ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.399.2020:69
sp. zn. 4 As 399/2020 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: JUDr. J. K., zast. JUDr.
Barborou Frydrychovou, advokátkou, se sídlem Senovážné nám. 23, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: O. V., zast. Mgr. Petrem Vasilevem, advokátem, se sídlem
V Chaloupkách 344/61, Praha 9, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 2. 2020,
č. j. MHMP 287078/2020, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 30. 9. 2020, č. j. 15 A 41/2020 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se za mí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím podle §90 odst. 1 písm. b) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, zrušil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 4 (dále též „stavební
úřad“) ze dne 2. 10. 2019, č. j. P4/459631/19/OST/SMID, sp. zn. P4/153024/18/OST/SMID,
jímž byla zamítnuta žádost osoby zúčastněné na řízení o vydání společného povolení změny
stavby rodinného domu č. p. X, ul. U D. X, P. X – B., na pozemku parc. č. X v k. ú. B.,
spočívající v částečné nástavbě 2. NP včetně terasy v úrovni 2. NP a ve stavebních úpravách s tím
souvisejících, včetně provedení nového vnitrního schodiště z 1. NP do 2. NP, a věc vrátil
k novému projednání.
[2] Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítal, že odvolání
podané proti výše uvedenému rozhodnutí stavebního úřadu nesplňovalo zákonem stanovené
podmínky, neboť z něj není patrno, kdo je činí. Žalovaný ve svém rozhodnutí uvádí, že odvolání
podali G. V. H. a O. V., což je vyvráceno tím, že v textu odvolání žádná z uvedených fyzických
osob není uvedena. Společnost ADR, s.r.o., která patrně podala odvolání, čemuž nasvědčuje
hlavička odvolání, není účastníkem řízení, a není tak oprávněna podat odvolání proti rozhodnutí
stavebního úřadu. Rozhodnutí žalovaného tak trpí vadou neexistence právního podkladu pro
jeho vydání, což je činí nicotným.
[3] Městský soud v Praze nadepsaným usnesením žalobu odmítl podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Konstatoval, že napadeným rozhodnutím žalovaného nedošlo k založení, změně
nebo zrušení či závaznému určení práv nebo povinností žalobce, neboť se nejedná o rozhodnutí
odvolacího správního orgánu, jímž by se správní řízení uzavíralo a kterým by bylo s konečnou
platností rozhodnuto o předmětu správního řízení, tj. o podané žádosti o vydání společného
stavebního povolení. Správní řízení o tomto návrhu nebylo vydáním rozhodnutí žalovaného
pravomocně ukončeno, ale bylo vráceno do stadia řízení před správním orgánem prvního stupně,
jehož povinnost je znovu o věci samé rozhodnout. Rozhodnutí žalovaného je ze soudního
přezkumu vyloučeno podle §70 písm. a) s. ř. s. Krajský soud v této souvislosti poukázal
na závěry uvedené v rozsudcích NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 - 53,
ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 - 219, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 - 65.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[4] Proti usnesení podal žalobce (dále též „stěžovatel”) kasační stížnost, v níž konstatoval,
že rozhodnutí žalovaného vydané v nezákonně provedeném odvolacím řízení ruší zamítavé
rozhodnutí stavebního úřadu a současně mu pro nové projednání stanovuje závazný právní názor
zcela protichůdný právnímu názoru, o který své zamítavé rozhodnutí opřel. Při respektování
závaznosti právního názoru žalovaného je nabíledni, že stavební úřad tentokrát žádosti o vydání
stavebního povolení na nástavbu vyhoví. Rozhodnutím žalovaného tak došlo k narušení
opodstatněné jistoty na straně žalobce, že nebude rušeno jeho právo na zachování dosavadní
kvality bydlení předmětnou nástavbou, opírající se o zamítavé rozhodnutí stavebního úřadu.
Rozhodnutí žalovaného se tedy dotklo hmotně právního postavení stěžovatele, a jedná se
tak o rozhodnutí naplňující kritéria uvedená v §65 odst. 1 s. ř. s. Poukaz krajského soudu
na rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 - 53, je nepřípadný, neboť se
v něm jednalo o případ rozhodování v pochybnostech pro potřeby celního úřadu, zda se určitá
movitá věc považuje za odpad, což je úkon správního orgánu předběžné povahy. V posuzované
věci se však o tzv. podkladové rozhodnutí nepochybně nejedná.
[5] Rovněž rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 - 219, není relevantní, neboť
v něm nebyla řešena otázka nicotnosti rozhodnutí správního orgánu vydaného po nezákonně
vedeném odvolacím řízení. Pro posuzovanou věc jsou naopak přiléhavé závěry usnesení
rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, podle kterých je neudržitelná
interpretace omezující přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje v každém jednotlivém případě
hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné
právo založil, změnil, rušil či závazně určil. Stěžovatel dále poukázal na usnesení rozšířeného
senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, podle něhož aktivní žalobní legitimace v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení
žalobce není možné zjevně jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry dojít
nemohlo. Stěžovatel dále uvedl, že nicotnost rozhodnutí žalovaného zakládá absence návrhu
na zahájení odvolacího řízení. Není smysluplné, aby v dané věci byla nicotnost rozhodnutí
žalovaného posuzována, až když bude s konečnou platností rozhodnuto o povolení nástavby.
Došlo by tím ke zbytečnému novému projednání věci ve správním řízení. Podle usnesení
rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65, může účastník řízení nicotnost
rozhodnutí namítat v navazujících řízeních, ve kterých má tvrzený neexistující správní akt sloužit
jako exekuční titul nebo jako podklad pro další úkon správního orgánu.
[6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že proti rozhodnutí stavebního úřadu
bylo podáno řádné odvolání. Plná moc společnosti ADR s.r.o., která zastupuje stavebníky,
je založena ve správním spise. Nejedná se o nicotné rozhodnutí. Žalovaný se neztotožnil
s tvrzením stěžovatele, že jeho rozhodnutí zasáhlo do právní sféry stěžovatele, neboť
rozhodnutím žalovaného nebyla založena žádná práva ani povinnosti. Stěžovatel je i nadále
účastníkem řízení o žádosti stavebníků v řízení před stavebním úřadem.
[7] Stěžovatel v replice uvedl, že tvrzení žalovaného, že proti rozhodnutí stavebního úřadu
bylo podáno řádné odvolání, je vyvráceno tím, že nikde v celém textu odvolání žádná
z uvedených fyzických osob není uvedena, a tedy nelze seznat, kdo odvolání podal. Odvolání
tak nesplňuje náležitosti uvedené v §37 odst. 2 správního řádu. Tvrzení žalovaného, že jeho
nesouhlas s právními názory stavebního úřadu neznamená, že stavební úřad v novém projednání
bez dalšího záměr schválí a stěžovatel bude mít možnost podat odvolání proti rozhodnutí
stavebního úřadu, pokud by v novém projednání bylo vydáno stavební povolení, je podle
stěžovatele licoměrné až cynické.
[8] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uvedla, že stěžovatel uplatňuje svá práva
v rámci správního soudnictví předčasně, neboť z §5 s. ř. s. vyplývá, že se lze domáhat ochrany
práv po vyčerpání řádných opravných prostředků, pokud to připouští zákon. V tomto směru
není správní řízení pravomocně ukončeno, když v součastně době se věc nachází u stavebního
úřadu – správního orgánu prvního stupně. Za této situace nemůže být stěžovatel podle §65
odst. 1 s. ř. s. zkrácen na svých právech, neboť neexistuje žádné rozhodnutí, které by zakládalo,
měnilo, či rušilo práva a povinnosti účastníků stavebního řízení. Dovozovat dopad do práv
stěžovatele ze samotného vyslovení právního názoru je podle osoby zúčastněné na řízení
irelevantní a zcela předbíhající výsledek správního řízení.
[9] Stěžovatel v dalším vyjádření namítl, že osoba zúčastněná na řízení nesplňuje formální
podmínku uvedenou v §34 odst. 1 s. ř. s., neboť soudu výslovně neoznámila, že bude v řízení
práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat. Pokud soud neshledal aktivní legitimaci stěžovatele
podle §65 odst. 1 s. ř . s., měl posoudit, zda stěžovateli nenáleží aktivní legitimace podle §65
odst. 2 s. ř. s. Stěžovatel totiž již ve svém vyjádření k odvolání podanému společností ADR, s.r.o.
namítal nepřípustnost odvolání, avšak žalovaný se důvodností namítané nepřípustnosti odvolání
vůbec nezabýval a nijak se s ním nevypořádal. Stěžovateli tak bylo upřeno právo na řádné
vypořádání uplatněných námitek v odvolacím řízení. Městský soud se o námitce nicotnosti
rozhodnutí žalovaného dozvěděl z žaloby, a bylo proto jeho povinností se touto námitkou
zabývat. Stěžovatel dále upozornil, že v novém projednání věci již stavební úřad vydal rozhodnutí
ze dne 4. 2. 2021, č. j. P4/070317/21/OST/SMID, kterým rozhodl zcela opačně, tedy nástavbu
povolil a tuto změnu odůvodnil tak, že se řídil závazným právním názorem žalovaného. Jelikož
nelze předpokládat, že by žalovaný v odvolacím řízení změnil svůj závazný právní názor a osoba
zúčastněná na řízení může zahájit zhotovování mezitím povolené nástavby, navrhl stěžovatel,
aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek.
[10] Osoba zúčastněná na řízení dne 26. 3. 2021 uvedla, že přípisem ze dne 14. 8. 2020
městskému soudu oznámila, že hodlá uplatňovat svá práva osoby zúčastněné na řízení. Návrh
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti označila za nepřípadný a ničím nepodložený.
Rozhodnutí žalovaného totiž nezakládá stavebníkovi právo stavět, neboť toto oprávnění
mu vznikne až právní mocí stavebního povolení. Tato situace doposud nenastala, a nemohlo
tak dojít ve sféře stěžovatele ke vzniku újmy.
[11] Stěžovatel reagoval dalším podáním ze dne 8. 4. 2021, jímž setrval na své předchozí
argumentaci.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti dle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná o posouzení,
zda městský postupoval správně, když žalobu stěžovatele odmítl, resp. zda rozhodnutí
žalovaného, jímž bylo zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby vydané v prvním
stupni, a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k novému projednání, lze považovat za rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. podléhající přezkumu ve správním soudnictví.
[15] Nejvyšší správní soud se touto otázkou již mnohokrát zabýval. Z ustálené
judikatury lze poukázat lze např. na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 10. 2018,
č. j. 7 As 192/2017 - 35, č. 3834/2019 Sb. NSS, bod 24 a násl., kde se uvádí:
„24. Správní soudy zpravidla přezkoumávají v řízení o žalobě proti rozhodnutí finální rozhodnutí správního
orgánu. To plyne již ze základního principu soudního řádu správního, subsidiarity správního soudnictví [dle §5
s. ř. s. lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných
prostředků, připouští-li je zvláštní zákon; srov. k tomu též §68 písm. a) s. ř. s.].
25. Je pravda, že soudně přezkoumatelné podle §65 odst. 1 s. ř. s. je rovněž takové rozhodnutí, kterým správní
orgán využije své dozorčí pravomoci a zruší nebo změní pravomocné správní rozhodnutí, např. v rámci
přezkumného řízení (srov. přiměřeně rozsudek rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73,
č. 1513/2008 Sb. NSS, věc Honební společenstvo Stříbro, vztahující se sice k přezkumu rozhodnutí mimo
odvolací řízení podle §65 správního řádu z roku 1967, ovšem jeho důvody jsou evidentně aplikovatelné i na §97
odst. 3 nového správního řádu) nebo obnovy řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 6. 2007,
č. j. 5 As 13/2006 - 46, č. 1427/2008 Sb. NSS, věc EBECO CZ). Zde přezkum takového rozhodnutí
nastupuje bez ohledu na to, že po zrušovacím rozhodnutí, napadeném žalobou, přijde pravidelně další rozhodnutí,
které by rovněž bylo přezkoumatelné v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí.
26. Právě uvedené příklady jsou však výjimkami z pravidla. Pokud nadřízený správní orgán rozhodnutí
k odvolání účastníka řízení zruší, a věc vrátí prvostupňovému orgánu k novému projednání, takové rozhodnutí
odvolacího orgánu nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky §65 odst. 1 s. ř. s. (viz rozsudek
ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 - 219, věc Veveří Centre). Rozhodnutí odvolacího orgánu nijak
nezasahuje do hmotněprávní sféry jeho adresáta, neboť není finálním rozhodnutím ve věci. Jak přesvědčivě
vysvětluje devátý senát ve věci Veveří Centre, účinky rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým ruší nepravomocné
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a účinky zrušení rozhodnutí již pravomocného jsou nesrovnatelné.
Zatímco zrušení pravomocného rozhodnutí na základě přezkumného řízení nebo obnovy řízení „otřásá právy
a povinnostmi, o nichž má jejich adresát již důvodně za to, že jsou neotřesitelná“, zrušení prvostupňového
rozhodnutí na základě řádného opravného prostředku žádné obdobné účinky nemá.
27. Obecně tedy platí, že rozhodnutí, kterým odvolací orgán zruší nepravomocné rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně a věc mu vrátí k dalšímu řízení, není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť takovéto
rozhodnutí není konečné a samo o sobě nijak nezasahuje do právní sféry svých adresátů.“
[16] Přesvědčení stěžovatele, že rozhodnutí žalovaného naplňuje kritéria uvedená v §65
odst. 1 s. ř. s., neboť se dotklo jeho hmotně právního postavení tím, že jím došlo k narušení
jistoty na straně stěžovatele, že jeho právo na zachování dosavadní kvality bydlení nebude
předmětnou nástavbou rušeno, není opodstatněné, neboť rozhodnutí žalovaného toliko vrací věc
do stadia projednání věci stavebním úřadem (správním orgánem prvního stupně) a nelze na jeho
základě předmětnou nástavbu realizovat. Na tomto závěru nic nemění, resp. ho potvrzuje poukaz
stěžovatele na skutečnost, že stavební úřad rozhodnutím ze dne 4. 2. 2021,
č. j. P4/070317/21/OST/SMID nástavbu povolil, neboť až na základě toho rozhodnutí
stavebního úřadu, nabude-li právní moci, bude moci být nástavba realizována. V návaznosti
na výše uvedené zdejší soud konstatuje, že rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., neboť nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje právo nebo povinnost
účastníků řízení. Městský soud postupoval správně, pokud žalobu stěžovatele proti tomuto
rozhodnutí odmítl.
[17] Závěru stěžovatele, že poukaz městského soudu na rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 4 As 31/2004 - 53, je nepřípadný, jelikož se v něm jednalo o úkon správního orgánu
předběžné povahy a v posuzované věci se o tzv. podkladové rozhodnutí nejedná, nelze
přisvědčit. V situaci, kdy městský soud zcela správně shledal žalobu stěžovatele nepřípustnou
a stěžovatel přitom namítal nicotnost rozhodnutí žalovaného, je totiž odkaz městského soudu
na rozsudek NSS sp. zn. 4 As 31/2004 naprosto správný, relevantní a přiléhavý, neboť zdejší
soud v tomto rozsudku mimo jiné uvedl, že možnost vyslovit nicotnost správního aktu přichází
v úvahu jen za splnění předpokladu, že žaloba proti takovému aktu směřující je sama způsobilá
soudní přezkum vyvolat.
[18] Správný, přiléhavý a relevantní je rovněž poukaz městského soudu na rozsudek
ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 - 219, neboť se v něm Nejvyšší správní soud zabýval
obdobnou věcí, tj. tím, zda rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž bylo zrušeno prvostupňové
rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby, a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k dalšímu
řízení, podléhá přezkumu ve správním soudnictví. Stěžovatelem namítaná skutečnost, že v tomto
rozhodnutí nebyla řešena nicotnost rozhodnutí správního orgánu vydaného po nezákonně
vedeném odvolacím řízení, naproti tomu relevantní není, neboť jak vyplývá z výše již zmíněného
rozsudku NSS sp. zn. 4 As 31/2004, v situaci, kdy je žaloba nepřípustná, nelze se již zabývat
nicotností žalobou napadeného správního rozhodnutí. Zároveň tak je zřejmé, že stěžovatelem
zmiňovanou nicotností rozhodnutí žalovaného se v posuzované zabývat nelze. Krajský soud
nepochybil, pokud tak neučinil. Relevantní tudíž není ani poukaz stěžovatele na usnesení
rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65.
[19] Z výše uvedeného jednoznačně vyplývá, že rozhodnutím žalovaného nemohlo dojít
k zásahu do právní sféry stěžovatele. Ani stěžovatelem zmíněné závěry uvedené v usneseních
rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, a ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, proto nejsou pro posuzované věci relevantní.
[20] Toliko pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že obě podmínky pro účast osoby
zúčastněné na řízení vyplývající z §34 odst. 1 s. ř. s. byly splněny, neboť osoba zúčastněná
na řízení není účastníkem soudního řízení, a přitom je, jakožto jeden ze stavebníků, nepochybně
přímo dotčena na svých právech vydáním napadeného rozhodnutí žalovaného. Tato osoba
přípisem ze dne 14. 8. 2020 městskému soudu na základě jeho výzvy oznámila, že hodlá
uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení.
[21] Nejvyšší správní soud již nerozhodoval o žádosti stěžovatele o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti. Dospěl totiž k závěru, že o ní není třeba rozhodovat, jelikož
při rozhodnutí o samotné kasační stížnosti je rozhodnutí o této žádosti již nadbytečné, neboť
obecně může přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přinést ochranu jen do doby
rozhodnutí o této stížnosti.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[22] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky,
kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[23] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Žalovanému pak nevznikly v řízení náklady přesahující rámec nákladů
jeho běžné úřední činnosti.
[24] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
V tomto řízení však osobě zúčastněné na řízení žádná povinnost uložena nebyla a Nejvyšší
správní soud neshledal ani jinou okolnost zvláštního zřetele hodnou, a proto osoba zúčastněné
na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. května 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu