ECLI:CZ:NSS:2021:4.AO.3.2021:49
sp. zn. 4 Ao 3/2021 - 49
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č., Ph.D.,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o
návrhu na zrušení části opatření obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR-
14601/2021-10/MIN/KAN,
takto:
Věc se p o st upuj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 10. 5. 2021 se navrhovatel domáhal
zrušení čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 mimořádného opatření odpůrce
ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-10/MIN/KAN, které bylo nařízeno postupem
podle §69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“),
a podle §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních
při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů
(dále jen „pandemický zákon“), k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění
COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2.
[2] Tímto mimořádným opatřením odpůrce v částech napadených návrhem omezil činnost
provozoven stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary) tak, že v nich zakázal
přítomnost veřejnosti, a to se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I. bod 1), omezil provoz
heren a kasin tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti [čl. I. bod 4 písm. a)], a zakázal
spolkové, sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě,
přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci
osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, a to se stanovenými výjimkami
a podmínkami (čl. I. bod 16).
[3] Navrhovatel v návrhu mimo jiné namítl, že uvedené mimořádné opatření je označeno
jako opatření o omezení obchodu a služeb, avšak upravuje celou řadu dílčích oblastí,
z nichž některé s obchodem a službami nesouvisejí. Odpůrce nespecifikoval konkrétní zákonné
ustanovení, které by zakládalo jeho působnost pro přijetí konkrétního opatření. Podle názoru
navrhovatele jednal odpůrce ultra vires a nerespektoval možnosti intenzity zásahu stanovené
pandemickým zákonem.
[4] V této souvislosti navrhovatel zdůraznil, že pokud zákon u konkrétní regulace umožňuje
přijetí opatření v podobě „omezení“, nelze za legitimní považovat přijetí opatření, kterým
se „zakazuje“. Konkrétně v čl. I. bodě 1 písm. a) mimořádného opatření odpůrce zakázal
přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, tedy neomezil, ale úplně vyloučil
fungování provozoven, jež nejsou zahrnuty ve stanovených výjimkách. K přijetí takového zákazu
však není oprávněn. Ustanovení §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona navíc dopadá
jen na obchodní nebo výrobní provozovny, a nikoli na provozovny služeb. Pandemický zákon
neposkytuje zmocnění pro regulaci stravovacích služeb ani v jiném svém ustanovení.
Dále důvodová zpráva k pandemickému zákonu nepředpokládá absolutní zamezení přítomnosti
veřejnosti v provozovnách, ale toliko přijetí nástrojů, které mají bránit vysoké koncentraci lidí.
[5] Také omezení provozu heren a kasin podle navrhovatele fakticky představuje zákaz,
neboť zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách vede k nemožnosti provozování živých
hazardních her a výraznému omezení dalších hazardních her, tedy k faktickému zákazu
specifického druhu podnikatelské činnosti a zároveň k nedůvodnému ovlivňování hráče
v rozhodnutí o zapojení do těchto her. Pandemický zákon ani zákon o ochraně veřejného zdraví
neumožňují tyto aktivity zakázat.
[6] V dalším podání ze dne 17. 5. 2021 navrhovatel oznámil, že odpůrce vydal dne 14. 5. 2021
pod č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN nové mimořádné opatření, kterým bylo s účinností
ode dne 17. 5. 2021 od 00:00 hodin zrušeno napadené mimořádné opatření. Z tohoto
důvodu navrhovatel s poukazem na §13 odst. 4 pandemického zákona navrhl,
aby Nejvyššího správní soud rozhodl, že odpůrce vydáním mimořádného opatření ze dne
7. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-10/MIN/KAN, v části čl. I. bodu I a bodu 4 písm. a)
překročil meze své působnosti a toto mimořádné opatření v části čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a)
a bodu 16 vydal v rozporu se zákonem a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem.
[7] Odpůrce ve vyjádření k návrhu mimo jiné zdůraznil nutnost komplexního posuzování
nové a bezprecedentní epidemie koronaviru SARS-CoV-2. Nejen tato pandemie, ale i poznatky
o ní se dynamicky vyvíjí, a potřebné informace a podklady tedy nejsou zcela běžně k dispozici.
Odpůrce při přijímání mimořádných opatření preferuje ochranu života a zdraví při současné
snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti. V případě nejasností se odpůrce s ohledem
na princip náležité opatrnosti nespoléhá na to, že nastane optimističtější varianta.
[8] Odpůrce také uvedl, že provozovny dotčené napadenými částmi mimořádného opatření
mohou nadále fungovat formou výdeje nebo například cestou internetového prodeje či dovážky.
Formou zákazového omezení je pouze reprobována přítomnost veřejnosti v provozovně. Kromě
toho má odpůrce za to, že omezení je širší pojem než zákaz, což plyne i ze stanovených výjimek,
které prokazují, že nejde o absolutní zákaz, ale o omezení, byť velmi razantní. Odpůrce
dále uvedl, že pod pojem „obchodní provozovna“ spadá i provozovna služeb.
[9] Konečně odpůrce uvedl, že na základě zhodnocení epidemiologické situace a povahy
omezovaných činností zvolil vhodné omezující opatření. Nepřiměřené by bylo paušální náhodné
opatření bez jakéhokoli zhodnocení a bez odůvodněných výjimek, což není tento případ.
[10] V závěru odpůrce navrhl odmítnutí návrhu podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a to pro nedostatek
aktivní legitimace navrhovatele, případně jeho zamítnutí pro nedůvodnost.
[11] K vyjádření odpůrce zaslal navrhovatel repliku. V ní mimo jiné uvedl, že pokud je určitá
činnost (ale i subjektivní právo) omezována, znamená to, že jsou stanoveny podmínky, za jakých
ji lze vykonávat a za jakých již nikoliv. Pokud je stejná činnost zakázána, znamená
to, že ji nelze vykonávat za žádných podmínek. Omezení rozhodně nepředstavuje širší pojem
než zákaz. Živnostenský zákon přímo v §17 rozlišuje mezi prodejem zboží a poskytováním
služeb. Nelze tedy učinit závěr, že obchod a výroba ve smyslu pandemického zákona zahrnuje
také služby. Navrhovatel tak v replice setrval na svém návrhu učiněném podle §13 odst. 4
pandemického zákona.
II. Dosavadní judikatura vztahující se ke sporné právní otázce
[12] Nejvyšší správní soud k návrhu stejného navrhovatele rozsudkem ze dne 21. 5. 2021,
č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, zrušil čl. I. bod 1, bod 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce
ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN, které obsahově odpovídaly čl. I.
bodu 1, bodu 4 písm. a) nyní napadeného mimořádného opatření, jimiž došlo k shora
definovanému omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin.
[13] V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že provozovny, v nichž jsou
poskytovány služby, nespadají mezi obchodní nebo výrobní provozovny ve smyslu §2 odst. 2
písm. b) pandemického zákona, přičemž jako základ zmíněných opatření učiněných ve vztahu
k provozovnám stravovacích služeb, heren a kasin nepřichází v úvahu ani jiné ustanovení
téhož zákona. Dále se zabýval tím, zda uvedené mimořádné opatření bylo možné vydat
na základě §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. V tomto směru
se v rozsudku sp. zn. 6 Ao 22/2021 uvádějí následující skutečnosti a závěry:
[40] Ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví vymezuje mimořádné opatření
při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jako zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy
mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních
a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenních nebo lůžkové péče, zařízení
sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven
stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu. Již z jeho textu je zřejmé, že odpůrci umožňuje uzavřít
i provozovny stravovacích služeb.
[41] Nicméně, jak vyplývá z citovaného rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, cílem uzavření těchto
provozoven by muselo být omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy
s ostatními fyzickými osobami . Každé z opatření uvedených v demonstrativním výčtu následujícím
za slovem zejména v citovaném ustanovení musí představovat zákaz nebo omezení styku fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, tedy sledovat účel vymezený v samotném úvodu (shodně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. května 2021 č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod 30).
[42] Z důvodů systematických Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný výklad, podle něhož by zákaz
nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy specifikovala pouze bezprostředně navazující část
§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy slova zejména omezení cestování z některých
oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, a další jeho části by již byly na úvodním textu nezávislé
(netvořily by tedy další prvky demonstrativního výčtu upřesňujícího, co může být zákazem nebo omezením
styku fyzických osob podezřelých z nákazy). Takový výklad by totiž z §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví učinil značně nepřehledné ustanovení, neboť by vůbec nebylo zřejmé, kde končí
demonstrativní výčet uvedený slovem zejména a začíná vymezení dalších možných mimořádných opatření
(odlišných od zákazu nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy). Navíc nesleduje smysl a účel
tohoto ustanovení, jímž je právě omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými
osobami.
[43] Tento výklad by ani neodpovídal obvyklé legislativní technice - každé ustanovení by pokud možno mělo
upravovat jen jeden typ situací. Pokud by tedy zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových
představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní
nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích
podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu, měly představovat samostatný typ
mimořádného opatření (nikoli zákaz nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními
fyzickými osobami), mělo by to být uvedeno v samostatném ustanovení (v samostatném písmenu).
Jelikož tak zákonodárce neučinil, podporuje to závěr, že zamýšlel pojmout ustanovení §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví jako vymezení toho, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických
osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.
[44] Ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví přitom nelze
chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. Fyzická osoba
podezřelá z nákazy je legislativní zkratka zavedená v §2 odst. 7 písm. a) pro fyzickou osobu,
která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy.
Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví).
Nejvyšší správní soud dále již dovodil, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem
antigenního testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem (rozsudek
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 81) či provedeného ve škole (rozsudek č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod 34).
[45] Teoreticky nelze vyloučit, že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika,
a osobou podezřelou nákazy tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území (což Nejvyšší správní soud
implicitně připustil v již citovaném rozsudku č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod 31), ale samotný fakt,
že probíhá celosvětová pandemie, by k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit (rozsudek
č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 75). Ostatně je zřejmé, že pokud by tomu tak skutečně
bylo, byl by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu podle ústavního zákona
č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky ; několik měsíců trvající nouzový stav
přitom skončil 11. dubna 2021. Odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření ani ve svých vyjádřeních
k soudu neuvedl nic, z čeho by plynulo, že je ohniskem nákazy ve smyslu zákona celá Česká republika,
natož aby to prokázal. Nadto, tento argument byl odpůrcem „objeven“ až v tomto řízení, což svědčí
o tom, že jde o argumentaci účelovou a že odpůrce až dodatečně hledá pro své opatření zákonnou oporu.
Nejvyšší správní soud jednoznačně odmítá stanovisko odpůrce, že by mohl vydávat
plošná opatření podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví
z preventivních důvodů. Nadto, v současné situaci (respektive dne 14. května 2021, kdy bylo vydáno
mimořádné opatření) je epidemie kontinuálně na ústupu (což uznává i odpůrce v odůvodnění mimořádného
opatření), řada osob se pravidelně podrobuje povinnému testování, nezanedbatelná část populace již podstoupila
očkování a je stanovena všeobecná povinnost nosit ve vnitřních prostorách nebo při akumulaci více osob
respirátory třídy FFP2.
[46] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ani na základě §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví nemohl preventivně zakázat přítomnost veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a v kasinech.
[47] Podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví může odpůrce zakázat nebo nařídit
další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 26. února 2021 č. j. 6 As 114/2020 - 63 shledal, že podle tohoto ustanovení lze odpůrci s ohledem
na výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit „pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové
‚další určité‘ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích
položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné, to by ustanovení písmene i)
postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí
být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí
epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.), tak ale také
z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení, zejména
základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. února 2021 č. j. 6 As 114/2020 - 63, body 143 a 144). Ustanovení §69 odst. 1
písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví tedy rozhodně nelze chápat jako zmocnění
odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo r ámec vymezený v písmenech a)
až h) tohoto ustanovení zákona. „V opačném případě by tato ustanovení byla zcela zbytečná
a postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie
nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc orgánu moci výkonné zasahovat
do práv osob by byla jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny“, překročila by i ústavní mantinely
pro delegaci normotvorby (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 78).
[48] Z uvedeného lze dovodit, že na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví by sice
bylo možné uzavřít jiné provozovny než provozovny uvedené v §69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, avšak
prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet
podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy (rozsudek
č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 78 in fine) (zvýraznění textu učinil šestý senát).
[14] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 6 Ao 22/2021 přisvědčil
navrhovateli, že omezení činnosti provozoven stravovacích služeb, heren a kasin prostřednictvím
zákazu přítomnosti veřejnosti v těchto provozovnách je zjevně nezákonné a předmětné
mimořádné opatření v tomto rozsahu zrušil.
[15] S odkazem na tento judikát šestého senátu dospěly i další senáty Nejvyššího správního soudu
k závěru o nemožnosti za účelem zabránění šíření onemocnění COVID-19 nařídit za použití §69
odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví zákaz či omezení činností v nich
uvedených za situace, kdy po skončení nouzového stavu vyhlášeného podle ústavního zákona
č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, k čemuž došlo dne 11. 4. 2021,
docházelo v důsledku celé řady skutečností ke kontinuálnímu zlepšování epidemiologické situace,
a proto ohniskem nákazy již nebyla celá Česká republika a osobou podezřelou z nákazy nemohl
být bez dalšího každý, kdo se vyskytoval na jejím území. V této souvislosti lze zmínit například
rozsudek ze dne 1. 6. 2021, č. j. 8 Ao 11/2021 - 24 (zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách
stravovacích služeb), rozsudek ze dne 2. 6. 2021, č. j. 10 Ao 2/2021 - 107 (uzavření škol),
rozsudek ze dne 9. 6. 2021, č. j. 8 Ao 15/2021 - 65 (omezení provozu sportovišť ve vnitřních
prostorech staveb), rozsudek ze dne 22. 6. 2021, č. j. 8 Ao 6/2021 - 91 (zákaz činnosti
obchodních a výrobních provozoven), ze dne 23. 6. 2021, č. j. 8 Ao 16/2021 - 124 (uzavření
středních škol), ze dne 1. 7. 2021, č. j. 1 Ao 5/2021 - 73 (zákaz přítomnosti veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb a omezení poskytování krátkodobých a rekreačních
ubytovacích služeb), a ze dne 18. 8. 2021, č. j. 1 Ao 3/2021 - 52 (uzavření domácích škol).
III. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[16] V nyní posuzované věci čtvrtý senát souhlasí s právním názorem vysloveným v rozsudku
sp. zn. 6 Ao 22/2021 a na něho navazujících rozhodnutích, že odpůrce nemůže mimořádným
opatřením nařídit zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách
a kasinech na základě §2 odst. 2 písm. b) ani jiného ustanovení pandemického zákona.
Rovněž nemá důvod zpochybňovat dílčí závěr šestého senátu, že podle výslovného znění §69
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví představují v něm vyjmenované činnosti
pouze demonstrativní výčet toho, co lze považovat za zákaz nebo omezení styku skupin
fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Dále uznává nutnost
vykládat uvedené ustanovení restriktivně s ohledem na jeho intenzivní zásah do ústavně
zaručených práv a svobod jednotlivců. I přes tuto skutečnost je však přesvědčen,
že odpůrce v době vydání mimořádných opatření posuzovaných v dané věci i šestým senátem
ve věci sp. zn. 6 Ao 22/2021 měl a v současné době stále má pravomoc za účelem zabránění
šíření onemocnění COVID-19 zakázat přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích
služeb, hernách, kasinech a nařídit také zákaz či omezení dalších činností uvedených v §69
odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví za použití těchto ustanovení.
[17] Za fyzickou osobu podezřelou z nákazy se podle legální definice obsažené v §2 odst. 7
písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví považuje fyzická osoba, která byla během inkubační
doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy
je pak místo, ve kterém se šíří nákaza, jehož součástí je nebo byl zdroj nákazy, fyzické osoby
podezřelé z nákazy a složky jejich prostředí, jak vyplývá z §65 věty druhé a třetí zákona
o ochraně veřejného zdraví. Podle jeho §67 je možné při lokálním výskytu nakažlivé choroby
v ohnisku nákazy učinit vůči dotčeným fyzickým osobám potřebná protiepidemiologická
opatření. Naproti tomu mimořádná opatření se nařizují postupem podle §69 zákona o ochraně
veřejného zdraví za situace, která se již netýká ojedinělého onemocnění, nýbrž představuje větší
nahromadění výskytů onemocnění v časových a místních souvislostech (srov. komentář k tomuto
ustanovení v publikaci Krýsa I., Krýsová Z.: Zákon o ochraně veřejného zdraví, Komentář,
Wolters Kluwer, Praha 2016.). Také v důvodové zprávě se k uvedenému ustanovení uvádí,
že „úprava řeší rozsah přímého zásahu orgánu ochrany veřejného zdraví v případě epidemie nebo nebezpečí jejího
vzniku. Na rozdíl od opatření v ohnisku nákazy v tomto ustanovení jsou řešena opatření používaná výjimečně
v případě epidemických výskytů, tj. v případě rozsáhlejších výskytů“.
[18] Proto nelze §69 zákona o ochraně veřejného zdraví vykládat tak, že umožňuje učinit
jen lokální opatření při epidemii. Naopak podle něho lze nařídit plošná opatření na takovém
území, v němž se již epidemie vyskytuje, a které tak představuje ve smyslu §65 věty druhé zákona
o ochraně veřejného zdraví ohnisko nákazy, v němž pobývají fyzické osoby podezřelé z nákazy
takto definované v §2 odst. 7 písm. a) téhož zákona. Jestliže se doposud nakažlivá choroba
vyskytuje jen na části českého území a nakonec se podaří zabránit jejímu rozšíření do dalších
oblastí, pak podle znění §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nebylo možné
po celou dobu jejího výskytu nařídit zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními jednotlivci v celé České republice, nýbrž jen v jejích zasažených
teritoriích. V této souvislosti lze zmínit kupříkladu koronavir MERS (odborně MERS-Cov),
jehož dalšímu šíření z částí území několika asijských zemí se naštěstí podařilo zabránit.
Oproti němu se z koronaviru COVID-19 (odborně SARS-CoV-2) stalo onemocnění pandemické
povahy, které se velmi rychle rozšířilo do celého světa, přičemž jeho infekčnost se neustále
zvyšuje v důsledku vzniku několika mutací, vyžádalo si značný počet obětí na životech
a hospitalizací, což jsou všeobecně známé skutečnosti stejně jako fakt, že masový výskyt
této nemoci byl zaznamenán ve všech oblastech České republiky.
[19] Za této situace bylo možné v době nařízení mimořádných opatření posuzovaných v dané
věci, ve věci sp. zn. 6 Ao 22/2021 a na ní navazujících dalších věcech, stejně jako v současnosti,
považovat bez dalšího za ohnisko nákazy celé české území, neboť ve všech jeho částech
se rozšířilo a stále šíří onemocnění COVID-19, a proto byl a je podezřelým z nákazy každý,
kdo se na něm nacházel či nachází. Není přitom rozhodné, zda v určitém období je tato epidemie
kontinuálně na ústupu, jako tomu bylo donedávna po dobu několika měsíců.
Je totiž rovněž všeobecně známo, že k zvyšování počtu onemocnění COVID-19
a z toho vyplývající vyšší hodnoty reprodukčního čísla, incidence, hospitalizací a úmrtí dochází
v několika vlnách, přičemž snižování nákazy touto chorobou nastává zejména v letních měsících
a za teplého počasí v dalších ročních obdobích. Ke zlepšení epidemiologické situace jistě přispívá
již vysoký počet očkovaných osob a dosud platná další mimořádná opatření odpůrce. Nicméně
v rozhodné době bylo a i v současné době stále je nutné tuto nakažlivou chorobu považovat
za epidemii, která se šíří na celém území České republiky, a ve vztahu k níž je tak možné
bez dalšího nařizovat mimořádná opatření podle §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně
veřejného zdraví při splnění dalších v něm stanovených podmínek, aniž by v nich
nebo v navazujících soudních řízeních musel odpůrce tvrdit a prokázat, že ohniskem nákazy
je celá Česká republika, a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který se v ní nachází.
[20] Jelikož tedy ohniskem nákazy onemocnění COVID-19 byla v rozhodné době a i nyní je celé
území České republiky jako místo, ve kterém se šířila a stále ještě šíří tato nákaza, pak podle
přesvědčení čtvrtého senátu měl odpůrce v rozhodné době pravomoc rozhodovat o plošných
zákazech a omezeních činností uvedených v §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného
zdraví při aplikaci těchto ustanovení. Tento názor se opírá o shora uvedený jazykový výklad znění
legální definice pojmu „ohnisko nákazy“ obsažené v §65 větě druhé zákona o ochraně veřejného
zdraví ve spojení s ustanoveními §2 odst. 7 písm. a) a §69 odst. 1 písm. b) téhož zákona.
Rovněž odpovídá smyslu a účelu zákona o ochraně veřejného zdraví, který podle jeho znění §2
odst. 2 spočívá mimo jiné v přijímání opatření k zabránění šíření infekčních a hromadně
se vyskytujících onemocnění. Prostřednictvím těchto opatření stát realizuje své pozitivní závazky
vyplývající ze základních práv na ochranu života a lidského zdraví, které jsou rovněž ústavně
chráněny. Proto je zapotřebí hledat rovnováhu mezi těmito primárními základními právy
a dalšími právy v rámci testu proporcionality provedeného v jednom z dalších kroků algoritmu
soudního přezkumu opatření obecné povahy, a nikoliv odpůrci rovnou odepřít jeho pravomoc
zakotvenou v ustanoveních §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví nařizovat
zákaz či omezení v něm uvedených činností a zbavit ho jednoho z nejúčinnějších nástrojů
při zabránění dalšího šíření závažné nakažlivé choroby.
[21] V této souvislosti lze poukázat na komplementárnost pandemického zákona, v jehož znění
§2 odst. 2 zákonodárce zjevně zamýšlel po dobu pandemické pohotovosti propůjčit odpůrci další
kompetence nad rámec zákona o ochraně veřejného zdraví. Oproti tomuto zjevnému záměru
zákonodárce však uvedená judikatura nastolila situaci, kdy nadstandardní kompetence stanovené
v pandemickém zákoně mohou být aplikovány, avšak standardní nástroje obsažené v §69 odst. 1
písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví nikoli. Dosavadní rozhodovací činnost
Nejvyššího správního soudu tak státu bez vyhlášení nouzového stavu znemožnila epidemii
onemocnění COVID-19 účinně čelit a chránit životy a zdraví jeho obyvatel. Proto v případě další
pandemické vlny v České republice bude muset být přistoupeno k vyhlášení nouzového stavu,
v jehož rámci přijatá krizová opatření nepodléhají přezkumu správních soudů a přístup k soudní
ochraně je omezen jen na řízení o návrhu na zrušení podzákonného právního předpisu
u Ústavního soudu, který však nemohou podávat dotčené osoby, nýbrž jen úzce omezený okruh
navrhovatelů.
[22] Podle názoru čtvrtého senátu tedy posouzení uvedené právní otázky provedené v rozsudku
ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, a v na něho navazujících dalších rozhodnutích
Nejvyššího správního soudu neodpovídá výslovnému znění shora uvedených ustanovení zákona
o ochraně veřejného zdraví ani jeho smyslu a účelu a navíc způsobuje nedostatečně účinnou
ochranu práv jednotlivců. V současné době již Nejvyšší správní soud zřejmě projednal všechny
zbývající věci, v nichž odpůrce mimořádnými opatřeními nařídil zákaz či omezení činností
uvedených v §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Proto v rámci
projednání poslední takové kauzy je vhodné, aby rozšířený senát tuto problematiku znovu
posoudil, definitivně vyřešil a dal tak exekutivě vodítko, zda má svou povinnost chránit lidské
životy a zdraví realizovat ve formě mimořádných opatření nařízených podle §69 odst. 1 písm. b)
a i) zákona o ochraně veřejného zdraví nebo se musí za tímto účelem uchýlit k vydání krizových
opatření v rámci opětovně vyhlášeného nouzového stavu, jestliže taková potřeba vznikne
v souvislosti s případnou další vlnou nákazy onemocněním COVID-19, popř. při šíření
jiné nakažlivé choroby.
IV. Vymezení otázky položené rozšířenému senátu
[23] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti čtvrtý senát podle §17 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, předkládá rozšířenému senátu věc s touto otázkou:
[24] Je nutné onemocnění COVID-19 považovat za epidemii, která se šíří na celém území České
republiky a ve vztahu k níž je tak možné nařizovat mimořádná opatření podle §69 odst. 1
písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví při splnění dalších v něm uvedených podmínek,
aniž by v nich nebo v navazujících soudních řízeních muselo Ministerstvo zdravotnictví tvrdit
a prokázat, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, a podezřelým z nákazy je tak každý
jednotlivec, který se v ní nachází?
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné. Rozšířený
senát bude o věci rozhodovat ve složení JUDr. Josef Baxa, JUDr. Filip
Dienstbier, JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Petr Mikeš, JUDr. Barbara Pořízková,
Mgr. Aleš Roztočil a JUDr. Karel Šimka. Účastníci řízení mohou
namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne od doručení tohoto
usnesení (§8 odst. 1, odst. 5 s. ř. s.). Ve stejné lhůtě se dále mohou účastníci
řízení vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu.
V Brně dne 8. září 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu