ECLI:CZ:NSS:2021:4.AFS.161.2020:40
sp. zn. 4 Afs 161/2020 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: statutární město Ústí
nad Labem, IČO: 00081531, se sídlem Velká Hradební 8, Ústí nad Labem, proti žalovanému:
Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 1. 2017, č. j. 1378/17/5000-10470-711844, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 5. 5. 2020,
č. j. 15 Af 30/2017 – 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil platební
výměr Finančního úřadu pro Ústecký kraj (dále jen „správce odvodu“) ze dne 17. 12. 2015,
č. j. 2319266/15/2500-31471-506373, jímž podle §44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla),
ve znění účinném do 19. 2. 2015, vyměřil žalobci za porušení rozpočtové kázně odvod
do Národního fondu ve výši 2.386.794 Kč.
[2] V žalobě proti tomuto rozhodnutí žalobce namítal, že se žalovaný řádně nevypořádal
s jeho námitkami, nezjistil skutečný stav věci a na základě toho vydal nesprávné rozhodnutí.
Zdůraznil, že žalovaný ani správce odvodu nejsou oprávněni přezkoumávat zadávání veřejných
zakázek a rozhodovat o tom, zda byl, či nebyl porušen zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“).
Tato pravomoc přísluší podle žalobce pouze soudům a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
(dále též „ÚOHS“). Ten přezkoumal celý proces zadání veřejné zakázky se závěrem,
že nebyl spáchán správní delikt. Podle žalobce je pro správní orgány v posuzované věci
toto rozhodnutí ÚOHS závazné ve smyslu §99 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“) jakožto řešení předběžné otázky. Správní
orgány však názor ÚOHS nevzaly v potaz a samy posuzovaly postup při zadávání předmětné
zakázky, což jim nepříslušelo, a navíc se jednalo o již vyřešenou předběžnou otázku.
[3] Žalobce poukázal na skutečnost, že mu v původním platebním výměru bylo vytýkáno
údajné pochybení spočívající v neuvedení jména a příjmení na prezenční listině, resp. nečitelnost
podpisů a nemožnost ztotožnění jednotlivých podpisů s konkrétními osobami. V rámci
odvolacího řízení dal žalovaný žalobci za pravdu v tom, že podpisy na prezenční listině byly
čitelné, nicméně tento žalobcův úspěch v odvolacím řízení zůstal bez jakéhokoli snížení celkové
částky odvodu. To podle žalobce vyvolává dojem, že nezáleží na tom, jaké důvody a jaký rozsah
údajného pochybení se uvede, neboť sankce zůstává stále stejná, což činí celé řízení
nepřezkoumatelným. Žalobce dále odkázal na své odvolání, které podle něj bylo vyřízeno
nesprávně.
[4] Krajský soud v Ústí nad Labem nadepsaným rozsudkem žalobu zamítl. Konstatoval,
že žalovaný řádně zjistil skutkový stav a přiměřeně reagoval na veškeré odvolací námitky.
K namítanému nedostatku pravomoci správních orgánů ke zkoumání zadávání veřejných zakázek
a možných porušení zákona o veřejných zakázkách krajský soud uvedl, že podle konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu případná pochybení v procesu zadání veřejné zakázky
(včetně porušení zákona o veřejných zakázkách) je z hlediska možného porušení rozpočtové
kázně oprávněn posuzovat jak správce odvodu, tak i žalovaný, a to zcela samostatně
(viz např. bod 26 rozsudku NSS ze dne 6. 9. 2017, č. j. 6 Afs 281/2016 - 86, č. 3647/2017 Sb.
NSS, a další rozsudky v něm citované). Žalobci lze přisvědčit v tom, že pravomocí rozhodovat
o tom, zda je ten který krok zadavatele správním deliktem podle zákona o veřejných zakázkách,
je nadán pouze ÚOHS, to však nic nemění na oprávnění správce odvodu a žalovaného
rozhodovat o tom, zda došlo k porušení rozpočtové kázně spočívajícímu v porušení zákona
o veřejných zakázkách bez ohledu na to, zda šlo o správní delikt, či nikoli. V této
souvislosti krajský soud poukázal na závěry uvedené v rozsudku NSS ze dne 15. 12. 2016,
č. j. 4 Afs 167/2016 - 47.
[5] K námitce, že žalobcův dílčí úspěch v odvolacím řízení zůstal bez odezvy v podobě
snížení celkové částky odvodu, krajský soud poukázal na pochybení, jichž se žalovaný dopustil
při realizaci nového výběrového řízení na veřejnou zakázku „Procesní řízení a Balanced
ScoreCard v DPmUL“ a zdůraznil, že žalobce v žalobě nijak konkrétně nerozporoval,
že k těmto porušením rozpočtové kázně došlo. Krajský soud dospěl k závěru, že nedostatek
řádného jmenování hodnotící komise pro nové výběrové řízení je mnohem závažnějším
pochybením než později vyvrácené pochybení spočívající v nedostatečném označení členů
komise a nečitelnosti jejich podpisů ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek. Dodal,
že žalovaný potvrdil také porušení rozpočtové kázně spočívající v proplacení nedostatečně
podložených výdajů a v porušení §79 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Rovněž
tato potvrzená pochybení žalobce se krajskému soudu jevila jako závažnější než to, které
bylo vyvráceno. Krajský soud se proto plně ztotožnil s názorem žalovaného, že skutečnost,
že nedošlo k porušení §80 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách, nemá s ohledem na další
porušení rozpočtové kázně, jichž se žalobce dopustil, vliv na výši odvodu. Dílčí porušení zákona
o veřejných zakázkách, jež bylo vyvráceno, považoval krajský soud ve srovnání s dalšími
pochybeními žalobce (která v žalobě nezpochybňoval) za zcela marginální. Soud
proto nesouhlasil s tvrzením žalobce, že sankce zůstává stejná bez ohledu na důvody a rozsah
údajného pochybení. Podle krajského soudu je naopak zcela zjevné, že se správní orgány
jednotlivými argumenty žalobce řádně zabývaly a žalovaný vysvětlil, proč výši odvodu (který
navíc není sankcí) nezměnil.
[6] K žalobcovu odkazu na obsah jeho odvolání, které podle něj bylo vyřízeno
nesprávně, krajský soud s poukazem na rozsudky NSS ze dne 22. 1. 2007, č. j. 8 Afs 55/2005 –
74, a ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 54/2013 – 36, uvedl, že mu nepřísluší na základě pouhého
odkazu na obsah odvolání přezkoumávat napadené rozhodnutí z hlediska správnosti vypořádání
jednotlivých odvolacích námitek, a proto se tímto odkazem blíže nezabýval.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost. Poukázal na to, že správce odvodu v platebním výměru konstatoval, že pochybení
při zadávání veřejné zakázky neměla vliv na výsledek zadávacího řízení. Uvedl dále, že správce
dotace musí při stanovení odvodu přihlédnout k závažnosti porušení podmínek dotace
a jeho vlivu na udržení účelu dotace, přičemž má povinnost zdůvodnit, jakými hledisky
se při stanovení výše odvodu řídil. Zmínil, že podle judikatury správních soudů nikoli každé
porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, představuje neoprávněné použití
peněžních prostředků způsobujících povinnost odvodu do veřejného rozpočtu.
[8] V rozsudku NSS ze dne 27. 10. 2015, č. j. 6 Afs 138/2015 – 28, se uvádí, že otázku, zda
porušení určité podmínky poskynutí dotace představuje neoprávněné použití peněžních
prostředků ze státního rozpočtu, je třeba vždy posuzovat individuálně s přihlédnutím ke všem
konkrétním okolnostem případu, nikoli paušálně. Pokud rozhodnutí o stanovení výše odvodu
neobsahuje výše uvedené náležitosti, tj. pokud v něm není uvedeno, jaký vliv mělo porušení
podmínek dotace na udržení účelu dotace a jakými hledisky se správce odvodu při stanovení
odvodu řídil, je zatíženo zásadní vadou. Krajský soud se výše uvedenými náležitostmi platebního
výměru nezabýval, stejně jako se nezabýval otázkou, zda správce odvodu stanovil odvod
ve správné výši. Vzhledem ke konstatování správce odvodu, že pochybení při zadávání veřejné
zakázky neměla vliv na výsledek tohoto zadávacího řízení, tj. vzhledem k charakteru zjištěného
pochybení, které bylo pouze formální povahy bez skutečného nebo potenciálního dopadu na účel
dotace, má stěžovatel za to, že odvod za porušení rozpočtové kázně neměl být uložen,
resp. neměl být uložen ve stanovené výši. Správce odvodu postupoval nezákonně, když vydal
platební výměr, aniž by jeho vydání předcházela výzva dle §14f zákona o rozpočtových
pravidlech.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti shrnul průběh správního řízení
a ztotožnil se se závěry krajského soudu. Krajský soud řádně vypořádal námitky,
o nichž stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že se jimi krajský soud nezabýval. Správce odvodu
nerozporoval splnění účelu a cíle projektu, ale posuzoval oprávněnost nárokovaných výdajů
spojených s náklady na realizaci klíčové aktivity č. 3, kdy stěžovatel nárokoval proplacení
nezpůsobilých výdajů za dodavatelem vyfakturované hodiny práce na předmětné klíčové aktivitě.
Hodiny uváděné na prezenčních listinách se neshodují s hodinami vyfakturovanými, které
byly nárokované k proplacení. V tomto směru žalovaný poukázal na závěry uvedené v usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 – 33. Námitka ohledně
nevydání výzvy dle §14f zákona o rozpočtových pravidlech je podle žalovaného nepřípustná,
neboť ji stěžovatel neuplatnil v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohl.
III. Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná zaměstnankyně s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší
správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] S ohledem na obsah kasační stížnosti stěžovatele Nejvyšší správní soud v prvé řadě
konstatuje, že podle konstantní judikatury NSS ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. brání tomu,
aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné důvody, než které uplatnil v řízení před soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky
jsou nepřípustné. Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval např. v rozsudku ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. představuje zavedení koncentračního
principu do řízení před správními soudy. Užití tohoto principu lze považovat za zcela racionální,
neboť zajišťuje, aby výhrady účastníků řízení proti (zde) pravomocnému správnímu rozhodnutí
byly pořadem práva nejprve projednány krajskými soudy, přičemž Nejvyšší správní soud
přezkoumá již pouze zákonnost závěrů krajských soudů k jednotlivým skutkovým a právním
otázkám, které jim byly v žalobách předestřeny (promítly-li se, pochopitelně, do námitek
kasačních). Pokud by bylo v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem
připuštěno uplatnění skutkových a právních novot (zde srov. též ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s.)
vedlo by to fakticky k popření kasačního principu, na němž je řízení o tomto mimořádném
opravném prostředku vystavěno. Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. (obdobně jako §109 odst. 4
s. ř. s., vylučující možnost dodatečného uplatňování argumentů skutkových) tedy
nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob na přístup k soudní ochraně. Po účastnících
předcházejícího žalobního řízení (z logiky věci je zřejmé, že musí jít pouze o účastníky aktivně
legitimované) lze jistě spravedlivě požadovat, aby na principu vigilantibus iura postupovali v řízení
shora popsaným způsobem s tím, že v případě, kdy tak neučiní, ponesou (z hlediska možnosti
uplatnění procesní argumentace v dalším stupni) případné nepříznivé důsledky (viz rozsudek NSS
ze dne 30. 3. 2012, č. j. 4 Azs 1/2011 – 89).
[13] V návaznosti na výše uvedené nelze než konstatovat, že námitka stěžovatele, že správce
odvodu postupoval nezákonně, když vydal platební výměr, aniž by jeho vydání předcházela výzva
dle §14f zákona č. 218/2000 Sb., je nepřípustná, neboť ji stěžovatel nevznesl v žalobě,
ač tak učinit mohl. Stejně tak je nepřípustná námitka stěžovatele, v níž krajskému soudu vytýká,
že se nezabýval náležitostmi platebního výměru. Stěžovatel totiž v žalobě ohledně platebního
výměru pouze uvedl, že mu bylo v původním platebním výměru vytýkáno údajné pochybení
spočívající v neuvedení jména a příjmení na prezenční listině, resp. nečitelnost podpisů
a nemožnost ztotožnění jednotlivých podpisů s konkrétními osobami, avšak jinak proti jeho
obsahu nebrojil.
[14] Ke kasační argumentaci stěžovatele ohledně platebního výměru Nejvyšší správní soud
uvádí, že ve své podstatě žádnou konkrétní námitku neobsahuje, neboť stěžovatel pouze uvádí,
jaké má mít platební výměr náležitosti a krajskému soudu vytýká, že se náležitostmi platebního
výměru nezabýval. Takto však argumentaci uvedenou v kasační stížnosti (a stejně tak v žalobě)
postavit nelze. Účastník řízení musí ve svých námitkách namítat konkrétní pochybení.
Nelze postupovat tak, jak to činí stěžovatel, že pouze obecně uvede náležitosti správního
rozhodnutí a ponechá na soudu, aby sám vyhledal a zhodnotil, zda snad správní orgán ve vztahu
k některé náležitosti nějakým způsobem pochybil. To je v rozporu s dispoziční zásadou,
na níž je správní soudnictví postaveno.
[15] Jedinou přípustnou námitku obsaženou v kasační stížnosti tak představuje námitka
stěžovatele, že odvod za porušení kázně neměl být uložen, resp. neměl být uložen ve stanovené
výši. Stěžovatel totiž v žalobě namítl, že jeho úspěch z odvolacího řízení spočívající v tom,
že žalovaný mu dal za pravdu, že podpisy byly čitelné a bylo jasně seznatelné, jaká osoba
se ve Zprávě o posouzení a hodnocení nabídek pod kterým podpisem skrývá, se neodrazil
ve snížení celkové částky odvodu.
[16] V případě této námitky Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že stěžovatel
nijak nezpochybňuje závěr žalovaného, že při realizaci výběrového řízení na veřejnou zakázku
„Procesní řízení a Balanced ScoreCard v DPmUL“ porušil §50 odst. 4 zákona o veřejných
zakázkách; následně rozvázal smlouvu s vítězným uchazečem a dne 13. 6. 2011 zahájil nové
zadávací řízení na tuto veřejnou zakázku, při jehož realizaci porušil §74 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách tím, že řádně nejmenoval hodnotící komisi ani komisi pro otevírání
obálek, neboť v tomto případě vystupovala komise jmenovaná pro předchozí zadávací řízení,
aniž by byl vydán dokument, kterým by byla tato komise jmenována i pro účely nového
zadávacího řízení. Kromě toho hodnotící komise v rozporu s §79 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách do zprávy o posouzení a hodnocení nabídek převzala slovní i bodové hodnocení
uvedené v expertním posudku společnosti ATTEST, s. r. o., tudíž nabídky byly z hlediska
prvního hodnotícího kritéria fakticky hodnoceny zpracovatelem expertního posudku,
přičemž stěžovatel zpracování hodnocení externím expertem nezdůvodnil. Při realizaci klíčové
aktivity č. 3 pak stěžovatel nárokoval proplacení nezpůsobilých výdajů za dodavatelem
vyfakturované hodiny práce, které se neshodovaly s hodinami uváděnými na prezenčních
listinách.
[17] Nejvyšší správní soud má stejně jako krajský soud za to, že výše uvedená pochybení
stěžovatele jsou mnohem závažnější než to, ohledně kterého žalovaný přisvědčil stěžovateli,
že se ho nedopustil (nedostatečné označení přítomných členů komise a nečitelnost jejich podpisů
ve Zprávě o posouzení a hodnocení nabídek). Za zcela správný a přiléhavý proto Nejvyšší
správní soud považuje závěr krajského soudu, že skutečnost, že ze strany stěžovatele nedošlo
k porušení §80 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách, nemá s ohledem na další porušení
rozpočtové kázně, jichž se stěžovatel dopustil, vliv na výši odvodu.
[18] Stěžovatel dále v kasační stížnosti zmínil závěr správce odvodu, že pochybení při zadávání
veřejné zakázky neměla vliv na výsledek tohoto zadávacího řízení, což podle stěžovatele
vzhledem k formálnímu charakteru zjištěného pochybení bez skutečného nebo potenciálního
dopadu na účel dotace znamená, že odvod za porušení kázně neměl být uložen, resp. neměl
být uložen ve stanovené výši. Nejvyšší správní soud k této argumentaci stěžovatele uvádí,
že správce odvodu uvedený závěr zmínil v odůvodnění platebního výměru v rámci své správní
úvahy ohledně stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně, kterého se stěžovatel
dopustil tím, že nabídky hodnotila hodnotící komisí jmenovaná pro předchozí zrušené zadávací
řízení v téže věci a hodnocení nabídek bylo v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách
provedeno externím expertem (společností ATTEST, s. r. o.). Právě s ohledem na uvedenou
okolnost byla výše odvodu stanovena pouze v rozsahu 25% ze způsobilých výdajů.
Z odůvodnění platebního výměru tak je zřejmé, že správce daně při stanovení výše odvodu
zohlednil míru závažností porušení rozpočtové kázně při stanovení výše za něj předepsaného
odvodu, a nepochybil tedy ani v tomto ohledu.
[19] Výše uvedená pochybení stěžovatele není na místě považovat za pouhá formální
pochybení. Zejména to platí o pochybení při realizaci klíčové aktivity č. 3, kde mj. nárokoval
proplacení nezpůsobilých výdajů za dodavatelem vyfakturované hodiny práce, které
se neshodovaly s hodinami uváděnými na prezenčních listinách. Námitka stěžovatele, že odvod
neměl být uložen, resp. neměl být uložen ve stanovené výši, proto není důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, v níž krajskému soudu vytýká,
že se nezabýval otázkou, zda správce odvodu stanovil odvod ve správné výši. Krajský soud
se totiž otázkou výše odvodu zabýval, když mimo jiné uvedl, že porušení zákona o veřejných
zakázkách, jež bylo vyvráceno, považuje ve srovnání s dalšími pochybeními žalobce za zcela
marginální. Nepřisvědčil proto tvrzení žalobce, že sankce zůstává stejná bez ohledu na důvody
a rozsah údajného pochybení, a konstatoval, že se správní orgány jednotlivými argumenty žalobce
řádně zabývaly a žalovaný vysvětlil, proč výši odvodu nezměnil.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[21] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny přípustné stěžovatelem uplatněné
námitky, kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[22] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu