ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.396.2020:46
sp. zn. 4 As 396/2020 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: V. D., zast. JUDr. Liborem
Čihákem, advokátem, se sídlem T. G. Masaryka 282/57, Karlovy Vary, proti žalovanému:
Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Mgr. J. M., zast. Mgr. Josefem Bedečem, advokátem, se sídlem Chebská
80/52, Karlovy Vary, II) Z. B., III) Ing. R. P., IV) Z. D., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16.
12. 2019, č. j. KK/1025/SÚ/19-3, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 1. 12. 2020, č. j. 57 A 18/2020 - 144,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení n em aj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně a osoby
zúčastněné na řízení IV. a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary (dále též „stavební
úřad“) ze dne 3. 9. 2019, č. j. 11355/19, kterým byla podle §94a odst. 5, §79, §92 a §115 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a §13a v yhlášky
č. 503/2006 Sb., umístěna a povolena stavba „rodinný dům s garáží Karlovy Vary, Drahovice“
na pozemcích parc. č. X, X v k. ú. D.
[2] Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaného podala žalobu, v jejíž části A brojila proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 10. 2017, č. j. 952/SÚ/17-3, jímž zamítl pro opožděnost
odvolání žalobkyně a osoby zúčastněné na řízení IV. proti rozhodnutí stavebního úřadu
ze dne 27. 6. 2017, č. j. 7562/SÚ/17, kterým byla povolena žadatelce (osobě zúčastněné na řízení
I.) výjimka z §25 o dst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. pro rozhodování o umístění stavby „rodinný
dům s garáží Karlovy Vary, Drahovice“ na pozemku parc. č. X v k. ú. D. (dále též „rozhodnutí o
výjimce“). Žalobkyně označila rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 10. 2017, č. j. 952/SÚ/17-3, za
věcně nesprávné, nezákonné a nepřezkoumatelné. Poukázala na §444 zákona č. 89/2012 Sb.,
občanský zákoník, a uvedla, že pokud žalovaný tvrdí, že odvolatelé byli zastoupeni, aniž by
zastoupení žalovanému prokázali, nahrazuje autoritativně soukromoprávní vůli odvolatelů, což je
postup v rozporu se základními principy soukromého práva, ale především postup v rozporu s §
2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Odvolatelé v rámci svých úkonů nepředkládali správnímu
orgánu žádnou plnou moc a ani na ni neodkazovali. Podle žalobkyně nepřísluší žalovanému
z moci úřední zjišťovat, zda existuje plná moc vystavená účastníkem řízení zástupci pro jiné nebo
předchozí správní řízení, popř. zjišťovat, zda taková plná moc i nadále platí. Žalovaný tedy
postupoval v rozporu s právními předpisy, pokud z plné moci ze dne 21. 12. 2016 předložené
spolu s odvoláním proti předchozímu rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby a
stavebnímu povolení ze dne 24. 11. 2016, č. j. 14271/SÚ/16, sp. zn. 10935/SÚ/16/Boč,
dovozoval zastoupení odvolatelů v jiném řízení, tj. v řízení v němž bylo vydáno rozhodnutí
stavebního úřadu č. j. 7562/SÚ/17. Tuto plnou moc odvolatelé předložili výlučně pro řízení o
umístění stavby, nikoli pro řízení o povolení výjimky z §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb.
[3] Žalobkyně dále uvedla, že plná moc ze dne 21. 12. 2016 není plnou mocí ve smyslu §33
odst. 2 písm. c) správního řádu a svého právního zástupce v řízení o výjimce zmocnila
až v souvislosti s podáním odvolání a pro zastupování v odvolacím řízení dne 1. 8. 2017. Řízení
ve věci povolení výjimky je novým, zcela samostatným správním řízením, které je nezávislé
na řízení prvním, v němž bylo stavebním úřadem vydáno rozhodnutí č. j. 14271/SÚ/16.
Na podporu svých tvrzení žalobkyně poukázala na závěry uvedené v rozsudcích NSS
ze dne 13. 5. 2005, č. j. 2 As 29/2004 – 120, a z 19. 12. 2003, č. j. 5 A 41/2001 – 28, Městského
soudu v Praze ze dne 30. 11. 2005, č. j. 6 Ca 157/2004 – 29, a Krajského soudu v Brně
ze dne 30. 6. 2016, č. j. 30 A 63/2015 – 44.
[4] V části B) žaloby žalobkyně brojila proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí žalovaného.
Uplatnila tyto žalobní body: 1) navrhované umístění stavby rodinného domu nesplňuje
požadavky pro umisťování staveb podle §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., 2) nebyl
zohledněn svažitý terén, na kterém jsou posuzované stavby umístěny, 3) neprokázání
účelu sledovaného obecnými požadavky na využívání území podle §25 ods t. 1
vyhlášky č. 501/2006 Sb., 4) nepřípustnost řízení o povolení výjimky z §25 odst. 4 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., 5) stavební úřad se nezabýval otázkou, zda plocha pro výstavbu rodinného
domu žadatelky neumožňuje jiné řešení tak, aby povolení výjimky nebylo nutné, 6) věcné
břemeno chůze a jízdy bylo zřízeno žadatelkou zcela účelově, 7) tvrzení žadatelky o existenci
energetických sítí na pozemku p. č. X v k. ú. D. je nepravdivé, 8) povolení výjimky z obecných
požadavků na využívání území bylo učiněno v nepřípustném rozsahu, 9) zhoršení kvality
prostředí (pohody bydlení), 10) absenci studií oslunění, 11) postup stavebního úřadu v rozporu
s pokyny nadřízených správních orgánů, 12) až 15) nedostatečnost odůvodnění žádosti
o povolení výjimky, souladu záměru s územně plánovací dokumentací, požadavků urbanistických
a architektonických, životního prostředí, hygieny, veterinární, ochrany povrchových
a podzemních vod, státní památkové péče, požární ochrany, bezpečnosti, civilní ochrany,
prevence závažných havárií, požadavky na denní osvětlení, oslunění a na zachování kvality
prostředí, 16) až 20) nepřijatelnost stavby z hlediska požadavků na životní prostředí,
hygienických, požadavků územního plánu, požární ochrany a bezpečnosti, 21) zásah
do vlastnického práva, narušení soukromí, snížení kvality prostředí a zdravotní rizika,
22) nepřezkoumatelnost rozhodnutí o povolení výjimky, 23) výjimka nenaplňuje požadavky §169
stavebního zákona, 24) postup stavebního úřadu při vyřizování námitek v rozporu s právními
předpisy, 25) absence relevantního důvodu pro povolení výjimky z §25 o dst. 4 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., 26) nesplnění podmínek pro vydání stavebního povolení, 27) porušení §4
odst. 1 správního řádu stavebním úřadem, 28) nezohlednění vzájemných odstupů (stavba
sousedící je bytový dům), 29) stanovisko Krajské hygienické stanice Karlovarského kraje
ze dne 27. 6. 2017 postrádá vyjádření k problematice oslunění (zastínění), 30) ve spise založená
studie oslunění (zastínění) nesplňuje zákonem stanovené náležitosti předepsané technickou
normou, 31) nezákonnost vyjádření stavebního úřadu ze dne 7. 6. 2017, že záměr výstavby
rodinného domu v uvedené lokalitě je v souladu s územním plánem, 32) na základě e-mailu
z 20. 11. 2017 od H. Š. se žalobkyně domnívá, že úřední osoby mohou svou pravomoc vykonávat
nezákonně, 33) absence legální definice pojmu „obytný dům“ v územním plánu města Karlovy
Vary, 34) a 37) porušení práva nahlížet do spisu, 35) a 36) porušení §38 odst. 5 správního řádu a
38) existence opomenutých důkazů.
[5] Krajský soud v Plzni nadepsaným rozsudkem žalobu zamítl. Zabýval se tím, zda odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí o výjimce bylo podáno včas. Rozhodnutí bylo doručeno společnosti
Advokáti C.M.H.L. s.r.o. dne 17. 7. 2017, žalobkyni a osobě zúčastněné na řízení IV.
dne 27. 7. 2017. Jelikož žalobkyně byla v řízení o výjimce zastoupena zmocněncem, bylo
pro stanovení posledního dne odvolací lhůty dle §34 odst. 2 správního řádu rozhodné, kdy
bylo odvoláním napadené rozhodnutí doručeno tomuto zmocněnci. K tomuto doručení došlo
dne 17. 7. 2017, a odvolací lhůta tedy uplynula dnem 1. 8. 2017, tj. před podáním odvolání
dne 9. 8. 2017. Závěr, že žalobkyně byla zastoupena zmocněncem, vyplývá z plné moci
ze dne 21. 12. 2016, protože tato je výslovně (široce) formulována pro zastupování v řízeních
souvisejících s řízením o umístění stavby. Že se tato plná moc na řízení o výjimce vztahuje,
vyplývá jak z předmětu řízení o výjimce, který nepochybně souvisel s řízením o umístění stavby
vzhledem k předchozímu zrušení společného územního rozhodnutí a stavebního povolení,
tak i materiálního (tj. podkladového) charakteru řízení o výjimce. Tento závěr je dále podporován
tím, že v řízení o výjimce stavební úřad jako účastníka uváděl a písemnosti doručoval
i zmocněnci, aniž by se proti tomu zmocněnec ohradil, a navíc v odvolání sám uvedl, že jedná
za žalobkyni na základě plné moci. Plnou moc k odvolání nepřiložil, ani neuvedl, že by se mělo
jednat o plnou moc dosud nepředloženou. Dokonce ani v podnětu k zahájení přezkumného
řízení ze dne 26. 10. 2017 žalobkyně nezmínila, že by ji zmocněnec v řízení o výjimce
nezastupoval.
[6] Žalovaný tedy postupoval v souladu se zákonem, pokud odvolání žalobkyně zamítl
jako opožděné. Pojem celé řízení ve smyslu předmětné plné moci nelze vykládat izolovaně
odhlížeje od skutkových okolností případu a právních norem regulujících postup od podání
žádosti o vydání společného rozhodnutí o umístění stavby a stavebního povolení.
Ačkoliv se o výjimce dle §25 vyhlášky č. 501/2006 Sb. vedlo správní řízení pod samostatnou
spisovou značkou, výsledek tohoto řízení zásadně ovlivňoval osud řízení o žádosti o vydání
společného územního rozhodnutí a stavebního povolení. Řízení o vydání rozhodnutí o povolení
výjimky tak lze považovat za jakési vedlejší řízení přináležející k hlavnímu řízení, kterým
bylo řízení o vydání společného územního rozhodnutí a stavebního povolení. Pokud pak plná
moc ze dne 21. 12. 2016 zmocňovala JUDr. Libora Čiháka k zastupování v právních věcech
souvisejících s řízením o umístění a povolení stavebního záměru, je z výše uvedeného zřejmé,
že pojmu celé řízení ve smyslu §33 odst. 2 správního řádu je nutno rozumět tak, že zahrnuje
i onu odbočku v podobě vedlejšího řízení o povolení výjimky.
[7] Námitku porušení principů soukromého práva a autoritativní nahrazování projevu vůle
shledal krajský soud nedůvodnou, jelikož správní řád, jakožto veřejnoprávní předpis procesního
charakteru upravuje otázky zastoupení komplexně, nelze zde využít subsidiárně soukromoprávní
kodex v podobě občanského zákoníku. Odkazy žalobkyně na soudní judikaturu vyhodnotil
krajský soud jako nepřípadné. Žádnou z dalších 38 námitek uvedených v části B žaloby neshledal
krajský soud důvodnou.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a žadatelky
[8] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“)
kasační stížnost. Namítla nesprávnost závěru krajského soudu, že řízení o výjimce je právní věcí
související s řízením o umístění stavby. Řízení o výjimce je dle rozsudku rozšířeného senátu
ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, samostatné správní řízení, které vyústí ve vydání
rozhodnutí se všemi náležitostmi uvedenými v §68 správního řádu. Na toto řízení tak je třeba
vztáhnout i ustanovení o účastnících správního řízení a jejich případné zastoupení. Pokud
stěžovatelka své právo vyplývající z §33 správního řádu v řízení o výjimce nevyužila, nelze její
zastoupení dovozovat z jiného správního řízení. Krajský soud zcela pominul faktické chování
jednotlivých osob v řízení, zejména skutečnost, že zmocněnec stěžovatelky v řízení o výjimce
nečinil žádné úkony. Veškeré úkony, včetně písemných podání, byly v řízení o výjimce činěny
výlučně stěžovatelkou a osobou zúčastněnou na řízení IV., nikoli jejich advokátem.
[9] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatelka v tom, že krajský soud
považoval za podstatnou interpretaci a aplikaci výrazu „zmocnění pro celé řízení“, který však v plné
moci ze dne 21. 12. 2016 není uveden. Argumentace krajského soudu, že ze správního spisu
nejsou patrné výhrady zástupce stěžovatelky k tomu, nemá oporu v právních předpisech.
I když bylo jejímu zástupci v řízení doručováno, nebyl povinen s odkazem na čl. 4 Listiny
základních práv a svobod něco činit. K závěru krajského soudu, že ve správním spisu
se nenachází plná moc datovaná dne 1. 8. 2017 a z ničeho nevyplývá doba a důvod jejího
předložení, stěžovatelka uvedla, že tato plná moc byla žalovanému zaslána spolu s podnětem
došlým žalovanému dne 26. 10. 2017, kterým se stěžovatelka domáhala provedení přezkumného
řízení ve věci rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 6. 2017, č. j. 7562/SÚ/17. Krajský soud
dále neprovedl důkaz touto plnou mocí ze dne 1. 8. 2017, ačkoli návrh na provedení tohoto
důkazního prostředku byl uveden v bodě č. 4 části A žaloby.
[10] Další důvody nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku spočívají v tom, že se krajský
soud nezabýval žalobními body, v nichž namítala, že postup žalovaného je v rozporu s principy
soukromého práva a §444 občanského zákoníku. Pokud žalovaný tvrdí, že žalobkyně
byla zastoupena, nahrazuje autoritativně soukromoprávní vůli stěžovatelky a osoby zúčastněné
na řízení IV. Žalovanému nepřísluší z moci úřední zjišťovat, zda existuje plná moc vystavená
účastníkem zástupci pro jiné nebo předchozí správní řízení, popř. zjišťovat, zda taková plná moc
i nadále platí, což je v rozporu s §2 správního řádu. Stěžovatelka svého právního zástupce
v řízení č. j. 7562/SÚ/17 o žádosti ve věci povolení výjimky zmocnila až dne 1. 8. 2017
v souvislosti s podáním odvolání a pro zastupování v odvolacím řízení.
[11] Když stěžovatelka žalovanému předložila plnou moc ze dne 1. 8. 2017, měl postupem
podle §94 správního řádu napadené rozhodnutí o výjimce zrušit a odvolání stěžovatelky proti
rozhodnutí o výjimce projednat. Stěžovatelka prokázala, že svého zástupce zmocnila k podání
odvolání proti rozhodnutí o výjimce a žalovaný měl tuto plnou moc ze dne 1. 8. 2017 přijmout.
[12] Krajský soud nesprávně posoudil právní jednání stěžovatelky a osoby zúčastněné
na řízení IV. a zcela pominul ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího soudu, když opomněl,
že při výkladu právního jednání je potřeba upřednostnit skutečnou vůli jednajícího před vnějším
projevem. Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas se závěrem krajského soudu, že zmocnění
k zastupování advokátem JUDr. Liborem Čihákem obsažené v plné moci ze dne 21. 12. 2016
se vztahovalo i na řízení o výjimce (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2017,
sp. zn. 29 Cdo 61/2017). Krajský soud nepřípustně vykládal vůli stěžovatelky a osoby zúčastněné
na řízení IV. vtělenou do plné moci ze dne 21. 12. 2016 normami správního práva. Udělení plné
moci je právní jednání v režimu práva občanského a v těchto intencích měl krajský soud udělení
plné moci také posuzovat.
[13] Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný také proto, že krajský soud se nezabýval
žalobními body č. 1 – 9, 10, 12, 13, 20, 22, 23, 25 a 29. Pouze uvedl, že míjí rozsah soudního
přezkumu, jelikož se věnují řízení o povolení výjimky, které stěžovatelka nenapadla včasným
odvoláním. Krajský soud se nezabýval rovněž žalobním bodem týkajícím se opomenutých
důkazů.
[14] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem.
[15] Žadatelka ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že závěry krajského soudu pokládá
za správné, úplné, srozumitelně a logicky odůvodněné a odpovídající relevantní právní úpravě.
S námitkami stěžovatelky uvedenými pod body č. 1 až 10, 12, 13, 20, 22, 23, 25 a 29 se krajský
soud vypořádal správně. Otázka důkazních návrhů byla řádně vypořádána pod bodem
67 rozsudku.
III. Posouzení kasační stížnosti
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Podle §33 odst. 1 správního řádu, účastník si může zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení
se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník
současně pouze jednoho zmocněnce.
[19] Podle odst. 3 téhož ustanovení, zmocnění může být uděleno a) k určitému úkonu, skupině úkonů
nebo pro určitou část řízení, b) pro celé řízení, c) pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou
zahájena v určené době nebo bez omezení v budoucnu; podpis na plné moci musí být v tomto případě vždy úředně
ověřen a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena
do protokolu, nebo d) v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona.
[20] Podle §34 odst. 2 správního řádu, s výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně
vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky pro běh lhůt, nestanoví-li
zákon jinak.
[21] Nejvyšší správní soud v prvé řadě pro přehlednost konstatuje, že dne 8. 9 . 2016 podala
žadatelka (osoba zúčastněná na řízení I.) u stavebního úřadu žádost o vydání
společného územního rozhodnutí a stavebního povolení, kterému bylo vyhověno rozhodnutím
dne 24. 11. 2016, č.j. 14271/SÚ/16, sp. zn. 10935/SÚ/16/Boč. Dne 21. 12. 2016 bylo
proti tomuto rozhodnutí podáno stěžovatelkou a osobou zúčastněnou na řízení IV. odvolání,
k němuž přiložili plnou moc ze stejného dne, jíž zmocnili advokáta JUDr. Libor Čiháka k tomu,
„aby je zastupoval v právních věcech souvisejících s řízením o umístění stavby na stavbu rodinného domu s garáží,
Karlovy Vary, Drahovice na pozemku par. č. X (ostatní plocha), par. č. X (ostatní plocha) v katastrálním území
D.; a v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle zákona č. 150/2002 Sb.“ Na základě tohoto
odvolání zrušil žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 3. 2017, č. j. 133/SÚ/17-4, výše uvedené
rozhodnutí stavebního úřadu a vrátil věc stavebnímu úřadu k dalšímu řízení. Dne 28. 4. 2017
podala žadatelka žádost o povolení výjimky z ustanovení §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb.,
které stavební úřad vyhověl rozhodnutím ze dne 27. 6. 2017, č. j. 7562/SÚ/17, sp. zn.
4776/SÚ/17/Boč. Proti tomuto rozhodnutí podaly stěžovatelka a osoba zúčastněná na řízení IV.
dne 9. 8. 2017 prostřednictvím svého právního zástupce JUDr. Libora Čiháka odvolání, které
bylo pro opožděnost zamítnuto rozhodnutím žalovaného ze dne 23. 10. 2017, č. j. 952/SÚ/17-3.
Dne 26. 10. 2017 pak stěžovatelka spolu s osobou zúčastněnou na řízení IV. podaly
prostřednictvím uvedeného zástupce podnět k zahájení přezkumného řízení ve věci rozhodnutí
ze dne 27. 6. 2017, č. j. 7562/SÚ/17, a k tomuto podnětu přiložily plnou moc ze dne 25. 10. 2017
zmocňující JUDr. Libora Čiháka ke svému zastupování. Sdělením ze dne 5. 12. 2017, č. j.
952/SÚ/17-5, žalovaný stěžovatelce a osobě zúčastněné na řízení IV. oznámil, že jejich podnětu
nevyhověl. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 20. 8. 2018, č. j. 9981/SÚ/18, sp. zn.
10935/SÚ/16/Boč, bylo žádosti žadatelky ze dne 8. 9. 2016 vyhověno – bylo vydáno rozhodnutí
o umístění stavby a stavební povolení. K odvolání stěžovatelky a osoby zúčastněné na řízení IV.
bylo toto rozhodnutí zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 1. 2019, č. j. 1185/SÚ/18-5, a
věc byla vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne
3. 9. 2019, č. j. 11355/SÚ/19, sp. zn. 10935/SÚ/16/Boč, pak bylo žádosti žadatelky opět
vyhověno a bylo vydáno rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení. Odvolání
stěžovatelky a osoby zúčastněné na řízení IV. proti tomuto rozhodnutí pak bylo zamítnuto
v záhlaví uvedeným rozhodnutím žalovaného.
[22] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná o posouzení
zákonnosti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 10. 2017, č. j. 952/SÚ/17-3, jímž zamítl
pro opožděnost podání odvolatelů [stěžovatelky a osoby zúčastněné na řízení IV)] proti
rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 6. 2017, č. j. 7562/SÚ/17, s čímž bezprostředně souvisí
posouzení otázky, zda stěžovatelka byla v řízení o povolení výjimky zastoupena na základě plné
moci či nikoliv.
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu. Pokud by totiž stěžovatelkou vznesená námitka nepřezkoumatelnosti
byla důvodná, již tato okolnost samotná by musela vést ke zrušení napadeného rozsudku.
Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla tyto důvody nepřezkoumatelnosti: krajský soud považoval
za klíčovou interpretaci a aplikaci výrazu „zmocnění pro celé řízení“, ačkoli není v plné moci
ze dne 21. 12. 2016 nikde uveden, nezabýval se žalobními body, v nichž stěžovatelka namítala,
že postup žalovaného je v rozporu s principy soukromého práva a §444 občanského zákoníku,
a nezabýval se ani žalobními body č. 1 – 9, 10, 12, 13, 20, 22, 23, 25 a 29, když pouze uvedl,
že míjí rozsah soudnímu přezkumu, jelikož se věnují řízení o povolení výjimky podle §25 odst. 4
vyhlášky č. 501/2006 Sb., která byla pravomocně povolena rozhodnutím stavebního úřadu, které
stěžovatelka nenapadla včasným odvoláním. Krajský soud se podle stěžovatelky nezabýval
rovněž žalobním bodem, v němž poukázala na opomenuté důkazy, které správní orgány
neprovedly, a namítala, že správní orgány neuvedly žádný relevantní důvod, pro který
nebyly provedeny navržené důkazy.
[24] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková
rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení
skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52).
[25] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto ohledu nelze považovat kasační stížností
napadený rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Z bodu
30 odůvodnění rozsudku krajského soudu je zřejmé, že krajský soud se výrazem „zmocnění pro celé
řízení“ zabýval při hodnocení rozsahu zmocnění uděleného stěžovatelkou v plné moci
ze dne 21. 12. 2016, v rámci něhož poukázal na §34 odst. 3 správního řádu a dospěl k závěru,
že v řízení o výjimce je sice vydáváno formální rozhodnutí, které však představuje toliko
podkladové rozhodnutí. Teprve výsledek „hlavního řízení“, pro jehož účely žadatel o povolení
výjimky usiluje, je způsobilý skutečného zkrácení práv účastníků řízení. Krajský soud tedy vůbec
neargumentoval tím, že by výraz „zmocnění pro celé řízení“ byl v plné moci uveden, a tato výtka
stěžovatelky vůči kasační stížností napadenému rozsudku proto neobstojí.
[26] S argumentací stěžovatelky, že postup žalovaného je v rozporu s principy soukromého
práva a §444 občanského zákoníku a žalovaný autoritativně určuje soukromoprávní vůli
stěžovatelky a osoby zúčastněné na řízení IV., se krajský soud vypořádal v bodě 35 napadeného
rozsudku, kde mimo jiné uvedl, že správní řád jakožto veřejnoprávní předpis
procesního charakteru upravuje otázky zastoupení komplexně, nelze zde využít subsidiárně
soukromoprávní kodex v podobě občanského zákoníku. Krajský soud se vyjádřil rovněž k plné
moci ze dne 1. 8. 2017 a konstatoval, že byla stěžovatelkou předložena až v přezkumném řízení
ve věci výjimky, a nemůže tak mít vliv na posouzení zákonnosti rozhodnutí žalovaného
ze dne 23. 10. 2017, č. j. 952/SÚ/17-3.
[27] Krajský soud se sice výslovně nevyjádřil k námitce stěžovatelky, že žalovanému nepřísluší
z moci úřední zjišťovat, zda existuje plná moc vystavená účastníkem zástupci pro jiné
nebo předchozí správní řízení, popř. zjišťovat, zda taková plná moc i nadále platí,
což je dle stěžovatelky postup v rozporu s §2 správního řádu. Z odůvodnění napadeného
rozsudku je nicméně zřejmé, že ani tuto námitku nepovažoval krajský soud za důvodnou,
neboť na základě vlastní podrobné argumentace přisvědčil závěru žalovaného, že JUDr. Libor
Čihák sám v době podání odvolání vycházel ze skutečnosti, že mu dne 21. 12. 2016 byla udělena
plná moc k zastupování v právních věcech souvisejících s řízením o umístění předmětné stavby
a konstatoval, že zmocnění k zastupování žalobců advokátem JUDr. Liborem Čihákem obsažené
v plné moci datované dne 21. 12. 2016 se vztahovalo i na řízení o výjimce z §25 odst. 4 vyhlášky
č. 501/2006 Sb. Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že soudy nemají povinnost
reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal
se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech
konzumovat i vypořádání určitých dílčích a souvisejících námitek (rozsudek NSS ze dne
24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). Tak tomu bylo i v posuzované věci, kdy krajský soud
srozumitelně, přesvědčivě a podrobně zdůvodnil své závěry ohledně zastoupení stěžovatelky
založeného plnou mocí ze dne 21. 12. 2016 v řízení o umístění a povolení stavby a souvisejícím
řízení o výjimce.
[28] Přisvědčit nelze ani dalším důvodům dovozované nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku spatřovaných stěžovatelkou v tom, že se krajský soud nezabýval žalobními
body č. 1 – 9, 10, 12, 13, 20, 22, 23, 25 a 29, když pouze uvedl, že míjí rozsah
soudnímu přezkumu, jelikož se věnují řízení o povolení výjimky podle §25 odst. 4 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., která byla pravomocně povolena rozhodnutím stavebního úřadu, které
stěžovatelka nenapadla včasným odvoláním. Již z argumentace stěžovatelky je totiž zřejmé,
že krajský soud se s těmito žalobními body vypořádal a jakým způsobem tak učinil. Nejvyšší
správní soud v této souvislosti uvádí, že krajský soud k většině těchto žalobních bodů uvedl
i další související, stěžovatelkou nezmiňovanou argumentaci. Nejvyšší správní soud v této
souvislosti konstatuje, že nesouhlas stěžovatelky s argumentací krajského soudu nemůže založit
nepřezkoumatelnost rozsudku.
[29] Žalobní bod, v němž stěžovatelka poukázala na opomenuté důkazy, krajský soud
vypořádal jako nedůvodný v bodě 67 rozsudku. Tam mimo jiné uvedl, že stěžovatelka netvrdí,
jak tato tvrzená procesní vada měla ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí a jak konkrétně
se dotkla věcných práv stěžovatelky, a dále konstatoval, že sporné důkazní návrhy stavební úřad
řádně vypořádal. Nejvyšší správní soud v návaznosti na výše uvedené konstatuje, že krajský soud
vystihl podstatu věci a při posouzení věci vycházel z relevantních skutečností a relevantní právní
úpravy. Krajský soud se vypořádal se všemi žalobními námitkami a výstižně, přehledně, logicky
a srozumitelně zdůvodnil své závěry, se kterými se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje.
Odůvodnění:
krajského soudu proto kasační soud považuje za dostatečné, nikoli
nepřezkoumatelné.
[30] Stěžovatelkou zmíněná skutečnost, že řízení o výjimce je dle rozsudku rozšířeného senátu
ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, č. 2908/2013 Sb. NSS, samostatné správní řízení, které
vyústí ve vydání rozhodnutí se všemi náležitostmi uvedenými v §68 správního řádu, nevyvrací
závěr krajského soudu, že řízení o výjimce z §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je právní věcí
související s řízením o umístění a povolení stavby. Řízení o výjimce, byť formálně se jedná
o samostatné správní řízení, totiž v posuzované věci s řízením o umístnění stavby vskutku velice
úzce souvisí. Tato souvislost je jasně patrná jednak z toho, že soudní přezkum rozhodnutí
o výjimce není možný samostatně, ale až v rámci rozhodnutí o věci samé, kterým je v posuzované
věci v záhlaví uvedené rozhodnutí žalovaného týkající se umístění a povolení stavby.
Úzká souvislost mezi těmito řízeními dále vyplývá také z toho, že řízení o výjimce
týkající se povolované stavby bylo zahájeno poté, co předchozí rozhodnutí stavebního úřadu
ze dne 24. 11. 2016, č. j. 14271/SÚ/16, bylo zrušeno rozhodnutím žalovaného
ze dne 17. 3. 2017, č. j. 133/SÚ/17-4, v němž byla nutnost rozhodnutí o výjimce z odstupových
vzdáleností stanovených prováděcím předpisem konstatována. Bez probíhajícího územního
a stavebního řízení by tak řízení o výjimce nebylo vůbec zahájeno.
[31] Nejvyšší správní soud proto stejně jako krajský soud považuje v posuzované věci řízení
o výjimce za řízení související s řízením o umístění a povolení stavby a konstatuje, že stěžovatelka
byla s ohledem na výše uvedené znění plné moci ze dne 21. 12. 2016 zastoupena také v řízení
o výjimce. Lhůtu pro podání odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu o výjimce
tak je třeba v souladu s §34 odst. 2 správního řádu počítat od data doručení zástupci
stěžovatelky, tj. ode dne 17. 7. 2017, kdy bylo rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 6. 2017,
č. j. 4776/SÚ/17, o udělení výjimky doručeno tomuto zástupci. Nejvyšší správní soud ve shodě
s krajským soudem konstatuje, že 15-ti denní odvolací lhůta uplynula dnem 1. 8. 2017, a odvolání
podané dne 9. 8. 2017 tak bylo podáno opožděně. Žalovaný tudíž nepochybil, pokud jej svým
rozhodnutím ze dne 23. 10. 2017, č. j. 952/SÚ/17-3, pro opožděnost zamítl.
[32] K námitce stěžovatelky, že krajský soud zcela pominul interakci subjektů, Nejvyšší
správní soud uvádí, že krajský soud interakci subjektů v řízení o výjimce neopomenul,
nýbrž ji řádně popsal. Poukázal na skutečnost, že v celém průběhu správního řízení o výjimce
z ustanovení §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. stavební úřad jako účastníka uváděl
a písemnosti (oznámení o zahájení řízení ze dne 10. 5. 2017, č. j. 5060/SÚ/17, výzvu k seznámení
se s podklady rozhodnutí ze dne 30. 5. 2017, č. j. 6040/SÚ/17, a rozhodnutí o povolení výjimky
ze dne 27. 6. 2017, č. j. 7562/SÚ/17) doručoval zástupci stěžovatelky. Krajský soud přiléhavě
poukázal na skutečnost, že ze správního spisu není patrno, že by k tomu měl advokát
JUDr. Libor Čihák nějaké výhrady. Na konci odvolání ze dne 9. 8. 2017 proti rozhodnutí
o povolení výjimky je uvedeno „Za V. D. a Z. D. JUDr. Libor Čihák, advokát dle plné moci.“ K
tomuto podání však žádná další plná moc přiložena nebyla. Není tedy pravdou, že se krajský soud
touto interakcí nezabýval, jak tvrdí stěžovatelka v kasační stížnosti. Zároveň je z výše uvedeného
zřejmé, především ze způsobu podání odvolání, že stěžovatelka i její zástupce vycházeli z toho, že
stěžovatelka je i v tomto řízení spolu s osobou zúčastněnou na řízení IV. zastoupena výše
uvedeným zástupcem. Poukaz stěžovatelky na skutečnost, že určité úkony v řízení o výjimce
činila spolu s osobou zúčastněnou na řízení IV. bez zastoupení, na výše uvedeném závěru, že
plná moc ze dne 21. 12. 2016 se vztahovala i na řízení o výjimce, nic nemění, neboť účastníkům
řízení nic nebránilo takto samostatně postupovat, i když byli v řízení zastoupeni.
[33] Argumentace stěžovatelky, že i když bylo jejímu zástupci v řízení doručováno, nebyl
povinen s odkazem na čl. 4 Listiny základních práv a svobod něco činit, rovněž nevyvrací
existenci zastoupení stěžovatelky v řízení o výjimce na základě plné moci ze dne 21. 12. 2016,
neboť zástupce stěžovatelky je advokát, tj. profesionál poskytující právní služby, který by měl
o případném ukončení zastupování stěžovatelky správní orgán bezodkladně vyrozumět. Úvahu
krajského soudu, že ze správního spisu není patrné, že by měl zástupce stěžovatelky nějaké
výhrady k tomu, že mu byly v řízení o výjimce doručovány písemnosti, proto považuje Nejvyšší
správní soud za logickou a správnou.
[34] Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud dále zjistil, že k podnětu stěžovatelky
k provedení přezkumného řízení rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 6. 2017,
č. j. 7562/SÚ/17, který byl žalovanému zaslán k č. j. 952/SÚ/17-3, je přiložena plná moc
ze dne 25. 10. 2017, nikoli plná moc z 1. 8. 2017. Nejvyšší správní soud konstatuje, že závěr
krajského soudu, že ve správním spise se nenachází plná moc ze dne 1. 8. 2017, je správný,
byť je možné, že k tomu došlo v důsledku pochybení žalovaného při vedení spisu. Případná
existence plné moci ze dne 1. 8. 2017, kterou stěžovatelka zmocnila JUDr. Libora Čiháka,
advokáta, aby v řízení o žádosti o povolení výjimky z §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb.
vedeném stavebním úřadem podal odvolání a stěžovatelku v něm zastupoval, však nic nemění
na závěru, že stěžovatelka byla v řízení o výjimce zastoupena již na základě plné moci
ze dne 21. 12. 2016, neboť s obsahem této starší plné moci by nekolidovala,
pouze by ji doplňovala. Plná moc ze dne 1. 8. 2017 navíc byla dle tvrzení stěžovatelky předložena
až dne 26. 10. 2017, tj. vůči správním orgánům byla účinná až poté, co bylo vydáno rozhodnutí
žalovaného ze dne 23. 10. 2017, č. j. 952/SÚ/17-3, jímž zamítl pro opožděnost odvolání
stěžovatelky proti rozhodnutí o výjimce.
[35] Nejvyšší správní soud neshledal ani namítané pochybení krajského soudu spočívající
v tom, že plnou moc ze dne 1. 8. 2017 neprovedl jako důkaz, neboť krajský soud se k této plné
moci vyjádřil v bodě 39 kasační stížností napadeného rozsudku a s ohledem na datum jejího
tvrzeného předložení shrnul, že nemůže mít vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného
ze dne 23. 10. 2017, č. j. 952/SÚ/17-3. Krajský soud se tedy se stěžovatelkou namítanou plnou
mocí ze dne 1. 8. 2017 řádně vypořádal, a nebylo tudíž již nutné ji provádět jako důkaz.
Proto nelze přisvědčit ani námitce, že plná moc ze dne 1. 8. 2017 představovala důvod
pro zrušení rozhodnutí o výjimce v přezkumném řízení. Poukaz stěžovatelky na závěry uvedené
v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2005, č. j. 6 Ca 157/2004 – 29,
není přiléhavý, neboť v posuzované věci se nejednalo o případ, kdy by byl dodatečným
předložením plné moci zhojován nedostatek průkazu zastoupení.
[36] Z plné moci ze dne 21. 12. 2016 je jasně patrné široké oprávnění pro zástupce
stěžovatelky k zastupování v právních věcech souvisejících s řízením o umístění stavby.
S ohledem na výše již popsanou úzkou souvislost řízení o výjimce s řízením o umístění stavby
představuje řízení o výjimce právní věc související s řízením o umístění stavby uvedenou v plné
moci ze dne 21. 12. 2016. Plná moc je přesně formulovaná a vyplývá z ní vůle stěžovatelky
být zastoupena v tomto rozsahu. K poukazu stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 31. 10. 2017, sp. zn. 29 Cdo 61/2017, Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzované
věci se nejednalo o případ, kdy by vůle stěžovatelky a její vnější projev v podobě udělení
zmocnění byly v rozporu. Správní orgány, jakožto adresáti právního jednání stěžovatelky
spočívajícího ve zmocnění advokáta, nepochybily, když vycházely z toho, že stěžovatelka
je v řízení o výjimce zastoupena. Nejvyšší správní soud v této souvislosti ve shodě s krajským
soudem poukazuje na rozsudek ze dne 8. 11. 2018, č. j. 7 As 424/2018 - 21, v němž zdejší soud
mimo jiné vyslovil, že „současná judikatura pevně stojí na stanovisku, že každý procesní úkon je nutno
posuzovat podle toho, jak byl navenek projeven, nikoli podle toho, jestli mezi projeveným procesním úkonem
a vnitřní vůlí jednajícího je skutečný souhlas.“ Krajský soud tudíž při výkladu vůle stěžovatelky vtělené
do plné moci ze dne 21. 12. 2016 nijak nepochybil a dospěl ke správnému závěru, že zmocnění
obsažené v této plné moci se vztahovalo i na řízení o výjimce.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[37] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelkou uplatněné námitky,
kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle §110 odst. 1 věty druhé
s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[38] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti. Osobám zúčastněným na řízení podle §60
odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení nevzniklo, neboť jim v tomto řízení žádná
povinnost uložena nebyla a Nejvyšší správní soud neshledal ani jinou okolnost zvláštního zřetele
hodnou.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu