ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.336.2020:26
sp. zn. 5 As 336/2020 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Ing. P. R.,
zastoupen Mgr. Tomášem Markem, advokátem se sídlem Na Hutích 661/9, Praha 6, proti
žalovanému: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2020,
č. j. 14 A 85/2020 - 11,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
III. Ustanovenému zástupci žalobce, Mgr. Tomáši Markovi, advokátovi se sídlem
Na Hutích 661/9, Praha 6, se p ři zn á v á odměna za zastupování v řízení
o kasační stížnosti ve výši 3400 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního
soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 1 domáhal po žalovaném
zaplacení náhrady škody na vozidle a náhrady nemateriální újmy podle zákona č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád). Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 13. 6. 2017,
č. j. 18 C 73/2015 - 79, byla žaloba zamítnuta a žalobci byla uložena povinnost zaplatit
žalovanému do tří dnů od právní moci rozsudku náhradu nákladů řízení ve výši 900 Kč.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze (dále „městský soud‘‘) rozsudkem ze dne 17. 10. 2017,
č. j. 16 Co 354/2017 - 102, rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 potvrdil.
[2] Žalovaný následně podal exekuční návrh ohledně shora uvedených nákladů řízení
ve výši 900 Kč s tím, že rozhodnutí se stalo vykonatelným dnem 8. 12. 2017. Provedením
exekuce byl pověřen soudní exekutor Mgr. Daniel Vlček, Exekutorský úřad Praha 7. Exekučním
příkazem ze dne 20. 6. 2018 byla žalobci uložena povinnost zaplatit žalovanému pohledávku
v částce 900 Kč (jistina) a 100 Kč (pravděpodobné náklady právního zastoupení v exekučním
řízení). Dne 6. 8. 2018 podal žalobce návrh na zastavení exekuce. Okresní soud v Nymburce
usnesením ze dne 22. 8. 2018, č. j. 21 EXE 534/2018 - 36, námitky žalobce proti příkazu
odmítl; odvolání žalobce odmítl Krajský soud v Praze usnesením ze dne 17. 10. 2018,
č. j. 23 Co 29102018 - 47.
[3] Žalobce podal dne 4. 8. 2020 u městského soudu žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen ,,s. ř. s.‘‘). Nezákonný zásah spatřoval žalobce v tom, že žalovaný
podal návrh na zahájení exekučního řízení, což není způsob vymáhání co nejméně zatěžující
žalobce. Žalovaný jako správní orgán porušil svou povinnost a pověřil vymáháním dlužné částky
exekutora v rozporu s principem přiměřenosti a proporcionality zásahu. Současně s podáním
žaloby žalobce navrhl, aby soud vydal předběžné opatření, kterým by zakázal soudnímu
exekutorovi pokračovat v probíhajícím exekučním řízení. Žalobce rovněž žádal o přiznání
osvobození od soudních poplatků.
[4] Městský soud nyní napadeným usnesením výrokem I. zamítl žádost o osvobození
od soudních poplatků; výrokem II. zamítl návrh na vydání předběžného opatření; výrokem III.
odmítl žalobu; a výrokem IV. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
[5] Podle městského soudu z §82 a §83 s. ř. s. vyplývá, že jednání, které má být soudem
v případě žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu posuzováno, musí být
jednáním správního orgánu. Podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. se jedná o orgány moci výkonné,
orgány územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiný
orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob v oblasti veřejné správy.
[6] V daném případě byl návrh na exekuci podán hlavním městem jako obcí, do jejíž
působnosti patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu hlavního města Prahy a jeho občanů.
Podle §35 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen ,,zákon č. 131/2000 Sb.‘‘), hlavní město Praha a městské části jsou povinny trvale
sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení
nebo zániku práv z těchto závazků vyplývajících. Při podání návrhu na exekuci částky
představující náklady řízení přiznané obci rozsudkem soudu se dle soudu jednoznačně jedná
o hospodaření s majetkem obce, tedy o výkon samostatné působnosti obce. Podání exekučního
návrhu v daném případě tak není úkonem orgánu moci výkonné či územního samosprávného
celku učiněným v oblasti veřejné správy; jedná se o činnost žalovaného v rámci samostatné
působnosti, která nezasahuje do veřejných subjektivních práv žalobce, a která naopak vychází
ze soukromoprávního vztahu mezi žalobcem a žalovaným. Pokud žalobce nesouhlasí s nařízením
exekuce, má možnost se bránit prostředky práva civilního, čehož ostatně využil.
[7] Na základě uvedeného dospěl městský soud k závěru, že v této věci nejsou splněny
podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný, proto žalobu podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. odmítl.
[8] Žalobce (dále jen ,,stěžovatel‘‘) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení; z důvodu
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.]; a z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo
o zastavení řízení [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.].
[9] Stěžovatel v kasační stížnosti zopakoval, že žalovaný podal návrh na zahájení exekučního
řízení, což není způsob vymáhání co nejméně zatěžující žalobce. Žalovaný jako správní orgán
porušil svou povinnost a pověřil vymáháním dlužné částky exekutora v rozporu s principem
přiměřenosti a proporcionality zásahu.
[10] Aplikace §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ze strany městského soudu je dle stěžovatele
nesprávná, neboť správní žaloba nesměřovala proti nezákonnému rozhodnutí správního orgánu,
ale proti trvajícímu nezákonnému zásahu správního orgánu podle §82 s. ř. s. Podle §3 odst. 1
a §9 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., je hl. město Praha organizační složkou státu
pro hospodaření s majetkem státu a při správě majetku tak vystupuje jako správní orgán
při výkonu veřejné správy. Do majetku státu přitom patří rovněž soukromoprávní
a veřejnoprávní pohledávky jednotlivých orgánů státu vůči fyzickým a právnickým osobám.
Vymáhání pohledávek státu vůči stěžovateli je činností hl. města Prahy coby správního orgánu.
[11] Stěžovatel dále citoval usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, s tím, že veřejná subjektivní práva stěžovatele jsou lidská
práva a základní svobody, mezi něž jistě patří např. právo stěžovatele na ochranu majetku a jeho
vlastnictví, právo stěžovatele na dodržování obecných právních zásad ze strany žalovaného ad.
[12] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zopakoval, případně doplnil dokazování
o návrhy stěžovatele, jak je stěžovatel uplatnil již v řízení před městským soudem, neboť
skutková zjištění městského soudu nejsou pravdivá; městský soud nesplnil svou povinnost
poskytnutí včasné a účinné ochrany právům stěžovatele. Nezákonné usnesení městského soudu
spočívá na nesprávném výkladu práva, tj. nesprávné aplikaci výluky trvajícího neukončeného
nezákonného zásahu žalovaného ze soudního přezkumu. Městský soud účelově převzal právně
zcela vadnou argumentaci žalovaného a jedná se tak o ryze formalistické rozhodnutí soudu,
způsobující zjevnou nespravedlnost stěžovateli.
[13] Vzhledem k uvedenému stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Současně stěžovatel požádal o osvobození
od soudního poplatku a o ustanovení advokáta pro řízení o kasační stížnosti.
[14] Usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 336/2020 - 17, bylo stěžovateli přiznáno
osvobození od soudních poplatků v řízení o kasační stížnosti a byl mu ustanoven zástupce
pro řízení o kasační stížnosti, Mgr. Tomáš Marek, advokát.
[15] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[16] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.),
a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[17] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k názoru, že kasační
stížnost není důvodná.
[18] Předně je třeba poznamenat, že kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí
žaloby. V takovém případě se nelze domáhat přezkumu ve věci samé; předmětem přezkumu
může být pouze otázka, zda městský soud postupoval správně, když návrh stěžovatele odmítl
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
č. 625/2005 Sb. NSS). Podle další judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 - 54, a ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 - 65) lze kasační stížnost proti odmítavému usnesení podat pouze z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení
proto je toliko posoudit, zda byly splněny podmínky pro to, aby městský soud žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného odmítl.
[19] Podle §4 odst. 1 písm. c) s. ř. s. mají soudy ve správním soudnictví pravomoc
k rozhodování o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu. Pravomoc soudů
ve správním soudnictví rozhodnout o nezákonném zásahu dle §82 a násl. s. ř. s. je dána pouze
tehdy, jedná-li se o zásah „správního orgánu“ ve smyslu legislativní zkratky uvedené v §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s. (orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická
osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
v oblasti veřejné správy). Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 21. 5. 2008,
č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, vyložil, že „[z]ákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci
výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy“. Přezkumu
ve správním soudnictví může být tedy podrobena jen taková činnost, která naplňuje všechny
tři citované definiční prvky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010,
č. j. 2 As 52/2010 - 59).
[20] Lze přisvědčit stěžovateli, že správní orgán v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je uveden
v souvislosti se žalobou proti rozhodnutí. Správním orgánem ovšem může být i orgán, který
pravomoc rozhodovat o veřejných právech a povinnostech sice nemá, ale má pravomoc jinak
zasahovat do sféry veřejných subjektivních práv (kategorie nejrůznějších zásahů, které nejsou
rozhodnutími). I takovýto orgán je správním orgánem, a to pro účely žaloby zásahové (§82
a násl. s. ř. s.).
[21] Působnost hl. m. Prahy je možné dle zákona č. 131/2000 Sb., dělit na působnost
samostatnou (§2 odst. 1 téhož zákona) a působnost přenesenou (§4 odst. 2 téhož zákona).
Do samostatné působnosti dle §34 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb. náleží správa vlastního
majetku; dle §35 odst. 1 téhož zákona ,,majetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně
a hospodárně, (…). Hlavní město Praha je povinno pečovat o svůj majetek, kontrolovat hospodaření s tímto
majetkem a vést účetnictví podle zákona o účetnictví‘‘; dle §35 odst. 4 zákona ,,[h]lavní město Praha
a městské části jsou povinny trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo
k promlčení nebo zániku práv z těchto závazků vyplývajících.‘‘
[22] Z rozsudku Nejvyššího správního soudu, č. j. 2 As 52/2010 - 59, vyplývá, že právní akt
obce nelze ve správním soudnictví přezkoumat tehdy, jestliže obec vystupovala jako účastník
soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou, respektive pokud
by se jednalo o prosté majetkoprávní úkony. Obdobný závěr učinil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 13. 12. 2006, č. j. 3 Ans 9/2005 - 114 (při nakládání s vlastním majetkem
a hospodaření s ním vystupuje obec jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel
moci veřejné). Při nakládání s majetkem hl. m. Prahy nejde o vrchnostenský výkon veřejné
správy, ale o soukromoprávní vztah řešitelný v rovině soukromého práva. I pro hl. m. Prahu platí,
že vystupuje jako správní orgán pouze v některých případech. Má tedy dvojí
postavení - buď vystupuje v nadřazeném, vrchnostenském postavení, a pak jde o regulaci
spadající svojí podstatou do veřejného práva; anebo jedná jako běžný smluvní partner
v soukromoprávních vztazích. O akt správního orgánu tedy nejde v případech, kdy hl. m. Praha
vystupuje jako účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou.
[23] V nyní posuzované věci stěžovatel podal žalobu u Obvodního soudu pro Prahu 1, kterou
se domáhal, aby mu žalovaný zaplatil materiální škodu ve výši 3785 Kč s úrokem z prodlení
ve výši 8,05 % ročně od 29. 1. 2015 do zaplacení a nemajetkovou újmu ve výši 110 000 Kč
s úrokem z prodlení ve výši 8,05 Kč ročně od 29. 1. 2015 do zaplacení. Obvodní soud pro Prahu
1 žalobu stěžovatele zamítl a současně stěžovateli uložil zaplatit žalovanému náhradu nákladů
řízení. Žalovaný posléze podal návrh na exekuci přiznaných nákladů řízení, proti čemuž
se stěžovatel bránil prostředky civilního práva, jakož i žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu podle §82 s. ř. s.
[24] Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem shrnuje, že žalovaný při podání
návrhu na exekuci částky jednoznačně jednal v samostatné působnosti a vystupoval jako
subjekt vykonávající práva a povinnosti správy vlastního majetku. Žalovaný nevystupoval
ve vrchnostenském postavení, ale jako soukromá osoba v rovném postavení s druhou smluvní
stranou, přičemž mu nenáleželo autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech stěžovatele.
Nejednalo se ani o výkon veřejné správy a žalovaný tak v daném případě nebyl v postavení
správního orgánu dle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nebyla proto naplněna podmínka řízení
spočívající v pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví [§4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[25] Také městský soud dospěl k závěru, že žalovaný nepodával exekuční návrh jako správní
orgán a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem zcela správně odmítl [§46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.] pro nesplnění podmínek řízení.
[26] Nejvyšší správní soud proto ze shora uvedených důvodů kasační stížnost podle §110
odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[27] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, úspěšný žalovaný vznik nákladů řízení o kasační stížnosti
netvrdil a ani ze spisu neplyne, že by mu nějaké náklady vznikly, proto mu soud náhradu nákladů
řízení nepřiznal.
[28] Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 336/2020 - 16, byl
stěžovateli ustanoven zástupcem pro řízení Mgr. Tomáš Marek, advokát. Podle §35 odst. 10
ve spojení s §120 s. ř. s. v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát.
Ustanovený zástupce stěžovatele nedoplňoval kasační stížnost podanou stěžovatelem; ve spisu
je založen toliko záznam o nahlížení do spisu ze dne 18. 2. 2021, č. j. 5 As 336/2020 - 19,
podle něhož se na soud uvedeného dne dostavil za účelem nahlédnutí a pořízení kopie spisu
advokát z advokátní kanceláře ustanoveného zástupce, kterému ustanovený advokát udělil
substituční plnou moc. Nejvyšší správní soud proto ustanovenému advokátovi přiznal odměnu
za jeden úkon právní služby (příprava a převzetí zastoupení) v částce 3100 Kč [§9 odst. 4
písm. d), §7 bod 3 a §11 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)] a v náhradě hotových
výdajů v částce 300 Kč za jeden úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu), celkem
tedy 3400 Kč. Jelikož ustanovený zástupce nedoložil osvědčení o registraci k DPH, nebyla
mu částka o tuto daň navýšena (§57 odst. 2 s. ř. s.). Celkově tedy bude ustanovenému advokátovi
Mgr. Tomáši Markovi vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu částka 3400 Kč,
a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 15. listopadu 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu