ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.65.2021:44
sp. zn. 4 As 65/2021 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Tomaier Legal
advokátní kancelář s.r.o., IČO: 241 55 241, se sídlem Černokostelecká 281/7, Praha 10,
zast. Mgr. Tomášem Urbanem, advokátem, se sídlem Vřesová 685/16, Praha 8, proti
žalovanému: Ředitelství silnic a dálnic ČR, státní příspěvková organizace, IČO: 659 93 390,
se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, zast. JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem, se sídlem
Sokolovská 5/49, Praha 8, proti rozhodnutí Ing. Radka Mátla, osoby pověřené řízením
žalovaného, ze dne 4. 9. 2019, č. j. 18617/2019-10000, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2021, č. j. 11 A 177/2019 - 86,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2021, č. j. 11 A 177/2019 - 86,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Ing. Radek Mátl, jakožto osoba pověřená řízením žalovaného, v záhlaví uvedeným
rozhodnutím potvrdil rozhodnutí žalovaného o odmítnutí žádosti ze dne 17. 7. 2019,
č. j. 13413/2019-10320, o poskytnutí informací, spočívající ve sdělení, jaké smlouvy
byly mezi žalovaným (ŘSD) a Ing. T. G., Ph.D., uzavřeny, co je předmětem těchto smluv
a zda jsou tyto smlouvy nadále platné, případně, kdy jejich platnost skončila, včetně poskytnutí
kopií těchto smluv a dále, jaká pověření či jmenování ŘSD udělilo Ing. T. G., Ph.D., od počátku
jeho působení v ŘSD, včetně poskytnutí kopií těchto pověření a jmenování.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, na základě níž Městský soud v Praze
rozsudkem ze dne 17. 8. 2020, č. j. 11 A 177/2019 – 43, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud přisvědčil žalobci, že požadované informace
jsou smlouvami, tedy dvoustranným právním jednáním, které z povahy věci nemohou spočívat
na principu podřízenosti a nadřízenosti. Nejedná se tedy o dokumenty, které by mohly být
z povahy věci považovány za vnitřní pokyny či personální předpisy. Soud dále přisvědčil
hodnocení žalobce, že se požadované informace ani nijak typově neblíží dokumentům, které
judikatura uvádí jako typické příklady vnitřních právních předpisů (např. organizační řád, spisový
řád, skartační řád či docházkový systém). Stejně tak i v případě pověření či jmenování nelze
konstatovat, že by se jednalo o dokumenty, jejichž výsledky by se projevovaly výlučně v rámci
úřadu a neměly by žádný dopad navenek. Městský soud tedy dospěl k závěru, že požadované
informace nenaplňují znaky typické pro vnitřní pokyny a personální předpisy a žalovaný pochybil,
když odmítl jejich poskytnutí s odkazem na §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím (dále též „informační zákon“).
[3] V případě odmítnutí požadovaných informací s odkazem na §11 odst. 4 písm. b)
informačního zákona městský soud konstatoval, že judikatura správních soudů již podala výklad
pojmu „rozhodovací činnost soudů“. Tento výklad ale ani vzdáleně nezahrnuje informace požadované
v nyní posuzované věci žalobcem po žalovaném.
[4] Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. 10. 2020, č. j. 4 As 280/2020 - 54, zrušil
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 8. 2020, č. j. 11 A 177/2019 - 43, a věc tomuto
soudu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud totiž nereflektoval nesouhlas žalovaného
s rozhodnutím věc bez jednání a ve věci tímto způsobem rozhodl, čímž závažným způsobem
porušil jeho právo na účast při jednání soudu zakotvené čl. 38 odst. 2 větě první Listiny
základních práv a svobod a §49 odst. 1 a 3 a §50 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“).
[5] Městský soud následně ve věci znovu rozhodl rozsudkem ze dne 11. 2. 2021,
č. j. 11 A 177/2019 - 86, jímž rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Rozsudek odůvodnil obdobně jako předchozí rozsudek ze dne 17. 8. 2020.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti tomuto rozsudku městského soudu kasační
stížnost. Namítl, že žádost žalobce od počátku sledovala toliko získání informací pro účely
vedeného soudního řízení, které by za normálních okolností nezískal, a žalobce se tak snaží
dosáhnout úspěchu svého klienta v tomto soudním řízení. Podle stěžovatele předmětná situace
v podstatě představuje ze strany žalobce zneužití práva na informace. Žalobce ani městský soud
nijak neodůvodnili, v čem spočívá činnost žalobce ve vztahu ke kontrole činnosti stěžovatele.
Nebyl proveden test proporcionality, přestože je zasahováno do základního práva stěžovatele
na rovnost účastníků soudního řízení. S ohledem na okolnosti projednávané věci je nutno
upřednostnit ústavně zaručené základní právo na rovnost zbraní v občanském soudním řízení
před právem na informace o činnosti stěžovatele podle informačního zákona. Stěžovatel
proto nesouhlasí se závěrem městského soudu o nemožnosti aplikovat §11 odst. 4 písm. b)
informačního zákona.
[7] Stěžovatel dále setrval na svém názoru, že žalobcem požadované informace splňují
definiční znaky vnitřní pokynů, resp. informací ryze interní povahy, a odmítl proto závěr
městského soudu ohledně nemožnosti odmítnout poskytnutí informací podle §11 odst. 1
písm. a) informačního zákona. Vztah stěžovatele a Ing. G. je totiž interní záležitostí shodně, jako
je tomu v případě pracovněprávních vztahů zaměstnanců stěžovatele. Závěr městského soudu, že
žalobcem požadované informace se neprojevují výlučně v rámci úřadu a mají dopad i navenek,
jsou podle stěžovatele spekulativní a nemají oporu ve zjištěném skutkovém stavu. Nesprávné jsou
i závěry napadeného rozsudku ohledně údajné nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ve vztahu
k odmítnutí žádosti žalobce o poskytnutí informací z důvodů ochrany citlivých informací podle
§12 informačního zákona. Ve vztahu k ochraně citlivých informací a aplikaci tohoto ustanovení
informačního zákona je totiž odůvodnění zcela dostačující s ohledem na skutečnost, že na tomto
důvodu žalobou napadené rozhodnutí nespočívá. Závěrem kasační stížnosti stěžovatel požádal o
přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[8] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kasační stížností napadený rozsudek
je věcně správný, řádně a přesvědčivě odůvodněný, přičemž nedošlo ani k jakékoliv vadě řízení,
která by měla na správnost rozsudku městského soudu vliv. Zdůraznil, že právo na informace
je zakotveno v ústavní rovině a při aplikaci v úvahu připadajících zákonných omezení je třeba
postupovat tak, aby byla šetřena jejich podstata a smysl. Žalovaný však usiluje o takový extenzivní
výklad zákonných omezení upravených v informačním zákoně, kterými by došlo k vyprázdnění
práva na informace, přičemž požadované informace nejsou nijak kontroverzní. Ve vztahu
k neposkytnutí informací podle §11 odst. 4 písm. b) informačního zákona žalobce zdůraznil,
že stěžovatel nebyl v napadeném rozhodnutí ani v kasační stížnosti schopen vysvětlit, jakým
způsobem má informace, o které sám (nesprávně) tvrdí, že je pouze interní povahy, souviset
s běžícím či dosud ani nezahájeným soudním řízením. Podle žalobce je zjevné, že tato souvislost
je spíše zástěrkou pro neposkytnutí informací a šikanu žalobce. Povinná osoba se nemůže
svévolně rozhodnout, že informace, která by mohla v budoucnosti být v neprospěch povinné
osoby v hypotetickém či reálném soudním řízení, nebude zveřejněna. Z tohoto důvodu jsou liché
i úvahy žalovaného o tom, že zveřejněním (poskytnutím) informace může dojít k porušení zásady
rovnosti zbraní. Kritika žalovaného vůči městskému soudu s ohledem na neprovedení testu
proporcionality není opodstatněná, neboť z tvrzení žalovaného nebylo možné dovodit,
že by ke střetu příslušných hodnot docházelo. Pokud žalovaný uvedl v napadeném rozhodnutí,
že požadované informace nemohly být poskytnuty, neboť došlo k naplnění §12 informačního
zákona, aniž by vysvětlil, v čem údajná povaha informace jako informace citlivé spočívá, zatížil
řízení vadou.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními
důvody, přičemž shledal vadu uvedenou v §109 odst. 4 s. ř. s., k níž musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Nejvyšší správní soud totiž s ohledem na níže uvedené skutečnosti dospěl k závěru,
že kasační stížností napadený rozsudek městského soudu je stižen jinou vadou řízení, která
má za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Kasační
stížnost tak je důvodná, byť z jiných důvodů, než namítal stěžovatel.
[10] Nejvyšší správní soud při posouzení věci vycházel ze závěrů, k nimž zdejší soud dospěl
v obdobné věci, v níž žalovaný (shodný jako stěžovatel v nyní posuzované věci) stejně
jako v posuzované věci (částečně) neposkytl požadované informace. V této věci Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 26. 11. 2020, č. j. 10 As 217/2020 - 74, vyslovil, že „článek XV bod 17
zákona č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních
údajů, změnil §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nebylo-li podle předchozí úpravy možné
určit nadřízený orgán podle §178 správního řádu, rozhodoval v odvolacím řízení a řízení o stížnosti ten, kdo stál
v čele povinného subjektu. Podle novelizovaného znění §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím
v takových případech rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů.
Dřívější úpravu §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo možné použít jen do 1. 1. 2020
(čl. XVI zákona č. 111/2019 Sb.), počínaje následujícím dnem se proto použije úprava nová, a to i na běžící
řízení. Žalovaný, na kterého se stěžovatelka obrátila jako na povinný subjekt, je státní příspěvkovou organizací
a v jeho případě není možné určit podle §178 správního řádu, kdo je jeho nadřízeným správním orgánem, proto
působnost k rozhodování projednávané věci přešla od 2. 1. 2020 na Úřad pro ochranu osobních údajů.
Podle §69 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným správní orgán, který rozhodl
v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Ustanovení §69 s. ř. s. tak upravuje
specifický případ procesního nástupnictví, odlišný od úpravy obsažené v §107 a §107a o. s. ř. Při přechodu
působnosti v důsledku změny zákona proto městský soud musí jednat s orgánem, na který přešla působnost.
Neučiní-li tak, zatíží řízení vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé (srov. k tomu
detailně rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2020, čj. 4 As 155/2020-42, věc Kancelář prezidenta republiky,
body 9 až 15).“
[11] Žaloba byla podána k městskému soudu dne 15. 11. 2019 a městský soud o ní rozhodl
(nyní napadeným rozsudkem) dne 11. 2. 2021. Působnost rozhodovat o odvolání žalobce přešla
dne 2. 1. 2020 na Úřad pro ochranu osobních údajů. Městský soud tedy měl od 2. 1. 2020
jako s žalovaným jednat nikoliv se stěžovatelem, ale s Úřadem pro ochranu osobních údajů.
Městský soud však takto nepostupoval, byť z odůvodnění kasační stížností napadeného rozsudku
(bod 56) vyplývá, že si výše popsané novelizace §20 odst. 5 informačního zákona byl vědom.
Tím zatížil řízení o žalobě vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé.
[12] Nejvyšší správní soud dále považuje za vhodné zmínit rovněž závěry uvedené v rozsudku
zdejšího soudu 26. 11. 2020, č. j. 10 As 217/2020 - 74, v nichž se vyjádřil k postavení původního
žalovaného v dalším řízení před městským soudem: „ Zákon o svobodném přístupu k informacím
od 1. 1. 2020 určil jako orgán příslušný rozhodovat o odvoláních a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu
osobních údajů. Za normálních okolností by nebyl problém s tím, že původní žalovaný správní orgán je nahrazen
v pozici žalovaného Úřadem. Jak uvedeno výše, typický žalovaný správní orgán v řízení před správním soudem
nemá z povahy věci žádná subjektivní práva, má jen pravomoci (je nositelem kompetencí podle příslušného
veřejnoprávního předpisu). Ovšem v nynější věci nejde o takovýto případ. Jak NSS vysvětlil, původní žalovaný
vystupoval v řízení před správním soudem v dvojjediné pozici. Jednak v pozici nositele kompetence (podle zákona
o svobodném přístupu k informacím), tedy jako správní orgán, jednak v pozici osoby mající veřejné subjektivní
právo (a povinnost) poskytovat informace jen způsobem a v rozsahu vyžadovaném zákonem o svobodném přístupu
k informacím.
V situaci, kdy žalovaný ztratil v řízení před městským soudem postavení žalovaného, je nutno uvažovat
o jeho postavení osoby zúčastněné na řízení. Žalovaný totiž má v dané věci subjektivní práva (především výše
uvedené právo na informační sebeurčení), ve smyslu §34 odst. 1 s. ř. s. proto může být přímo dotčen na právech
rozhodnutím soudu. Z pohledu ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces povinného subjektu si nelze
představit situaci, kdy by správní soud takovémuto subjektu – právnické či fyzické osobě – uložil povinnost
poskytnout informace, aniž by byl tento subjekt účasten na řízení a mohl se k věci vyjádřit. Situace nebude jiná
ani v případě, kdy by správní soud „pouze“ rušil rozhodnutí vydané ve druhém stupni, neboť účastenství na řízení
nemůže záviset pouze na konečném výroku ve věci samé. NSS tak uzavírá, že v projednávaném případě žalovaný
jako povinný subjekt bude v dalším řízení před soudem osobou zúčastněnou na řízení.
Ze shora podaného výkladu též plyne, že žalovaný může podat žalobu proti rozhodnutí, kterým Úřad
pro ochranu osobních údajů rozhodl o odvolání či stížnosti proti rozhodnutí žalovaného a kterým byl žalovaný
zkrácen na právech ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (ostatně jinak by mohl a musel podat rovnou ústavní stížnost,
což by však bylo absurdní a jistě též protiústavní).“
[13] Nejvyšší správní soud již nerozhodoval o žádosti stěžovatele o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti. Dospěl totiž k závěru, že o ní není třeba rozhodovat, jelikož
při bezodkladném rozhodnutí o samotné kasační stížnosti je rozhodnutí o této žádosti
již nadbytečné, neboť obecně může přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přinést ochranu
jen do doby rozhodnutí o této stížnosti.
[14] Na samotný závěr zdejší soud konstatuje, že mu je známo, že v několika věcech během
roku 2020 opomenul zohlednit novelizované znění §20 odst. 5 informačního zákona, resp. vůbec
se k této otázce nevyjadřoval (takto zdejší soud ostatně postupoval např. ve svém předchozím
rozsudku v této věci ze dne 2. 10. 2020, č. j. 4 As 280/2020 - 54). K tomu lze uvést, že pokud
v některých případech došlo mimoděk k nerespektování platné procesní úpravy, nezavazuje
to Nejvyšší správní soud k tomu, aby v tomto postupu pokračoval i v dalších věcech. Rovněž
to nepředstavovalo důvod pro případné předložení věci rozšířenému senátu, neboť nyní
rozhodující senát se zcela ztotožňuje s výkladem §17 odst. 1 s. ř. s. uvedeným v komentářové
literatuře (Kühn, Z., Kocourek, T.: Soudní řád správní. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2019,
komentář k §17, bod 9, cit. dle systému ASPI): „Judikatorní rozpor podle mě nevzniká, pokud by jeden
z údajně rozporných právních názorů byl toliko názorem implicitním, v odůvodnění skrytým. Jde tedy o nevyřčenou
premisu dalších argumentačních kroků, kterou lze v odůvodnění soudu snad tušit, kterou však soud výslovně
jako takovou neformuloval. Rozhodné je to, co soud ve svém rozhodnutí řekl, nikoliv to nevyřčené, co snad
můžeme mezi řádky tušit.“
[15] Rovněž v posuzované věci nelze shledal vázanost Nejvyššího správního soudu svým
předchozím rozhodnutím v téže věci ve smyslu usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008,
č. j. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS. Pokud v předchozím řízení o kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud nedopatřením neodhalil a nezohlednil vadu řízení před městským soudem,
nemůže to bránit jejímu odstranění v novém řízení o kasační stížnosti. Opačný závěr,
tj. že v řízení je nutno pokračovat se správním orgánem, který není žalovaným, by byl absurdní.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[16] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že městský soud pochybil, když v řízení jednal
jako se žalovaným s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR namísto Úřadu pro ochranu osobních údajů.
[17] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud kasační stížností napadený rozsudek
městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť
zde je dán důvod kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. – jiná vada řízení, k níž přihlíží
Nejvyšší správní soud na základě §109 odst. 4 s. ř. s. z úřední povinnosti. Za této procesní
situace, kdy nezbývá než rozsudek městského soudu zrušit, se již Nejvyšší správní soud nemohl
zabývat jednotlivými kasačními námitkami, neboť by to bylo s ohledem na důvod, pro který
přistoupil ke zrušení rozsudku městského soudu, předčasné.
[18] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.). Na městském soudu tak bude, aby v dalším řízení jednal
jako se žalovaným s Úřadem pro ochranu osobních údajů.
[19] V novém rozhodnutí ve věci městský soud podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu