ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.217.2020:32
sp. zn. 5 As 217/2020 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: SYNOT
TIP, a.s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště, zast. JUDr. Barborou Šnáblovou,
advokátkou se sídlem Šítkova 233/1, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem
Letenská 15, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: a) Město Klatovy, se sídlem
náměstí Míru 62, Klatovy, b) Město Říčany, se sídlem Masarykovo náměstí 53/40, Říčany,
c) Město Varnsdorf, se sídlem náměstí E. Beneše 470, Varnsdorf, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 6. 2020, č. j. 11 Af 34/2014 – 255,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 6. 2020, č. j. 11 Af 34/2014 – 255, se r uš í
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel”) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud”), kterým byly zamítnuty ve společném
řízení jeho žaloby (vedené původně pod sp. zn. 11 Af 34/2014, sp. zn. 11 Af 35/2014,
sp. zn. 11 Af 36/2014 a sp. zn. 11 Af 37/2014) proti rozhodnutím ministra financí (dále též
„žalovaného“), jimiž byly zamítnuty rozklady ve věcech zrušení vydaných povolení
k provozování loterií a jiných podobných her ve městech Klatovy, Říčany a Varnsdorf.
[2] Městský soud rozhodoval v dané věci nyní napadeným rozsudkem již celkem potřetí,
a to poté, co jeho předcházející dvě rozhodnutí zrušil Nejvyšší správní soud pro
nepřezkoumatelnost a nezákonnost a zavázal jej svým právním názorem.
[3] Tomu předcházela rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 7. 2013, č. j. MF-60292/2013/34,
ze dne 8. 8. 2013, č. j. MF-59917/2013/34, a ze dne 29. 10. 2013, č. j. MF-60692/2013/34,
kterými byla zrušena rozhodnutí uvedená ve výrocích těchto rozhodnutí, týkající se vydání
povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle §50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znění (dále jen „zákon o loteriích“), přičemž
z odůvodnění všech rozhodnutí shodně vyplývá, že žalovaný přistoupil ke zrušení povolení
k provozování loterií a jiných podobných her z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou
vyhláškou daného města.
[4] Proti uvedeným rozhodnutím podal stěžovatel ve všech třech případech včasný rozklad,
který ministr zamítl a napadená rozhodnutí jako věcně správná potvrdil. Proti rozhodnutím
ministra podal stěžovatel žaloby k městskému soudu, který je spojil ke společnému projednání
a rozsudkem ze dne 26. 11. 2015, č. j. 11 Af 34/2014 – 117, je zamítl.
[5] V pořadí první rozsudek městského soudu ke kasační stížnosti stěžovatele Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 26. 5. 2016, č. j. 5 As 255/2015 – 58, zrušil z důvodu
nepřezkoumatelnosti. Nejvyšší správní soud především shledal několik dílčích nedostatků;
rozsudek městského soudu obsahoval pasáže, ve kterých se městský soud zabýval otázkami, které
se v projednávané věci nevyskytly a s projednávanou věcí nesouvisí; pochybení se městský soud
dopustil rovněž tím, že v rozsudku zmínil argument veřejného zájmu na ochraně mládeže a dětí,
resp. existence chráněných budov ve smyslu §17 odst. 11 zákona o loteriích, přitom tyto
argumenty žádný z účastníků nevznesl. Nepřezkoumatelnost rozsudku Nejvyšší správní soud
shledal zejména z důvodu nevypořádání některých žalobních námitek. Městský soud totiž
ve svém rozsudku sice správně použil argumentaci judikaturou Ústavního soudu, a to nálezem
ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10; sám však ve svém rozhodnutí nedostál požadavkům,
které Ústavní soud v tomto nálezu stanovil, a to především povinnosti soudů posuzovat každou
obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kriterií stanovených ústavním pořádkem
a zákony. Stěžovatel ve všech třech žalobách namítal porušení hospodářské soutěže
a diskriminační povahu obecně závazných vyhlášek vydaných městy Klatovy, Říčany a Varnsdorf.
Tvrdil, že obecně závazná vyhláška byla vydána za účelem zajištění veřejného pořádku, aniž
by bylo prokázáno jeho porušování (město Klatovy), že vyhláška dovoluje provoz loterií a jiných
podobných her pouze na jednom či několika vybraných adresách (město Varnsdorf), že vyhláška
bez odůvodnění reguluje jen některé druhy loterií a jiných podobných her vyjmenované v §50
odst. 4 zákona o loteriích, a tím bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu resp. určité
provozovatele před jinými, a tím narušuje hospodářskou soutěž (město Říčany). Městský
soud ale na uvedená žalobní tvrzení vůbec nereagoval, a tím zatížil své rozhodnutí
nepřezkoumatelností a současně rozhodl v přímém rozporu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
jakkoliv jej citoval. Nejvyšší správní soud proto zavázal městský soud k tomu, aby se s tvrzeními
o diskriminačním charakteru obecně závazných vyhlášek zabýval a po zvážení všech
individuálních okolností případu učinil závěr o tom, zda jsou dány důvody pro neaplikování
příslušné vyhlášky.
[6] Městský soud ve věci opakovaně rozhodl rozsudkem ze dne 22. 9. 2016, č. j. 11 Af
34/2014 – 165, kterým žaloby opětovně zamítl. Rozsudek stěžovatel opětovně napadl kasační
stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 7. 2017, č. j. 5 As 253/2016 – 49,
shledal důvodnou; konstatoval v něm, že městský soud se v intencích příkazu v předcházejícím
zrušujícím rozsudku nevypořádal s námitkou diskriminační a svévolné právní úpravy zákazu
loterií v jednotlivých obecně závazných vyhláškách, neboť směšoval posouzení oprávněnosti
obce přijmout k regulaci provozování her na svém území obecně závaznou vyhlášku s tím, zda
aplikace této vyhlášky může obstát z hlediska ústavních principů a z hlediska zákonnosti. Nejvyšší
správní soud zdůraznil, že m ěstský soud se měl zabývat především tím, zda obec zařazením
té které ulice či nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně, a v této části
obecně závaznou vyhlášku případně neaplikoval. Městský soud sice při posuzování námitky
nemožnosti aplikace jednotlivých místních vyhlášek ve velké míře citoval judikaturu Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu v obdobných věcech a provedl tzv. test čtyř kroků,
v posuzované věci však nedostál povinnosti posuzovat každou obecně závaznou vyhlášku
individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony ve smyslu nálezu
Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Ani z jeho spisu, ani ze spisů správních
orgánů není zřejmé, podle jakého klíče jednotlivá města určila místní rozsah regulace; samotné
obecně závazné vyhlášky neobsahují žádné vysvětlení tohoto výběru. Nejvyšší správní soud
zdůraznil, že v rámci posouzení jednotlivých vyhlášek je třeba především rozlišovat situaci,
kdy místní úprava zakazuje provozování loterií na celém území obce, a případ, kdy místní úprava
stanoví zákaz takovýchto loterií s taxativním výčtem výjimek. Nejvyšší správní soud proto
za dané situaci uzavřel, že závěry městského soudu stran zákonnosti napadených rozhodnutí
žalovaného jsou předčasné. Nejvyšší správní soud sice přesvědčil městskému soudu, že absolutní
zákaz provozování loterií na území obce (konkrétně místní právní úprava v Klatovech), výše
nastíněným požadavkům Ústavního soudu na místní regulaci obstojí, nicméně ve vztahu
ke zbylým rozhodnutím uložil městskému soudu postavit na jisto důvody a okolnosti přijetí
místní právní úpravy obsahující taxativní výčet míst, kde je provozování loterií povoleno, jelikož
nelze vyloučit, že tato právní úprava nese znaky libovůle.
[7] V nyní kasační stížností napadeném rozsudku městský soud dospěl k názoru, že vyhlášky
měst Klatovy, Říčany a Varnsdorf jsou po obsahové stránce zcela jednoznačné, rozsah zákazu
provozu loterií a jiných podobných her na území města je z nich zřejmý, a proto není důvod
je shledat nezákonnými a přistoupit k jejich neaplikovatelnosti. V souladu s povinností soudů
posuzovat před aplikací každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií
stanovených ústavním pořádkem a zákony, přistoupil městský soud k provedení testu ústavnosti
všech tří napadených obecně závazných vyhlášek, tzv. „testu čtyř kroků“; vycházel přitom
zejména z nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10.
[8] Městský soud zopakoval, že město Klatovy nejednalo ultra vires ani nezneužilo zákonem
mu svěřenou působnost, když zakázalo provoz loterií a jiných podobných her na celém svém
území; správnost tohoto názoru ostatně aproboval i Nejvyšší správní soud v odůvodnění
naposledy zrušujícího rozsudku, sp. zn. 5 As 253/2016. V případě obecně závazných vyhlášek
měst Říčany a Varnsdorf soud nepovažoval za diskriminační ani výslovné uvedení adres,
na kterých jsou loterie a jiné podobné hry povoleny, uvedl, že i tato regulace je součástí ústavou
zaručeného práva obcí na samosprávu; k tomu odkázal na rozsudek městského soudu, sp. zn.
3 Af 9/2015, v němž byla podrobena soudnímu přezkumu vyhláška města Varnsdorf. I když
dotčená obec Varnsdorf ve svém vyjádření neuvedla konkrétní důvody pro výběr adres, dle
soudu z textu vyhlášky jednoznačně vyplývá, že rozhodné kritérium nebylo namířeno proti
konkrétním subjektům, resp. provozovatelům loterií, nýbrž bylo vybráno teritoriálně s cílem
snížení počtu heren a hracích přístrojů. Obdobné závěry pak městský soud přijal i pro obecně
závaznou vyhlášku města Říčany; uvedl, že byť tato osoba zúčastněná na řízení soudu konkrétní
důvody právní regulace hazardních her touto vyhláškou neuvedla a nepředložila žádné podklady
ani konkrétní důvody pro výběr adres, podle názoru soudu z textu vyhlášky jednoznačně vyplývá,
že rozhodné kritérium nebylo namířeno proti konkrétním subjektům, resp. provozovatelům
loterií, nýbrž bylo vybráno teritoriálně s cílem snížení počtu heren a hracích přístrojů. Výběr
konkrétních povolených míst se promítl do rozhodnutí zastupitelů a soud má za to,
že posuzovaná loterijní vyhláška sleduje legitimní cíl a ve vydané podobě vytvořila prostor
pro snížení patologických následků provozování hazardu na celém území města Říčany, což
vylučuje i úvahy o nepřímé diskriminaci.
[9] K výše uvedenému soud doplnil, že pokud posledně jmenovaná města - Říčany
a Varnsdorf - nepřistoupila k absolutnímu zákazu hazardu na svém území, mohou provozovatelé,
kteří nesouhlasí s těmito omezeními, přemístit své provozovny do jiných lokalit, kde je provoz
loterií a jiných podobných her stále povolen, či kde nedošlo k jejich časovému omezení. Městský
soud má za to, že taková individualizace není výrazem libovůle ani nepřípustné diskriminace,
ale naopak ji považuje za racionálně odůvodněnou tím, že pokud již ve městě existují lokality
s povoleným provozem podobných her, je nanejvýš logické, aby se provozování hazardních her
soustředilo pouze a výlučně tam.
[10] Městský soud konstatoval, že se města Říčany a Varnsdorf pohybovala v zákonem
vymezené věcné působnosti a při vydání napadené obecně závazné vyhlášky nezneužila svou
působnost. Na tomto závěru dle soudu ničeho nemění ani namítaná absence přechodných
ustanovení u rozlišení „výherních hracích přístrojů“ a „interaktivních videoloterijních terminálů“
v případě vyhlášek města Říčany, neboť chybějící přechodné ustanovení vyhlášky u jednoho typu
přístroje nečiní podle názoru soudu nezákonnou vyhlášku jako celek.
[11] Ani další námitky stěžovatele neshledal městský soud důvodnými. Po zahájení řízení nebyl
spisový materiál doplňován a procesní práva stěžovatele nebyla postupem správního orgánu
krácena způsobem, který by měl za následek vydání nezákonného rozhodnutí. Obdobně,
s poukazem na závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As
62/2015 - 170, městský soud odmítl námitku absence tzv. notifikačního procesu, neboť
předmětné obecně závazné vyhlášky tří dotčených měst obstojí i bez výslovného odkazu na §50
odst. 4 zákona o loteriích, jelikož pravomoc obcí regulovat hazard na svých územích vyvěrá
přímo z §10 písm. a) zákona o obcích a není tak vázána na konkrétní zmocnění v zákoně
o loteriích. Městský soud neshledal důvody ani pro to, aby předložil věc Soudnímu dvoru EU
se žádostí o zodpovězení předběžných otázek, které stěžovatel formuloval v podané žalobě;
v nyní projednávaném případě totiž vnitrostátní rozhodnutí neobsahuje žádnou konkrétní
skutečnost, na jejímž základě by bylo možné se domnívat, že v případu je uplatňováno právo
Evropské unie.
[12] Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž namítá
nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadeného rozsudku.
[13] Za nepřezkoumatelný považuje stěžovatel rozsudek městského soudu proto, že městský
soud opět vůbec neposuzoval otázky libovůle a diskriminace dotčených obcí při vydávání obecně
závazných vyhlášek, na jejichž základě došlo ke zrušení vydaných povolení. Ačkoliv stěžovatel
za účelem analýzy vyhlášky města Varnsdorf předložil městskému soudu dvě relevantní
rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen ,,ÚOHS‘‘), a to ze dne 15. 6. 2018,
č. j. ÚOHS-S0014/2017/VS-17841/2018/830/JVj a rozhodnutí předsedy ÚOHS o rozkladu
ve stejné věci ze dne 12. 2. 2019, č. j. ÚOHS-R0118/2018/HS-04267/310/BMa, označující
předmětnou obecně závaznou vyhlášku jako diskriminační, městský soud zcela rezignoval
na příkaz Nejvyššího správního soudu a o zjištění důvodů přijetí regulace se ani nepokusil;
nevyzval obce k vysvětlení důvodů regulace, tedy kritérií pro výběr míst pro povolení
provozování loterií, za účelem jejich prokázání v tomto řízení; a posouzením individuálních
okolností jednotlivých případů se opětovně nijak nezabýval.
[14] Stěžovatel dále poukázal na závěr městského soudu k vyhlášce města Varnsdorf, podle
něhož i přes absenci konkrétních důvodů pro výběr adres z textu vyhlášky jednoznačně vyplývá,
,,že rozhodné kritérium nebylo namířeno proti konkrétním subjektům, resp. provozovatelům loterií, nýbrž bylo
vybráno teritoriálně s cílem snížení počtu heren a hracích přístrojů“, což soud opřel o vyjádření obce
učiněné v jiném řízení, sp. zn. 3 Af 9/2015. V případě vyhlášky města Říčany pak městský soud
potvrdil, že obec konkrétní důvody právní regulace hazardních her touto vyhláškou neuvedla
a nepředložila žádné podklady ani konkrétní důvody pro výběr adres, podle názoru soudu však
z textu vyhlášky jednoznačně vyplývá, že rozhodné kritérium nebylo namířeno proti konkrétním
subjektům, resp. provozovatelům loterií. Nad rámec městský soud uvedl, že „mohou provozovatelé,
kteří nesouhlasí s těmito omezeními, přemístit své provozovny do jiných lokalit, kde je provoz loterií a jiných
podobných her stále povolen“. K tomu stěžovatel uvedl, že toto tvrzení je nepravdivé a neobstojí jako
důvod oprávněnosti zvolené regulace. Přemístění provozovny v obci Říčany není možné,
neboť vyhláška kromě čísla popisného uvádí i název provozovny, tudíž žádný jiný provozovatel
se do dané lokality přesunout nemůže, a je to neuskutečnitelné i jinde, protože povolení
pro provozování her vydává žalovaný provozovatelům na konkrétní adresu. Ještě podstatnější
je však v této souvislosti skutečnost, že i kdyby se hypoteticky na tyto adresy provozovatelé (např.
stěžovatel) přemístit mohli, nijak to nevysvětluje a nezdůvodňuje závěr soudu, že zvolená
regulace těmito vyhláškami je nediskriminační. Městský soud se nezabýval tím, proč a z jakého
racionálního důvodu obce určité adresy do vyhlášky zahrnuly a jiné nikoliv, a jakým způsobem
si obce tyto adresy vybraly.
[15] V další části kasační stížnosti stěžovatel namítal porušení práva na spravedlivý proces
ze strany městského soudu. Stěžovatel uvedl, že teprve po vyhlášení rozsudku při jeho stručném
ústním odůvodnění, a následně pak v jeho písemném vyhotovení městský soud zcela překvapivě
odkázal na rozhodnutí městského soudu pod sp. zn. 3 Af 9/2015 a vyjádření, které město
Varnsdorf předložilo soudu právě v tomto řízení. S uvedeným podáním však stěžovatel
v nynějším řízení nebyl vůbec seznámen a neměl možnost se k němu jakkoli vyjádřit. Přitom
právě na právu stěžovatele vyjádřit se ke skutečnostem, na kterých městský soud staví své
rozhodnutí, je nutné bezvýhradně trvat, aby nedošlo k zakázané překvapivosti soudních
rozhodnutí a tím zásahu do práva na spravedlivý proces (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 11. 2011, sp. zn. 2 Afs 16/2011).
[16] Závěrem stěžovatel namítl, že městský soud chybně nezohlednil rozhodnutí ÚOHS,
s tím, že stěžovatel předložená rozhodnutí uplatnil až v řízení před soudem. K tomu stěžovatel
uvedl, že námitku diskriminační povahy a rozporu obecně závazných vyhlášek se soutěžním
právem uplatnil již ve správním řízení před žalovaným, a dále, že ačkoliv byla uvedená rozhodnutí
ÚOHS vydána až po vydání žalobou napadených rozhodnutí, podle ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu „v určitých výjimečných případech tedy mají správní soudy
povinnost přihlížet i ke skutkovým či právním novotám nad rámec žalobních bodů“ (nález Ústavního soudu
II. ÚS 2732/15, odst. 19) a „zásady dispoziční a koncentrace řízení uplatňované ve správním soudnictví musí
ustoupit vždy též tehdy, kdy by důraz na jejich lpění znamenal neakceptovatelný zásah do základních práv
a svobod účastníků řízení či by byl v razantním rozporu s principy spravedlnosti a spravedlivého rozhodování“
(nález Ústavního soudu II. ÚS 2732/15, odst. 21). Stěžovatel má za to, že právě k takovému
zásahu do jeho základního práva v řízení před městským soudem došlo. Stěžovatel již od svého
prvního vyjádření ve správním řízení rozpor obecně závazných vyhlášek se soutěžním právem
a jejich diskriminační povahu namítal, a přestože diskriminační povaha a rozpor obecně závazné
vyhlášky města Varnsdorf se soutěžním právem byl pravomocně konstatován ÚOHS, městský
soud tato rozhodnutí ignoroval, nijak se jimi nezabýval, rozhodl zcela v rozporu s jejich závěry,
a tím porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces, právní jistotu a předvídatelnost
rozhodování orgánů veřejné moci. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek městského soudu, jakož i napadená rozhodnutí žalovaného, zrušil.
[17] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti; ve vyjádření ke kasační stížnosti se zcela
ztotožnil s napadeným rozsudkem městského soudu, jelikož s ohledem na konkrétní okolnosti
posuzovaných případů správně posoudil právní otázky a rovněž dostatečně srozumitelně
a přezkoumatelně odůvodnil své rozhodnutí. Žalovaný přistupuje k rušení vydaných povolení
k provozování sázkových her na základě obecně závazných vyhlášek obcí, přičemž řízení
o zrušení vydaného povolení je vedeno podle správního řádu a provozovatel má právo využít
všech institutů, které mu správní řád poskytuje, včetně opravných prostředků. Žalovaný
připomněl, že nevykonává dohled nad obecně závaznými vyhláškami obcí, není tedy způsobilý
ovlivnit obcemi zvolený způsob regulace; jinak by se dopouštěl nepřípustné libovůle a zásahu
do ústavně zakotveného práva obcí na samosprávu.
[18] Přezkoumání tvrzené diskriminační povahy jednotlivých vyhlášek městským soudem
považuje žalovaný za správné a dostatečné. Co se týče obecně závazné vyhlášky města Varnsdorf
č. 4/2012, žalovaný má za to, že není překážkou, bylo-li odůvodnění obce poskytnuto v rámci
jiného řízení před městským soudem; jelikož se jednalo o řízení mezi stejnými účastníky,
stěžovateli muselo být vyjádření obce známo a musel s ním být již seznámen. K obecně závazné
vyhlášce města Říčany č. 2/2011, žalovaný konstatoval, že je zákonná, a že ani nemůže být
diskriminační ve směru, který naznačuje stěžovatel, neboť vydávání a rušení povolení spadá
do pravomocí žalovaného, a nikoliv předmětné obce. Žalovaný v této souvislosti předložil
vyjádření města Říčany k řízení Ministerstva vnitra o posouzení obecně závazné vyhlášky
č. 2/2013, která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 2/2011; z vyjádření je zřejmé, že regulace
dané vyhlášky vycházela z objektivního kritéria vzdálenosti 100 m od školských zařízení
nacházejících se v katastru obce. Vyhláška města Klatovy č. 1/2012, pak stanovuje plošný zákaz
na celém území města Klatov, včetně integrovaných obcí; jakákoliv forma diskriminace některých
provozovatelů tak dle žalovaného nepřipadá v úvahu.
[19] Dle názoru žalovaného napadeným rozsudkem nedošlo ani k porušení procesních práv
stěžovatele; s ohledem na nečinnost obce Varnsdorf, kterou nelze k aktivitě nutit, je v souladu
se zásadou právní jistoty, že soud posoudil povahu předmětné obecně závazné vyhlášky stejným
způsobem jako v jiném řízení s totožnými účastníky. Co se týče namítaného nepřihlédnutí
k předloženým rozhodnutím ÚOHS, ta nejsou pro soud závazná a mohla by být použita jen jako
podpůrná. Městský soud ve svém odůvodnění uvedl, jak předmětná rozhodnutí jako důkaz
v rámci soudního řízení hodnotil, a skutečnost, že je vyhodnotil jiným způsobem, než dle názoru
stěžovatele měl, neznamená, že by je ignoroval nebo se jimi nezabýval.
[20] Osoba zúčastněná na řízení b) se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s výrokem
a závěry rozsudku městského soudu. Obecně závazná vyhláška města Říčany č. 2/2011 byla
přijata v souladu se zákonem, nabyla platnosti a účinnosti a ze strany Ministerstva vnitra, které
je dozorovým orgánem, nebyla shledána nezákonnou. Z tohoto důvodu považuje osoba
zúčastněná na řízení kasační stížnost stěžovatele za nedůvodnou a navrhuje, aby byla v plném
rozsahu zamítnuta.
[21] Osoba zúčastněná na řízení c) se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s rozsudkem
městského soudu a navrhla kasační stížnost zamítnout.
[22] Osoba zúčastněná na řízení a) se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[23] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen
advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[24] Vzhledem k tomu, že v souzené věci jde o opakovanou, v pořadí již třetí kasační stížnost,
zabýval se soud dále otázkou její přípustnosti ve smyslu §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto
ustanovení je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní
rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno,
že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud se tak
nemůže zabývat znovu věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, a to v situaci, kdy
se tímto právním názorem krajský (městský) soud řídil (srov. nález Ústavního soudu ze dne
8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05).
[25] K přípustnosti opakované kasační stížnosti lze dále odkázat na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, v němž
se konstatuje: „Opakovaná kasační stížnost, v níž stěžovatel vznesl pouze námitky, které mohl uplatnit již
v předešlé kasační stížnosti, je podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Ze zákazu opakované kasační
stížnosti platí výjimky pro případy, kdy Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí soudu pro procesní pochybení,
nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Posouzení toho, které námitky
mohl stěžovatel uplatnit již v předešlé kasační stížnosti, závisí na konkrétních okolnostech případu.“
V projednávané věci byl předchozí rozsudek městského soudu zrušen z důvodu nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky, neboť městský soud chybně směšoval
posouzení oprávněnosti obce přijmout k regulaci provozování her na svém území obecně
závaznou vyhlášku s tím, zda aplikace této vyhlášky může obstát z hlediska ústavních principů
a z hlediska zákonnosti, a nevypořádal se tak s námitkou diskriminační a svévolné právní úpravy
zákazu loterií v jednotlivých obecně závazných vyhláškách. Nejvyšší správní soud uložil
městskému soudu postavit na jisto důvody a okolnosti přijetí místní právní úpravy obsahující
taxativní výčet míst, kde je provozování loterií povoleno, jelikož nelze vyloučit, že tato právní
úprava nese znaky libovůle. V posuzovaném případě stěžovatel v kasační stížnosti namítl
nerespektování závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu; jeho námitky jsou
přípustné.
[26] Nejvyšší správní soud následně přezkoumal napadený rozsudek městského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Přitom zkoumal, zda napadený
rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[27] Kasační stížnost je důvodná.
[28] Nejvyšší správní soud především shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro
nedostatek důvodů skutkových, které mohou mít vliv na jeho zákonnost. Nejvyšší správní soud
opakovaně připomíná, že přezkoumatelné rozhodnutí je rozhodnutí srozumitelné, s dostatkem
důvodů podporujících výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána
především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela
opomněl vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek zdejšího
soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
[29] Městský soud především pochybil, pokud se opětovně nevypořádal s námitkou
diskriminační a svévolné právní úpravy zákazu loterií obsažené v obecně závazných vyhláškách
měst Říčany a Varnsdorf, v intencích příkazu Nejvyššího správního soudu ve zrušujícím
rozsudku.
[30] Obce jsou v souladu se zákonem o loteriích oprávněny svými obecně závaznými
vyhláškami vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality
provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Toto jejich
oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich více či méně
omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba konkrétní regulace
je věcí politického uvážení obce v rámci výkonu práva na samosprávu a obec zde disponuje velmi
širokým uvážením.
[31] Podle §50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění zákona č. 300/2011 Sb., platilo, že obec
může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné
podobné hry podle §2 písm. j) a §50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou
určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných
podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém
území obce.
[32] V nynějším případě město Říčany svou vyhláškou č. 2/2011, o stanovení míst, kde
mohou být provozovány výherní hrací přístroje, v návaznosti na citovanou novelu zákona
o loteriích, v čl. 2 určilo místo provozování výherních hracích přístrojů tak, že ,,[v]ýherní hrací
přístroje lze provozovat pouze v místech na území města Říčany uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky.‘‘ Příloha
obsahuje seznam celkem 15 provozoven na různých adresách v katastrálních územích Říčany
u Prahy, Říčany – Radošovice, Strašín u Říčan a Voděrádky.
[33] Obdobně město Varnsdorf ve vyhlášce č. 4/2012, o regulaci provozování sázkových her,
loterií a jiných podobných her, s poukazem na §50 odst. 4 zákona o loteriích, v čl. 1 stanovilo,
že sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; loterie a jiné podobné hry
podle §2 písm. j) zákona o loteriích, a loterie a jiné podobné hry podle §50 odst. 3 zákona
o loteriích lze provozovat pouze na místech určených přímo ve vyhlášce; výčet obsahuje 10 adres
v katastrálním území města Varnsdorf.
[34] Nejvyšší správní soud již opakovaně vyložil (například v rozsudcích ze dne 26. 2. 2021,
č. j. 2 As 325/2016 – 46, či ze dne 22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017 - 51), že plošná regulace
na území obce nebývá za běžných okolností ze své podstaty diskriminační. Je z ní zřejmý
legitimní záměr obce vymýtit provozování loterií z jejího území. Pravomoc obcí zcela zakázat
hazardní hry na svém území vyplývá ze zákona i z ústavního pořádku a byla potvrzena
i Ústavním soudem [§50 odst. 4 zákona o loteriích, §10 písm. a) zákona o obcích; nález
Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10]. Plošný zákaz mezi jednotlivými
provozovateli nerozlišuje přímo a obvykle ani svým dopadem. Skutečnost, že aktivní
provozovatelé budou muset v důsledku úpravy provoz ukončit, je důsledkem ústavně
garantované možnosti obce hazardní hry na svém území zcela zakázat. Obec přitom při výkonu
tohoto práva nepoužívá žádné rozlišovací kritérium; všechny subjekty, které lze zahrnout pod
osobní rozsah právního předpisu, mají stejné podmínky. V takovém případě princip rovnosti
porušen není a Nejvyšší správní soud dovodil již ve svém předcházejícím rozsudku sp. zn.
5 As 253/2016, že vyhláška města Klatovy, vztahující zákaz provozování loterií na celé území,
diskriminační a svévolná není.
[35] V případě zbylých posuzovaných vyhlášek měst Říčany a Varnsdorf, obsahujících výjimky
ze zákazu provozování loterií, však Nejvyšší správní soud opakovaně uložil městskému soudu
zkoumat, zda samospráva nepostupovala svévolně a diskriminačně. Co se týče omezení provozu
loterií, resp. povolení jejich provozu pouze na určitých místech (příp. časech) stanovených
v obecně závazné vyhlášce či její příloze, Nejvyšší správní soud se již několikrát k této
problematice vyjadřoval. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu konstantně zdůrazňuje,
že soud musí být při aplikaci vyhlášky schopen posoudit, „zda obec zařazením té které nemovitosti
do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně“ (viz nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
N 151/62 SbNU 315). Nejvyšší správní soud totiž již v rozsudku ze dne 13. 7. 2017,
č. j. 1 As 5/2017 - 76, konstatoval, že rozhodující „úroveň pro posuzování diskriminační povahy obecní
úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie na svém území regulovat. Právě obec
proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví určitý režim odlišný od území jiného.“
[36] Obec proto musí uvést kritéria, kterými se při úpravě řídila, a to takovým způsobem,
že bude v každém konkrétním případě adresy provozovny aplikace těchto kritérií objektivně
ověřitelná. Tato kritéria by ideálně měla být uvedena již v přílohových dokumentech k obecně
závazným vyhláškám ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
lze nicméně akceptovat, i pokud je obec předestře až následně v soudním řízení (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 76, a ze dne 20. 1. 2016,
č. j. 1 As 297/2015 – 77). Pak teprve je možné posoudit, zda úprava je souladná s principem
rovnosti a zákazem libovůle.
[37] V posuzovaném případě jsou součástí shromážděného spisového materiálu oznámení
města Varnsdorf ze dne 29. 1. 2020 o uplatnění práva osoby zúčastněné na řízení (č. l. 227), bez
dalšího vyjádření k žalobě stěžovatele, a vyjádření města Říčany ze dne 10. 3. 2020 (č. l. 243),
v němž se ztotožnilo s argumentací žalovaného s tím, že vyhláška č. 2/2011 byla přijata v souladu
se zákonem a ze strany dozorového orgánu, Ministerstva vnitra, nebyla shledána nezákonnou.
Zmíněná vyjádření osob zúčastněných na řízení zcela jednoznačně nevedou k vyjasnění
otázky, z jakých důvodů přistoupily k povolení provozování loterií právě v určitých ulicích
na regulovaném území, ačkoli v jiných částech města tak neučinily. Městský soud přitom
v odůvodnění svého rozsudku mimo zopakování nediskriminačního charakteru vyhlášky města
Klatovy ke zbývajícím vyhláškám jen stručně konstatoval, že ,,[v] případě obecně závazných vyhlášek
měst Varnsdorfu a Říčan soud nepovažuje za diskriminační ani výslovné uvedení adres, na kterých jsou loterie
a jiné podobné hry povoleny, neboť i tato regulace je součástí ústavou zaručeného práva obcí na samosprávu.‘‘
Soud sice připustil, že dotčené obce ve svých vyjádřeních neuvedly konkrétní důvody pro výběr
adres, dle soudu však z textu vyhlášek jednoznačně vyplývá, že rozhodné kritérium nebylo
namířeno proti konkrétním subjektům, resp. provozovatelům loterií, nýbrž bylo vybráno
teritoriálně s cílem snížení počtu heren a hracích přístrojů. Pro tyto paušální závěry městského
soudu však nenalezl Nejvyšší správní soud dostatečnou oporu v odůvodnění napadeného
rozsudku ani ve spise; proto v této části je třeba považovat rozsudek městského soudu
za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[38] Městský soud se dále dopouští spisem nepodložených úvah, podle nichž ,,[k]omise, která
připravovala regulaci heren a hracích přístrojů, byla složena adekvátně tak, aby mohlo být zohledněno stanovisko
městské policie, obce (odboru sociálních věcí a ekonomického) a rovněž stanovisko majitelů herních zařízení. Výběr
konkrétních povolených míst se promítl do rozhodnutí zastupitelů v OZV č. 4/2012. Soud má za to,
že posuzovaná loterijní vyhláška sleduje legitimní cíl a ve vydané podobě vytvořila prostor pro snížení patologických
následků provozování hazardu na celém území obce Varnsdorf, což vylučuje i úvahy o nepřímé diskriminaci.‘‘
Obdobně argumentoval i v případě vyhlášky města Říčany, ačkoli kritéria, která městský soud
v odůvodnění rozsudku dovozuje, nebyla uvedena ani v přílohových dokumentech k obecně
závazným vyhláškám ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
a obce je ani nepředestřely v následném soudním řízení.
[39] Argumentace městského soudu – že se nejedná o nerovné zacházení, neboť rozhodné
kritérium nebylo namířeno proti konkrétním subjektům – obchází povinnost kladenou na obce
Ústavním soudem, resp. i Nejvyšším správním soudem. Důvody obcí vedoucí k vydání obecně
závazných vyhlášek, mohou být zákonné a ústavně legitimní, jsou-li vskutku opřeny o dostatečně
zřejmý skutkový základ (to zatím nebylo v řízení před městským soudem zjišťováno) a bude-li
patrné, že městem zmiňovaných cílů nemohlo být rozumně dosaženo méně razantním zásahem
do práva podnikat v podobě provozování loterií a jiných podobných her.
[40] Navrhuje-li pak městský soud stěžovateli přemístit své provozovny do jiných lokalit, kde
je provoz loterií a jiných podobných her stále povolen, či kde nedošlo k jejich časovému omezení,
s tím, že ,,taková individualizace není výrazem libovůle ani nepřípustné diskriminace, ale naopak ji (soud)
považuje za racionálně odůvodněnou tím, že pokud již ve městě existují lokality s povoleným provozem podobných
her, je nanejvýš logické, aby se provozování hazardních her soustředilo pouze a výlučně tam‘‘, pak s uvedeným
nemůže kasační soud souhlasit. Pomine-li soud otázku, zda taková možnost vůbec reálně přichází
v úvahu, ať už s ohledem na kapacitní možnosti nebo konkurenční boj, pak přemístění subjektu
provozujícího loterie na dovolenou adresu přináší tomuto subjektu další náklady a rovněž tím
přichází o klientelu, která je vázána na místo provozování loterií a je zvyklá chodit k tomu
konkrétnímu provozovateli. Možnou nerovnost způsobuje právě tento dopad – některé subjekty
náklady na stěhování a ztrátu klientely budou muset v důsledku obecně závazné vyhlášky nést,
jiné ne. Tato nerovnost je přitom nutným a přijatelným důsledkem obecní úpravy míst
provozování loterií, nesmí ale být svévolná, tj. založená na subjektivních důvodech tvůrce
právního předpisu. Musí být racionální a objektivně odůvodněná. Pokud obecně závazná
vyhláška uvedené požadavky nenaplňuje (a ani v řízení před městským soudem obec své důvody
nedoplní), nelze tuto právní úpravu aplikovat. Městský soud tedy pochybil, pokud posoudil,
že vyhlášky, které nesplňují uvedená kritéria, nejsou diskriminační, a bylo je možné aplikovat.
[41] Uvedené platí tím spíše, pokud, jak ověřil Nevyšší správní soud ze zvukového záznamu
ze dne 4. 6. 2020 ze soudního spisu, sám stěžovatel předložil městskému soudu rozhodnutí
ÚOHS ze dne 15. 6. 2018, kterým byla městu Varnsdorf uložena pokuta ve výši 327 000 Kč
za narušení hospodářské soutěže na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných
her, tím, že přijalo vyhlášku o provozování loterií a jiných podobných her pouze na adresních
místech uvedených v čl. 1 této vyhlášky, aniž by výběr adresních míst provedlo na základě
objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Stěžovatel dále předložil i rozhodnutí
předsedy ÚOHS ze dne 12. 2. 2019, kterým byl zamítnut rozklad města Varnsdorf a rozhodnutí
ÚOHS ze dne 15. 6. 2018 bylo potvrzeno; a rozsudek městského soudu ze dne 12. 4. 2017,
č. j. 10 Af 82/2014 – 118, kterým byla vyhláška města Varnsdorf č. 4/2012 pro absenci důvodů
vedoucích k povolení provozování loterií a jiných podobných her pouze ve vyhlášce stanovených
místech shledána diskriminační a rozhodnutí žalovaného byla zrušena.
[42] Nelze přehlédnout, že se městský soud k žádnému z těchto výše uvedených listinných
důkazů v rozsahu namítaném stěžovatelem nevyjádřil. V souvislosti s námitkou stěžovatele stran
neprovedeného dokazování ze strany městského soudu, poukazuje Nejvyšší správní soud
na skutečnost, že aniž by městský soud provedl důkaz při ústním jednání, argumentuje
v odůvodnění svého rozsudku vyjádřením města Varnsdorf v jiné věci (sp. zn. 3 Af 9/2015),
které vyhodnotil v neprospěch stěžovatele; jeho rozhodnutí tak trpí jinou vadou řízení před
soudem, jež mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí, a je důvodem pro zrušení tohoto
rozhodnutí podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný ve Sbírce NSS pod číslem
787/2006, ve smyslu kterého, opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek, je jeho rozhodnutí, jímž žalobu
zamítl, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud v této souvislosti rovněž
odkazuje na svůj rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, podle kterého se rozsudek
považuje za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jestliže
v řízení před krajským soudem uplatnil stěžovatel námitky, s nimiž se krajský soud v odůvodnění
rozsudku nevypořádal (a to i v případě, že tyto námitky nebyly uplatněny v žalobě).
[43] Lze tedy konstatovat, že pokud městský soud v napadeném rozsudku řádně neposoudil
žalobní námitku stěžovatele o diskriminační povaze obecně závazných vyhlášek měst Říčany
a Varnsdorf a za účelem jejich řádného posouzení neprovedl potřebné dokazování, zatížil žalobní
řízení vadami, které mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku. V tomto směru byl
naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Za této situace
se uvedenými otázkami prozatím nemůže Nejvyšší správní soud meritorně zabývat,
neboť by tím nahrazoval činnost městského soudu.
[44] Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k výše uvedenému rozsudek městského soudu podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení; v něm je městský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
V dalším řízení tedy městský soud náležitě vypořádá uvedené žalobní námitky a za účelem jejich
řádného posouzení provede potřebné důkazy. Nejvyšší správní soud opakovaně konstatuje,
že nemá pochybnosti o tom, že obce mohou přijímat v rámci své zákonné pravomoci regulační
opatření směřující k dosažení vytyčeného cíle – a to omezení provozování hazardních her
z legitimních důvodů. V tomto směru je závěr městského soudu zcela jistě správný. Nejvyšší
správní soud však opakovaně poukazuje na to, že legitimita přijetí obecně závazné vyhlášky
o regulaci, na kterou městský soud opakovaně poukazuje, nevypovídá nic o tom, zda přijatá
úprava v konkrétním případě je, či není diskriminační, resp. zda je přiměřená a rozumná. Nejvyšší
správní soud podotýká, že o tom, že dotčené obce jsou schopné uvést kritéria, kterými se při
úpravě provozování loterií a jiných podobných her na svém území řídily, svědčí mj. i vyjádření
města Říčany předložené žalovaným spolu s jeho vyjádřením ke kasační stížnosti.
[45] Městský soud v dalším řízení podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o této kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že stěžovatel
v nyní projednávané věci neplatil soudní poplatek, neboť jej zaplatil v řízení o kasační stížnosti
proti rozsudku městského soudu ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn.
5 As 255/2015. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nyní projednávanou kasační stížností brojil proti
rozsudku městského soudu opakovaně, tak s ohledem na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 10 Afs 186/2014 – 60, k jeho platbě nyní povinen nebyl.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
V Brně dne 4. června 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu