ECLI:CZ:NSS:2021:3.AZS.123.2020:29
sp. zn. 3 Azs 123/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: X. D. N., zastoupený
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 7. 4. 2020,
č. j. 52 A 25/2020 – 11,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 7. 4. 2020,
č. j. 52 A 25/2020 – 11, se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 9. 2019, č. j. OAM-39619/ZM-2019, zamítl žalobcovu
žádost o vydání zaměstnanecké karty. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen
„Komise“) toto rozhodnutí zrušila rozhodnutím ze dne 19. 12. 2019, č. j. MV-148912-4/SO-2019,
a věc vrátila žalovanému k novému projednání. Jelikož byl žalovaný dle žalobce ode dne
20. 12. 2019 zcela nečinný, žalobce podal dne 24. 2. 2020 Komisi žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti ve smyslu §80 odst. 3 správního řádu.
[2] Žalobou na ochranu proti nečinnosti podanou dne 26. 3. 2020 se žalobce domáhal,
aby krajský soud uložil žalovanému povinnost vydat do třiceti dnů od právní moci rozsudku
rozhodnutí ve věci žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty. V žalobě mimo jiné uvedl,
že Komise do dne jejího podání nerozhodla o uplatněném opatření proti nečinnosti.
[3] Krajský soud usnesením ze dne 7. 4. 2020, č. j. 52 A 25/2020 – 11, žalobu odmítl. Uvedl,
že je třeba přihlédnout k aktuální situaci, především k vyhlášení nouzového stavu na území České
republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru SARS CoV-2,
v jehož důsledku vláda usnesením č. 198, vyhlášeným pod č. 71/2020 Sb., nařídila s účinností
od 14. 3. 2020 přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu nad 90 dnů podaných
na zastupitelských úřadech. Krajský soud konstatoval, že zaměstnanecká karta je oprávněním
k pobytu nad 90 dnů, uvedené krizové opatření se tudíž týká i řízení o žádosti žalobce.
Dále krajský soud poukázal na to, že toto řízení žalovaný přerušil usnesením ze dne 26. 3. 2020,
č. j. OAM-39619-23/ZM-2019, s odkazem na §64 odst. 1 písm. e) správního řádu, ve spojení
s čl. I bodem 4 usnesení vlády č. 198, do doby ukončení vyhlášeného nouzového stavu, případně
do konce platnosti krizového opatření uvedeného v čl. I bodě 4 usnesení vlády č. 198,
které s účinností od 14. 3. 2020 nařizuje přerušit všechna řízení o žádostech o oprávnění k pobytu
nad 90 dnů podaných na zastupitelských úřadech.
[4] Krajský soud dospěl k závěru, že usnesení vlády o přerušení řízení o žádostech o povolení
k pobytu je přiměřenou reakcí na aktuální situaci způsobenou celosvětově rozšířenou pandemií
koronaviru. Usnesení žalovaného o přerušení řízení tudíž krajský soud označil za věcně důvodné,
nikoli účelové. Jelikož žalovaný správní řízení přerušil, lhůty týkající se provádění úkonů v řízení
neběží a žalovaný nemůže konat (vydat rozhodnutí). Krajský soud dále poznamenal,
že žalovanému nemůže uložit povinnost vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě, neboť není zřejmé,
jak dlouho potrvá překážka bránící pokračování v řízení. Krajský soud shrnul, že již ze samotných
tvrzení žalobce, ve spojení s platnou právní úpravou, je evidentní, že žalovaný nemůže vydat
rozhodnutí a soud nemůže žalobě vyhovět, respektive že se žalobce domáhá uložení povinnosti,
které zjevně není za daného skutkového a právního stavu možné dostát. Uzavřel
proto, že „[v] žalobě absentuje takové tvrzení o nečinnosti žalovaného, které je v případě jeho prokázání
způsobilé založit úspěšnost žaloby“, tedy „plausibilní tvrzení o takovém nezákonném jednání žalovaného,
jehož následkem by mohlo být (za daného právního stavu) v případě, že by bylo tvrzení pravdivé, vydání rozsudku
ukládajícího žalovanému povinnost vydat rozhodnutí ve věci ve lhůtě uvedené v petitu žaloby“, a žalobu odmítl
s odkazem na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 1. 2019, č. j. 7 As 155/2015 - 160,
publikováno pod č. 3687/2018 Sb. NSS.
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost
z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a), d) a e) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Namítá, že nebyly splněny podmínky pro odmítnutí žaloby krajským soudem
dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nesouhlasí s tím, že v žalobě nebylo obsaženo plausibilní žalobní
tvrzení. Naopak je přesvědčen, že jeho žaloba obsahovala všechny zákonné náležitosti.
[6] Upozorňuje na to, že krajský soud nerozporoval, že žalovaný byl ke dni podání žaloby
nečinný. Namítá také, že lhůta pro vydání rozhodnutí žalovanému uplynula ještě před vyhlášením
nouzového stavu, před vydáním usnesení vlády ze dne 12. 3. 2020, č. 71/2020 Sb.,
i před vydáním usnesení o přerušení řízení. Nadto nečinnost žalovaného nemá podle stěžovatele
s těmito akty žádnou souvislost. Krajskému soudu tedy nic nebránilo, aby žalovanému nařídil
rozhodnout o žádosti žalobce do třiceti dnů od ukončení nouzového stavu či zrušení krizových
opatření uvedených v bodě I. 4 usnesení vlády č. 71/2020 Sb. Stěžovatel dále zdůrazňuje, že proti
usnesení o přerušení řízení podal odvolání, o kterém Komise dosud nerozhodla.
Soud proto místo odmítnutí žaloby mohl také rozhodnout o přerušení řízení podle §48 odst. 2
písm. c) nebo písm. d) s. ř. s.
[7] Stěžovatel považuje usnesení vlády č. 71/2020 Sb. za nezákonné. Není mu zřejmé,
jaký konkrétní cíl mělo krizové opatření v bodu I. 4 tohoto usnesení sledovat, protože v něm
(ani v usnesení o vyhlášení nouzového stavu) vláda nevymezila dotčená práva a povinnosti,
jak jí ukládá čl. 6 odst. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky.
Obsah tohoto krizového opatření neodpovídá §6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb.,
o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon); dále jen „krizový zákon“,
na jehož základě ho vláda přijala. Přerušení správních řízení není žádným organizačním
nebo technickým opatřením určeným k řešení výskytu koronaviru a k odstranění jeho následků
a nesleduje žádný cíl uvedený v citovaném ustanovení krizového zákona. Stěžovatel považuje
za nepřezkoumatelnou část odůvodnění napadeného usnesení, v němž krajský soud uvedl,
že omezení provozu správních orgánů, včetně zastupitelských úřadů, bylo s ohledem na aktuální
situaci nezbytné.
[8] Usnesení o přerušení správního řízení je podle stěžovatele rovněž nezákonné,
protože jej žalovaný vydal na základě nezákonného usnesení vlády. Žalovaný v něm navíc
nesprávně uvádí, že krizová opatření vláda přijala podle §6 odst. 2 písm. b) krizového zákona,
ačkoliv je přijala na základě §6 odst. 1 písm. b) tohoto zákona. Fakticky však obsah usnesení
o přerušení řízení neodpovídá ani jednomu z těchto ustanovení, čímž se žalovaný dopustil
svévole při provádění krizových opatření. Ani procesní rozhodnutí o přerušení řízení
není provedením organizačního či technického opatření určeného k řešení výskytu koronaviru
na území České republiky.
[9] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud rozhodoval na základě sdělení žalovaného
o přerušení řízení, aniž by bylo stěžovateli zasláno k vyjádření, čímž porušil zásadu
kontradiktornosti řízení. Krajský soud navíc nesprávně zjistil skutkový stav, jelikož usnesení
o přerušení řízení nenabylo právní moci, neboť stěžovatel proti němu podal odvolání.
[10] Zástupce stěžovatele na závěr navrhuje, aby se Nejvyšší správní soud jako obiter dictum
vyjádřil k námitkám ohledně nezákonnosti usnesení vlády č. 71/2020 Sb. i usnesení žalovaného
o přerušení řízení, a to bez ohledu na to, jak o kasační stížnosti rozhodne. S ohledem
na usnesení vlády č. 71/2020 totiž pravděpodobně nejsou konány žádné úkony ve stovkách
řízení, a proto je možné očekávat větší množství obdobných žalob.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že ve věci nebyl, ani není nečinný.
Odkazuje na krizové opatření, kterými vláda nařídila přerušit všechna řízení o žádostech
o oprávnění k pobytu nad 90 dnů. Proto se tímto bezprostředně závazným usnesením řídil
a řízení o žádosti stěžovatele přerušil. Namítá také, že činil kroky k tomu, aby ve věci rozhodl,
ovšem stěží mohl předvídat, že bude muset řízení přerušit na dobu trvání nouzového stavu.
Nakonec dodává, že dne 20. 5. 2020 vydal rozhodnutí, kterým žádost stěžovatele o vydání
zaměstnanecké karty zamítl.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů.
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Stěžovatel uplatnil důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
Z obsahu kasační stížnosti i samotné povahy napadeného soudního rozhodnutí
je nicméně zřejmé, že stěžovatelem může být tvrzen pouze kasační důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný dopadá právě na tvrzenou nezákonnost usnesení
o odmítnutí žaloby. Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož
ustanovení důvodem speciálním, neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby)
nebo o zastavení řízení v každém případě i tehdy, byla-li v něm soudem nesprávně posouzena
právní otázka ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení u krajského soudu zmatečné
ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nebo je-li rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 8. 2012, č. j. 4 As 57/2012 – 13; všechna judikatura tohoto soudu je dostupná
na www.nssoud.cz).
[15] Nejvyšší správní soud podotýká, že obdobnou věcí se zabýval již v několika svých
rozhodnutích (například v rozsudcích ze dne 13. 5. 2020, č. j. 6 Azs 89/2020 – 22, či ze dne
3. 6. 2020, č. j. 1 Azs 153/2020 - 28). Nyní projednávaná věc se s uvedenými
judikovanými případy shoduje nejen skutkově (vždy se jedná o případy vietnamských státních
příslušníků – zastoupených stejným právním zástupcem – kteří žalobou na ochranu proti
nečinnosti brojili proti nečinnosti žalovaného v řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu),
ale rovněž obsahem napadeného usnesení krajského soudu i kasační stížnosti. Kasační soud
proto v nynějším případě vychází ze svých dřívějších rozsudků, s nimiž se nyní rozhodující senát
plně ztotožňuje.
[16] Krajský soud odmítl žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Toto ustanovení takový
postup umožňuje v případě, že soud o této věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo
nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn,
a nelze proto v řízení pokračovat. Nedostatek podmínek řízení krajský soud spatřoval
v tom, že žalobce v žalobě nevymezil žádné plausibilní tvrzení o nečinnosti žalovaného.
[17] Podle §79 odst. 1, věty první s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo
osvědčení. O této žalobě rozhoduje soud na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
Je-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví
k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon. Soud zamítne žalobu, není-li důvodná
(§81 s. ř. s.). Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010,
č. j. 7 Ans 5/2008 - 164, č. 2181/2011 Sb. NSS, pak vyplývá, že „[u]stanovení §79 s. ř. s. vymezuje
okruh tvrzení, která musí žalobce uplatnit, aby jeho procesní úkon (žaloba) měl zamýšlené účinky,
tj. dal vzniknout příslušnému procesně-právnímu vztahu, a vedl soud k rozhodnutí směřujícímu k ochraně
veřejného subjektivního práva, v daném případě práva na vydání rozhodnutí či osvědčení správního orgánu.
V průběhu řízení se poté zkoumá, zda žalobce tvrzenou věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl,
resp. zda se žalovaný tvrzené nečinnosti dopustil, zda je tedy skutečně věcně pasivně legitimován. V tomto smyslu
je třeba institut aktivní legitimace chápat v tradičním pojetí jako oprávnění vyplývající z hmotného práva; má ji ten
z účastníků, komu svědčí právo nebo povinnost, o něž se v řízení jedná. […] posouzení toho,
zda je správní orgán nečinný ve smyslu §79 s. ř. s., je otázkou dův odnosti žaloby
(součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoliv otázkou existence podmínek řízení .“
[18] Aby tedy žalobce dosáhl věcného posouzení žaloby, musí v žalobě tvrdit, že správní
orgán, který má vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, je nečinný, a že žalobce
bezvýsledně vyčerpal prostředky, které mu příslušný právní předpis k ochraně proti nečinnosti
stanoví. Nejvyšší správní soud je oproti krajskému soudu přesvědčen, že žaloba stěžovatele tyto
náležitosti splňovala.
[19] Stěžovatel totiž v žalobě vymezil předmět řízení, v němž je dle jeho názoru žalovaný
nečinný. Tvrzená nečinnost se týkala vydání rozhodnutí o žádosti o zaměstnaneckou kartu,
což je rozhodnutím ve věci samé ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s., které lze následně napadnout
žalobou podle §65 a násl. s. ř. s. (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104). Skutečnost, že stěžovatel považuje žalovaného
v řízení o vydání zaměstnanecké karty za nečinného, je uvedena v žalobě, kromě toho je patrná
i ze samotného faktu, že podal žalobu na ochranu proti nečinnosti. Nakonec je podstatné
také to, že stěžovatel v žalobě uvedl, že bezvýsledně vyčerpal prostředky na ochranu proti
nečinnosti podle správního řádu, neboť Komise o jeho podnětu podle §80 odst. 3, věty druhé
správního řádu dosud nerozhodla. Kasačnímu soudu proto není zřejmé, jaká další tvrzení by měl
stěžovatel v žalobě na ochranu proti nečinnosti uvést, aby tato žaloba obsahovala „[p]řipustitelné
tvrzení o takovém nezákonném jednání orgánu veřejné správy, jehož následkem by mohlo být v případě, že by bylo
tvrzení pravdivé, vydání rozsudku ve věci nečinnostní žaloby ukládajícího tomuto orgánu povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé či osvědčení“, jak požadoval krajský soud (viz bod 16 odůvodnění usnesení
krajského soudu). Naopak je přesvědčen, že stěžovatel řádně vymezil všechny okolnosti, které
jsou potřebné k tomu, aby soud o žalobě na ochranu proti nečinnosti věcně rozhodl. Ostatně
krajský soud otázku, zda je žalovaný nečinný, fakticky posuzoval, neboť se zabýval tím, zda bylo
řízení o stěžovatelově žádosti přerušeno v souladu se zákonem. V tomto směru je napadené
usnesení vnitřně rozporné.
[20] Kasační soud se ztotožňuje i se stěžovatelovým tvrzením, že mu krajský soud nedal
možnost vyjádřit se k usnesení o přerušení správního řízení. Toto usnesení žalovaný vydal
26. 3. 2020, tedy v den podání žaloby (jak je zřejmé z č. l. 5 soudního spisu). Stěžovatel tuto
skutečnost v žalobě nemohl předpokládat, a nemohl se k ní tudíž ani vyjádřit. Otázka, zda bylo
správní řízení přerušeno důvodně a zákonně, je přitom podstatná pro posouzení, zda je správní
orgán nečinný (srovnej usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 - 46, č. 3013/2014).
[21] Podle §36 odst. 1 s. ř. s. mají účastníci v řízení rovné postavení. Soud je povinen poskytnout
jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech
v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Podle §74 odst. 1, věty druhé s. ř. s.,
který se per analogiam uplatní i v řízení o nečinnostní žalobě (srovnej rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 5. 2011, č. j. 8 Ans 4/2011 - 169), je povinností předsedy senátu
doručit žalobci vyjádření žalovaného. Citovaná ustanovení jsou projevem zásady
kontradiktornosti řízení, která vyžaduje, aby každá ze stran měla „[m]ožnost nejen předložit důkazy
a argumenty, které považuje za nutné, aby její požadavky uspěly, ale také možnost seznámit se všemi důkazy
a vznést k nim připomínky za účelem ovlivnit rozhodnutí soudu. Z principu kontradiktornosti vyplývá,
že rozhodnutí soudu nemůže být založeno na ničem, co nebylo předmětem diskuse stran, resp. co jim nebylo
předloženo k diskusi“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2017, sp. zn. IV. ÚS 216/16, přístupný
na https://nalus.usoud.cz).
[22] V návaznosti na shora uvedené je zřejmé, že krajský soud pochybil, jestliže odmítl žalobu
z procesních důvodů na základě předložení nepravomocného usnesení o přerušení řízení
žalovaným, které však již nedoručil stěžovateli, a ten proto neměl možnost se k němu
před rozhodnutím soudu vyjádřit. Jelikož krajský soud upřel stěžovateli právo vyjádřit se k otázce
přerušení správního řízení, v němž měl být žalovaný nečinný, zatížil řízení o žalobě závažnou
vadou, která způsobila nezákonnost jeho rozhodnutí. Pro úplnost lze dodat, že z kasační stížnosti
je navíc zřejmé, že stěžovatel považuje přerušení řízení za nezákonné, což podepřel řadou
argumentů. Krajský soud však odmítl žalobu dříve, než měl stěžovatel možnost tyto námitky
uplatnit.
[23] Důvodná je i stěžovatelova námitka, že krajský soud se nezabýval tím, zda je vyhlášení
nouzového stavu a na něj navazující krizové opatření v příčinné souvislosti s nečinností
žalovaného, zvláště v kontextu tvrzení stěžovatele, že žalovaný byl nečinný již před vyhlášením
nouzového stavu. V tomto směru je napadené usnesení krajského soudu nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů.
[24] Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že neshledal důvod, aby se vyjadřoval k otázce
zákonnosti usnesení vlády č. 71/2020 Sb. a z něj vycházejícího přerušení správních řízení. Takový
postup by totiž byl v rozporu s kasačním principem, který ovládá řízení o kasační stížnosti
(viz odstavec [12] výše). Je proto třeba, aby se k argumentaci stěžovatele a žalovaného nejprve
vyjádřil krajský soud, jehož závěry pak na základě případné opakované kasační stížnosti bude
moci přezkoumat Nejvyšší správní soud.
[25] Lze tedy uzavřít, že k rajský soud tím, že odmítl žalobu stěžovatele se všemi zákonnými
náležitostmi i s plausibilním tvrzením o nečinnosti žalovaného, neboť v ní podle něj naopak
chybí připustitelné (plausibilní) tvrzení, porušil stěžovatelovo ústavně garantované základní právo
na soudní ochranu zakotvené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod, ve spojení s čl. 90 Ústavy.
Kromě toho pochybil krajský soud i v tom ohledu, že fakticky posoudil důvodnost žaloby,
ovšem procesně nezpůsobilou formou (tedy usnesením, nikoli rozsudkem), a nedal stěžovateli
možnost vyjádřit se ke skutečnostem, ze kterých při posouzení žaloby vycházel.
[26] Nejvyšší správní soud proto usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby pro jeho
nezákonnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm bude
krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Povinností krajského soudu bude se věcně zabývat žalobními tvrzeními a následně vyhodnotit,
zda je žalovaný nečinný ve smyslu §79 s. ř. s. O důvodnosti žaloby pak rozhodne v souladu
s §81 odst. 1 s. ř. s. i ve světle skutečnosti, že žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl,
že dne 20. 5. 2020 vydal rozhodnutí, kterým žádost stěžovatele o vydání zaměstnanecké karty
zamítl.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 14. ledna 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu