ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.189.2021:34
sp. zn. 4 As 189/2021 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatele: Ing. R. K.,
zast. Mgr. Janem Kocinou, advokátem, se sídlem Malá 6, Plzeň, proti odpůrci: Ministerstvo
zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy odpůrce ze dne 26. 2. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-45/MIN/KAN, v řízení o kasační
stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2021, č. j. 3 A
24/2021 – 81,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Navrhovatel se návrhem podaným u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“)
domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 26. 2. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-45/MIN/KAN. Tímto opatřením obecné povahy byla mimo jiné
nařízena povinnost nosit respirátory na všech veřejně přístupných místech na celém území České
republiky.
[2] Městský soud návrh usnesením ze dne 21. 5. 2021, č. j. 3 A 24/2021 - 81, odmítl,
neboť mimořádné opatření bylo s účinností ode dne 12. 4. 2021 zrušeno odpůrcem a nahrazeno
novým mimořádným opatřením s obdobným obsahem. Tím podle městského soudu odpadl
předmět řízení, neboť nezbytnou podmínkou pro řízení o návrhu na zrušení mimořádného
opatření je existence opatření obecné povahy, proti kterému návrh směřuje. Řízení o návrhu,
jímž je požadováno zrušení konkrétního opatření obecné povahy, z logiky věci nelze vést
za situace, kdy opatření obecné povahy, které je předmětem řízení, již bylo zrušeno. Neexistence
napadeného mimořádného opatření tedy představuje neodstranitelný nedostatek podmínek řízení
bránící dalšímu pokračování v řízení.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření odpůrce a repliky navrhovatele
[3] Proti tomuto usnesení městského soudu podal navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) včasnou
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že mimořádné opatření napadl v době, kdy bylo ještě
platné. Návrh byl tedy podán včas, přičemž stěžovatel nemůže ovlivnit, že soud rozhodne
až v době, kdy již bylo napadené mimořádné opatření zrušeno. Pokud v mezidobí došlo
ke zrušení napadeného opatření obecné povahy a městský soud byl o této skutečnosti ze spisu
informován, měl stěžovatele o této skutečnosti poučit a vyzvat jej ke změně návrhu na vyslovení
nezákonnosti napadeného mimořádného opatření. To však městský soud neučinil a vycházel
pouze z obecného tvrzení stěžovatele, že na návrhu trvá.
[5] Stěžovatel dále namítl, že bylo zasaženo do jeho práv, neboť v důsledku pochybení
městského soudu nebyl návrh věcně projednán a byl odmítnut. To vše za situace, kdy postačilo
ze strany městského soudu stěžovatele poučit o nutnosti změnit návrh na vyslovení nezákonnosti
napadeného mimořádného opatření. Bylo zřejmé, že stěžovatel se domáhal věcného přezkumu
rozhodnutí a z jeho pohledu bylo nerozhodné, zda bude jako nezákonné zrušeno nebo bude jeho
nezákonnost vyslovena ex post. Postup soudu lze v tomto ohledu považovat za přepjatý
formalismus, a to navíc za situace, kdy stěžovatel nebyl o následcích neprovedené změny návrhu
poučen.
[6] S ohledem na tyto skutečnosti navrhovatel navrhl zrušení napadeného usnesení a vrácení věci
městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Odpůrce se ve svém vyjádření ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl zamítnutí
kasační stížnosti. Poukázal přitom na skutečnost, že změna návrhu v projednávané věci
nepřicházela v úvahu, neboť navazující mimořádné opatření již bylo vydáváno ve stavu
pandemické pohotovosti, a k jeho přezkumu tedy byl příslušný Nejvyšší správní soud. Městský
soud by tedy v každém případě musel návrh odmítnout.
[8] Stěžovatel v následné replice označil odpůrce za naprosto nedůvěryhodný subjekt, který
jedná v rozporu se zákonem. Odpůrce nikdy během řízení nepředložil žádné podklady,
z nichž napadené opatření vycházelo, neboť je zřejmě ani nemá. Stěžovatel dále uvedl, že nové
mimořádné opatření je úplně stejné jako to přechozí, přičemž odpůrce jen změnil číslo jednací
z důvodu podání návrhu, aby odpadl předmět řízení.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. V kasační stížnosti stěžovatel označil důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
podle něhož kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu
nebo o zastavení řízení.
[10] Podstatou stěžovatelových námitek je nesouhlas se závěrem městského soudu o odpadnutí
předmětu řízení v důsledku zrušení napadeného mimořádného opatření a nesouhlas s postupem
městského soudu, který návrh odmítl, aniž by stěžovateli umožnil provést jeho změnu.
[11] Podle dosavadní judikatury správních soudů je v případě zániku opatření obecné povahy
v průběhu řízení před soudem namístě odmítnutí návrhu na jeho zrušení z důvodu
neodstranitelného nedostatku podmínky řízení (§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.). V tomto směru
je možné odkázat například na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, podle něhož „přestože tedy v době podání návrhu na zrušení předmětného opatření
obecné povahy byla splněna podmínka řízení spočívající v existenci jeho předmětu, předmět řízení v jeho průběhu
odpadl. Nejvyšší správní soud přitom nemůže zrušit napadené opatření obecné povahy, které v mezidobí přijetím
ZÚR Středočeského kraje (zaniklo - doplnění provedl NSS) ze zákona. Zároveň zákon neumožňuje soudu,
aby o takovém opatření obecné povahy rozhodl deklaratorně v tom smyslu, zda jeho napadená část
byla v souladu se zákonem.“ Rovněž v usnesení ze dne 19. 5. 2011, č. j. 8 Ao 8/2011 - 129, Nejvyšší
správní soud uvedl, že „navrhovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy v době jeho formální
existence a platnosti. Před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ovšem bylo napadené rozhodnutí pravomocně
zrušeno v jiném, shora vymezeném, řízení (zkráceném přezkumném - doplnění provedl NSS).
Na základě této skutečnosti tedy odpadl předmět řízení o tomto návrhu.“ Závěr o neodstranitelné překážce
řízení spočívající ve zrušení opatření obecné povahy, které bylo předmětem soudního
přezkumu, byl přitom vysloven v situacích, kdy toto opatření bylo zrušeno bez náhrady (věc
sp. zn. 8 Ao 8/2011) nebo přijetím opatření zavádějícího obsahově novou právní regulaci
po dlouhém časovém intervalu více než pěti let (věc sp. zn. 8 Ao 6/2010).
[12] V případech nahrazení jednoho opatření obecné povahy obsahově obdobným opatřením
obecné povahy v časovém intervalu, který reálně znemožnil soudní přezkum prvního opatření,
však dospěla judikatura Nejvyššího správního soudu k závěru o nutnosti připuštění změny
původního návrhu na zrušení prvního opatření podle §95 odst. 2 občanského soudního řádu
za přiměřeného použití §64 s. ř. s., neboť pokud by tak krajský soud neučinil a návrh odmítl
pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v neexistenci napadeného prvního
opatření obecné povahy, porušil by tím právo na spravedlivý proces a na účinnou soudní ochranu
ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (srov. kupř. rozsudky ze dne 4. 6. 2020,
č. j. 6 As 88/2020 - 44, a ze dne 18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020 - 45).
[13] Právě taková situace nastala i v projednávané věci, neboť napadené opatření obecné povahy
bylo s účinností od 12. 4. 2021 zrušeno a nahrazeno obsahově obdobným opatřením obecné
povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN. Nicméně toto nové
mimořádné opatření již bylo vydáno ve stavu pandemické pohotovosti. Podle §1 odst. 3
zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), byl totiž tento stav
vyhlášen vstupem pandemického zákona v účinnost, k čemuž došlo dne 27. 2. 2021.
Podle ustanovení §13 odst. 1 věty první pandemického zákona přitom platí, že k projednání návrhu
podle soudního řádu správního na zrušení mimořádného opatření podle tohoto zákona nebo mimořádných opatření
podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti,
jejichž účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku a které mají celostátní
působnost, je příslušný Nejvyšší správní soud, pokud mimořádné opatření vydalo ministerstvo.
[14] Z textu nového mimořádného opatření vyplývá, že bylo vydáno podle §69 odst. 1 písm. i)
a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů, ve znění pozdějších předpisů. K jeho přezkumu tedy byl s ohledem na výše uvedená
zákonná ustanovení příslušný Nejvyšší správní soud, o čemž svědčí i skutečnost,
že jej přezkoumal v řízení ukončeném rozsudkem ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112,
v němž konstatoval nezákonnost tohoto opatření obecné povahy. I kdyby tedy městský soud
připustil změnu návrhu na zrušení nového mimořádného opatření (či některého z opatření
vydaných následně), nemohl by změněný návrh projednat, neboť by k tomu nebyl věcně
příslušný.
[15] Stejně tak by městský soud nemohl věcně projednat návrh, jímž by se stěžovatel domáhal
vyslovení nezákonnosti již zrušeného mimořádného opatření. Tuto pravomoc totiž městský soud
nemá, neboť soudní řád správní mu ji nepřiznává a pandemický zákon ji svěřuje jen Nejvyššímu
správnímu soudu ve vztahu k mimořádným opatřením vydávaným za stavu pandemické
pohotovosti. Ani touto změnou návrhu by tedy stěžovatel nemohl dosáhnout věcného posouzení
zákonnosti již zrušeného mimořádného opatření městským soudem.
[16] V demokratickém právním státě totiž není možné, aby si soudy nepřijatelně extenzivním
výkladem procesních předpisů rozšiřovaly své pravomoci. Soudní řád správní neumožňuje
správním soudům vydání deklaratorního výroku o nezákonnosti v případě již zrušeného opatření
obecné povahy. Jak vyplývá již z výše citovaných judikátů, Nejvyšší správní soud setrvale
judikuje, že v případě zrušení napadeného opatření není možné v řízení nadále pokračovat.
Je tomu tak proto, že §101d odst. 2 s. ř. s. v rámci řízení o zrušení opatření obecné povahy
stanoví, že dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem,
nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo
vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí.
Není-li návrh důvodný, soud jej zamítne. Soud má tedy v tomto řízení v zásadě dvě možnosti,
jak ve věci meritorně rozhodnout, a to buď návrh zamítne, nebo zruší (část) opatření obecné
povahy. V okamžiku, kdy však celé opatření obecné povahy již bylo zrušeno odpůrcem,
nepřichází druhá možnost pojmově v úvahu, neboť nelze zrušit to, co již bylo zrušeno.
Pokračování v řízení za těchto okolností tak ztrácí smysl.
[17] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že odmítnutí stěžovatelova
návrhu nemohlo představovat zásah do jeho práv, neboť za daných okolností neexistovala žádná
možnost, jak se po zrušení napadeného mimořádného opatření domoci jeho věcného přezkumu.
I když tedy Nejvyšší správní soud má obecně za to, že odmítnutí návrhu by mělo předcházet
poučení o možnosti jeho případné změny, v projednávané věci v absenci takového poučení
nelze spatřovat pochybení, neboť žádná změna návrhu reálně nepřicházela v úvahu.
[18] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani se stěžovatelovou námitkou, že odpůrce napadené
mimořádné opatření účelově nahradil identickým novým mimořádným opatřením
jen proto, aby zabránil věcnému projednání stěžovatelova návrhu. Uvedená dvě opatření obecné
povahy se totiž neliší jen číslem jednacím, jak tvrdí stěžovatel. Kromě změny některých časových
údajů spojených s okamžikem vstupu v účinnost totiž nové mimořádné opatření obsahuje
i některé věcné odlišnosti. Oproti napadenému mimořádnému opatření jím byla kupříkladu
rozšířena povinnost nosit respirátor (nikoliv jen roušku) i ve školách, s výjimkou škol základních,
a rovněž byly zrušeny do té doby platné výjimky z povinnosti nosit ochranu úst pro žáky
a studenty. Nové mimořádné opatření též upřesnilo, že „žáci nebo studenti, kteří konají praxi,
praktické vyučování nebo praktickou přípravu na pracovišti právnických či fyzických osob, se řídí pravidly
uplatňovanými pro zaměstnance na tomto pracovišti“. Uvedené nově stanovené povinnosti
přitom zasáhly do práv desítek tisíc jednotlivců, takže z ničeho nevyplývá, že vydání nového
mimořádného opatření bylo motivováno snahou zabránit soudní kontrole napadeného
mimořádného opatření ve vztahu k stěžovateli.
[19] Lze tedy konstatovat, že napadené usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu
bylo zákonné, a proto nebyl naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle ustanovení §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch a odpůrci
v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. září 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu