ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.211.2021:31
sp. zn. 5 As 211/2021 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: B&F gastro
service, s.r.o., se sídlem Mostecká 58/2, Praha 1, zastoupený Mgr. Kristýnou Mácovou,
advokátkou se sídlem Anny Letenské 34/7, Praha 2, proti žalovanému: Hlavní město Praha,
se sídlem Mariánské nám. 2/2, Praha 1, zastoupený JUDr. Janem Olejníčkem, advokátem
se sídlem Na Příkopě 853/12, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 1. 7. 2021, č. j. 17 A 79/2021 – 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Žalobce se podanou kasační stížností domáhá zrušení shora uvedeného usnesení
Městského soudu v Praze, jímž byla dle §46 odst. 2 s. ř. s. odmítnuta jeho žaloba proti usnesení
Rady hlavního města Prahy ze dne 19. 4. 2021, č. 827, podle něhož rada „I. schvaluje uzavření
dodatků k nájemním smlouvám dle přílohy č. 1 tohoto usnesení a výpovědi z nájemních smluv dle přílohy
č. 2 usnesení“ a „II. ukládá MHMP – HOM MHMP zpracovat a podepsat dodatky k nájemním smlouvám
a výpovědi z nájemních smluv dle bodu I. tohoto usnesení“.
[2] Žalobce v žalobě, jíž se domáhal zrušení tohoto usnesení žalovaného, uvedl,
že napadeným usnesením byla mj. schválena výpověď z nájemní smlouvy, kterou žalobce
(nájemce) uzavřel s žalovaným (pronajímatelem); jednalo se o nájem nemovitosti za účelem
provozování restaurační předzahrádky. Tím došlo k zásahu do podnikatelské činnosti žalobce.
Žalobce měl za to, že napadené usnesení mělo být vydáno zastupitelstvem žalovaného, a nikoli
jeho radou, pročež je stiženo absolutní neplatností. Napadené usnesení bylo dle jeho názoru
rovněž nepřezkoumatelné (není patrné, na základě čeho byly některým nájemcům dány výpovědi,
a jiným nikoli), dodatky k nájemním smlouvám nebyly řádně a s předstihem zveřejněny, napadené
usnesení bylo přijato bez závazných stanovisek dotčených orgánů, bez diskuse s občany a bez
odborně zpracované studie průchodnosti komunikací. Postup žalovaného byl svévolný,
diskriminační, šikanózní a nezákonný.
[3] Městský soud nejdříve posuzoval, zda je dána pravomoc správních soudů k projednání
žaloby a rozhodnutí o ní, a dospěl k závěru, že tomu tak není. Odkázal především na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2006, č. j. 3 Ans 9/2005 – 114, publ. pod
č. 1075/2007 Sb. NSS (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí správních soudů a zvláštního senátu
pro rozhodování některých kompetenčních sporů jsou dostupná též na www.nssoud.cz), dle
kterého při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření s ním vystupuje obec (územní
samosprávný celek) jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoliv jako nositel moci veřejné,
neboť se nejedná o rozhodnutí, jímž by daná veřejnoprávní korporace autoritativně rozhodovala
o veřejných subjektivních právech fyzických a právnických osob (srov. též usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 29. 4. 2005, č. j. 9 Ca 278/2004 - 81, nebo rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 11. 2015, č. j. 8 As 72/2015 - 67, publ. pod č. 3365/2016 Sb. NSS). Dle
městského soudu není rozhodné, že o nakládání s majetkem žalovaného rozhodovala rada,
nikoliv zastupitelstvo, jak tomu bylo ve zmiňovaných věcech. Určující je pouze povaha právního
jednání, nikoliv, který orgán obce o něm rozhodl.
[4] V posuzované věci se jednalo o usnesení Rady hlavního města Prahy, kterým byla
schválena mj. výpověď z nájemní smlouvy, kterou žalobce jako nájemce uzavřel s žalovaným jako
pronajímatelem. Městský soud proto dospěl k závěru, že žalobce se domáhá právě zrušení
výpovědi z nájemní smlouvy, byť jde o soukromoprávní vztah, který se řídí občanským
zákoníkem a §34 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, v relevantním znění
(dále jen „zákon o hlavním městě Praze“). Dle městského soudu tak není možné, aby správní
soud ingeroval do nájemního vztahu a zrušil usnesení, kterým byla vypovězena nájemní smlouva,
neboť žalobce nemá žádné veřejné subjektivní právo na existenci nájemního vztahu a případné
nedostatky výpovědi z nájemní smlouvy je oprávněn zkoumat výhradně soud rozhodující
v občanském soudním řízení. Otázka, který z orgánů žalovaného měl činit úkony při domnělém
správním řízení, je pak dle městského soudu ve skutečnosti otázkou, který z orgánů právnické
osoby tuto osobu zastupuje vůči třetím osobám v soukromoprávních vztazích, jak dle něj
potvrdil i žalobce, když odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 2007,
sp. zn. 26 Cdo 350/2007.
[5] Městský soud proto dospěl k závěru, že žalobce se domáhá ochrany neexistujícího
veřejného subjektivního práva proti žalovanému, který v dané věci nevystupuje jako správní
orgán. Městský soud proto žalobu v souladu s §46 odst. 2 s. ř. s. odmítl, neboť žalobce
se domáhal rozhodnutí ve sporu, o kterém má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním
řízení. Současně městský soud poučil žalobce, že do jednoho měsíce od právní moci usnesení
může podat žalobu k okresnímu (obvodnímu) soudu (s tím, že v tom případě se má dle §82
odst. 3 o. s. ř. za to, že občanské soudní řízení bylo zahájeno již dnem, kdy městskému soudu
došla odmítnutá žaloba – pozn. NSS).
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (stěžovatel) napadá usnesení městského soudu kasační stížností, přičemž
odkazuje na důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[7] Městský soud dle stěžovatele rozhodl zcela nesprávně, když odmítl žalobu, kterou zcela
mylně pojal tak, že se stěžovatel domáhá zrušení výpovědi z nájemní smlouvy. Přitom v žalobě
stěžovatel zcela jednoznačně označuje napadené rozhodnutí správního orgánu a uvádí veškeré
důvody jeho nezákonnosti: popisuje svévolný přístup při zajišťování podkladů pro vydání
rozhodnutí a šikanózní jednání žalovaného. O výpovědi z nájemního vztahu bylo pojednáno
pouze v kontextu napadeného rozhodnutí.
[8] Stěžovatel současně nesouhlasí se závěry městského soudu týkajícími se veřejného
subjektivního práva stěžovatele na existenci nájemního vztahu, neboť je zde opět posuzován dílčí
obsah napadeného rozhodnutí, nikoliv rozhodnutí samotné. Veřejné subjektivní právo
je současně dle stěžovatele definováno jakožto „legislativní prostor komunikace orgánů veřejné správy
a osob soukromoprávních, kdy realizace soukromého práva je závislá na veřejnoprávních funkcích orgánů veřejné
správy“. Pro tento vztah je podle stěžovatele typické nejen to, že soukromý subjekt je vůči
orgánům veřejné moci v pozici subjektu „podřazeného“ a orgán veřejné správy v pozici
vrchnostenské, ale současně je tato nerovnost vyvažována soudní vymahatelností určitého práva.
Pokud tedy v daném případě je nutné ze strany správního orgánu přijmout rozhodnutí ohledně
úpravy poměrů mezi správním orgánem a osobou soukromého práva, čímž je podle stěžovatele
vrchnostensky zasahováno do práv a právem chráněných zájmů jednotlivce, pak takové
rozhodnutí nepochybně zasahuje do veřejných subjektivních práv dotčené osoby. K tomu
stěžovatel dodává: „Nejedná se tedy o posouzení veřejného subjektivního práva ve vztahu k aktu ukončení
nájemní smlouvy, nýbrž k aktu správního orgánu ve smyslu vydání rozhodnutí, které bude přezkoumatelné
a v souladu se zákonem, zejména pak principy dobré správy, a následně tedy jeho případného soudního
přezkumu.“
[9] K pravomoci správních soudů v posuzované věci stěžovatel poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2020, č. j. 8 As 149/2017 – 45, na jehož základě
stěžovatel považuje napadené usnesení Rady hlavního města Prahy za rozhodnutí správního
orgánu o jeho veřejném subjektivním právu. Na závěr stěžovatel zopakoval důvody, pro které
se domnívá, že napadené rozhodnutí vydal orgán, který k tomu nebyl kompetentní.
[10] Žalovaný se ztotožnil s usnesením městského soudu a pro případ, že by kasační stížnost
nebyla „odmítnuta“, předložil také argumenty ve prospěch zákonnosti žalobou napadeného
usnesení.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Nejvyšší správní soud dále přezkoumal napadené usnesení městského soudu v mezích
rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí
městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností
napadl usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze
o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005
Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít
za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí žaloby (viz též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53).
[14] Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí městského soudu,
nemůže se ani Nejvyšší správní soud zabývat věcí samou, tedy tvrzením stěžovatele
o nezákonnosti usnesení Rady hlavního města Prahy. Předmětem posouzení Nejvyššího
správního soudu v daném řízení tudíž bude toliko otázka, zda městský soud postupoval v souladu
se zákonem, když žalobu stěžovatele odmítl.
[15] Dle §46 odst. 2 s. ř. s. „[s]oud návrh odmítne také tehdy, domáhá-li se navrhovatel rozhodnutí
ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo
domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci
v soukromoprávní věci. V usnesení o odmítnutí návrhu musí být navrhovatel poučen o tom, že do jednoho měsíce
od právní moci usnesení může podat žalobu a ke kterému věcně příslušnému soudu“.
[16] Jak podotkl již městský soud, dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 12. 2006, č. j. 3 Ans 9/2005 – 114, publ. pod č. 1075/2007 Sb. NSS, „[p]ři nakládání s vlastním
majetkem a hospodaření s ním vystupuje obec jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel moci
veřejné (§34 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze). Usnesení zastupitelstva obce, jímž byl
schválen k prodeji pozemek ve vlastnictví obce, není rozhodnutím, jímž by obec autoritativně rozhodovala
o veřejných subjektivních právech fyzických a právnických osob, a nelze je tudíž napadnout žalobou ve správním
soudnictví“.
[17] V rozsudku ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 67/2010 – 40, pak Nejvyšší správní soud uvedl:
„Nepochybně jde o spor, který vyplývá ze soukromoprávního vztahu, z uzavřené nájemní smlouvy.
Vzájemná práva a povinnosti mezi smluvními stranami jsou upraveny především v nájemní smlouvě a v (…)
občanském zákoníku. Případný spor, který vyplývá z uzavřené nájemní smlouvy, je oprávněn řešit soud
v občanském soudním řízení. (…).
Z hlediska příslušnosti soudu k projednání žaloby není rozhodné, že v právním postavení pronajímatele
vystupuje městský úřad. Na právní povaze právního vztahu ničeho nemění, zda je pronajímatelem fyzická osoba,
právnická osoba či obec. Rovněž nelze zcela obecně tvrdit, že rozhodnutí správního soudu bude pro správní orgán
„více závazné“, a proto je ve věci dána příslušnost správních soudů. Zda věc náleží soudům rozhodujícím
ve správním soudnictví, či se jí mají zabývat soudy v občanském soudním řízení, plyne z objektivních hledisek.
Nemůže být ponecháno na uvážení žalobce, který ze soudů pro podání žaloby případně zvolí.“
[18] Stěžovatel namítal, že jeho žaloba nesměřovala proti samotné výpovědi z nájemního
vztahu, ale týkala se nezákonnosti napadeného usnesení Rady hlavního města Prahy, kterou
dle jeho závěru bylo zasaženo do jeho veřejných subjektivních práv. Tím však popřel
citovanou judikaturu týkající se pravomoci správních soudů k přezkumu nakládání územních
samosprávných celků s vlastním majetkem, při němž tyto právní úkony obvykle schvaluje
(tedy o nich „rozhoduje“) některý z orgánů dané veřejnoprávní korporace. Argumentace
stěžovatele by vedla k absurdnímu závěru, že do jeho veřejných subjektivních práv by zasáhlo
jakékoliv právní jednání veřejnoprávní korporace vůči němu, které vyžaduje schválení, souhlas,
resp. „rozhodnutí“ některého z jejích orgánů. Jak již však konstatoval městský soud, toto
„rozhodnutí“ příslušného orgánu územního samosprávného celku je pouze součástí
soukromoprávního jednání dané korporace, nejedná se o výkon vrchnostenské veřejné správy,
který by zakládal vrchnostenské postavení žalovaného vůči stěžovateli, ale naopak, předmětem
tohoto jednání je soukromoprávní nájemní vztah (resp. jeho ukončení) mezi dvěma subjekty
v rovnocenném postavení. Žalovaný tedy při tomto „rozhodování“ o vlastním majetku není
správním orgánem, nepostupuje podle správního řádu, výsledkem není správní rozhodnutí
ve smyslu §67 správního řádu ani §65 odst. 1 s. ř. s.
[19] Pokud tedy stěžovatel tvrdí, že žalovaný postupoval při přijetí žalobou napadeného
usnesení (schválení výpovědi nájemní smlouvy) v rozporu se zákonem, může tuto skutečnost
namítat v příslušném občanskoprávním sporu o platnost této výpovědi, není však oprávněn
podat proti tomuto usnesení žalobu ve správním soudnictví. V daném ohledu lze obdobně
odkázat na usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, ze dne 16. 8. 2012, č. j. Konf 81/2011 – 21, týkajícího
se usnesení zastupitelstva obce: „V posuzované věci se žalobce domáhá neplatnosti usnesení zastupitelstva
žalované obce, kterým bylo revokováno předchozí rozhodnutí obecního zastupitelstva o prodeji konkrétních
obecních pozemků žalobci. Jinými slovy řečeno, žalobce podanou žalobou napadá projev vůle obce
v soukromoprávní záležitosti, jež se týká dispozice s obecním majetkem. Správní judikatura přitom
k problematice přezkumu rozhodnutí zastupitelstva v soukromoprávní oblasti již vyložila (ve skutkových
poměrech týkajících se pravidel převodu bytů a nebytových prostor z majetku obce), že takový přezkum
není v pravomoci soudů ve správním soudnictví, neboť v takovém případě zastupitelstvo obce nebylo
při rozhodování v postavení orgánu moci výkonné, orgánu územního ani samosprávného celku, v postavení fyzické
nebo právnické osoby nebo jiného orgánu, kterým bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 8. 2009,
čj. 30 Ca 44/2009 - 22, které bylo publikováno pod č. 1947/2009 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu). Od tohoto právního názoru nemá zvláštní senát důvod se ani ve skutkových poměrech této věci jakkoli
odchylovat, neboť i v tomto případě žalobou dotčené rozhodnutí obecního zastupitelstva představuje projev vůle obce
v jeho soukromoprávní oblasti (zde na poli nakládání s obecním nemovitým majetkem), jehož přezkum správním
soudům nenáleží. Na tom nic nemění ani okolnost, že zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
ve znění pozdějších předpisů, prostřednictvím §124 zakotvuje pro Ministerstvo vnitra dozor a kontrolu nad
vydáváním a obsahem usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti. Poněvadž
žalobce k takovému dozoru podnět Ministerstvu vnitra nedal, ani nebrojí proti výsledku takového příp. dozoru
či nečinnosti správního orgánu v uvedeném směru, nýbrž žalobou se domáhá vyslovení neplatnosti či nicotnosti
předmětného rozhodnutí obecního zastupitelstva coby projevu vůle zmíněné obce při nakládání s jejím nemovitým
majetkem, je pouze v pravomoci soudu v občanském soudním řízení o takové žalobě rozhodnout.“
[20] Pokud jde o odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 5. 2020, č. j. 8 As 149/2017 – 45, stěžovatel pomíjí, že se jedná o diametrálně odlišnou věc.
Především lze poznamenat, že citace, kterou stěžovatel vtělil do kasační stížnosti, není součástí
odůvodnění předmětného rozsudku, ale rekapitulací závěrů krajského soudu, proti němuž byla
podána kasační stížnost. Současně pomíjí, že se v uvedené věci jednalo o to, který z orgánů kraje
jako jediného společníka akciové společnosti má uskutečnit za kraj rozhodnutí o změně
jejích stanov, přičemž žalobcem v uvedené věci nebyla daná akciová společnost (ta byla pouze
osobou zúčastněnou na řízení), ale Ministerstvo vnitra, které je v tomto ohledu na základě §67
písm. a) s. ř. s. ve spojení s §82 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),
jediným subjektem (privilegovaným žalobcem) oprávněným podat v rámci výkonu dozoru nad
vydáváním usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů krajů v samostatné působnosti právě
speciální žalobu ve věcech samosprávy, které nelze ztotožňovat s věcmi žalob proti rozhodnutím
správních orgánů, byť se ustanovení soudního řádu správního týkající se tohoto řízení
má přiměřeně použít i na žaloby ve věcech samosprávy. Stěžovatel však v žádném případě není
legitimován k podání takové žaloby ve věcech samosprávy, může se však, vedle již zmiňované
žaloby v občanském soudním řízení, rovněž obrátit na Ministerstvo vnitra s neformálním
podnětem k výkonu jeho obdobných dozorových pravomocí vůči žalovanému, které vyplývají
z §107 zákona o hlavním městě Praze a jsou jistě veřejnoprávní povahy.
IV.
Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[22] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Žalovaný byl ve věci úspěšný, avšak s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu bylo
nutné přihlédnout ke skutečnosti, že jakožto veřejnoprávní korporace má právo pouze
na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jeho běžnou činnost. Nejvyšší správní
soud vzal v potaz předmět projednávané věci a její složitost jakož i velikost žalovaného a jeho
odborné zázemí, pokud jde o poskytování běžného právního servisu. Soudní spory týkající
se nakládání s majetkem žalovaného patří do rámce jeho běžné činnosti a věc se jevila s ohledem
na formu rozhodnutí městského soudu jako poměrně jednoduchá. Náklady žalovaného
na advokáta tudíž Nejvyšší správní soud neshledal účelně vynaloženými (srov. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014-47, publ. pod č. 3228/2015 Sb. NSS,
bod 29), a proto mu náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 30. září 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu