ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.332.2019:41
sp. zn. 3 As 332/2019 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: Městská část
Praha 2, se sídlem náměstí Míru 20/600, Praha 2, zastoupená Mgr. Tomášem Krutákem,
advokátem se sídlem Revoluční 724/7, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 9. 2019, č. j. 31 Af 48/2018 – 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobkyně brojila dvěma žalobami u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“)
proti dvěma rozhodnutím předsedy žalovaného. Krajský soud je spojil ke společnému řízení
a svým rozsudkem ze dne 24. 9. 2019, č. j. 31 Af 48/2018 – 63 (dále jen „napadený rozsudek“),
je jako nedůvodné zamítl.
[2] První rozhodnutí dne 16. 4. 2018, č. j. ÚOHS-R244,247/2014/VZ-11256/2018/300/Pse
(dále jen „rozhodnutí předsedy ze dne 16. 4. 2018“), vydal předseda žalovaného po předchozím
zrušujícím rozsudku krajského soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 31 Af 43/2015 – 63 (Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 11. 1. 2018, č. j. 4 As 173/2017 – 34, kasační stížnost
žalovaného proti rozsudku krajského soudu zamítl). Předseda žalovaného výrokem I. svého
rozhodnutí ze dne 16. 4. 2018 potvrdil výrok I. rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 6. 2014,
č. j. ÚOHS-S625/2013/VZ-10148/2014/524/Zku (dále jen „rozhodnutí žalovaného ze dne
23. 6. 2014“), jímž žalovaný rozhodl, že se žalobkyně dopustila správního deliktu podle
§120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných
zakázkách“), a to tím, že jednala v rozporu se zásadu transparentnosti zakotvenou
v §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách v návaznosti na §80 odst. 1 tohoto zákona, a rozklad
žalobkyně ze dne 8. 7. 2014 v tomto rozsahu zamítl. Výrokem II. téhož rozhodnutí předsedy
ze dne 16. 4. 2018 byly zrušeny výroky II., III. a IV. rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 6. 2014
a věc mu byla vrácena k novému projednání, neboť žalovaný nedostatečně zjistil skutkový
stav věci ohledně podmínek pro naplnění deliktní odpovědnosti žalobkyně podle
§120 odst. 1 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, při ukládání pokuty žalobkyni porušil
zásadu zákazu dvojího přičítání téhož a odůvodnění konkrétní výměry pokuty provedl žalovaný
nepřezkoumatelným způsobem, neboť neuvedl, jaký vliv měly tvrzené přitěžující okolnosti
na stanovení výměry pokuty.
[3] Druhým rozhodnutím ze dne 19. 9. 2018, č. j. ÚOHS-R0117/2018/VZ-
27301/2018/323/PBI (dále jen „rozhodnutí předsedy ze dne 19. 9. 2018“), předseda žalovaného
zamítl rozklad žalobkyně ze dne 27. 6. 2018 proti výrokům II. a III. rozhodnutí žalovaného
ze dne 12. 6. 2018, č. j. ÚOHS-S625/2013/VZ-17330/2018/542/PKn (dále jen „rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 6. 2018“), kterým žalovaný zastavil správní řízení ve věci spáchání správního
deliktu podle §120 odst. 1 písm. d) zákona o veřejných zakázkách žalobkyní (výrok I.);
uložil žalobkyni pokutu za spáchání správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona
o veřejných zakázkách ve výši 45 000 Kč (výrok II.) a zakázal jí plnění realizační smlouvy
dle §118 odst. 2 písm. c) zákona o veřejných zakázkách (výrok III.).
[4] Obě výše uvedená správní rozhodnutí se týkají postupu žalobkyně jako veřejného
zadavatele v zadávacím řízení na veřejnou zakázku pod názvem „Výběr externího dodavatele
v souvislosti s prodejem části bytového fondu městské části Praha 2“. Žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne
23. 6. 2014 vymezil skutek vytýkaný žalobkyni tak, že „[j]ednala v rozporu se zásadou transparentnosti
zakotvenou v §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách v návaznosti na §80 odst. 1 tohoto zákona, když
v protokolu z jednání komise pro posouzení a hodnocení nabídek ze dne 23. 8. 2013 neuvedla, jakým způsobem
dospěla k výsledkům posouzení zdůvodnění mimořádně nízkých nabídkových cen uchazečů, čímž se její postup stal
netransparentním, přičemž uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.“
[5] Pro účely řízení o kasační stížnosti jsou významné tyto části odůvodnění napadeného
rozsudku. Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku ve vztahu k přezkumu (prvního)
rozhodnutí předsedy ze dne 16. 4. 2018 označil za jádro sporu otázku, zda je právní úprava
v zákoně č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon o zadávání veřejných
zakázek“), pro žalobkyni příznivější, než právním úprava obsažená v zákoně o veřejných
zakázkách. Dospěl k závěru, že nyní platná právní úprava – dle zákona o zadávání veřejných
zakázek - není příznivější.
[6] K tomu krajský soud uvedl, že nejen §80 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách,
ale i §119 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek upravuje povinnost zadavatele vypracovat
zprávu o posouzení a hodnocení nabídek. Taková zpráva je klíčovým dokumentem a mělo
by z ní být patrné, jak zadavatel nabídky hodnotil a posoudil. Tato zpráva slouží jak zadavateli,
tak i uchazečům. Krajský soud připustil, že nyní platná právní úprava doznala změn ve vztahu
k hodnocení mimořádně nízké nabídkové ceny (dále jen „MNNC“), neboť v dřívější úpravě
(podle níž zadavatel musel uchazeče kvůli MNNC vyloučit) zadavatel podle
§48 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek zásadně může (ale nemusí) kvůli MNNC
účastníka řízení vyloučit.
[7] Krajský soud zdůraznil, že bez ohledu na výše uvedené zadavatelův postup při posouzení
MNNC v obou zákonných režimech musí být v souladu se zásadami zadávání veřejných zakázek,
včetně principu transparentnosti. Aby byl tento princip dodržen, musí být postup zadavatele
přezkoumatelný, tedy musí být zřejmé, zda se zadavatel objasněním MNNC zabýval a s jakým
výsledkem. Princip transparentnosti je přitom shodný v předchozí i nyní platné právní úpravě
a tento princip pro zadavatele platí bez ohledu na to, zda může (v nyní platné úpravě) či nemůže
(v úpravě předchozí) využít svoji diskreci při vyloučení uchazeče kvůli MNNC.
[8] Krajský soud shledal nedůvodnými i žalobní námitky ohledně nedostatečného
odůvodnění uložené výše pokuty, respektive toho, že pokuta byla snížena oproti dřívějším
správním rozhodnutím pouze o 25 000 Kč. Soud připustil, že (druhé) rozhodnutí předsedy
ze dne 19. 9. 2018 doplňuje a upravuje úvahy žalovaného o vyměření pokuty, konkrétně předseda
žalovaného přihlédl ve prospěch žalobkyně dle §121 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách
ke skutečnosti, že v posuzované věci nedošlo k plnění realizační smlouvy. Dále nahradil úvahy
žalovaného stran doby, která uplynula od spáchání správního deliktu, jež tvořila cca 4 roky
a 8 měsíců, nejednalo se tedy pouze o dobu „delší než 2 roky“, uvedenou v rozhodnutí žalovaného
ze dne 12. 6. 2018.
[9] Krajský soud se s těmito úvahami předsedy žalovaného ztotožnil. Uvedl, že v tomto
postupu nelze spatřovat pochybení, neboť rozhodnutí žalovaného a jeho předsedy tvoří jeden
celek. Krajský soud též neshledal vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí předsedy
ze dne 19. 9. 2018 v tom, že ačkoli předseda žalovaného přihlédl k polehčujícím okolnostem,
aproboval výši pokuty uložené žalovaným na základě jiných úvah.
[10] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá výše uvedený rozsudek krajského soudu
kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[11] Stěžovatelka vytýká napadenému rozsudku nepřezkoumatelnost, protože krajský soud
se jen opřel o konstatování, že obě přezkoumávaná rozhodnutí předsedy žalovaného
„jsou po právní stránce v pořádku“, ale již nerozvedl důvody, které ho k tomuto závěru vedly. Krajský
soud se dále dle stěžovatelky nevypořádal se všemi jejími žalobními námitkami a není ani zřejmé,
jakými úvahami se řídil „při naplňování zásady volného hodnocení důkazů“. Konkrétně pak stěžovatelka
uvádí, že krajský soud se vůbec nezabýval otázkou, zda vytýkaným skutkem, za nějž byla
žalovaným postižena, ovlivnila nebo mohla ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
[12] Dále polemizuje s napadeným rozsudkem a tvrdí, že novější úprava zákona o zadávání
veřejných zakázek je pro ni „jednoznačně příznivější“. Zdůrazňuje, že tento zákon
nestanoví povinnost zadavatele vyloučit účastníka výběrového řízení, který nezdůvodní MNNC
(§48 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek). Ostatní účastníci výběrového řízení tudíž
nemají „nárok“ na vyloučení toho účastníka, který MNNC nabídl. Proto je i informace o této
skutečnosti pro výběr dodavatele zcela irelevantní. Nová právní úprava též nestanoví zadavateli
povinnost uveřejnit své posouzení MNNC, ledaže daného účastníka výběrového řízení vyloučil
(což se v daném případě nestalo). Stěžovatelka z nové právní úpravy dovozuje, že zadavatel nemá
povinnost se případnou nezdůvodněnou MNNC zabývat.
[13] Stěžovatelka také zdůrazňuje, že nová právní úprava nepřevzala původní úpravu
§80 zákona o veřejných zakázkách, podle níž měl zadavatel povinnost zpracovat zprávu
o posouzení a hodnocení nabídek. Krajský soud dle stěžovatelky mylně dovodil tuto povinnost
zadavatele z §119 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek; napadený rozsudek však
neobsahuje srovnání těchto dvou úprav, ačkoli jsou podle stěžovatelky „zjevně odlišné“.
Stěžovatelka pak nabízí svůj výklad těchto ustanovení: podle ní §119 odst. 2 zákona o zadávání
veřejných zakázek stanoví povinnost zadavatele k hodnocení nabídek – to však nijak
nepředznamenává, že by musel též posuzovat MNNC. Nabídková cena dokonce nemusí být
vůbec předmětem tohoto hodnocení.
[14] Stěžovatelka obecně souhlasí s tvrzením krajského soudu, že princip transparentnosti
zůstal zachován i v nyní platné právní úpravě, avšak povinnost zadavatele jednat transparentně
má své meze, které se mění v závislosti na podrobné úpravě zákona. Z tohoto principu nelze
automaticky dovozovat, že změna dílčí otázky (jako je hodnocení nabídek a posouzení MNNC)
v právní úpravě není významná.
[15] Stěžovatelka též polemizuje s úvahami krajského soudu ohledně odůvodnění výše uložené
pokuty. Žalovaný nepřihlédl k rozsahu plnění realizační smlouvy a vycházel z nesprávného údaje
při stanovení doby uplynulé od spáchání deliktu. Krajský soud toto nedostatečné zjištění
rozhodných skutečností „přešel“ konstatováním, že předseda žalovaného tyto úvahy dostatečně
doplnil ve svém rozhodnutí ze dne 19. 9. 2018. Podle stěžovatelky však nešlo o doplnění úvah,
ale o „změnu skutkových zjištění“, blíže řečeno ve zjištění konkrétních polehčujících okolností,
k nimž žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 12. 6. 2018 vůbec nepřihlédl. Závěr krajského soudu
je proto nepřesvědčivý a předseda žalovaného pouze „narouboval“ odůvodnění na předem
stanovenou výši pokuty, která ovšem nestojí na řádně zjištěném skutkovém stavu.
[16] Žalovaný ve svém vyjádření navrhuje kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou;
napadený rozsudek je podle něj přezkoumatelný a krajský soud v něm správně posoudil
předložené právní otázky. Námitku stěžovatelky ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku označuje žalovaný za nekonkrétní a neurčitou, tedy nedůvodnou.
[17] K otázce příznivější úpravy žalovaný poukazuje na to, že zadavatel je povinen (důraz
přidal žalovaný) dle §113 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek provést posouzení
MNNC. Podle §113 odst. 4 téhož zákona pokud zadavatel shledá u účastníka MNNC,
je povinen (důraz opět přidal žalovaný) požádat ho o písemné zdůvodnění způsobu jejího
stanovení. Dále žalovaný zdůrazňuje povinnost zadavatele vyloučit účastníka zadávacího řízení
dle §113 odst. 6 tohoto zákona, pokud z objasnění MNNC vyplývají skutečnosti uvedené pod
písm. a) až c) tohoto ustanovení.
[18] Z výše uvedeného žalovaný dovozuje povinnost zadavatele posuzovat nabídky z pohledu
MNNC. Pokud zadavatel v nabídce shledá MNNC, je povinen vyzvat dodavatele k jejímu
odůvodnění a toto odůvodnění posoudit. Žalovaný též uvádí, že stěžovatelka nebyla postižena
za to, že porušila povinnost vyloučit některého z uchazečů kvůli MNNC, ale za to, že – byť
MNNC identifikovala a vyzvala příslušného uchazeče k jejímu odůvodnění – neprovedla
transparentní posouzení tohoto odůvodnění. Žalovaný vytýká stěžovatelce, že zdůrazňuje pouze
nově upravenou možnost (nikoli povinnost) zadavatele vyloučit uchazeče s MNNC. Podle
výkladu by se však povinnosti zadavatele dle §113 odst. 4 a 6 zákona o zadávání veřejných
zakázek staly nadbytečnými. Žalovaný tedy uzavřel, že nyní platná právní úprava není
pro stěžovatelku příznivější.
[19] Co se týče uložené pokuty, žalovaný zdůrazňuje, že jeho předseda ve svém rozhodnutí
korigoval dílčí pochybení žalovaného a dospěl k závěru, že pokuta nemůže být nižší, aniž by byly
popřeny její funkce. Nižší pokutu totiž nepovažoval za dostačující a naopak uložená pokuta byla
přiměřená okolnostem případu. Zohlednění nové polehčující okolnosti či odpadnutí přitěžující
okolnosti automaticky neznamená, že správní orgán musí pokutu snížit. Rozhodnutí žalovaného
a rozhodnutí jeho předsedy o rozkladu přitom tvoří jeden celek a je přípustné, aby nedostatky
jednoho byly zhojeny argumenty druhého.
[20] Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou
(§102, věta první s. ř. s.), proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu
§102 s. ř. s. přípustná a za stěžovatelku jedná advokát (§105 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší
správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud nejprve přistoupil k posouzení námitky nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Případnou nepřezkoumatelností rozsudku je totiž povinen se podle
§109 odst. 4 s. ř. s. zabývat z úřední povinnosti, a to i bez námitky stěžovatelky. Vlastní přezkum
rozsudku je pak možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tedy
že je srozumitelný a vychází z důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl
tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí. Tato kritéria napadený rozsudek splňuje.
[23] Krajský soud v rozsudku řádně a srozumitelně vyložil důvody svého rozhodnutí,
vypořádal se se všemi podstatnými žalobními námitkami a jeho závěry jsou podpořeny
srozumitelnou a logickou argumentací (viz strany 5 až 12 napadeného rozsudku).
O tom, že je napadený rozsudek opřen o dostatek relevantních důvodů, ostatně svědčí
i skutečnost, že stěžovatelka s jeho závěry věcně polemizuje v kasační stížnosti, což by v případě
nepřezkoumatelnosti rozsudku fakticky nebylo možné.
[24] Pokud stěžovatelka vytýká krajskému soudu, že se nezabýval otázkou, zda skutkem,
za nějž byla žalovaným postižena, ovlivnila nebo mohla ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky,
potom je třeba uvést, že takovou námitku stěžovatelka ani v jedné ze svých žalob neuplatnila.
V první žalobě (v níž brojila proti rozhodnutí předsedy ze dne 16. 4. 2018) přednesla
argumentaci k užití novější právní úpravy zákona o zadávání veřejných zakázek a zákona
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. V druhé žalobě (v níž brojila proti
rozhodnutí předsedy ze dne 19. 9. 2018) namítala nedostatečnost či nesprávnost skutkových
zjištění a vnitřní rozpornost napadeného správního rozhodnutí. Nebylo tedy povinností
krajského soudu, aby se nad rámec žalobních bodů zabýval jinými otázkami, včetně otázky,
zda stěžovatelka svým vytýkaným jednáním ovlivnila nebo mohla ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky.
[25] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že touto otázkou se krajský soud nemusel
zabývat ani z úřední povinnosti. Obecně platí, že otázku příznivější právní úpravy soud
zkoumá i bez námitky (srovnej k tomu například rozsudek tohoto soudu ze dne 14. 8. 2020,
č. j. 3 As 140/2018 – 64; všechna judikatura tohoto soudu je dostupná na www.nssoud.cz).
V této konkrétní otázce jsou však obě posuzované právní úpravy v zásadě shodné, neboť obě
obsahují jako podmínku protiprávnosti jednání stěžovatelky, aby její jednání ovlivnilo či mohlo
ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky [srovnej §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách
a §268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek; na tato ustanovení též odkazuje
stěžovatelka v kasační stížnosti]. Pokud měla stěžovatelka za to, že tato podmínka splněna není,
měla to uvést v žalobě. Jestliže tak neučinila, nemůže nyní vytýkat krajskému soudu, že se touto
otázkou v napadeném rozsudku nezabýval.
[26] Kasační důvod ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tedy není dán.
[27] Stěžovatelka dále vytýká krajskému soudu, že nesprávně posoudil otázku užití příznivější
právní úpravy dle zákona o zadávání veřejných zakázek.
[28] Pro posouzení této otázky je významné, jak byl vymezen skutek stěžovatelky, za nějž byla
postižena, v rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 6. 2014. Tento skutek je vymezen tak, že „[j]ednala
v rozporu se zásadou transparentnosti zakotvenou v §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách v návaznosti
na §80 odst. 1 tohoto zákona, když v protokolu z jednání komise pro posouzení a hodnocení nabídek ze dne
23. 8. 2013 neuvedla, jakým způsobem dospěla k výsledkům posouzení zdůvodnění mimořádně nízkých
nabídkových cen uchazečů.“
[29] Stěžovatelka opírá svoje námitky o úvahu, podle níž právní úprava dle zákona o zadávání
veřejných zakázek „změkčila“ povinnost zadavatele, která byla původně zakotvena
v §80 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (na nějž odkázal žalovaný ve výše citovaném
vymezení skutku). Podle stěžovatelky krajský soud mylně dovodil, že nyní platná právní úprava
(§119 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek) je obdobná. Stěžovatelka ovšem v kasační
stížnosti nevysvětlila, v čem spočívá zásadní odlišnost nyní platné právní úpravy dle posledně
uvedeného ustanovení a proč je tato úprava pro ni příznivější. Nejvyšší správní soud naopak
podstatné rozdíly v obou úpravách ve vztahu k výše vymezenému skutku neshledává a ztotožňuje
se shodným názorem krajského soudu z níže uvedených důvodů.
[30] Podle §80 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách o posouzení a hodnocení nabídek pořídí
hodnotící komise písemnou zprávu, která obsahuje seznam posouzených nabídek, seznam nabídek, které byly
hodnotící komisí ze zadávacího řízení vyřazeny spolu s uvedením důvodu, popis způsobu hodnocení zbývajících
nabídek s odůvodněním, výsledek hodnocení nabídek, popis hodnocení jednotlivých nabídek v rámci všech
hodnotících kritérií, a údaj o složení hodnotící komise.
[31] Podle §119 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek zadavatel provede hodnocení nabídek
podle pravidel pro hodnocení nabídek uvedených v zadávací dokumentaci. Podle odstavce druhého téhož
ustanovení zadavatel pořídí písemnou zprávu o hodnocení nabídek, která musí obsahovat náležitosti
uvedené v písm. a) až d) téhož ustanovení, mezi něž mimo jiné patří i výsledek hodnocení nabídek
a popis hodnocení jednotlivých nabídek.
[32] Z výše uvedené rekapitulace relevantní právní úpravy (dřívější a nyní platné) je zřejmé,
že obě obsahují povinnost zadavatele provést posouzení a hodnocení nabídek. Tato dílčí změna
v nyní platné právní úpravě tedy není pro stěžovatelku příznivější.
[33] Stěžovatelka ovšem příznivost nyní platné úpravy dovozuje z jiného ustanovení zákona
o zadávání veřejných zakázek. Poukazuje na to, že dle §48 odst. 4 tohoto zákona zadavatel může,
ale nemusí vyloučit účastníka zadávacího řízení kvůli MNNC. V tomto ohledu je však třeba
přisvědčit žalovanému, jenž ve svém vyjádření ke kasační stížnosti trefně poukázal
na to, že protiprávním jednáním vytýkaným stěžovatelce nebylo, že by opomněla vyloučit
účastníka zadávacího řízení kvůli MNNC. Vytýkaným jednání bylo, že stěžovatelka – v rozporu
s požadavkem transparentnosti – neprovedla v hodnocení nabídek odůvodnění, proč posoudila
MNNC uchazeče jako opodstatněnou.
[34] Nyní platnou právní úpravu (zákon o zadávání veřejných zakázek) je nutné hodnotit
komplexně a ve všech souvislostech. Stěžovatelka totiž z této úpravy „vytrhává“ jedno izolované
ustanovení (§48 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek) a přehlíží ustanovení jiná.
Žalovaný naopak správně poukazuje na úpravu §113 zákona o zadávání veřejných zakázek; toto
ustanovení totiž stanoví zadavateli celou řadu povinností pro případ, že účastník zadávacího
řízení nabídne MNNC, přičemž mezi těmito povinnostmi je uvedena i povinnost posoudit
MNNC. Pokud taková povinnost existuje, je logické, že splnění této povinnosti musí být možné
ověřit ze zprávy o hodnocení nabídek, kterou zadavatel musí vypracovat s náležitostmi
dle §119 odst. 2 písm. d) zákona o zadávání veřejných zakázek.
[35] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že určité „změkčení“ povinnosti zadavatele vyloučit
uchazeče kvůli MNNC nepředstavuje žádnou „příznivost“ novější právní úpravy, která
by se musela promítnout v „dekriminalizaci“ konkrétního jednání stěžovatelky, jímž byla absence
posouzení MNNC ve zprávě o hodnocení nabídek (nikoli otázka vyloučení uchazeče kvůli
MNNC).
[36] Rozhodné je, že i z nyní platné úpravy lze nepochybně dovodit povinnost stěžovatelky,
aby – v situaci, kdy uchazeč nabídne MNNC – řádně provedla její hodnocení ve zprávě
o hodnocení nabídek v zájmu transparentnosti zadávacího řízení. Krajský soud tuto otázku
posoudil správně, pokud dospěl ke shodnému závěru. V napadeném rozsudku vhodně položil
důraz právě na zásadu transparentnosti, jestliže zaujal názor, že bez ohledu na „změkčení“
povinnosti k vyloučení uchazeče, musí být zvolený postup stěžovatelky jako zadavatele
při posouzení objasnění MNNC v souladu s touto zásadou. Právě v jejím porušení totiž spočívalo
jádro vytýkaného jednání stěžovatelky, za něž byla postižena pokutou. Nejvyšší správní soud
k této zásadě již dříve uvedl, že „podmínkou dodržení zásady transparentnosti je tedy průběh
zadávacího řízení takovým způsobem, který se navenek jeví jako férový a řádný“ (rozsudek ze dne
15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 – 159). Postup stěžovatelky jako zadavatele takový nebyl, neboť
opomněla ve zprávě o hodnocení nabídek uvést odůvodnění svého posouzení MNNC. Nejvyšší
správní soud proto uzavírá, že kasační námitka týkající se nesprávného právního posouzení užití
příznivější právní úpravy není důvodná.
[37] Co se týče kasační námitky, týkající se odůvodnění uložené pokuty v rozhodnutí předsedy
ze dne 12. 6. 2018, stěžovatelka v kasační stížnosti do velké míry jen opakuje své výhrady
proti tomuto správnímu rozhodnutí (odstavce 23 a 25 kasační stížnosti). Krajskému soudu
pak vytýká pouze to, že „přešel“ to, že žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 12. 6. 2018
nepřihlédl k rozsahu plnění realizační smlouvy a vycházel z nesprávného údaje doby uplynulé
od spáchání deliktu, konstatováním, že předseda žalovaného tyto úvahy dostatečně doplnil
ve svém rozhodnutí ze dne 19. 9. 2018. Stěžovatelka k tomu dodává, že argumentace krajského
soudu „neodpovídá“ znění rozhodnutí žalovaného 12. 6. 2018 a rozhodnutí předsedy ze dne
19. 9. 2018.
[38] Nejvyšší správní soud k takto obecně formulované kasační námitce uvádí, že je velmi
obtížně uchopitelná, a proto není zcela zřejmé, v čem stěžovatelka vlastně spatřuje nezákonnost
napadeného rozsudku. Stěžovatelka brojí proti těmto úvahám krajského soudu (odstavec
38 napadeného rozsudku): „Předseda žalovaného tedy oproti žalovanému doplnil úvahy související
s vyměřením pokuty, jelikož přihlédl dle §121 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách ke skutečnosti,
že v posuzované věci vůbec nedošlo k plnění realizační smlouvy, a dále nahradil úvahy žalovaného stran doby,
která uplynula od spáchání správního deliktu, jež tvořila cca 4 roky a 8 měsíců, nejednalo se tedy pouze o dobu
„delší než 2 roky“, uvedenou v rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2018. I přes shledaná dílčí pochybení
žalovaného však předseda žalovaného shledal, že není důvod pro změnu stanovené výše pokuty, má-li i nadále
plnit represivní, preventivní, jakož i výchovnou funkci. Zdejší soud se s provedeným hodnocením předsedy
žalovaného plně ztotožňuje a dodává, že z žádného zákonného ustanovení předsedovi žalovaného nevyplývá
povinnost měnit výši původně vyměřené sankce při změně některých dílčích úvah prvostupňového orgánu.“
[39] Předně výše uvedené dosvědčuje, že není pravdou, že by krajský soud změnu hodnocení
daných okolností v rozhodnutí předsedy „přešel“, jak tvrdí stěžovatelka. Ta v kasační stížnosti
dále jen obecně uvedla, že výše uvedené úvahy „neodpovídají“ zmíněným správním
rozhodnutím. Neuvedla však již, v čem výše uvedené úvahy těmto rozhodnutím „neodpovídají“
a jak by taková případná diskrepance mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
[40] K tomu zdejší soud předně uvádí, že z §109 odst. 4, věty před středníkem s. ř. s.,
a ze setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 26. 1. 2015,
č. j. 8 As 109/2014 – 70), vyplývá, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční.
Obsah a kvalita kasační stížnosti proto do značné míry předurčuje nejen rozsah přezkumné
činnosti, ale logicky i obsah rozsudku soudu. Je proto odpovědností stěžovatelky, aby v kasační
stížnosti specifikovala skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnutí krajského soudu.
Jinak řečeno, pokud stěžovatelka formulovala kasační námitku velmi obecně, obdrží
na ni od soudu pouze stručnou odpověď.
[41] Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud v odstavci 37 napadeného rozsudku
příhodně odkázal na příslušné pasáže rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2018 a rozhodnutí
předsedy ze dne 19. 9. 2018 a následně posoudil žalobní námitku stěžovatelky, jak uvedeno
v odstavci [38] výše. K obecnému tvrzení stěžovatelky, že argumentace krajského soudu
„neodpovídá“ správním rozhodnutím, zdejší soud uvádí, že z textu napadeného rozsudku
a správních rozhodnutí ověřil tomu tak není a že úvahy krajského soudu se opíraly a věrně
rekapitulovaly závěry žalovaného, respektive jeho předsedy. Ostatně – jak již uvedeno výše –
stěžovatelka nevysvětlila, v čem má údajná diskrepance spočívat a jaké z ní vyvozuje závěry.
[42] V této souvislosti je dále nezbytné připomenout, že určení výše pokuty je otázkou
správního uvážení. Úlohou krajského soudu tedy nebylo, aby toto uvážení nahrazoval uvážením
svým, ale mohl a měl pouze zkoumat v mezích kasačních námitek, zda správní orgán při své
úvaze nepřekročil meze stanovené zákonem či zda správní uvážení nezneužil
(viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 – 79,
č. 739/2006 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud konstatuje, že nemá postupu krajského soudu
v projednávané věci co vytknout.
[43] Jelikož kasační stížnost není důvodná, kasační soud ji za podmínek vyplývajících
z §110 odst. 1 in fine s. ř. s. rozsudkem zamítl.
[44] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační
stížnosti procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. Pokud jde o procesně
úspěšného účastníka – žalovaného – nebylo v jeho případě prokázáno, že by mu v souvislosti
s tímto řízením nějaké náklady převyšující rámec jeho úřední činnosti vznikly. Nejvyšší správní
soud proto rozhodl tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladu řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. května 2021
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu