ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.14.2021:39
sp. zn. 5 As 14/2021 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: K. T., Praha, zast.
Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti
žalovanému: hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha, o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2021, č. j. 18 A 12/2020 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
zamítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve výzvě
k prokázání totožnosti stěžovatelky a jejím vykázání z parku Folimanka v Praze dne 22. 4. 2020.
[2] Uvedeného dne seděla stěžovatelka se svou dcerou (S. Š., nar. X) bez roušek v parku
Folimanka na lavičce. Následně se ke stěžovatelce a její dceři přiblížili (po předchozím
upozornění ze strany dalších osob) 3 strážníci žalovaného a požadovali, aby stěžovatelka
prokázala svoji totožnost, neboť účinné mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne
9. 4. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-2/MIN/KAN, zakazovalo všem osobám (s některými
výjimkami, které se na stěžovatelku nevztahovaly) pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště
bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa), jako je respirátor, rouška, ústenka, šátek,
šál nebo jiné prostředky, které brání šíření kapének. Poté, co se strážníci ke stěžovatelce přiblížili,
si dýchací cesty zakryla dámským spodním prádlem. Na výzvu strážníků stěžovatelka prokázala
svoji totožnost, avšak namítala, že nic neporušuje, neboť pokud si od ostatních drží odstup,
dýchací cesty mít zakryté nemusí. Uvedla, že se jí s rouškou špatně dýchá, proto si ústa několikrát
během jednání s hlídkou odkryla. Strážníci stěžovatelce nabídli, že zavolají lékařkou pomoc, to
však odmítla. Jelikož obě (stěžovatelka i její dcera) neustále mimořádné opatření Ministerstva
zdravotnictví porušovaly, byly z parku podle §15 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní
policii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obecní policii“), vykázány. S tím
stěžovatelka nesouhlasila, proto uvedla, že bude s hlídkou nadále komunikovat pouze
prostřednictvím svého zástupce, kterému následně telefonovala. Po ukončení telefonického
hovoru výzvu hlídky uposlechla a park Folimanka i se svou dcerou opustila.
II. Rozhodnutí městského soudu
[3] Žalobou podanou k městskému soudu dne 5. 5. 2020 se stěžovatelka domáhala určení,
že „zásah žalovaného spočívající ve výzvě a vynucování prokázání totožnosti žalobkyně a jejím vykázání z parku
Folimanka v Praze dne 22. 4. 2020 byl nezákonný“. V podané žalobě namítala, že jí strážníci nebyli
schopni sdělit přesný odkaz na konkrétní ustanovení, podle kterého má mít nos a ústa zakrytá.
Zejména však namítala, že stát nemá podle žádného ustanovení právo nařídit nošení roušek.
Opatření Ministerstva zdravotnictví bylo podle jejího názoru nezákonné, postup strážníků byl
proto podle jejího názoru „zcela bez právního podkladu“. Jejich postup byl v rozporu se zásadou
přiměřenosti, když zjišťovali také totožnost její nezletilé dcery, a zejm. pak, když stěžovatelku
i její dceru bez právního důvodu vykázali z parku. Zdůraznila, že není možné sankcionovat
nedodržení dané povinnosti, pokud stát pro své občany potřebné pomůcky (roušky) nezajistil.
Navíc nebyly zhodnoceny zdravotní dopady nařízení vlády a Ministerstva zdravotnictví. Dále
namítala, že nouzový stav, během něhož bylo mimořádné opatření vydáno, je nicotný, stejně jako
zmiňované mimořádné opatření. V usnesení o vyhlášení nouzového stavu není totiž uvedeno,
která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se omezují a jaké povinnosti
se ukládají. Tento nedostatek pak vede k závěru, že původní krizové opatření vlády, na jehož
základě bylo nošení roušek na počátku stanoveno, je nulitní; totéž pak musí platit pro navazující
mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví. Závěrem žaloby namítala nenaplnění formální
stránky přestupku, neboť vláda vůbec není oprávněna nošení roušek uložit. Stejně tak nebyla
naplněna materiální stránka přestupku, neboť stěžovatelka byla na lavičce s dcerou sama,
v blízkém okolí nemohl být nikdo ohrožen.
[4] Podanou žalobu městský soud rozsudkem podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl.
V úvodu vlastního posouzení celé věci zopakoval podmínky pro poskytnutí ochrany
před nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. a zdůraznil, že v projednávané věci je sporná
pouze podmínka (ne)zákonnosti zásahu žalovaného. Připomněl, že oprávnění strážníků
požadovat prokázání totožnosti má oporu v §12 odst. 2 zákona o obecní policii, konkrétně
v písm. b) uvedeného ustanovení, které umožňuje strážníkovi požadovat prokázání totožnosti,
jde-li o osobu podezřelou ze spáchání trestného činu nebo přestupku. Není přitom podstatné,
zda jsou strážníci schopni přesně citovat znění zákona, které mělo být porušeno. Podstatné
je, aby srozumitelně uvedli důvody, pro které výzvu k prokázání totožnosti činí a které musí být
možné podřadit pod některý z důvodů uvedených v §12 uvedeného zákona. Ostatně,
stěžovatelka svými námitkami nebrojila přímo proti tomu, že by výzva nebyla oprávněná, ale
především proti tomu, že se měla dopustit přestupku. V té souvislosti namítala nezákonnost
mimořádného opatření, jež povinnost nosit roušky ukládalo.
[5] Městský soud dále konstatoval, že přestupku se podle §92n odst. 1 písm. b) zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění
účinném ke dni tvrzeného nezákonného zásahu (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“),
se dopustí ten, kdo nesplní povinnost uloženou mimořádným opatřením vydaným podle §80
odst. 1 písm. g) nebo podle §82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví. Shora
uvedené mimořádné opatření (které je opatřením obecné povahy) přitom bylo vydáno právě
podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví. Jelikož stěžovatelka se svou
dcerou neměla nasazenou roušku, byla výzva k prokázání totožnosti podle §12 odst. 1 písm. b)
zákona o obecní policii oprávněná. Důvodnost výzvy k prokázání totožnosti přitom není
a nemůže být založena na tom, zda se skutečně o přestupek jedná; v takovém případě
by předmětný institut pozbyl smyslu. Rozhodné je, že konkrétní okolnosti případu v daném
momentu zakládaly podezření z jeho spáchání.
[6] Městský soud však neustal u konstatování důvodnosti výzvy k prokázání totožnosti
a zabýval se také s ohledem na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020,
č. j. 8 As 34/2020 - 100, námitkami rozporujícími zákonnost mimořádného opatření. Toto
opatření obecné povahy totiž bylo záhy (dne 30. 4. 2020) s účinností od 1. 5. 2021 zrušeno
a nahrazeno jiným mimořádným opatřením (č. j. MZDR 15757/2020-10/MIN/KAN). Je proto
otázkou, zda měla stěžovatelka reálnou možnost iniciovat přezkum (ať již abstraktní
či incidenční) v rámci řízení o zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s.
Po posouzení stěžovatelkou předestřených námitek dospěl městský soud k závěru, že uvedené
mimořádné opatření nezákonné nebylo; Ministerstvo zdravotnictví mělo pravomoc jej vydat, tato
pravomoc přitom není závislá na vyhlášení nouzového stavu.
[7] K námitce nepřiměřeného postupu strážníků při zjišťování totožnosti stěžovatelčiny
nezletilé dcery městský soud uvedl, že stěžovatelka se podanou žalobou domáhala deklarace
nezákonného zásahu pouze vůči sobě samé. Žalobu podala pouze svým jménem, tomu odpovídal
také její petit. Případný nepřiměřený zásah vůči její dceři je tak pro posouzení věci bezpředmětný.
A ve vztahu k tvrzenému nepřiměřenému vykázání z parku Folimanka soud dodal,
že stěžovatelka nijak blíže nespecifikovala, v čem by měl být postup strážníků nepřiměřený.
Jelikož byla její námitka zcela obecná a nijak nekonkretizovaná, uvedl soud, že postup strážníků
a priori nepřiměřený neshledal; strážníci zjevně vycházeli z existence mimořádného opatření, které
soud nezákonným, ani nicotným neshledal, přičemž jejich postup má oporu v §15 zákona
o obecní policii. K tomuto ustanovení, resp. oprávnění strážníka zakázat vstup na určená místa
stěžovatelka nic nenamítla, proto se soud blíže její námitkou nezabýval.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[8] Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítala, že ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100, bylo povinnosti městského soudu posoudit také
zákonnost mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, které bylo podkladem, na jehož
základě strážníci prokázání totožnosti po stěžovatelce požadovali. Podle jejího názoru postupoval
městský soud v rozporu s citovaným rozsudkem, když se otázkou zákonnosti mimořádného
opatření odmítl zabývat. Námitky uvedené v žalobě městský soud dostatečně nevypořádal, proto
je jeho rozsudek nepřezkoumatelný. Konkrétně stěžovatelka uvedla, že dvě námitky městský
soud zcela opomenul – nevyjádřil se k tomu, že stát nezajistil dostatek roušek, ani k tomu, jaké
jsou důsledky jejich nošení.
[9] Dále v kasační stížnosti uvedla, že městský soud dospěl k nesprávnému závěru
o pravomoci Ministerstva zdravotnictví. Namítala, že funkčně příslušným orgánem k jeho vydání
byl hlavní hygienik jako odborník, nikoli ministr zdravotnictví jako politik; proto bylo celé
mimořádné opatření nicotné. Ke stanovení povinnosti nosit roušky podle stěžovatelky
nepostačuje §80 odst. 1 písm. g) ve spojení s §69 zákona o ochraně veřejného zdraví.
V důsledku povinnosti nosit roušku totiž ministerstvo fakticky zakazuje svobodný pohyb a pobyt
na celém území České republiky. Nadto je dané opatření odůvodněno nedostatečně.
[10] Ve vztahu k namítanému vykázání z parku stěžovatelka uvedla, že tuto otázku nemohl
soud posoudit bez toho, aby provedl dokazování. Stěžovatelka navrhovala v podané žalobě
provést důkazy „účastnickým výslechem žalobkyně, úředním záznamem pořízeným strážníky, správním spisem
a zvukovým záznamem pořízeným žalobkyní.“ Soud své rozhodnutí zatížil vadou nezákonnosti, jestliže
žádný z těchto důkazů neprovedl. Postup strážníků byl porušením zásady přiměřenosti, neboť
měli prvně zkoumat materiální stránku jednání, nikoli pouze stránku formální. Podle jejího
názoru měli strážníci stěžovatelku na platné mimořádné opatření pouze upozornit, nikoli
ji legitimovat a vykázat z parku. Jejich postup považovala stěžovatelka za nepřiměřený bez ohledu
na (ne)zákonnost mimořádného opatření. Zakrytí dýchacích cest považuje totiž za zásah do své
integrity, ke kterému nedala souhlas. Jelikož účinnost plošného nošení obličejových masek není
zcela jasná, lze stanovení takové povinnosti považovat podle jejího názoru za vědecký
experiment, který musí splňovat kritéria Úmluvy o lidských právech a biomedicíně. Vyjádřila
přesvědčení, že městský soud hodnotil postup strážníků zcela nekriticky, přičemž ji nelze nutit
do jednání, které jí může způsobovat zdravotní újmu – tu spatřovala v tom, že rouška vyvolává
negativní zdravotní reakce. Podle jejího názoru stanovuje Ministerstvo zdravotnictví povinnost
nosit roušky bez opory ve vědeckém výzkumu, proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své předchozí vyjádření k žalobě,
přičemž zdůraznil, že se s rozsudkem městského soudu plně ztotožňuje. Většina kasačních
námitek dle žalovaného přesahuje žalobní návrh. Městský soud zcela v souladu s rozsudkem
Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 34/2020 - 100 přistoupil k podrobnému vypořádání všech
námitek stěžovatelky. Pokud tedy stěžovatelka naznačuje, že městský soud požadavkům
Nejvyššího správního soudu nevyhověl, pak toto tvrzení nemá oporu v odůvodnění napadeného
rozsudku. Tvrzení o funkční příslušnosti hlavního hygienika k vydání mimořádného opatření
uplatnila stěžovatelka nově až v kasační stížnosti, což je nepřípustné. Pravomoc Ministerstva
zdravotnictví k jeho vydání má oporu v zákoně. Závěrem žalovaný uvedl, že strážníci
se nezabývali naplněním skutkové podstaty přestupku (jeho materiální stránkou), neboť toto
posouzení je předmětem řízení o přestupku. Z hlediska nyní souzené věci je podstatné, že dne
22. 4. 2020 bylo dáno podezření z jeho spáchání, což je pro použití výzvy k prokázání totožnosti
dostačující. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky jako
nedůvodnou zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Podstatou kasační stížnosti je posouzení (ne)zákonnosti zásahu strážníků (výzvy
k prokázání totožnosti a následného vykázání z parku), provedeného vůči stěžovatelce dne
22. 4. 2020 v parku Folimanka v Praze, jako jedné z podmínek pro poskytnutí ochrany
před nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. V té souvislosti stěžovatelka rozporovala
především zákonnost mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 9. 4. 2020,
č. j. MZDR 15757/2020-2/MIN/KAN, které stanovovalo povinnost nosit roušku a jehož
porušení (resp. důvodné podezření z jeho porušení) bylo základem pro namítaný postup
strážníků vůči stěžovatelce.
[15] Předně Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek městského soudu je plně
přezkoumatelný. Městský soud se pečlivě zabýval všemi námitkami stěžovatelky, které uplatnila
v žalobě. Není tedy pravdou, že by některou z nich opomenul, jak tvrdila stěžovatelka. Odpověď
na stěžovatelkou zmiňované námitky městský soud uvedl v bodě 37 napadeného rozsudku,
ve kterém zdůraznil, že pro posouzení důvodnosti výzvy k prokázání totožnosti není podstatné,
zda se stěžovatelka skutečně dopustila přestupku; to je otázka vlastního posouzení jejího jednání
v rámci přestupkového řízení. Povinnost nosit roušky byla nadto stanovena relativně volně,
neboť opatření Ministerstva zdravotnictví tuto povinnost neomezovalo jen na hygienické roušky
či respirátory, ale umožňovalo také jiné vhodné prostředky zabraňující šíření kapének,
jako je šátek nebo šál – tj. prostředky, které má zpravidla každý běžně k dispozici. Tímto městský
soud adresně vypořádal námitku stěžovatelky týkající se (ne)zajištění roušek státem. Je sice
pravdou, že na tvrzené zdravotní dopady povinnosti nosit roušky takto výslovně nereagoval,
povinností soudu však není reagovat na každé dílčí tvrzení obsažené v žalobě a detailně
vyvracet jednotlivé argumenty. Podstatné je, zda soud prezentuje od názoru stěžovatelky odlišný
názor, který přesvědčivě zdůvodní tak, že toto odůvodnění poskytuje dostatečnou
oporu výroku rozhodnutí (přiměřeně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS; či rozsudek ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19). A tomuto požadavku městský soud nepochybně dostál. Odůvodnění
jeho rozsudku je logické, strukturované a srozumitelně vyvrací podstatu všech námitek,
které stěžovatelka v podané žalobě přednesla. Tato námitka je proto nedůvodná.
[16] Vlastní posouzení zákonnosti zásahu ve vztahu ke stěžovatelce, jak jej provedl městský
soud, odpovídá přezkumu zásahové žaloby tak, jak jej koncipuje s. ř. s., a plně respektuje
judikaturu Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, č. 603/2005 Sb. NSS, a v něm uvedené podmínky
pro poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem).
[17] Nejvyšší správní soud proto ve shodě s městským soudem shrnuje, že právní základ výzvy
strážníků k prokázání totožnosti je v §12 odst. 2 písm. b) zákona o obecní policii, který
umožňuje vyzvat k prokázání totožnosti takovou osobu, která je podezřelá ze spáchání
přestupku. Důvodné podezření ze spáchání přestupku bylo u stěžovatelky dáno, neboť
se společně se svou dcerou nacházela v parku Folimanka, tj. mimo své bydliště, bez adekvátní
ochrany dýchacích cest, přestože mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne
9. 4. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-2/MIN/KAN, zakazovalo všem osobám (s některými
výjimkami, které na ni nedopadaly) pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště
bez ochranných prostředků dýchacích cest. Porušení tohoto mimořádného opatření je přitom
podle §92n odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví ve spojení s §80 odst. 1 písm. g)
téhož zákona přestupkem. A skutečnost, zda se stěžovatelka skutečně tohoto přestupku dopustila
či nikoli (jejími slovy, zda byla naplněna formální a materiální stránka přestupku), není
pro posouzení důvodnosti výzvy strážníků rozhodující. Jak zcela příhodně uvedl městský soud,
důvodnost výzvy k prokázání totožnosti není a nemůže být založena na tom, zda se skutečně
o přestupek jedná; v takovém případě by předmětný institut pozbyl smyslu. Podstatné je, že bylo
důvodné podezření z jeho spáchání skutečně dáno, o čemž v případě stěžovatelky, která neměla
mimo své bydliště adekvátní ochranu dýchacích cest, není pochyb. Stěžovatelka tyto skutečnosti
ostatně nijak blíže nerozporovala – rozporovala naopak především zákonnost uvedeného
mimořádného opatření.
[18] Z tohoto pohledu byl postup strážníků zcela přiměřený, neboť stěžovatelku na povinnost
nosit roušku či jinou ochranu dýchacích cest výslovně upozornili. Jelikož však stále odmítala mít
dýchací cesty zakryté (přičemž přivolání lékařské pomoci s ohledem na svá tvrzení o zdravotní
újmě odmítla), vykázali ji podle §15 odst. 1 zákona o obecní policii z parku Folimanka. Závěry
městského soudu o zákonnosti postupu strážníků považuje Nejvyšší správní soud za zcela
správné; míra podrobnosti jeho hodnocení plně odpovídá tomu, jak podrobně stěžovatelka své
námitky v žalobě koncipovala. Městský soud měl k posouzení zákonnosti zásahu veškeré
potřebné podklady, které mu žalovaný standardním způsobem zaslal. Namítá-li nyní stěžovatelka,
že městský soud měl provádět další dokazování (zejm. jejím účastnickým výslechem a případně
stěžovatelkou pořízeným zvukovým záznamem), k tomu je nutno poznamenat, že dokazování
provádí soud při jednání (§77 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud v souladu s §51 odst. 1 s. ř. s.
stěžovatelku prostřednictvím jejího zástupce (Mgr. Zahumenského) vyzval, aby sdělila, zda
souhlasí s rozhodnutím věci bez jednání – výzva byla zástupci stěžovatelky doručena dne
22. 7. 2020; do rozhodnutí soudu (tj. do dne 20. 1. 2021) však stěžovatelka na tuto výzvu nijak
nereagovala. Podle §51 odst. 1 s. ř. s. věty druhé se má přitom za to, že souhlas je udělen i tehdy,
nevyjádří-li se účastník na výzvu soudu ve stanovené lhůtě (tzv. konkludentní souhlas). O těchto
následcích byla stěžovatelka v zaslané výzvě poučena (viz přípis městského soudu ze dne
22. 7. 2020, založený na č. l. 36 spisu městského soudu). Její nynější výtky k postupu městského
soudu jsou proto zcela nepřípadné.
[19] Pokud jde o samotné mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví, které stanovovalo
povinnost nosit roušky či jiné obdobné prostředky ochrany dýchacích cest všude mimo bydliště,
a jehož zákonnost podle názoru stěžovatelky městský soud odmítl posoudit, k němu uvádí
Nejvyšší správní soud následující. Zmiňované mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví
je opatřením obecné povahy, které soud přezkoumává zásadně podle §101a a násl. s. ř. s.,
tj. v rámci (konkrétně) abstraktního přezkumu opatření obecné povahy, který může iniciovat
každý, kdo tvrdí zkrácení na svých právech již samotným vydáním a existencí opatření (§101a
odst. 1 s. ř. s. věta první); příp. v rámci incidenčního přezkumu, k němuž může dojít pouze
v souvislosti s podanou žalobou proti rozhodnutí, zásahovou či nečinnostní žalobou (§101a
odst. 1 s. ř. s. věta druhá). Přestane-li být napadené mimořádné opatření v průběhu řízení před
soudem způsobilé přezkumu (např. z důvodu jeho zrušení či v důsledku pozbytí platnosti),
je jediným možným procesním vyústěním odmítnutí návrhu na jeho zrušení z důvodu
neodstranitelného nedostatku podmínky řízení – chybějícího předmětu řízení.
[20] V této souvislosti je nutné připomenout, že mimořádné opatření Ministerstva
zdravotnictví, které stěžovatelka rozporovala, bylo vydáno před přijetím zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), který nově v §13 odst. 4 umožnil správním
soudům deklarovat nezákonnost mimořádného opatření přijatého podle pandemického zákona
či §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví i v případě, že napadené
mimořádné opatření pozbylo platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení. U opatření obecné
povahy přijatých podle zákona o ochraně veřejného zdraví před přijetím pandemického zákona
správní soudy žádnou takovou možnost nemají (viz výše). Problematická je tato situace tehdy,
kdy pro dotčené osoby neexistuje reálná možnost přezkumu vydaných mimořádných opatření
jako opatření obecné povahy v důsledku jejich rychlého rušení. Pakliže by neexistovala žádná
možnost jejich soudního přezkumu, pak by v důsledku presumpce jejich správnosti musel správní
soud podanou žalobu proti rozhodnutí, zásahovou či nečinnostní žalobu zpravidla zamítnout.
[21] V rozsudku ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100, proto dospěl osmý senát
Nejvyššího správního soudu k závěru, že v takové situaci je nutné hledět na mimořádná opatření
Ministerstva zdravotnictví jako na jiné právní předpisy ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy České
republiky a analogicky přezkoumat jejich zákonnost („posoudit jejich soulad se zákonem nebo
mezinárodní smlouvou“). Správní soud si tak posoudí soulad opatření obecné povahy jako jiného
právního předpisu se zákonem, ústavním zákonem či závaznou mezinárodní smlouvou. Pokud
shledá nezákonnost (části) opatření obecné povahy, což by v odůvodnění svého rozhodnutí
musel náležitě odůvodnit, neaplikuje je. Následně při přezkumu zákonnosti žalovaného zásahu
nebude přihlížet k opatření obecné povahy či té jeho části, kterou shledal nezákonnou (viz zejm.
body [139] a [140] citovaného rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100).
[22] A přesně tímto způsobem postupoval v nyní posuzované věci městský soud, když
se zákonností rozporovaného mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, které bylo již
v době podání zásahové žaloby nahrazeno jiným mimořádným opatřením, zabýval v bodech
30. až 40. odůvodnění napadeného rozsudku. Stěžovatelka v kasační stížnosti účelově cituje
ty pasáže rozhodnutí městského soudu, ve kterých městský soud hodnotil zákonnost samotné
výzvy k prokázání totožnosti a následného vykázání z parku, přičemž tvrdí, že se městský soud
zákonností opatření obecné povahy odmítl zabývat. Ve své argumentaci však zcela pominula
ty části rozsudku, ve kterých městský soud její námitky týkající se tvrzené nezákonnosti
mimořádného opatření pečlivě vypořádal; to je ostatně zřejmé již z výše popsané rekapitulace
předchozího průběhu řízení. S ohledem na výše uvedené nepovažuje Nejvyšší správní soud
za nezbytné podrobně rekapitulovat zcela správné závěry městského soudu o zákonnosti
mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví. Pro účely vypořádání kasační argumentace
soud uvádí a shrnuje toliko následující.
[23] Ministerstvo zdravotnictví má pravomoc k vydávání mimořádných opatření, kterými
stanoví povinnost nosit ochranu dýchacích cest, za nouzového stavu i mimo něj, a to na základě
§80 odst. 1 písm. g) ve spojení s §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví.
Pravomoc k jejich vydávání odpovídá postavení Ministerstva zdravotnictví jako orgánu ochrany
veřejného zdraví [§78 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví]. Judikaturou zdejšího
soudu byla tato pravomoc opakovaně potvrzena, přiměřeně srov. např. rozsudek ze dne
26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63, č. 4184/2021 Sb. NSS, body [129] až [140]; rozsudek ze dne
22. 6. 2021, č. j. 8 Ao 6/2021 - 91, bod [60]; či nedávné usnesení rozšířeného senátu ze dne
11. 11. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021 - 117, bod [52]. Tuto judikaturu (resp. části citovaných rozhodnutí
týkající se pravomocí Ministerstva zdravotnictví) však stěžovatelka nereflektuje a v kasační
stížnosti setrvává na již mnohokrát vyvráceném tvrzení.
[24] K námitce týkající se pravomocí hlavního hygienika České republiky, kterou stěžovatelka
sice uplatnila až v podané kasační stížnosti, avšak fakticky jí rozvinula svou námitku týkající
se nedostatku pravomoci uvedenou již v podané žalobě, zdejší soud dodává, že §80 odst. 1 písm.
g) zákona o ochraně veřejného zdraví svěřuje pravomoc k vydávání mimořádných opatření
Ministerstvu zdravotnictví, nikoli hlavnímu hygienikovi – ten vystupuje jako orgán Ministerstva
zdravotnictví (§80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví). To také znamená, že úkony
ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví nečiní samostatně, ale jménem ministerstva, což
naopak svědčí tomu, že ačkoliv je funkce hlavního hygienika zákonem výslovně zřízena, není
samostatným správním orgánem, ale pouze součástí Ministerstva zdravotnictví (k tomu blíže viz
rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, č. 4187/2021 Sb. NSS,
bod [70], či ze dne 8. 11. 2021, č. j. 8 As 265/2020 - 173, body [27] až [29]).
[25] A pokud jde o zbývající námitky týkající se nedostatečného odůvodnění mimořádného
opatření, povinnosti nosit roušku jako zásahu do integrity, ke kterému je nutný souhlas
stěžovatelky, a plošného nošení roušek jako vědeckého experimentu, který by měl podle
stěžovatelky vyhovovat požadavkům Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, k tomu Nejvyšší
správní soud pouze dodává, že tyto námitky stěžovatelka v podané žalobě neuplatnila, ač tak
učinit mohla. Jedná se proto o námitky nepřípustné – viz §104 odst. 4 s. ř. s.
V. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1
in fine s. ř. s. zamítl.
[27] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka
neměla v řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný byl ve věci
úspěšný, Nejvyšší správní soud mu však náhradu nákladů nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 3. prosince 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu