ECLI:CZ:NSS:2021:4.AO.1.2021:83
sp. zn. 4 Ao 1/2021 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Petry Weissové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci navrhovatele: nezl. A. F., zast.
zákonným zástupcem Ing. J. F., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého
náměstí 375/4, Praha 2, v řízení o návrhu na zrušení čl. I. odst. 5 a čl. I. odst. 14 opatření obecné
povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-1/MIN/KAN,
takto:
I. Opatření obecné povahy ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-1/MIN/KAN,
by l o v rozsahu čl. I. odst. 5 a čl. I. odst. 14 v rozporu se zák o n em .
II. Návrh ze dne 7. 4. 2021 se v části, v níž se navrhovatel domáhal, aby odpůrci
byl uložen zákaz mimořádným opatřením omezovat prezenční výuku v mateřských
školách jinak, než v nezbytně nutném rozsahu a jen pokud odpůrce jednoznačně prokáže,
že navýšení epidemiologického rizika oproti stavu bez prezenční výuky v mateřských
školách nepřináší větší škody na právu na vzdělání dětí než omezení prezenční výuky,
od m ít á.
III. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatel se domáhá zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví
(dále též jen „ministerstvo“) ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-1/MIN/KAN (dále
též jen „napadené opatření“), v rozsahu ustanovení čl. I. odst. 5 a ustanovení čl. I. odst. 14,
včetně odůvodnění uvedených ustanovení. Současně požaduje, aby Nejvyšší správní soud odpůrci
zakázal opatřením obecné povahy omezovat prezenční výuku v mateřských školách
jinak, než v nezbytně nutném rozsahu a jen pokud odpůrce jednoznačně prokáže, že navýšení
epidemiologického rizika oproti stavu bez prezenční výuky v mateřských školách nepřináší větší
škody na právu na vzdělání dětí než omezení prezenční výuky.
[2] Podáním ze dne 14. 4. 2021 navrhovatel doplnil petit návrhu tak, že pokud pozbude
napadené opatření v průběhu řízení platnosti, navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozhodl
v souladu s §13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii
onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický
zákon“).
[3] Navrhovatel v návrhu tvrdí, že navštěvuje mateřskou školu FUN 4 kids, s.r.o. v Praze,
kterou je mu znemožněno navštěvovat již od 1. 3. 2021, neboť v důsledku vyhlášeného
a následně prodlouženého nouzového stavu byla zakázána osobní přítomnost dětí
v mateřských školách (s výjimkou mateřských škol při zdravotnických zařízeních)
až do 11. 4. 2021. Dne 6. 4. 2021 bylo vydáno napadené opatření, kterým došlo s účinností
od 12. 4. 2021 do odvolání k novému omezení provozu mateřských škol [uvedené opatření
bylo nahrazeno od 19. 4. 2021 mimořádným opatřením ze dne 12. 4. 2021,
č. j. MZDR 14600/2021-2/MIN/KAN (dále jen „druhé mimořádné opatření“) a od 26. 4. 2021
mimořádným opatřením ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN
(dále jen „třetí mimořádné opatření“) – poznámka soudu]. Skutečnost, že mateřské školy
nejsou otevřeny pro žádnou prezenční výuku, vede k tomu, že je navrhovateli upíráno právo
na vzdělání bez řádného důvodu. Navrhovatel navštěvuje anglickou mateřskou školu s jazykovou
výukou, tudíž v důsledku omezení jejího provozu je mu znemožněn kontakt s rodilým mluvčím
na dlouhou dobu, což je pro něj nenahraditelnou ztrátou, kterou lze stěží nahradit půlhodinovou
distanční výukou on-line třikrát týdně.
[4] Navrhovatel má za to, že důvody omezení provozu mateřských škol uvedené v čl. I.
odst. 5 napadeného opatření jsou nedostatečné a nepřezkoumatelné, vytváří diskriminační
prostředí pro vzdělávání dětí s ohledem na možnost prezenčního vzdělávání dětí rodičů
pouze určitých profesí, uvedených v čl. I. odst. 14 napadeného opatření (např. zaměstnanců
finanční správy) či ve vztahu ke vzdělávání děti ze speciálních mateřských škol (dětí
s hendikepem). Nadto čl. I. odst. 14 napadeného opatření je obsoletní, jelikož je vydán nad rámec
zmocnění, které pro ministerstvo vyplývá z §69 odst. 1 písm. b) zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon
o ochraně veřejného zdraví“). Odůvodnění napadeného opatření ve vytýkaných částech
není postaveno na skutečnosti, že by otevření mateřských škol vedlo ke zhoršení pandemické
situace, ale že „s ohledem na zátěž celého systému (včetně mobility ve veřejné hromadné dopravě apod.)
je nezbytné omezit v případě mateřských škol uvolnění opatření pouze na děti s povinností předškolního
vzdělávání.“ Uvedené tvrzení však není podloženo žádnými relevantními daty ani analýzou. Nebylo
prokázáno, že při zvýšení využití hromadné dopravy dojde automaticky k podstatnému zvýšení
rizika přenosu infekce COVID-19. Ministerstvo tudíž celé omezení prezenční předškolní výuky
zakládá na ničím nepodložené hypotetické domněnce, která je absurdní. Podle navrhovatele musí
odpůrce vždy porovnávat epidemiologické riziko chození do mateřské školy s reálným stavem,
není-li prezenční výuka umožněna, což se v případě napadeného opatření nestalo.
[5] Navrhovatel nesouhlasí ani s důvody, jež napadené opatření obsahuje ve vztahu
k umožnění výuky v mateřských školách pouze dětem s povinnou předškolní výukou (poslední
ročník mateřských škol), jež se opírají o kapacitní požadavek na účast nejvýše 15 dětí ve skupině.
Mateřská škola, již navštěvuje navrhovatel, má 4 skupiny maximálně po 10 dětech, které se navíc
málokdy sejdou v plném počtu. Tudíž uvedená mateřská škola je schopná splnit přísná hygienická
opatření. Přesto jí nebyla ministerstvem poskytnuta výjimka, ač obdobná je stanovena
pro tzv. malotřídky (školy s počtem do 75 žáků). I v tom spatřuje navrhovatel diskriminaci.
[6] Prezenční výuka v mateřské škole přitom není nahraditelná dálkovým přístupem, který
je značně problematický, ne-li nemožný. To ostatně plyne i z odůvodnění výjimky pro mateřské
školy a třídy zřízené podle §16 odst. 9 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním,
středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) obsažené v napadené opatření.
Prezenční výuka ve všech mateřských školách je tudíž nezbytná a její neumožnění některým
mateřským školám, včetně té navštěvované navrhovatelem, představuje diskriminaci těchto dětí.
[7] Navrhovatel nesouhlasí ani s tvrzením, že děti chodí do mateřské školy proto, aby rodiče
v době, kdy pracují, měli zajištěno hlídání. V mateřských školách probíhá výuka dětí od 2 let věku
a nelze tvrdit, že výuka začíná teprve v 5 letech, kdy začíná povinný ročník předškolní výuky.
[8] Podle navrhovatelova mínění je zákaz prezenční výuky v mateřských školách
také dlouhodobě likvidační pro segment soukromých mateřských škol, což v konečném důsledku
klade větší tlak na státní mateřské školy, nyní již přetížené a nakonec vede k poškození celého
systému a ke zhoršení kvality předškolního vzdělávání.
[9] Zákaz prezenční výuky v mateřských školách je s ohledem na test proporcionality
ochrany veřejného zdraví a práva na vzdělání dětí v rozporu s Listinou základních práv a svobod
(dále jen „Listina“). Napadené opatření je i v rozporu s §69 odst. 2 zákona o veřejném zdraví,
neboť nebylo vydáno v nezbytně nutném rozsahu z hlediska epidemiologické situace.
II.
[10] Odpůrce považuje návrh za nedůvodný a navrhuje jej zamítnout. Odkazuje na §69
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, jež uzavření mateřských škol předpokládá,
a ačkoliv čl. 33 Listiny zaručuje právo na vzdělání, je možno toto právo při epidemii omezit.
[11] Odpůrce namítá, že požadavek na odůvodnění napadeného opatření v širším,
než podaném rozsahu, je s ohledem na dynamičnost vývoje pandemie COVID-19, poznatků
o ní i množství kroků, které je třeba přijímat, nerealizovatelný. V nynější krizové situaci
je nezbytné pod časových tlakem a bez úplné znalosti všech detailů (včetně přesného
stavu rozšíření viru v populaci, bez znalosti konkrétní patogenity jednotlivých druhů koronaviru
SARS-CoV-2 či konkrétních mechanismů přenosu viru) činit kroky vedoucí ke zpomalení šíření
tohoto viru v populaci a záchraně životů osob. Tudíž před vydáním napadeného opatření
není možné, na rozdíl od běžného správního řízení, shromáždit úplné a zcela objektivizované
podklady. To je způsobeno mimo jiné i tím, že se vir vyvíjí a mutuje, tedy mění se jeho vlastnosti.
[12] Odpůrce poukazuje též na §94a odst. 2 větu druhou zákona o ochraně veřejného zdraví,
podle níž se napadené opatření vydává bez řízení. Obdobné ustanovení obsahuje i §2 odst. 6
pandemického zákona. Z uvedeného důvodu není třeba před vydáním mimořádného opatření
shromažďovat podklady ani vést spis apod. Odpůrce má tudíž za to, že napadené opatření
splňuje požadavky na odůvodnění vyplývající z §3 odst. 2 pandemického zákona. U mateřských
škol jsou to zejména předškoláci, u nichž je zájem na jejich vzdělávání nejvyšší. Odpůrce
odkazuje též na údaje obsažené na webových stránkách Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy, na nichž je odůvodněno, proč není možné otevřít mateřské školy pro všechny děti.
[13] K tvrzení vztahujícímu se k čl. I. odst. 14 napadeného opatření odpůrce uvádí, že rámec
vyplývající z §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví splňuje, a tudíž uvedené
ustanovení není obsoletní. Naopak námitka o likvidaci segmentu soukromých mateřských škol
v důsledku omezení jejich provozu je podle odpůrce pro dané řízení nevýznamná.
[14] Odpůrce závěrem zdůrazňuje, že napadené opatření (stejně jako všechna ostatní opatření
obecné povahy vydávaná v souvislosti s pandemií COVID-19) činí na základě dostupných
znalostí o viru, při vědomí, že tyto znalosti nejsou dostatečné a přesné a že není možné čekat,
až bude prokázáno a doloženo, zda určité opatření je lepší než jiné. Odpůrce preferuje ochranu
života a zdraví osob jako nejdůležitějších základních hodnot, při snaze o co nejmenší omezení
chodu společnosti, a to s ohledem na princip náležité opatrnosti. Princip proporcionality
pak provádí tím způsobem, že hodnotí současný stav šíření onemocnění COVID-19 na území
České republiky a na základě dostupných skutečností a při zohlednění dostupných vědeckých
znalostí odhaduje riziko šíření tohoto onemocnění ve snaze zpomalit a zmírnit dopady jeho šíření
na životy a zdraví lidí.
[15] V doplnění svého vyjádření odpůrce rekapituluje, že napadené opatření bylo zrušeno
druhým mimořádným opatřením, které bylo následně zrušeno třetím mimořádným
opatřením, které mělo být s účinností od 3. 5. 2021 zrušeno dalším opatřením obecné povahy
(č. j. MZDR 14600/2021-5/MIN/KAN). To však nikdy nenabylo účinnosti a bylo zrušeno
opatřením obecné povahy č. j. MZDR 14600/2021-6/MIN/KAN. Tím došlo s účinností
od 3. 5. 2021 k otevření všech mateřských škol v Praze. Od 3. 5. 2021 proto není navrhovatel
aktivně legitimovaný k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy upravující přítomnost
žáků v mateřských školách a nemá již důvod se domáhat jeho soudního přezkumu.
Podle odpůrce nelze §13 odst. 4 pandemického zákona v takovém případě aplikovat.
Z uvedeného důvodu navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
III.
[16] Navrhovatel v replice odkazuje na obsah vyjádření odpůrce, v němž tento připouští,
že napadené opatření není přezkoumatelné. Vyjadřuje nesouhlas s jeho tvrzením o požadavcích
na odůvodnění napadeného opatření a odkazuje v tomto směru na závěry vyplývající z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133. Ve vztahu k tvrzením
odpůrce vztahujícím se k čl. I. odst. 14 napadeného opatření navrhovatel odkazuje na závěry
vyjádřené v nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2021, Pl. ÚS 106/20. Z čl. I. odst. 14
napadeného opatření není vůbec zřejmé, proč rodiče dětí některých profesí jsou nezbytní pro boj
s pandemií, a upozorňuje na skutečnost, že okruh těchto profesí se postupně v následných
mimořádných opatřeních rozšiřuje, ani by se však měnilo odůvodnění tohoto článku.
[17] Navrhovatel se vymezuje i proti požadavku na odmítnutí návrhu, jenž učinil
odpůrce. Poukazuje na právo na spravedlivý proces a má za to, že nelze připustit, aby mu nebylo
umožněno se proti napadenému opatření účinně soudně bránit. K otázce nevedení
spisu ze strany odpůrce navrhovatel poukazuje na odst. [113] již zmíněného rozsudku
č. j. 8 1/2021 - 133.
IV.
[18] Nejvyšší správní soud předně k návrhu odpůrce na odmítnutí návrhu podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. uvádí, že ačkoliv napadené opatření bylo s účinností
od 19. 4. 2021 zrušeno a nahrazeno druhým mimořádným opatřením (ze dne 12. 4. 2021,
č. j. MZDR 14600/2021-2/MIN/KAN), jež bylo s účinností ode dne 26. 4. 2021
také zrušeno a nahrazeno třetím mimořádným opatřením (ze dne 19. 4. 2021,
č. j. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN), nebrání to přesto pokračování v nynějším řízení.
To vyplývá z §13 odst. 4 pandemického zákona. Podle něj, pozbylo-li mimořádné opatření platnosti
v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu postupu v řízení. Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné
povahy nebo jeho části byly v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti
a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, v rozsudku vysloví
tento závěr.
[19] Pandemický zákon tedy oproti obecné úpravě umožňuje soudu přezkoumat opatření
obecné povahy, které již pozbylo platnosti. Typickým důvodem pozbytí platnosti opatření obecné
povahy je jeho zrušení, přičemž podle obecné úpravy soudního řádu správního taková okolnost
znemožňuje vést řízení o takovém opatření, neboť jej již není možné zrušit (viz např. rozsudek
NSS ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63, bod [122]). S ohledem na zvláštní úpravu
v pandemickém zákoně však v této situaci předmět řízení neodpadá a soud v řízení pokračuje.
Předmět řízení se totiž v takové situaci nemění, je jím i nadále zákonnost téhož napadeného
opatření obecné povahy. Soud však v takové situaci nemůže zrušit již jednou zrušené opatření
obecné povahy. V souladu s §13 odst. 4 pandemického zákona ale má možnost vyslovit jeho
případnou nezákonnost, překročení mezí pravomoci či působnosti toho, kdo jej vydal, či vyslovit,
že bylo vydáno nikoliv zákonem stanoveným způsobem. Ostatně ve shodě s touto právní
úpravou také navrhovatel formuloval v doplnění návrhu i jeho petit (viz výše odst. [2]).
[20] Odpůrce v průběhu řízení upozornil na to, že s účinností od 3. 5. 2021 dochází k otevření
všech mateřských škol v Praze, z čehož dovodil, že navrhovatel nadále není aktivně legitimován.
Ministerstvo totiž fakticky navrhovateli věcně vyhovělo. Jak již výše uvedeno, speciální právní
úprava vyplývající z §13 odst. 4 pandemického zákona předpokládá možnost, že napadené
opatření bude v průběhu řízení o něm zrušeno (ať již s náhradou či bez náhrady), což však samo
o sobě nikterak neovlivňuje možnost jeho přezkumu, s výjimkou nemožnosti jednou již zrušené
mimořádné opatření zrušit výrokem soudu.
[21] Odkazuje-li v tomto ohledu odpůrce na závěry obsažené v usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 4. 2021, č. j. 6 Ao 17/2021 - 34, podle nichž „[k] postupu dle §13 odst. 4 věty první
pandemického zákona, podle kterého pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení,
nebrání to dalšímu postupu v řízení (aplikovaného např. v řízení vedeném pod sp. zn. 8 Ao 1/2021), Nejvyšší
správní soud doplňuje, že smyslem přijetí tohoto ustanovení zákona bylo reagovat na situace, kdy odpůrce
opakovaně vydává obsahově obdobná mimořádná opatření v krátkých časových intervalech, čímž reálně
znemožňuje jejich soudní přezkum. O takovou situaci se však v posuzované věci zjevně nejedná.“, nutno dodat,
že užití této citace je dezinterpretací závěru vysloveného soudem.
[22] Ten totiž v posledně uvedeném usnesení vedle právě citované části navázal doplněním,
v němž uvedl, že „[k]e zrušení napadeného opatření došlo na základě provedeného soudního přezkumu
Nejvyšším správním soudem, nikoli tedy postupem odpůrce, který by reálně znemožňoval ochranu subjektivních
práv navrhovatele, čemuž má bránit právě speciální ustanovení §13 odst. 4 pandemického zákona. V daném
případě byl požadavek na poskytnutí soudní ochrany ve vztahu k napadenému opatření naplněn a jeho zrušením
bylo dosaženo výsledku soudního řízení, kterého se navrhovatel podaným návrhem domáhal.“ Jinými slovy,
Nejvyšší správní soud zde reagoval na situaci, kdy již došlo ke zrušení mimořádného opatření
ze strany soudu, čímž bylo dosaženo cíle, o nějž usiloval jak úspěšný navrhovatel v řízení
vedoucím ke zrušení tohoto opatření, tak další navrhovatelé, kteří napadli totožné opatření.
V nyní posuzovaném případě však napadené opatření nezrušil Nejvyšší správní soud, nýbrž samo
ministerstvo, a to novým mimořádným opatřením přijatým hned v první den účinnosti
napadeného opatření, tedy dne 12. 4. 2021. Nyní probíhající řízení je tak na rozdíl od řízení
ukončeného usnesením č. j. 6 Ao 17/2021 - 34 prvním řízením, v němž může být posouzena
zákonnost napadeného opatření.
[23] K otázce aktivní legitimace navrhovatele Nejvyšší správní soud dále poukazuje na §101a
odst. 1 větu první s. ř. s. Podle ní návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat
ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
[24] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení
o tom, že jemu náležející subjektivní práva byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena.
To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem
na jeho zrušení (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
odst. [34]). Aktivní procesní legitimaci jako podmínku řízení o návrhu však nelze směšovat
s aktivní věcnou legitimací, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá v řízení
ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 - 116, bod [42]).
[25] Navrhovatel je žákem mateřské školy. Je tedy přímo dotčen čl. I. odst. 5 napadeného
opatření, podle nějž se omezuje „provoz mateřských škol podle školského zákona, a to tak, že se zakazuje
osobní přítomnost dětí na předškolním vzdělávání v mateřské škole, s výjimkou a) dětí, které plní povinné
předškolní vzdělávání s tím, že mohou být vzdělávány pouze v neměnných skupinách nejvýše 15 dětí,
b) mateřských škol a tříd zřízených podle §16 odst. 9 školského zákona a c) mateřské školy při zdravotnickém
zařízení.“ Obdobně to platí i pro čl. I. odst. 14 téhož opatření, podle nějž se omezuje provoz
„v mateřských školách, školních družinách a školních klubech tak, že se umožňuje osobní přítomnost
na vzdělávání dětem mateřských škol v mateřské škole a žákům 1. stupně základních škol ve školní družině
nebo školním klubu, jejichž zákonní zástupci jsou a) zdravotničtí pracovníci poskytovatelů zdravotních služeb,
b) pedagogickými pracovníky, kteří zajišťují prezenční vzdělávání v mateřské škole, základní škole,
školní družině, školním klubu, v oborech vzdělávání Praktická škola jednoletá nebo Praktická škola dvouletá,
nebo c) pedagogickými pracovníky školských zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy, d) zaměstnanci
bezpečnostních sborů, e) příslušníci ozbrojených sil, f) zaměstnanci orgánů ochrany veřejného zdraví, g) zaměstnanci
uvedení v §115 odst. 1 a další zaměstnanci v sociálních službách podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních
službách, ve znění pozdějších předpisů, h) zaměstnanci Úřadu práce České republiky, i) zaměstnanci České
správy sociálního zabezpečení a okresních správ sociálního zabezpečení, j) zaměstnanci Finanční správy České
republiky.“
[26] Navrhovatel v souzené věci nespadá do žádné z výjimek čl. I. odst. 5 napadeného
opatření, ani není dítětem rodiče vyjmenovaného v čl. I. odst. 14 tohoto opatření, o čemž není
sporu. Uvedená ustanovení jej nesporně omezují ve výkonu jeho práva na vzdělání,
jež je garantováno čl. 33 odst. 1 Listiny (Každý má právo na vzdělání. Školní docházka je povinná
po dobu, kterou stanoví zákon). Právo na vzdělání totiž dopadá i na navštěvování mateřských škol,
jak dovodil i Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 16/14 (srov. zejména
odst. [83] nálezu). Navrhovatel byl tudíž v důsledku omezení provozu jím navštěvované mateřské
školy zčásti odkázán na uskutečňování výuky takzvaně distančním způsobem (která se v případě
výuky cizího jazyka podle jeho tvrzení uskutečňovala v daleko menším rozsahu,
než je při běžném provozu obvyklé), který je u dětí v předškolním věku značně problematický.
Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud shrnuje, že aktivní procesní legitimace navrhovatele
je i po zrušení napadeného opatření nadále dána.
[27] Nejvyšší správní soud uplatňuje při přezkumu opatření obecné povahy tzv. pětikrokový
test vymezený v rozsudku ze dne 27. 5. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98. Jelikož je však od 1. 1. 2012
soud podle §101d odst. 1 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody návrhu (před tímto datem tomu
tak nebylo a soud prováděl vždy celý test), posuzuje soud jen ty otázky, které odpovídají rozsahu
a důvodům návrhu /srov. odst. [39] rozsudku NSS ze dne 31. 8. 2018, č. j. 1 As 49/2018 - 62,
dle kterého „[a]lgoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu by soud aplikoval pouze za předpokladu,
že by navrhovatel všechny jeho kroky zahrnul do návrhových bodů.“/.
[28] Vedle námitek uplatněných v návrhu se však soud musí z moci úřední zabývat případným
nedostatkem pravomoci odpůrce vydat opatření obecné povahy (mimořádné opatření)
nebo překročením působnosti (odst. [28] usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 - 116).
[29] Pravomocí se rozumí oprávnění odpůrce vydávat na základě zákonného zmocnění
opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně upravuje práva a povinnosti
subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. Jde o vlastní výkon veřejné
moci vrchnostenským způsobem.
[30] O pravomoci ministerstva vydat napadené opatření není v daném případě pochyb.
Ustanovení §2 odst. 1 pandemického zákona zmocňuje odpůrce, aby mohl pro území celého
státu nebo několika krajů za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího
opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření (obsahově konkretizované v odstavci 2),
kterým přikáže určitou činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže
nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění
COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo poskytování takových
služeb.
[31] Současně podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, ministerstvo
zdravotnictví k ochraně a podpoře veřejného zdraví nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího
vzniku (…).
[32] V daném případě tudíž pravomoc odpůrce k vydání napadeného opatření vyplývá
ze zmíněného §2 odst. 1 pandemického zákona a §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně
veřejného zdraví (ve spojení s §3 odst. 6 větou první pandemického zákona).
[33] Jinak je tomu však v otázce působnosti. Nejvyšší správní soud ověřil, že napadené
opatření, jímž došlo mimo jiné i k omezení provozu mateřských škol, odpůrce vydal s odkazem
na §2 odst. 2 písm. f) pandemického zákona a §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví. Podle §2 odst. 2 písm. f) pandemického zákona lze omezit toliko výuku nebo jiný provoz
vysoké školy nebo stanovit podmínky pro výuku nebo jiný provoz vysoké školy.
Jelikož navrhovatelova argumentace se vztahuje výlučně k omezení provozu mateřských škol,
a regulace vysokých škol obsažená v čl. I. odst. 1 a 2, jakož i čl. I. odst. 13 napadeného opatření
nebyla zpochybněna, zabýval se Nejvyšší správní soud pouze možností ministerstva k provedení
regulace podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdraví.
[34] Navrhovatel zpochybňuje kompetenci ministerstva postupovat podle §69 odst. 1
písm. b) zákona o veřejném zdraví ve vztahu k možnosti povolit osobní přítomnost dětí
mateřských škol ve vybraných profesích (čl. I. odst. 14 napadeného opatření). Této argumentaci
Nejvyšší správní soud přitakává z důvodů, jež dále rozvede. Současně však již nyní dodává,
že shodné závěry je nutno vztáhnout i na kompetenci vztahující se k čl. I. odst. 5
téhož napadeného opatření. I tento článek je součástí napadeného opatření, byť ve vztahu
k němu nedostatek působnosti navrhovatel nenamítá. Jak již ale shora uvedeno, Nejvyšší správní
soud se nedostatkem působnosti (tj. oprávnění prostřednictvím opatření obecné povahy upravit
určitý okruh vztahů) zabývá z moci úřední. Tuto spornou otázku tudíž Nejvyšší správní soud
v souzené věci posuzoval ve vztahu k oběma návrhem dotčeným článkům napadeného opatření.
[35] Nejvyšší správní soud v této souvislosti opakuje, že napadené opatření bylo následováno
dalšími dvěma (jež sdílely s nynějším stejný osud – po týdnu účinnosti byla odpůrcem zrušena
a nahrazena novým mimořádným opatřením). Zákonnost druhého a třetího mimořádného
opatření, jež se stejně jako napadené opatření týkala regulace provozu škol a byla vydána
na základě stejných ustanovení [§2 odst. 2 písm. f) pandemického zákona a §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví] přitom již Nejvyšší správní soud podrobil přezkumu
a deklaroval, že obě tato mimořádná opatření byla nezákonná. Učinil tak ve vztahu k druhému
mimořádnému opatření rozsudkem ze dne 2. 6. 2021, č. j. 9 Ao 3/2021 - 41 a ve vztahu k třetímu
mimořádnému opatření rozsudkem ze dne 2. 6. 2021, č. j. 10 Ao 2/2021 - 107. Jelikož závěry
vyslovené v obou těchto rozsudcích k otázce působnosti ministerstva, jež je předmětem
posouzení i v souzeném případě, jsou použitelné i ve vztahu k napadenému opatření,
Nejvyšší správní soud z nich v dalších vychází. Plně se s nimi ztotožňuje, aniž shledal důvod
se od nich jakkoliv odchýlit.
[36] Podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví jsou mimořádnými opatřeními
při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku (…) b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy
mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných
shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb,
škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb
nebo omezení jejich provozu (…).
[37] K výkladu §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví ve vztahu
k působnosti ministerstva se Nejvyšší správní soud vyjadřoval v poslední době opakovaně.
Nejprve v rozsudku ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021 - 48 (v souvislosti s omezením práva
shromažďovacího, včetně shromažďování za účelem náboženských obřadů), následně
i v rozsudku ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, který se zabýval testováním dětí, žáků
a studentů. Nakonec tak detailně učinil v rozsudku ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44.
V něm mj. zkoumal možnost omezit podle daného ustanovení zákona o ochraně veřejného
zdraví činnost provozoven stravovacích služeb a provoz heren a kasin. Každé z opatření
uvedených v demonstrativním výčtu následujícím ve vykládaném ustanovení za slovem
„zejména“ [viz citace §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví výše] musí podle
šestého senátu představovat zákaz nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy
s ostatními fyzickými osobami, tedy sledovat účel vymezený v samotném úvodu ustanovení. Šestý
senát zopakoval své závěry vyslovené již v rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, podle nějž osobou
podezřelou z nákazy nemůže být bez dalšího každý. Fyzická osoba podezřelá z nákazy
je legislativní zkratka zavedená v §2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví
pro fyzickou osobu, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním
nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je pak místo, ve kterém se šíří nákaza (§65
věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Osobou podezřelou z nákazy je podle judikatury
Nejvyššího správního soudu též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu poskytnutého
zaměstnavatelem (rozsudek ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod [81]) či provedeného
ve škole (již citovaný rozsudek č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod [34]).
[38] Šestý senát sice ve věci č. j. 6 Ao 22/2021 - 44 nevyloučil, že v extrémní situaci
by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy tedy každý,
kdo se vyskytuje na jejím území, avšak pouhý fakt, že probíhá celosvětová pandemie, k takovému
závěru sám o sobě automaticky nestačí. Pokud by ohnisko nákazy pokrývalo celé území státu,
byl by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu (několik měsíců trvající nouzový stav
skončil 11. 4. 2021). Ministerstvo však podle citovaného rozsudku neuvedlo v odůvodnění
mimořádného opatření ani ve svých vyjádřeních nic, z čeho by plynulo, že ohniskem nákazy
je celá Česká republika, natož aby to prokázalo. Šestý senát odmítl i představu, že by ministerstvo
mohlo vydávat plošná opatření podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví
z preventivních důvodů (viz body [41] až [46] citovaného rozsudku).
[39] Na tyto závěry následně navázal Nejvyšší správní soud ve vztahu k omezení provozu škol
v již zmíněném rozsudku č. j. 9 Ao 3/2021 - 41, v němž přezkoumával druhé mimořádné
opatření a shledal, že „na základě §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nemohlo
ministerstvo plošně uzavřít mateřské (…) školy či omezit jejich provoz.“
[40] Tento závěr doplnil úvahou, podle níž v §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
je široce „formulováno právě písmeno b), které zasahuje velké množství běžných oblastí života a současně
se intenzivně dotýká práv a svobod adresátů (a to i práv a svobod ústavně zaručených, jako jsou právo na vzdělání
či svoboda pohybu). (…) má širokou věcnou působnost (omezení cestování, kulturních představení, sportovních
akcí, shromáždění vůbec; uzavření zdravotnických a sociálních zařízení, škol, hotelů a restaurací), ale úzkou
působnost osobní, neboť dopadá právě jen na fyzické osoby podezřelé z nákazy.“
[41] Ani v nynější věci, v níž jde o uzavření či omezení provozu mateřských škol, ministerstvo
v napadeném opatření přesvědčivě neobjasnilo, proč se domnívá, že může takto plošně zasahovat
do jejich provozu. Odůvodnění napadeného opatření používá spíše obecné formulace („mezi
nejčetnější ohniska nemoci COVID-19 patří v celkovém hodnocení školy a školská zařízení, včetně mateřských
škol“, „data potvrzují, že šíření COVID-19 ve školách není zanedbatelné“), současně zde ale odpůrce
připouští, že „souvislost nákazy s pobytem v mateřských školách se jeví být u skupin 3-6 letých dětí
pravděpodobná, nicméně ji nelze prokázat“
[42] Právě uvedené formulace jsou součástí úvodní části odůvodnění napadeného opatření
coby myšlenky, které by se teoreticky mohly vztahovat k oprávnění ministerstva provést
zvolenou regulaci (omezit provoz takřka všech mateřských škol) podle §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví. Samo ministerstvo ale této otázce nevěnovalo žádnou
konkrétní pasáž odůvodnění. Toto jeho mlčení nasvědčuje tomu, že se buď vůbec nezamýšlelo
nad tím, zda má formulace „fyzická osoba podezřelá z nákazy“ obsažená v §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví in fine nějaký smysl (a jaký), nebo automaticky pokládalo
za fyzickou osobu podezřelou z nákazy každé dítě navštěvující mateřskou školu.
Takový výklad ale nemůže bez dalšího obstát (viz shora zmíněné závěry vyplývající z rozsudku
č. j. 6 Ao 22/2021 - 44), a to tím spíše, je-li souvislost nákazy virem COVID-19 s pobytem
v mateřských školách zpochybněna samotným původcem napadeného opatření v jeho textu
(srov. citace v odst. [41]).
[43] Ministerstvo ve skutečnosti používá §69 odst. 1 písm. b) takovým způsobem, jako
by v něm jeho úvodní pasáž (zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami) vůbec nebyla a jako by mohlo při epidemii obecně
a bez dalších podmínek omezit svobodu pohybu všem obyvatelům země, zakázat veškerá
představení, zavřít všechny školy a všechny restaurace apod. Podobné úvahy však nejen,
že jsou obtížně přijatelné z ústavněprávního hlediska (jak Nejvyšší správní soud uvedl
již v opakovaně citovaném rozsudku šestého senátu, podle nějž k podobně razantním zásahům
je určen nouzový stav), ale ani nemají žádný podklad ve znění zákona.
[44] Odpůrce k námitce o nedostatku působnosti ve vztahu k čl. I. odst. 14 napadeného
opatření ve svém vyjádření uvedl, že „zcela jistě nejde nad rámec §69 odst. 1 písm. b) ZOVZ,
neboť ponechává pro specifikované děti mateřské školy otevřené.“ Uvedené přesvědčení odpůrce
však k tomu, aby bylo možno dovodit možnost za použití §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví omezit až na vyjmenované výjimky provoz mateřských škol s ohledem na úvahy
vyslovené výše nepostačuje a působnost odpůrce založit nemůže.
[45] Jak již vysvětlil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 9 Ao 3/2021 - 41 ve vztahu
k druhému mimořádnému opatření (svým obsahem i odůvodněním takřka identickému
s napadeným opatřením v čl. I. odst. 5 a čl. I. odst. 14), „§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví je ze své povahy určen spíše k časově a místně omezeným protiepidemickým opatřením, která
jsou podmíněna konkrétním podezřením na výskyt nákazy u konkrétního okruhu osob. V případě škol (včetně
mateřských – poznámka soudu) jej tedy lze použít k uzavření škol, v nichž se vyskytly fyzické osoby
podezřelé z nákazy. Nejde a nemůže jít o plošný nástroj podobný tomu, jaký má po dobu nouzového stavu
k dispozici vláda (srov. §5 a §6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů),
a vzhledem k úvodu samotného ustanovení jej tím spíše nelze použít k plošnému uzavření či omezení provozu
všech škol, v nichž se (z pohledu doby účinnosti napadeného opatření) již několik měsíců žáci vyskytovat
ani nesměli. Plošná omezení může ministerstvo mimo období nouzového stavu uplatnit na základě §2 odst. 2
písm. f) pandemického zákona vůči vysokým školám, avšak nikoli vůči mateřským a základním školám.
Proč zákonodárce nezahrnul do tohoto zákona - určeného právě ke zvládání nynější pandemie - také jiné školy
než vysoké, nepřísluší soudu domýšlet.
Jestliže ministerstvo zavřelo všechny mateřské školy (…), překročilo tím meze, které mu pro jeho
protiepidemická opatření dává zákon. Tento nesprávný postup lze přirovnat k podstatnému porušení ustanovení
o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§76 odst. 1
písm. c) s. ř. s., v řízení o zrušení opatření obecné povahy užitý přiměřeně podle §101b odst. 4 s. ř. s.],
pro něž soud zruší napadené rozhodnutí (zde opatření obecné povahy) i bez jednání. Postup ministerstva měl vliv
na nezákonnost napadeného opatření, neboť na základě §69 odst. 1 písm. b) nemohlo být napadené opatření
vůbec vydáno.“ Tyto závěry jsou použitelné i v souzené věci.
[46] S ohledem na právě uvedené již Nejvyšší správní soud považoval za nadbytečné zabývat
se dalšími námitkami uplatněnými v návrhu. Vzhledem k vázanosti rozsahem a důvody návrhu
(§101d odst. 1 s. ř. s. – až na výjimky shora uvedené) deklaroval nedostatek působnosti výlučně
k těm částem napadeného opatření, jichž se návrh týkal.
[47] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že při přezkumu opatření obecné povahy
postupuje soud zdrženlivě (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73), a je-li
možno právně odklidit jen určitou oddělitelnou část napadeného opatření a nezasahovat
do celku, měl by soud zpravidla volit tuto šetrnější cestu. V nynější věci je situace neobvyklá,
neboť navrhovatel sice zpochybňoval jen dva z celkem čtrnácti odstavců, a soud proto vyslovil
překročení mezí působnosti odpůrcem pouze ve vztahu k nim, současně je ale z důvodu,
pro který byla uvedená vada vyslovena, zjevné, že se vztahuje i k dalším ustanovením napadeného
opatření, jež se opírají o §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Není však věcí
soudu, aby na to v tomto řízení nějak procesně reagoval. Jak již uvedl devátý senát v opakovaně
citovaném rozsudku, „[t]ato poznámka by spíše měla sloužit jako upozornění pro ministerstvo a popud
k tomu, aby při vydávání protiepidemických opatření postupovalo v souladu se zákonem.“
V.
[48] Z důvodů výše uvedených Nejvyšší správní soud podle §13 odst. 4 pandemického
zákona deklaroval rozpor napadeného opatření se zákonem v rozsahu, v jakém bylo návrhem
napadeno, tedy ve vztahu k jeho článkům I. odst. 5 a čl. I. odst. 14. Nedílnou součástí těchto
článků je i jejich odůvodnění, tudíž nebylo třeba samostatně deklarovat stejnou vadu i ve vztahu
k němu.
[49] Naproti tomu ve zbylé části (II. výrok tohoto rozsudku) nezbylo, než návrh odmítnout
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud je při přezkumu podle §13 odst. 4
pandemického zákona v případě dosud platného a účinného mimořádného opatření oprávněn
je zrušit, dovodí-li jeho nezákonnost. Bylo-li již uvedené opatření v průběhu řízení o něm zrušeno
(jak je tomu nyní), je oprávněn deklarovat závěr o tom, že bylo vydáno nebylo vydáno zákonem
stanoveným způsobem. Není však ani podle pandemického zákona ani podle §101a a násl. s. ř. s.
oprávněn uložit jakékoliv jiné povinnosti či stanovit zákaz určitého (nadto obecně
formulovaného, nikoliv jen ve vztahu k navrhovateli) jednání, jak navrhovatel uplatnil v II. petitu
návrhu. V dané části tudíž nejsou splněny podmínky řízení a soud proto v uvedeném rozsahu
návrh odmítl.
[50] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věty druhé s. ř. s., podle kterého,
měl-li v řízení účastník úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části
nákladů. V daném případě však poměr úspěchu a neúspěchu navrhovatele z procesního hlediska
činil 50 %, tudíž Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů tohoto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. června 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu