ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.51.2019:44
sp. zn. 4 As 51/2019 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Petry Weissové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: Ing. J. B., zast. JUDr.
Josefem Kopřivou, advokátem, se sídlem Vodičkova 709/33, Praha 1, proti žalovanému:
náměstek policejního prezidenta pro službu kriminální policie a vyšetřování ve věcech
služebního poměru, se sídlem Strojnická 935/27, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
6. 9. 2016, č. j. PPR-5689-16/ČJ-2016-990131, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2019, č. j. 5 Ad 21/2016 - 46,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2019, č. j. 5 Ad 21/2016 – 46,
se zru š u je a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Ředitel Úřadu služby kriminální policie a vyšetřování (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) rozhodnutím ze dne 22. 3. 2016, č. 45/2016, stanovil, že žalobci náleží za dobu
od 30. 11. 2012 do 6. 12. 2015 služební příjem odpovídající pravděpodobnému služebnímu
příjmu, včetně náhrady služebního příjmu za dobu nevyčerpané dovolené za roky 2012,
2013 a 2014 v celkové výši 1.086.630 Kč, podle §2, §44 a §124 odst. 7 a odst. 9 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon
o služebním poměru“). Důvodem tohoto rozhodnutí byla skutečnost, že Městský soud v Praze
svým rozsudkem ze dne 4. 11. 2015, č. j. 3 Ad 3/2013 - 40, zrušil rozhodnutí náměstka
policejního prezidenta ve věcech služebního poměru č. 73/2011, jímž byl žalobce podle §42
odst. 1 písm. j) zákona o služebním poměru propuštěn ze služebního poměru z důvodu pozbytí
osobnostní způsobilosti k výkonu služby.
[2] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl
odvolání žalobce a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Shodně se správním
orgánem prvního stupně neshledal, že by žalobce měl nárok na služební příjem v souvislosti
s rozhodnutím o propuštění ze služebního poměru také za dobu od 22. 12. 2011 do 29. 11. 2012,
po kterou pobíral dávky nemocenského pojištění.
II.
[3] Žalobce se proti napadenému rozhodnutí bránil žalobou u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“). Ten shora uvedeným rozsudkem zrušil napadené rozhodnutí a vrátil věc
žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Městský soud své úvahy opřel především o závěry vyplývající z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 3 As 192/2016 - 61, který se týkal výkladu stejných
ustanovení zákona o služebním poměru (§44 a §124 odst. 9), jaká byla použita i v souzené věci.
Shrnul, že s ohledem na žalobcovo propuštění ze služebního poměru jeho služební poměr
skončil dne 22. 12. 2011. Od tohoto dne žalobce fakticky službu nevykonával, neměl žádné
nároky ze služebního poměru, tedy ani nárok na vyplácení služebního příjmu, ani žádné služební
povinnosti. Právní důvod pro poskytnutí služebního příjmu ve smyslu §124 odst. 9 zákona
o služebním poměru byl dán teprve po zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru.
Městský soud vysvětlil, že ustanovení §44 zákona o služebním poměru zakládá fikci,
že služební poměr trval i v období, kdy byl žalobce ze služebního poměru propuštěn
a je třeba zrekonstruovat stav za dobu, kdy služební poměr fakticky netrval. V té době
mohly nastat nejen zjistitelné skutečnosti, ale i okolnosti, které již zpětně zjistit
nelze tak, aby zrekonstruovaný stav zcela odpovídal průběhu faktického výkonu služebního
poměru.
[5] Na základě shora uvedeného tudíž městský soud uzavřel, že „při poskytnutí služebního příjmu
ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu ve smyslu ust. §124 odst. 9 zákona o služebním poměru
nelze zohledňovat překážky v práci na straně žadatele, k nimž by v případě, že by služební poměr
nebyl nezákonně ukončen, skutečně došlo. Pokud tedy správní orgán I. stupně i žalovaný ve svých rozhodnutích
o služebním příjmu žalobce za dobu, kdy fakticky nevykonával službu, zohlednili v neprospěch žalobce dobu
jeho dočasné pracovní neschopnosti, nepostupovali v souladu s ust. §124 odst. 9 služebního zákona, dle kterého
má žalobce nárok na služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu za celou dobu,
po kterou nevykonával službu.“ Pro uvedené shledal napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně nezákonnými.
III.
[6] Proti rozsudku městského soudu (dále jen „napadený rozsudek“) se žalovaný (dále
jen „stěžovatel“) brání kasační stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Navrhuje jej zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Stěžovatel setrvává na závěrech o správnosti stanovení služebního příjmu v návaznosti
na zrušení rozhodnutí o propuštění žalobce ze služebního poměru tak, jak to vyplývá
z napadeného rozhodnutí. Má setrvale za to, že žalobci může náležet služební příjem pouze
za dobu od 30. 11. 2012 do 6. 12. 2015, neboť v předchozím období, za něž se žalobce
také doplatku služebního příjmu domáhá (od 22. 12. 2011 do 29. 11. 2012), byl v dočasné
pracovní neschopnosti (od 16. 11. 2011 do 29. 11. 2012).
[8] Z uvedeného důvodu stěžovatel nesouhlasí s výkladem dotčených ustanovení §44
a §124 odst. 9 zákona o služebním poměru, jak jej v napadeném rozsudku předestřel
městský soud. Poukazuje na to, že již správní orgán prvního stupně provedl „rekonstrukci“
služebního poměru žalobce, přitom však nemohl odhlédnout od existující objektivní skutečnosti,
jež spočívala ve zmíněné dočasné pracovní neschopnosti žalobce (dále také „neschopnost
ke službě“). I kdyby totiž nebyl žalobce ze služebního poměru propuštěn, přesto
již ode dne 16. 11. 2011 nenastoupil do služby a tuto nevykonával právě z důvodu své dočasné
pracovní neschopnosti, byl povinen dodržovat léčebný režim a bezpečnostní sbor
mu po tuto dobu vyplácel nemocenské. Požadavek městského soudu, aby vedle dávek
nemocenského pojištění stěžovatel vyplatil žalobci doplatek služebního příjmu za dobu
neschopnosti ke službě, tudíž stěžovatel považuje za nezákonný. V takovém případě by žalobce
obdržel finanční plnění za stejnou dobu dvakrát (z titulu dávek nemocenského pojištění a z titulu
trvajícího služebního poměru). Má-li tedy být po zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního
poměru provedena rekonstrukce služebního poměru, je třeba zohlednit všechny nároky
se služebním poměrem spojené, nejen ty, jež zvýhodňují žalobce.
[9] Za ne zcela případný považuje stěžovatel odkaz městského soudu na rozsudek
č. j. 3 As 192/2016 - 61, jelikož ten se nezabýval souběhem nemocenské a doplatku služebního
příjmu. Současně nepovažuje, na rozdíl od městského soudu, za zcela nepřípadné použití
argumentace odkazem na stanovisko občanskoprávního kolegia a obchodního kolegia Nejvyššího
soudu České republiky sp. zn. Cpjn 4/2004, které se vztahovalo k obdobnému souběhu nároku
na dávky nemocenského pojištění a náhradu mzdy. Uvedenou argumentaci správní orgán prvního
stupně použil toliko podpůrně. Stěžovatel ale má za to, že principy nemožnosti poskytnout dvojí
finanční plnění za tutéž dobu jsou jak v případě pracovního poměru, tak i služebního poměru
obdobné a neexistuje rozumný důvod, proč by v pracovním poměru bylo vyloučeno přiznat
vedle dávek nemocenského pojištění náhradu mzdy, a v případě služebního poměru nikoliv.
[10] Stěžovatel zdůrazňuje, že i městský soud v napadeném rozsudku vyslovil požadavek,
aby při stanovení služebního příjmu po zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru
vycházel služební funkcionář ze skutečností, které by nastaly, pokud by k nezákonnému skončení
služebního poměru nedošlo. Právě takovou objektivní a zjistitelnou skutečností je i žalobcova
neschopnost ke službě v době od 16. 11. 2011 do 29. 11. 2012. Nadto situace, v níž by žalobce
současně pobíral uvedené dávky nemocenského pojištění a služební příjem, by reálně nikdy
nenastala. Městský soud přesto požaduje, aby stěžovatel takový stav navodil.
[11] S odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1126/07 stěžovatel městskému soudu
vytýká, že provedl pouze prostý jazykový výklad §124 odst. 9 zákona o služebním poměru.
A ten vede k absurdním závěrům o nutnosti poskytnout dvojí plnění za tutéž dobu. Naproti
tomu městský soud zcela pominul výklad, jak jej předestřely ve svých rozhodnutích správní
orgány obou stupňů. Uvedeným jazykovým výkladem nadto městský soud z doplatku služebního
příjmu učinil pro stěžovatele v podstatě sankci; takový charakter ale doplatek služebního příjmu
nemá.
[12] Nakonec stěžovatel vytýká, že městský soud porušil zásadu rovnosti zbraní,
jelikož teprve z napadeného rozsudku seznal, že žalobce v řízení o žalobě učinil v reakci
na vyjádření stěžovatele doplňující vyjádření, které však již městský soud stěžovateli k vyjádření
nezaslal. Přesto za tento úkon právní služby žalobci přiznal náhradu. Je ale sporné, zda se jednalo
o úkon účelně učiněný za situace, kdy na něj stěžovatel vůbec nemohl reagovat a seznámit
se s ním a je tudíž i otázkou, zda toto vyjádření věci samé nějak „účelně“ prospělo,
aby bylo na místě náhradu nákladů za ně žalobci poskytnout. Pro uvedené napadá stěžovatel
i výrok napadeného rozsudku o nákladech řízení.
IV.
[13] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti opakuje svoje úvahy, jež vyjádřil již v odvolání
proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a jež byly též obsahem žaloby. Ztotožňuje
se se závěry městského soudu a navrhuje kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
V.
[14] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Stěžovatel v kasační stížnosti mimo jiné uplatňuje kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Konkrétní výtky, pro něž považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, nebo námitky o tom, že se městský soud dopustil
takové vady řízení, jež má vliv na zákonnost jeho rozsudku, však neuvedl. Vady podřaditelné
pod uvedený kasační důvod jsou ale vadami, k nimž je povinen kasační soud přihlížet
i bez návrhu, z úřední povinnosti (viz §109 odst. 4 s. ř. s.). Zpravidla totiž brání věcnému
přezkumu napadeného rozsudku z jiných kasačních důvodů. Nejvyšší správní soud
se proto zabýval nejprve uvedeným.
[17] Z četné judikatury kasačního soudu vyplývá, že rozsudek správního soudu lze považovat
za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pokud z něj nelze jednoznačně seznat, jakým
právním názorem je správní orgán po zrušení svého rozhodnutí vázán, resp. jak má v dalším
řízení postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních
předpisů byla v kontextu správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního
rozhodnutí, pokud je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných
právních hodnoceních téhož skutkového stavu, či pokud je jeho výrok vnitřně rozporný
nebo z něj nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 - 25). Takovou vadu napadený rozsudek nevykazuje.
[18] Nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů je rozhodnutí správního soudu především
tehdy, opírá-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75), nebo pokud soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných
žalobních námitek (srov. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, popřípadě
rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 - 74). Obdobně je rozhodnutí soudu zatíženo uvedenou vadou v případě,
že se soud ztotožní se závěry správního orgánu a označí je za správné, přičemž se ale nevypořádá
s věcnými či právními námitkami v žalobě uplatněnými proti takovým závěrům (srov. rozsudek
tohoto soudu ze dne 23. 12. 2005, č. j. 4 As 13/2004 - 55).
[19] Také uvedeným kritériím napadený rozsudek vyhověl. Městský soud výstižně popsal
skutkový stav věci, stanoviska účastníků řízení a předestřel relevantní právní závěry, kterými
stěžejní žalobní argumentaci vypořádal. Ostatně stěžovatelka proti výkladu podanému městským
soudem v kasační stížnosti brojí a polemizuje s ním, což by v případě chybějících důvodů
prakticky nebylo možné. Napadený rozsudek tudíž netrpí ani nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů. Ke správnosti závěrů přijatých městským soudem se kasační soud vyjádří
dále.
[20] Nejvyšší správní soud neshledal ani žádnou takovou vadu řízení před městským soudem,
jež by mohla mít vliv na zákonnost jím vydaného rozsudku. Lze tudíž uzavřít, že kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. není naplněn.
[21] Nejvyšší správní soud proto mohl přistoupit k posouzení jediné sporné otázky, kterou
stěžovatel nastolil. Tou bylo, zda lze současně poskytnout služební příjem podle §124 odst. 9
zákona o služebním poměru, který se příslušníku poskytuje v návaznosti na zrušení rozhodnutí
o končení služebního poměru, i za období dočasné pracovní neschopnosti, po které bylo žalobci
vypláceno nemocenské.
[22] Městský soud ve shodě se žalobcem zastává názor, že taková kumulace nároků
je podle §124 odst. 9 zákona o služebním poměru možná. Stěžovatel má názor opačný.
[23] Nejvyšší správní soud pro přehlednost nejprve rekapituluje pro věc podstatné skutečnosti,
vyplývající ze správního spisu, byť o nich mezi účastníky řízení nepanuje spor.
[24] Žalobce byl ode dne 16. 11. 2011 v dočasné pracovní neschopnosti, která skončila
dne 29. 11. 2012. V této době žalobce pobíral nejprve první měsíc dočasné neschopnosti služební
příjem [s výjimkou prvních tří dnů - §124 odst. 5 písm. a) zákona o služebním poměru]
a následně dávky nemocenského pojištění (§78 odst. 1 téhož zákona). V mezidobí
dne 22. 12. 2011 rozhodl správní orgán prvního stupně o žalobcově propuštění ze služebního
poměru. Rozsudkem ze dne 4. 11. 2015, č. j. 3 Ad 3/2013 - 40, městský soud uvedené
rozhodnutí zrušil. Na to byl žalobci dne 14. 1. 2016 vyplacen doplatek služebního příjmu ve výši
1.086.630 Kč za dobu od 30. 11. 2012 (den následující skončení neschopnosti ke službě)
do 6. 12. 2015 (den předcházející právní moci rozsudku). Jelikož měl žalobce za to, že vyplacená
částka představuje pouze zálohu na doplatek, nikoli celou výši ušlého služebního příjmu, požádal
o vydání rozhodnutí ve věci tohoto doplatku. Správní orgán prvního stupně tedy výše
již zmíněným rozhodnutím č. 45/2016, stanovil, že žalobci náleží služební příjem ve výši
1.086.630 Kč. Jednalo se o „pravděpodobný služební příjem“ podle §124 odst. 9 zákona
o služebním poměru, včetně náhrady za nevyčerpanou dovolenou za roky 2012 až 2014 ve výši
služebního příjmu (§124 odst. 7 téhož zákona).
[25] Podle §44 zákona o služebním poměru, dojde-li ke zrušení rozhodnutí o skončení služebního
poměru příslušníka, jeho služební poměr trvá se všemi nároky.
[26] Nejvyšší správní soud předesílá, že městský soud nepochybil, použil-li pro svoje úvahy
rozsudek kasačního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 3 As 192/2016 - 61. Ten, byť se v konečném
důsledku týkal jiné sporné otázky (nároku na úroky z prodlení s výplatou služebního příjmu
při jeho poskytnutí v souvislosti se zrušením rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru),
vyslovil i obecnější závěry týkající se výkladu i v nynějším případě použitých ustanovení §44
a §124 odst. 9 zákona o služebním poměru. Tyto obecné úvahy tak bylo možno následovat
i v souzené věci. Městský soud je však vyložil dílem nesprávně, resp. zkratkovitě. Dospěl
tudíž k nesprávným právním závěrům, jak kasační soud vyloží dále.
[27] Je třeba jistě souhlasit s tím, co v naposledy zmíněném rozsudku třetí senát kasačního
soudu uvedl k významu a povaze §44 zákona o služebním poměru. Shledal, že „[v]edle důsledků
pro vyplacení služebního příjmu má toto ustanovení pro příslušníka, u něhož došlo ke zrušení rozhodnutí
o propuštění, řadu dalších významných konsekvencí. Po zrušení rozhodnutí o propuštění je totiž třeba
zrekonstruovat stav za dobu, kdy služební poměr fakticky netrval. To se může týkat nejen změny ve výši
služebního příjmu (změna tarifního stupně), ale též kupříkladu převedení na jiné služební místo, došlo-li v době
trvání překážky ve službě k organizačním změnám ohledně místa vykonávaného dotyčným příslušníkem.
Dále lze zmínit též zachování nároku na odchodné a výsluhový příplatek se započtením doby, kdy nemohl službu
vykonávat. Ustanovení §44 služebního zákona tak bezesporu svým významem přesahuje „pouhou“ otázku
vyplacení služebního příjmu. Přesto je fikce trvání služebního poměru, kterou toto ustanovení zakládá, bezesporu
nezbytným předpokladem právě pro jeho vyplacení.“ (zvýrazněno nyní soudem).
[28] Na uvedené obecné úvaze, týkající se fikce trvání služebního poměru vyplývající z §44
zákona o služebním poměru, není třeba ani pro účely nynější věci ničeho měnit a vyšel
z ní správně i městský soud. Následně však na půdorysu těch částí rozsudku třetího senátu,
jež se již týkaly v něm specificky řešených otázek odlišných od těch nynějších (úroku z prodlení
za doplacený služební příjem v souvislosti se zrušením rozhodnutí o propuštění ze služebního
poměru), městský soud vystavěl konstrukci, která je chybná, jak kasační soud dále vyloží.
[29] Městský soud dovodil, že je „po zrušení rozhodnutí o propuštění třeba zrekonstruovat stav za dobu,
kdy služební poměr fakticky netrval, to znamená, že je třeba vycházet ze skutečností, které by nastaly, pokud
by k nezákonnému ukončení služebního poměru nedošlo“, a dodal, že „[j]edná se o skutečnosti, které
lze spolehlivě zjistit a které by objektivně nastaly v období, kdy žalobce službu fakticky nevykonával.“
(zvýraznění přidána soudem). Potud s ním Nejvyšší správní soud souhlasí.
[30] Dále však městský soud bez bližších argumentů dovodil, že doplatek služebního příjmu
náleží za „celou dobu“, po kterou [žalobce] nevykonával službu“ a také, že při poskytnutí služebního
příjmu podle §124 odst. 9 zákona o služebním poměru „nelze zohledňovat překážky v práci na straně
žadatele, k nimž by v případě, že by služební poměr nebyl nezákonně ukončen, skutečně došlo.“ Městský soud
pro právě uvedené shledal pochybení správních orgánů v tom, že v neprospěch žalobce
zohlednily dobu jeho dočasné neschopnosti ke službě, za niž doplatek služebního příjmu
neposkytly. Považoval to za rozporné s §124 odst. 9 zákona o služebním poměru.
[31] Jak již uvedeno, smyslem §44 zákona o služebním poměru je navodit po zrušení
rozhodnutí o skončení služebním poměru stav, jaký by tu byl, kdyby zde ono rozhodnutí nebylo.
Jak uvádí důvodová zpráva k §44 zákona o služebním poměru, „výslovně se upravuje právní postavení
příslušníka po zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru.“ Zákonodárce tudíž zavádí onu fikci
trvání služebního poměru se všemi nároky. Tyto nároky, jak již vysvětlil třetí senát kasačního
soudu ve výše citovaném rozsudku, se neomezují jen na služební příjem, ale je zde i řada dalších
nároků (viz v odst. [27] uvedená citace z rozsudku č. j. 3 As 192/2016 - 61). Jedním z takových
nároků může nepochybně být i nárok na vyplácení dávek nemocenského pojištění ve smyslu §78
zákona o služebním poměru ve spojení se zákonem č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.
[32] S ohledem na uvedenou fikci trvání služebního poměru je tudíž nezbytné zrekonstruovat
služební poměr tak, aby bylo možno posoudit, které nároky vlastně příslušníku náleží a v jakém
rozsahu. Je také jistě pravdou, že beze zbytku nelze stav, jaký by tu byl před nezákonným
skončením služebního poměru, zrekonstruovat v zásadě nikdy. Fikce trvání služebního poměru
a zachování nároků z něj však mají za cíl se tomuto stavu co nejvíce přiblížit a poskytnout
kompenzaci ušlého služebního příjmu nejvíce se blížící realitě, nebýt vadného rozhodnutí
o propuštění ze služebního poměru.
[33] Městskému soudu lze přisvědčit potud, že nelze fabulovat a vytvářet umělé konstrukce,
co vše by se případně mohlo stát v době, kdy byl příslušník propuštěn ze služby, nejsou-li
pro to spolehlivé podklady, tedy nejsou-li tyto skutečnosti objektivně zjistitelné. Na druhou
stranu však ty skutečnosti, jež lze spolehlivě zjistit, ověřit a jež objektivně nastaly,
a to ještě v době před vydáním vadného rozhodnutí o skončení služebního poměru a které
přetrvávají, je jistě třeba při této „rekonstrukci“ služebního poměru zohlednit.
Neboť právě ty, jelikož skutečně nastaly, nejlépe dokládají onu realitu, k níž se „rekonstrukce“
služebního poměru má přiblížit, aby se zpětné doplacení ušlého služebního příjmu co nejvíce
přiblížilo služebnímu příjmu, který by byl příslušníku vyplacen při pravidelném běhu událostí.
[34] Ostatně nic jiného nevyřkl ani městský soud. Je tak s podivem, že následně
z těchto správných úvah dovodil, že k překážkám ve službě na straně příslušníka nelze přihlížet,
aniž ale vysvětlil, proč tomu tak je. Tento závěr (ač to městský soud výslovně neuvedl) zřejmě
pramení z úvahy, že zpětně služební poměr nelze zrekonstruovat tak, aby zcela odpovídal jeho
faktickému výkonu, pokud by zde nebylo onoho vadného rozhodnutí o skončení služebního
poměru. To by jistě platilo za předpokladu, že by měly být nějaké takové překážky ve službě
uměle vytvářeny, vymýšleny a hypoteticky nastolovány.
[35] V souzeném případě tomu však bylo jinak. Dočasná pracovní neschopnost v žalobcově
případě nebyla žádnou „umělou“ fabulací toho, co by mohlo, ale také nemuselo na straně žalobce
hypoteticky nastat, nýbrž byl to stav objektivně známý, zjistitelný, existující. Byl to stav, který
nastoupil ještě v době před samotným rozhodnutím o propuštění ze služebního poměru.
Tento stav prokazatelně započal již dne 16. 11. 2011 a objektivně trval až do 29. 11. 2012. Trvání
či skončení služebního poměru na tento objektivně existující stav nemělo žádný vliv. Dočasná
pracovní neschopnost trvala, ať stěžovatel byl či nebyl ve služebním poměru. Započala totiž ještě
před jeho propuštěním. Jinými slovy, neschopnost ke službě nenastala v příčinné souvislosti
s rozhodnutím o skončení služebního poměru, nýbrž byla na něm nezávislá. Nebyla v daném
případě žádnou umělou hypotézou, která mohla či nemusela nastat, nýbrž onou objektivní
a zjistitelnou skutečností (viz odst. [29]), která nastala před rozhodnutím o propuštění
ze služebního poměru.
[36] Z toho, co bylo právě uvedeno, je zřejmé, že má-li vést rekonstrukce služebního poměru
k tomu, že se co nejvíce blíží skutečnosti, tedy situaci, jaká by zde byla, nebýt onoho vadného
rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, nelze od dočasné neschopnosti ke službě
v žalobcově případě zcela odhlédnout, a to právě proto, že započala ještě v době před vydáním
rozhodnutí o skončení služebního poměru.
[37] Podle §78 odst. 2 zákona o služebním poměru, u příslušníka je neschopnost ke službě
nebo nařízení karantény omluvenou překážkou ve službě. Neschopností ke službě se pro účely tohoto zákona
rozumí dočasná pracovní neschopnost uznaná podle zvláštního právního předpisu.
[38] V nynější věci se v důsledku fikce vyplývající z §44 zákona o služebním poměru
má za to, že žalobcův služební poměr trval v době od 22. 12. 2011 do 29. 11. 2012, a to se všemi
nároky. V této době by však žalobce službu nevykonával, i kdyby jeho služební poměr skutečně
trval, neboť zde byla dříve nastalá a trvající omluvená překážka ve službě, dočasná pracovní
neschopnost. Za dobu dočasné pracovní neschopnosti náležely žalobci nároky jednak
podle §124 odst. 5 zákona o služebním poměru (služební příjem za první měsíc pracovní
neschopnosti s výjimkou prvních tří dnů) a dále podle zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském
pojištění (nemocenské). Ty mu také byly řádně vypláceny.
[39] Má-li tedy být služební poměr v důsledku fikce zpětně zrekonstruován, nelze odhlédnout
od těchto skutečností, jež zde objektivně byly. A právě v žalobcově věci by jeho pracovní
neschopnost trvala i tehdy, pokud by služební funkcionář nerozhodl o jeho propuštění
ze služebního poměru.
[40] Navazující otázkou tudíž zůstává, zda právě za dobu, po kterou s účinky ex tunc
„obnovený“ služební poměr trval, avšak současně na straně žalobce existovala omluvená
překážka ve službě, měl žalobce vedle nároků souvisejících s dočasnou pracovní neschopností
(viz výše odst. [38] in fine) též nárok na služební příjem „za celou dobu, po kterou nevykonával službu“,
jak dovodil bez podrobnějšího zdůvodnění městský soud.
[41] Podle §124 odst. 9 zákona o služebním poměru, příslušník má po zrušení rozhodnutí
o skončení služebního poměru za dobu, po kterou nevykonával službu, nárok na služební příjem ve výši
odpovídající průměrnému služebnímu příjmu.
[42] Zákon o služebním poměru vychází z koncepce, že služební příjem představuje odměnu
za skutečný výkon služby (§112 odst. 1 věty první zákona o služebním poměru). Kromě
toho upravuje nároky na služební příjem i v některých zvláštních případech (srov. část III., hlavy
osmé tohoto zákona), v nichž stanoví, že služební příjem náleží i tehdy, nastane-li určitá zvláštní,
zákonem předvídaná, situace, byť ke skutečnému výkonu obvyklým způsobem služby nedošlo
vůbec, nebo došlo jinak, než při pravidelném běhu událostí. Zcela nepochybně
však při odměňování příslušníků je třeba dbát na zásadu nediskriminace, jež je zakotvena v §112
odst. 3 zákona o služebním poměru [příslušník a příslušnice mají nárok na stejný služební příjem
za stejnou službu nebo za službu stejné hodnoty. Za stejnou službu nebo službu stejné hodnoty se považuje služba
stejné nebo srovnatelné složitosti, odpovědnosti a namáhavosti, která je konána ve stejných nebo srovnatelných
podmínkách služby, při stejných nebo srovnatelných schopnostech a způsobilosti k výkonu služby,
při stejné nebo srovnatelné služební výkonnosti a výsledcích ve výkonu služby.].
[43] Zmíněná část osmá zákona o služebním poměru jako celek pojednává primárně
o služebním příjmu z hlediska stanovení jeho součástí a náležitostí a především s ohledem
na stanovení jeho výše a vymezení jeho dílčích složek, možností jeho zvýšení či krácení, a stanoví
kritéria, která umožňují stanovit výši služebního příjmu v tom kterém konkrétním případě,
avšak vždy za současného respektování zmíněného principu nediskriminace. Výklad §124 odst. 9
zákona o služebním poměru je tak třeba provést nikoliv izolovaně a prostým gramatickým
výkladem, nýbrž i s ohledem na jeho systematické zařazení v hlavě III. části osmé zákona
a také na smysl a účel uvedeného ustanovení a vyjádřený úmysl zákonodárce. Z tohoto zorného
úhlu lze dospět k závěru, že §124 odst. 9 zákona o služebním poměru neodpovídá na otázku
„za jakou dobu“, nýbrž „v jaké výši“ náleží služební příjem tehdy, dojde-li k nastoupení fikce
trvání služebního poměru po zrušení rozhodnutí o jeho skončení.
[44] Nejinak se vyjádřil k účelu a smyslu služebního příjmu ve zvláštních případech
v důvodové zprávě k zákonu o služebním poměru překladatel návrhu zákona [Sněmovní tisk
256/0, důvodová zpráva k §129 zákona o služebním poměru, v němž aplikovaná právní norma
byla dle návrhu zákona obsažena – poznámka kasačního soudu]. V důvodové zprávě uvedl,
že „[p]řestože zákon neužívá institut náhrady služebního příjmu, opírá se o konstrukci průměrného výdělku
v případech, kdy nedochází k výkonu služby běžným způsobem, nebo nedochází k výkonu služby vůbec. Nově
se zakotvují pravidla pro poskytování služebního příjmu po dobu zařazení příslušníka v jednotlivých druzích
záloh, která dosud v právní úpravě služebního poměru absentovala. Mezi ustanovení o služebním příjmu
byla zařazena i ustanovení o služebním příjmu po dobu dovolené, čerpání služebního volna s poskytnutím
služebního příjmu a nově také při překážkách na straně bezpečnostního sboru včetně případů, kdy byl příslušník
zproštěn výkonu služby nebo bylo zrušeno rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru a příslušník z tohoto
důvodu nevykonával službu. Aby byly odstraněny dosavadní nejasnosti o výši služebního příjmu v těchto
případech, výslovně se tato výše stanovuje zákonem. Příslušníkům zůstává zachováno poskytování služebního
příjmu po dobu prvního měsíce, kdy byli uznáni neschopnými ke službě pro nemoc nebo úraz.“ (zvýraznění
přidána soudem).
[45] Nastal-li tedy onen zvláštní případ předpokládaný v §124 odst. 9 zákona o služebním
poměru a v důsledku nastoupení fikce podle §44 zákona o služebním poměru se vychází
ze stavu, jako by po dobu, kdy zde bylo vadné rozhodnutí o skončení služebního poměru,
služební poměr trval, potom služební příjem náleží ve výši odpovídající průměrnému služebnímu
příjmu. Právě a jen uvedené je smyslem a obsahem aplikovaného §124 odst. 9 zákona
o služebním poměru.
[46] To, za jaké konkrétní období, tedy za které dny, náleží žalobci služební příjem ve výši
stanovené v §124 odst. 9 zákona o služebním poměru, je třeba stanovit s ohledem na právní
důvod poskytnutí tohoto služebního příjmu. Tím je zde zrušení rozhodnutí o skončení
služebního poměru. Tedy (průměrný) služební příjem v takovém případě náleží za dobu,
po kterou příslušník nevykonával službu v příčinné souvislosti s oním právním důvodem,
pro který zákonodárce tento služební příjem stanovil. Tento služební příjem tudíž náleží za dobu,
v níž by žalobce byl službu schopen a připraven konat, nebýt zde onoho vadného rozhodnutí.
[47] V souzené věci ale žalobce v období od 16. 11. 2011 do 29. 11. 2012 službu nevykonával
nikoliv proto, že jeho služební poměr skončil vydáním rozhodnutí služebního funkcionáře,
nýbrž proto, že službu nebyl schopen ani připraven vykonávat pro trvající dočasnou pracovní
neschopnost. Jednalo se omluvenou překážku ve službě (§78 odst. 2 zákona o služebním
poměru). Ta existovala i po nastoupení fikce trvání služebního poměru podle §44 zákona
o služebním poměru. Žalobce by tedy nebyl schopen službu vykonávat, ani kdyby ke skončení
jeho služebního poměru vadným rozhodnutím nedošlo. Jelikož se v daném případě
jednalo o stav, který započal ještě před vydáním vadného rozhodnutí a objektivně existoval,
nelze od něj při „rekonstrukci“ služebního poměru zpětně ke dni jeho skončení odhlédnout,
jak mylně dovodil městský soud. Nejde přitom o žádné znevýhodnění pro žalobce, nýbrž opět
jen o respektování §44 zákona o služebním poměru. Žalobci zůstal zachován nárok na vyplácení
dávek nemocenského pojištění po dobu, po niž trvala překážka ve službě.
[48] I s přihlédnutím k §112 odst. 1 věty druhé zákona o služebním poměru a §112 odst. 3
téhož zákona tak nelze dojít k jinému závěru, než že za dobu, po kterou trvala dočasná pracovní
neschopnost, ani po nastoupení fikce trvání služebního poměru nemohl žalobci náležet nárok
na služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu podle §124 odst. 9
zákona o služebním poměru. V této době službu nevykonával z jiného právního důvodu
(omluvené překážky ve službě), než pro který poskytnutí služebního příjmu předpokládá §124
odst. 9 zákona o služebním poměru.
[49] Obdobím, za něž náleží průměrný služební příjem podle §124 odst. 9 zákona
o služebním příjmu, tedy nemusí vždy být každý jeden den „rekonstruovaného“ služebního
poměru, jak se mylně domnívá žalobce i městský soud. Tímto obdobím je pouze doba, po kterou
příslušník nevykonával službu v příčinné souvislosti s rozhodnutím o skončení služebního
poměru, které bylo následně zrušeno. Právě proto nelze mechanicky zohlednit pouze dobu trvání
onoho vadného stavu, ale zohlednit i všechny známé, zjistitelné a objektivní skutečnosti, které
by byly pro odměňování příslušníka významné i tehdy, pokud by ke zrušení jeho služebního
poměru vadným rozhodnutím vůbec nedošlo. Jiný výklad je neudržitelný a je v rozporu s principy
spravedlnosti a rovnosti jednotlivých příslušníků bezpečnostního sboru i s opakovaně zmíněnou
zásadou nediskriminace plynoucí z §112 odst. 3 zákona o služebním poměru.
[50] Pro právě uvedené nelze považovat výklad §124 odst. 9 zákona o služebním poměru
provedený městským soudem za správný. Po zrušení rozhodnutí o skončení služebního poměru
bylo povinností správního orgánu prvního stupně posoudit nároky ze služebního poměru
žalobce, jaké by mu náležely, a co nejvíce se přiblížit skutečnosti, která by bývala nastala, nebýt
vadného rozhodnutí. Není pochyb o tom, že při pravdivém běhu událostí, nebýt onoho vadného
rozhodnutí, by žalobce byl, a to již ode dne 16. 11. 2011, v dočasné pracovní neschopnosti.
Službu by tedy nebyl schopen dočasně vykonávat nikoliv z důvodu skončení služebního poměru
rozhodnutím služebního funkcionáře, nýbrž pro svoji dočasnou pracovní neschopnost.
Po ty dny, po něž tato neschopnost trvala, mu tudíž nemohl náležet nárok na služební příjem
podle §124 odst. 9 zákona o služebním poměru. V té době měl naopak nároky vyplývající z §78
zákona o služebním poměru ve spojení s §124 odst. 5 písm. a) zákona o služebním poměru
a následně (po skončení prvního měsíce dočasné pracovní neschopnosti) nárok na nemocenské
podle příslušných ustanovení zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.
[51] Stěžovatel, potažmo správní orgán prvního stupně, tudíž dospěli ke správnému závěru,
že za dobu, po kterou žalobce sice nevykonával službu, avšak nikoliv z důvodů skončeného
služebního poměru vadným rozhodnutím, nýbrž z důvodů omluvené překážky ve službě,
tedy pro svoji dočasnou pracovní neschopnost, mu nárok na služební příjem ve výši průměrného
služebního příjmu nenáležel.
[52] Skutečnost, že správní orgány při výkladu §124 odst. 9 zákona o služebním poměru
podpůrně využily argumentace týkající se kumulace nároků z pracovněprávních vztahů
a nemocenské, nemohly na jimi provedeném výkladu ničeho změnit. Je nasnadě, že povaha
pracovněprávního poměru, jako vztahu soukromoprávního se od služebního poměru, jenž má
povahu veřejnoprávní (viz nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2014, sp. zn. III. ÚS 2428/13),
liší. Výše předestřeným výkladem zákona o služebním poměru (především jeho §44 a §124)
však lze dospět ke shodným závěrům, totiž že plnění ze vzájemně neslučitelných právních
důvodů (dočasná pracovní neschopnost bránící výkonu služby a výkon služby, byť obnovený
v důsledku nastoupení fikce podle §44 zákona o služebním poměru) nelze poskytnout současně,
kumulativně.
[53] Nejvyšší správní soud shora uvedené doplňuje též odkazem na §16 písm. b) zákona
č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, podle něhož pojištěnec nemá nárok na výplatu
nemocenského, peněžité pomoci v mateřství a ošetřovného za dobu, po kterou (…) b) mu náleží podle zvláštních
právních předpisů
17)
ze zaměstnání, z něhož tyto dávky náleží, nadále započitatelný příjem, s výjimkou služebního
příspěvku na bydlení poskytovaného podle zákona o vojácích z povolání
17a)
(…). I z něj je totiž zřejmé,
že kumulace nároku na nemocenské a služebního příjmu není možná. Uvedené právní normy
jsou tak v souladu a korespondují i výkladu §124 odst. 9 zákona o služebním poměru uvedenému
výše.
[54] Nejvyšší správní soud z právě uvedených důvodů shledal napadený rozsudek
nezákonným pro nesprávný výklad §124 odst. 9 zákona o služebním poměru. Kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je naplněn.
[55] Stěžovatel nakonec uplatnil i námitku k nákladům řízení. S ohledem na výsledek nynějšího
řízení je zřejmé, že městský soud bude o věci znovu rozhodovat, tudíž opětovně rozhodne
i o nákladech řízení. K této stížnostní námitce proto Nejvyšší správní soud pro upřesnění uvádí,
že posouzení účelnosti vynaložených nákladů, jež mají být v řízení úspěšnému účastníkovi
nahrazeny, je věci správního soudu. Za předpokladu, že určité podání účastníka považuje soud
za důvodně učiněné, mající přínos pro předmět řízení v rámci jeho argumentace, obsahující
pro předmět sporu nosná tvrzení, je povinen s jeho obsahem seznámit i druhého účastníka řízení
(resp. i další osoby, jež se řízení účastní, např. podle §34 s. ř. s.). Jde-li však o takové podání
účastníka, které je jen opakováním dříve vysloveného, je zpravidla již nadbytečné je druhému
účastníku zasílat. Avšak adekvátně tomu, jak o významu toho kterého podání ve vztahu k meritu
věci správní soud uváží, by také měl rozhodnout o tom, zda za něj účastníku náleží náhrada.
Tato kritéria také městský soud v dalším řízení vezme při rozhodování o nákladech řízení
v úvahu.
VI.
[56] Nejvyšší správní soud z důvodů výše uvedených v souladu s §110 odst. 1 větou první
s. ř. s. napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude
městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[57] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. února 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu