ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.374.2020:35
sp. zn. 5 As 374/2020 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: PhDr. M. H.,
zastoupen Mgr. Janem Boučkem, advokátem se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2020, č. j. 9 A
126/2019 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravních agend (dále jen
„správní orgán I. stupně“) ze dne 24. 7. 2018, č. j. MHMP 1146772/2018 byl žalobce jako
dopravce shledán vinným ze spáchání přestupku podle §35 odst. 1 písm. g) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen „zákon o silniční dopravě“), ve znění účinném v době spáchání
přestupku, a přestupku podle §35 odst. 2 písm. w) téhož zákona. Žalobce nezajistil, aby při
poskytování přepravy formou taxislužby dne 13. 4. 2018 od 9:47 do 9:55 hodin na trase z V. n. X,
P. X do ulice T. X, P. X, byl ve vozidle tovární značky Jeep Grand Cherokee, SPZ: X, doklad o
oprávnění k podnikání nebo jeho kopie, a také provozoval taxislužbu vozidlem, které nebylo
zapsáno v evidenci vozidel taxislužby. Uvedeným jednáním porušil též §9 odst. 2 písm. a) bod 2
zákona o silniční dopravě a §21 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Správní orgán I. stupně uložil
žalobci za přestupky pokutu ve výši 150 000 Kč, a zároveň mu byla uložena povinnost nahradit
náklady řízení.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 9. 2019, č. j. 88/2019-190-TAXI/3, snížil uloženou
pokutu na 140 000 Kč, prodloužil lhůtu pro úhradu nákladů řízení a ve zbytku rozhodnutí
správního orgánu I. stupně potvrdil.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen
,,městský soud“). Nejprve žalobce namítal vady dokazování ve správním řízení; k těm došlo
proto, že správní orgány vycházely z předpokladu, že protokol o kontrole je nadán pravdivostí
a správností a neprovedly výslech kontrolující osoby. Protokol o kontrole je však pouhým
podkladem pro úvahu správního orgánu, zda zahájí správní řízení o přestupku, či nikoli, a nelze
jej proto považovat za pravdivý, aniž by bylo provedeno řádné dokazování.
[4] Dále žalobce namítal nezákonnost uložené sankce. Předně uvedl, že výše sankce má
odpovídat skutkově shodným případům, což sice žalovaný v žalobou napadeného rozhodnutí
konstatuje, nikde ale tyto případy neuvádí. Rozhodnutí je proto nezdůvodněné
a nepřezkoumatelné. Dále namítal, že rozhodování správních orgánů ve věci přeprav skrze
aplikaci Uber je tak rozkolísané, že není možné dovodit, jakými úvahami se tak děje. Upozornil,
že k uložení sankce v nepřiměřené výši vedly politické zadání a taxikářská lobby. Dále navrhl,
aby žalovaný předložil rozhodnutí za obdobné skutky ve stejném období a z let 2017 – 2018,
aby bylo možné posoudit výši ukládaných pokut. Poukázal na usnesení Vrchního soudu
v Olomouci ze dne 27. 9. 2017, č. j. 7 Cmo 185/2017-507, v němž je uvedeno, že se v případě
přepravy prostřednictvím aplikace Uber jedná o jinou smluvní službu v oblasti dopravy.
K totožnému závěru dospěl Vrchní soud v Olomouci i v usnesení ze dne 24. 10. 2017,
č. j. 7 Cmo 180/2017-168. Tato rozhodnutí byla korigována až v listopadu 2018, tedy v době
sankcionovaného jednání. V době přepravy zde tedy existovala rozhodnutí vyšších soudů,
která definovala tuto přepravu nikoliv jako taxislužbu, z čehož měl žalovaný vycházet především
při posuzování společenské nebezpečnosti sankciovaného jednání.
[5] Žalobce rovněž namítl nezákonnost napadeného rozhodnutí založenou na úvahách
žalovaného o dopravcích poskytujících přepravy přes aplikaci Uber jako o organizované skupině;
skutečnost, že jako přitěžující okolnosti byly nezákonně brány v úvahu skutečnosti, které
případně samy o sobě zakládají skutkovou podstatu samostatného přestupku; nepřiléhavost
rozsudků, na něž správní orgán I. stupně odkazoval při odůvodnění výše pokuty; neposouzení
likvidačního charakteru uložené pokuty a nezohlednění nepřiměřené délky řízení.
[6] Městský soud neshledal žalobu důvodnou a zamítl ji. Připomněl, že v sankčních řízeních,
jimž předcházela veřejnoprávní kontrola, je právě kontrolní protokol zachycující průběh kontroly
a učiněná kontrolní zjištění základním a stěžejním důkazem. Takto zjištěný skutkový stav přitom
není třeba, pokud o něm nepanují rozumné pochybnosti, ověřovat ještě dalšími důkazními
prostředky. Rovněž z ustálené judikatury NSS (viz např. rozsudky ze dne 30. 5. 2008,
č. j. 4 As 21/2007 - 80, ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, ze dne 30. 10. 2015,
č. j. 5 Ads 92/2015 - 24 či ze dne 31. 7. 2019, č. j. 6 As 29/2019 - 32) vyplývá, že protokol
o kontrole je možno pokládat za jeden z klíčových důkazních prostředků, byť to současně
neznamená, že by nemohl být následně v řízení provedenými nebo účastníkem navrženými
důkazy vůbec zpochybněn. Je třeba zdůraznit, že žalobce v projednávaném případě svou procesní
obranu směřoval toliko do roviny právní, nikoli skutkové, která byla mezi stranami nesporná.
[7] Soud neshledal důvodnými ani námitky stran nezákonnosti uložené sankce. Žalovaný
pečlivě vyhodnotil odvolací námitky poukazující na jiné případy, v nichž byla pokuta uložena
v nižší výši, a vysvětlil důvody, pro které měl za to, že závěry vyslovené v těchto rozhodnutích,
pokud jde o výši sankce, nebrání uložení pokuty vyšší, než byly pokuty ukládané za skutky
spáchané v minulosti. Také námitky žalobce o tom, že rozhodování správních orgánů ve věcech
týkajících se poskytnutých přeprav prostřednictvím aplikace Uber je rozkolísané, že správní
orgány rozhodují s ohledem na politické zadání a taxikářskou lobby, označil krajský soud za čistě
obecné a spekulativní. Soud ze správního spisu ani z jiného podkladu nezjistil žádnou okolnost,
která by svědčila o tom, že správní orgány v nyní řešeném případě postupovaly v neprospěch
žalobce odchylně od své správní praxe v jiných obdobných případech.
[8] Soud se neztotožnil ani s námitkou nestálosti judikatorní praxe v době sankcionovaného
jednání. K přestupku žalobce došlo téměř po šesti měsících od vyhlášení rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 9 As 291/2016 - 136, který byl svým obsahem
relevantní pro všechny subjekty a orgány řešící právní režim přepravy osob s pomocí uvedené
aplikace, a profesionál poskytující služby v tomto oboru se měl s takto zásadními judikatorními
závěry seznámit. V tomto ohledu soud neshledal ničeho závadného na tom, že protiprávní
jednání spáchané po vydání uvedeného rozsudku NSS začaly správní orgány postihovat
již přísněji.
[9] Podle soudu nedošlo ani k porušení žádné ze zásad správního trestání. Sankcionované
jednání bylo srozumitelně popsáno ve výroku; žádnou zmatečnost, rozpornost
či nepřezkoumatelnost ve vymezení skutku soud neshledal. Obdobně se soud s žalobcem
neztotožnil ani ohledně námitky o nepřiléhavosti rozsudků; správní orgány žalobcem
zpochybňovaným způsobem argumentačně podpořily své závěry týkající se úvahy nad případným
likvidačním charakterem pokuty ukládané žalobci, přičemž uvedené rozsudky se přitom týkaly
skutků, které byly spáchány při provozování taxislužby, tedy v rámci skutkově podobného
jednání.
[10] Konečně, městský soud nepřisvědčil ani námitce nezohlednění nepřiměřené délky řízení
při stanovení výše sankce. Soud k tomu poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 As 56/2019 - 28, podle něhož ani nepřiměřená délka řízení sama o sobě
nezakládá povinnost správního orgánu zmírnit z tohoto důvodu ukládanou sankci.
[11] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
Městskému soudu vytýká nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“)], vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu [§103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.] a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku
důvodů rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[12] Stěžovatel namítá nesprávné posouzení přitěžujících okolností s tím, že není možné
přijmout úvahy žalovaného o organizované skupině. Stěžovatel vytýká městskému soudu,
že se meritorně nevyjádřil k žalobnímu bodu, podle něhož správní orgány bez jakýchkoliv důkazů
považují dopravce (tzn. i stěžovatele) za členy organizované skupiny, a z podstaty věci pak podle
toho stanovují zvýšené výsledné pokuty. Stěžovatel poukazuje na čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (dále jen ,,Úmluva‘‘) a bezobsažné vyjádření městského soudu, podle
něhož ,,tito dopravci mají totožné široké právní zázemí a zastoupení, nelze tak hovořit o činnosti nijak
nepropojených samostatných dopravců.“ Stěžovatel připomíná, že pojmy užívané v oblasti správního
trestání je nutno vykládat shodně, jako takovým pojmům přičítá trestní nauka či praxe. Proto
i pojem „organizovaná skupina“ užitý žalovaným v úvahách o stanovení sankce a její výměry
je nutno posoudit ve světle výkladu takového pojmu praxí vrcholných (trestních) soudů. Jelikož
tak ze strany žalovaného učiněno nebylo, je nutno posoudit takové úvahy v rozhodnutí
žalovaného, které poté vyústily ve stanovení výměry správního trestu pokuty, jako nezákonné.
Městský soud zcela rezignoval na posouzení pojmu organizovaná skupina ve smyslu trestního
práva a dokonce dovodil, že žalovaný postupoval pouze „neobratně“ při pojmenování stěžovatele
jako součásti organizované skupiny. Městský soud navíc dovodil, že má být výměra správního
trestu pokuty zvyšována stěžovateli jen proto, že je ve správním řízení a soudním řízení správním
zastoupen totožným právním zástupcem jako jiní dopravci; taková úvaha je extrémním
vybočením z postulátů řádného trestního procesu a ukládání trestu za spáchaný přestupek.
[13] Další kasační námitka směřuje vůči posouzení přitěžujících okolností – označení
a vybavení vozidla. Městský soud přehlíží, že podstatou přestupku podle §35 odst. 2 písm. w)
zákona o silniční dopravě je to, že dopravce v rozporu s §21 odst. 1 téhož zákona provozuje
taxislužbu vozidlem, které není vozidlem taxislužby. Jedná se o přestupek postihující
nezaevidování vozidla jako vozidla taxislužby a jeho následné provozování. Není-li však vozidlo
evidováno jako vozidlo taxislužby, nelze dovozovat ani přitěžující okolnost spočívající
v neoznačení vozidla předepsaným způsobem (žlutou střešní svítilnou s nápisem TAXI)
a nevybavení taxametrem. Jinak řečeno, skutková podstata podle §35 odst. 2 písm. w) zákona
o silniční dopravě vylučuje užití těchto skutečností jako přitěžujících okolností, neboť mohou být
vyžadovány u dopravce pouze v případě vozidla, které je evidováno jako vozidlo taxislužby.
Argumentaci městského soudu, že povinnost označení vozidla a vybavení taxametrem lze
hodnotit při hodnocení závažnosti porušení právních povinností pachatele, stěžovatel označil
za nelogickou. Neoznačení vozidla a jeho nevybavení taxametrem nelze posuzovat ani
prostřednictvím povahy a závažnosti přestupku. Městský soud se nadto nevypořádal s žalobní
námitkou týkající se ohrožení řádného vedení účetnictví.
[14] Městský soud se podle stěžovatele dále náležitě nezabýval ani žalobní námitkou
nedostatečného zohlednění osobních a majetkových poměrů. Správní orgány nepostupovaly při
úvahách o stanovení výše pokuty obdobně jako trestní soud, tj. neprovedly řádné posouzení
majetkových poměrů odhadem. Odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, č. 2092/2010 Sb. NSS. Dodal přitom,
že citované usnesení je částečně překonáno vývojem právní úpravy. Rovněž v případě podnikající
fyzické osoby jsou správní orgány povinny přihlížet jak k osobním, tak k majetkovým poměrům,
a to i mimo korektiv likvidační pokuty. Jedná se o projev individualizace ukládaného trestu.
Hledisko poměrů pachatele má přitom korigovat hledisko závažnosti přestupku, je tedy limitem
přiměřenosti trestu. Závěr městského soudu o nedůvodnosti uplatněného žalobního bodu
je proto nesprávný.
[15] Závěrem kasační stížnosti stěžovatel namítl, že se městský soud dostatečně nevypořádal
s žalobní námitkou posuzování výše pokuty s ohledem na délku trestního řízení správního.
Závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 As 56/2019 - 28, z nichž
městský soud vycházel, podle stěžovatele odporují judikatuře Ústavního soudu i Evropského
soudu pro lidská práva. Zmínil relevantní judikaturu a také úpravu z oblasti trestního práva.
[16] Stěžovatel z důvodů výše uvedených navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[17] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu.
Co se týče úvah o organizované skupině, uvádí žalovaný, že ve svém rozhodnutí použil tuto
úvahu v části, kde vysvětloval, proč došlo ke zvýšení pokut ukládaných dopravcům využívajícím
aplikaci Uber. Dle názoru žalovaného je rozdílné, dopustí-li se někdo určitého protiprávního
jednání jako samostatný podnikatel, který například z neznalosti poruší zákon, anebo využívá-li
někdo aplikaci Uber v situaci, kdy už je z mnoha vyjádření příslušných orgánů a soudů jasné,
že provozování taxislužby neevidovaným vozidlem je závažným porušením zákona. Tím,
že se stěžovatel připojil k aplikaci Uber, musel vědět, že podniká způsobem, který příslušné
orgány označují dlouhodobě za protiprávní a získával tím neoprávněnou výhodu na trhu
spočívající v nižších nákladech nebo v mnohem nižším riziku kontroly ve srovnání s klasickou
taxislužbou. Zároveň byl stejně jako všichni ostatní dopravci patrně poučen, že má ihned
po případné kontrole dopravního úřadu kontaktovat stejného právního zástupce, který následně
zastupoval stěžovatele ve všech následujících úkonech prakticky stejným způsobem jako
u ostatních dopravců.
[18] Žalovaný zdůrazňuje, že ze spisového materiálu zcela jasně vyplývá, že se stěžovatel
jednání dopustil jako dopravce využívající aplikaci Uber a ani tuto skutečnost nijak nerozporoval.
Není tedy sporu, že stěžovatel nebyl samostatným dopravcem, který by například z neznalosti
provozoval taxislužbu neevidovaným vozidlem, stěžovatel naopak byl dopravcem, který zcela
vědomě a opakovaně využíval aplikace Uber k provozování taxislužby v rozporu se zákonem
o silniční dopravě a využíval servisu, který společnost Uber těmto dopravcům v případě zjištění
porušení zákona nabízela.
[19] Žalovaný ve shodě s městským soudem rovněž nepovažuje za správný názor stěžovatele
ohledně posouzení přitěžujících okolností. Pravidla pro určení druhu a výměry trestu, včetně
výčtu přitěžujících a polehčujících okolností uvedená v §37 až 40 zákona č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky‘‘)
jsou pravidla toliko demonstrativní. Správní orgán musí posoudit všechny relevantní skutečnosti
pro určení výše a případně i druhu sankce. Základní povinností každého dopravce je provozovat
taxislužbu řádně evidovaným vozidlem. Na evidenci vozidla se váží další povinnosti, jako
je zajistit, aby bylo vozidlo taxislužby řádně vybavené, nebo aby bylo řízeno držitelem oprávnění
řidiče taxislužby. Žalovaný souhlasí se stěžovatelem, že pokud je taxislužba provozována
nevidovaným vozidlem, tak není možné sankcionovat takového dopravce za nesplnění
povinností vázaných na tento úkon. Dle §36 odst. 6 písm. a) a b) zákona o silniční dopravě lze
za méně závažné přestupky v taxislužbě uložit pokutu do výše 70 000 Kč a za závažnější do výše
350 000 Kč. Provozování taxislužby neevidovaným vozidlem patří právě do druhé zákonné
sazby, čímž zákonodárce stanovil, že se jedná o závažný delikt. I když je povinnost splnění výše
uvedených požadavků vázána na evidenci vozidla, je nutné splnění a nesplnění dalších požadavků
předepsaných zákonem o silniční dopravě posoudit jako polehčují a přitěžující okolnosti.
Za provozování taxislužby neevidovaným vozidlem stanoví zákon o silniční dopravě poměrně
značné rozpětí až do výše 350 000 Kč, což je hodnota stejná, jako za jiná závažná porušení
tohoto zákona, jako je například nepoužití taxametru nebo nezajištění řidiče, který je držitelem
oprávnění řidiče taxislužby. Jednání stěžovatele tak rozhodně není bagatelním administrativním
porušením zákona; pokud stěžovatel nebyl držitelem oprávnění řidiče taxislužby a nesplnil ani
další povinnosti, které mají být při provozování taxislužby plněny, je nutné k tomu přihlédnout.
[20] K části kasační stížnosti týkající se majetkových poměrů žalovaný podotýká, že v případě
zákona o přestupcích zákonodárce zdůraznil, že k osobním poměrům se má přihlížet u fyzických
nepodnikajících osob. U podnikající fyzické osoby naopak zákonodárce stanovil, že se má
přihlížet k povaze její činnosti. Žalovaný připomíná, že osobní poměry neznamenají totéž,
co poměry majetkové, nicméně není vyloučené, aby došlo k zohlednění majetkových poměrů
u fyzických osob, především ve vztahu k likvidačnímu dopadu pokuty a za situace, kdy účastník
řízení tyto okolnosti sám doloží. Stěžovatel byl v této věci zcela pasivní, i když byl v oznámení
o zahájení řízení vyzván, aby své poměry doložil. V takovém případě je logické, že je aktivita
správních orgánů mířící k prověření majetkových poměrů minimální, obzvláště pokud ukládaná
pokuta odpovídá běžně ukládaným pokutám, které shledal v minulosti i Nejvyšší správní soud
ve většině případů za nezpůsobilé způsobit dopravci v pražské taxislužbě významnou újmu.
[21] Závěrem pak žalovaný navrhuje, aby pro shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud
kasační stížnost žalobce zamítl.
[22] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti kasační stížnosti dle §106 s. ř. s.
[23] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů a dospěl k názoru, že kasační
stížnost není důvodná.
[24] Nejvyšší správní soud předesílá, že skutkově i právně obdobnými případy se zabýval
v nedávných rozsudcích ze dne 20. 5. 2021, č. j. 1 As 373/2020 - 40, a ze dne 27. 5. 2021,
č. j. 1 As 374/2020 - 42. S ohledem na obdobu obou napadených rozsudků i okruhů kasačních
námitek proti nim směřujících proto při posouzení nyní rozhodované věci vycházel ze závěrů
již dříve vyslovených, přičemž neshledal důvodu se od nich odchýlit.
[25] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve námitkou nepřezkoumatelnosti.
[26] Za nepřezkoumatelné ustálená judikatura považuje takové rozhodnutí soudu, z jehož
výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl,
případně, jehož výrok je vnitřně rozporný; rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů, dále taková rozhodnutí, která neobsahují
právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné. Nepřezkoumatelné je rovněž rozhodnutí, které je zatíženo
vadami skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy, kde soud opřel
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny (srov. např.
rozsudky NSS sp. zn. 2 Ads 58/2003, sp. zn. 2 Azs 47/2003, sp. zn. 2 Ads 33/2003,
sp. zn. 4 Azs 27/2004, sp. zn. 6 Ads 57/2004, sp. zn. 7 Afs 212/2006, etc.) Nejvyšší správní soud
konstatuje, že nepřezkoumatelnost přitom není projevem nenaplněné subjektivní
představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, resp. o tom,
jak by měla být zodpovězena právní otázka, ale objektivní překážkou, která kasačnímu
soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016 - 24).
[27] Nejvyšší správní soud neshledal důvody pro vyslovení nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Z výroků napadeného rozsudku městského soudu lze jednoznačně zjistit, jak soud
ve věci rozhodl, rozsudek obsahuje výrok, který není vnitřně rozporný, výrok a odůvodnění
je možno od sebe rozlišit a z rozsudku je také zřejmé, kdo je účastníkem řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Z obsahu napadeného rozsudku je jasné, jaké otázky – v návaznosti
na žalobní body – městský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah,
jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné.
Nesouhlas stěžovatele s vlastním hodnocením soudu nemůže sám o sobě znamenat
nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí.
[28] Pokud jde o věcné posouzení, Nejvyšší správní soud považuje za vhodné nejprve stručně
shrnout nesporný skutkový stav nyní projednávané věci. Dne 13. 4. 2018 od 9:47 do 9:55 hod.
byla dvěma pověřeným kontrolním pracovníkům správního orgánu I. stupně poskytnuta přeprava
vozidlem tovární značky Jeep Grand Cherokee, státní poznávací značky X (dále jen „vozidlo“),
na trase z V. n. X, P. X do T. ul. X, P. X. Vozidlo v době uskutečněné jízdy řídil stěžovatel;
přeprava byla objednána prostřednictvím mobilní aplikace Uber (UberPop). Kontrolní pracovníci
zahájili na místě kontrolu v souladu s §5 odst. 2 písm. c) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole
(kontrolní řád), o které sepsali protokol č. T/20180413/1/Ne, a zároveň pořídili
fotodokumentaci. Z protokolu vyplývá, že stěžovatel při poskytování přepravy formou taxislužby
kontrolovaným vozidlem na uvedené trase nezajistil, aby vozidlo bylo zapsáno do evidence
vozidel taxislužby a aby se ve vozidle nacházel doklad o oprávnění k podnikání; současně
stěžovatel nebyl držitelem oprávnění řidiče taxislužby.
[29] Stěžovatel nerozporuje, že se skutek stal, ale má výhrady k posouzení přitěžujících
okolností a jeho majetkových poměrů při stanovení výše pokuty, i s ohledem na délku správního
řízení. Stěžovatel však v podstatné míře pouze doslovně opakuje svoji argumentaci ze správního
řízení i z žaloby, s níž se již vypořádal městský soud. Takto konstruované kasační námitky nejsou
polemikou s právními závěry městského soudu, ale spíše snahou o opakovaný přezkum
rozhodnutí stěžovatele. Nejvyšší správní soud již na tomto místě předesílá, že se s posouzením
městského soudu ztotožňuje. Za této situace považuje za dostatečné pouze stručně shrnout, proč
nejsou námitky stěžovatele důvodné, neboť v zásadě všechny již byly stěžovateli vysvětleny
městským soudem.
[30] Stěžovatel namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí založeného na úvahách
žalovaného o dopravcích poskytujících přepravu přes aplikaci Uber jako o organizované skupině.
[31] Podle §40 zákona o odpovědnosti za přestupky ,,[j]ako k přitěžující okolnosti se přihlédne
zejména k tomu, že pachatel a) spáchal přestupek tak, že využil něčí bezbrannosti, podřízenosti nebo závislosti
na jiné osobě, b) spáchal více přestupků, c) spáchal přestupek opakovaně, d) zneužil ke spáchání přestupku svého
zaměstnání, postavení nebo funkce, e) spáchal přestupek jako člen organizované skupiny, nebo f) spáchal
přestupek na dítěti, osobě těhotné, nemocné, zdravotně postižené, vysokého věku nebo nemohoucí.“
[32] K tomu kasační soud uvádí, že výčet přitěžujících okolností podle §40 zákona
o odpovědnosti za přestupky je pouze demonstrativní. Správní orgán proto v odůvodněných
případech přihlédne i k okolnostem jiným, mají-li vliv na posouzení celkové závažnosti
přestupku. Zohlednění daných skutečností by bylo z pohledu zásady zákazu dvojího přičítání
nepřípustné jen tehdy, pokud by tyto okolnosti byly zohledněny jak z pohledu viny, tak z pohledu
trestu. K ničemu takovému však v nyní posuzované věci nedošlo.
[33] Žalovaný zdůraznil (str. 6 napadeného rozhodnutí), že stěžovatel se porušení zákona
o silniční dopravě dopustil několik dní poté, co mu byl doručen příkaz ze dne 3. 4. 2018,
č. j. MHMP 504828/2018, kterým mu byla uložena pokuta 150 000 Kč za totožné přestupky
spáchané zcela stejným způsobem. Proti uvedenému příkazu podal stěžovatel odpor, a řízení
pokračovalo vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně s uloženou pokutou ve výši
150 000 Kč, kterou žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 4. 2019, č. j. 38/2019-190-TAXI/3, snížil
na 120 000 Kč. Žalovaný z uvedeného dovodil, že stěžovateli muselo být známo, že správní
orgán I. stupně shledává jeho jednání protiprávní a uložil mu, zatím nepravomocně, vysokou
pokutu. Stěžovatel se přesto opakovaně dopouštěl protiprávního jednání s vědomím vysoké
sankce. Žalovaný dále uvedl, že ,,o činnosti dopravců poskytujících přepravy přes aplikaci Uber lze hovořit
jako o organizované skupině, nikoliv jako o samostatných dopravcích, kteří porušují zákony, a tím získávají
neoprávněnou konkurenční výhodu. Tato skutečnost je ze strany Ministerstva dopravy i Magistrátu hlavního
města Prahy dobře známá, proto je logické, že pokuty za další páchání této činnosti, i když je veřejně známo,
že je protiprávní, budou vzhledem ke generálně preventivní funkci sankce postupně zvyšovány.‘‘
[34] Nejvyšší správní soud připouští, že označení dopravců poskytujících přepravu přes
aplikaci Uber jako organizované skupiny není v kontextu zavedeného vnímání organizované
(zločinecké) skupiny podle trestněprávní legální definice zcela příhodné. Na druhou stranu
kasační soud chápe odůvodnění žalovaného obdobně jako městský soud, tedy tak, že tito
dopravci mají totožné široké právní zázemí a zastoupení, a nelze tak hovořit o činnosti nijak
nepropojených samostatných dopravců. Nejvyšší správní soud k tomu připomíná rozsudek
SDEU ze dne 20. 12. 2017, sp. zn. C-434/15, „Uber Spain“, ve kterém Soudní dvůr konstatoval,
že role aplikace Uber není omezena na pouhé zprostředkování služeb mezi řidičem a cestujícím.
Soudní dvůr přitom zvážil s ohledem na stanovisko generálního advokáta, že Uber
má rozhodující vliv na podmínky, za kterých řidiči poskytují své služby: stanovuje maximální
cenu jízdy a danou částku vybírá předtím, než část z této sumy vyplatí řidiči, vykonává určitou
kontrolu kvality vozidel a chování řidičů. Právě tuto organizovanost dopravců ve svých
rozhodnutích správní orgány zdůrazňovaly a jejich formulace nečiní jejich rozhodnutí nezákonná.
Městský soud tudíž oprávněně neshledal v úvaze správních orgánů porušení čl. 6 Úmluvy.
[35] Co se týče námitky, že jako přitěžující okolnosti byly nezákonně brány v úvahu
skutečnosti, které případně samy o sobě zakládají skutkovou podstatu samostatného přestupku,
správní orgán I. stupně výslovně uvedl (str. 7 rozhodnutí), že neoznačení vozidla a jeho
nevybavení taxametrem lze samostatně sankcionovat pouze při provozování taxislužby
evidovaným vozidlem. Toto jednání proto vyhodnotil jako přitěžující okolnost při posuzování
přestupku provozování taxislužby neevidovaným vozidlem, s nímž jsou úzce provázány další
(navazující) povinnosti dopravce spojené s označením vozidla či jeho vybavením taxametrem.
Tato zjištění nebyla samostatným předmětem řízení a nebyla stěžovateli přičítána při posuzování
viny i trestu zároveň. Zohledněním těchto skutečností jako přitěžujících okolností správní orgány
zamýšlely odlišit situaci, kdy dopravce nezařadí vozidlo do evidence vozidel taxislužby, ale jinak
toto vozidlo splňuje veškeré požadavky na vozidla taxislužby, od situace, kdy dopravce vozidlo
nezaeviduje a zároveň nesplňuje ani další zákonné požadavky. Tímto postupem tedy správní
orgány odlišily závažnější a společensky škodlivější protiprávní jednání od administrativního
deliktu, který by mohl spočívat v provozování řádně vybaveného vozidla, které dopravce pouze
opomněl nahlásit do příslušné evidence, nebo bylo z evidence vyřazeno. Takto zohledněné
závažnější jednání stěžovatele v sobě zahrnuje také ohrožení zájmů na ochraně spotřebitele
a řádném vedení účetnictví, a to v souvislosti s absencí taxametru ve vozidle. Nejvyšší správní
soud se v tomto ohledu plně ztotožnil se závěry městského soudu.
[36] K námitce nedostatečného posouzení osobních a majetkových poměrů stěžovatele
kasační soud připomíná usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, podle něhož platí, že odmítne-li účastník řízení doložit nebo
nedoloží-li své majetkové poměry, je správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly
z dosavadního průběhu správního řízení. Nevede-li tento postup k přesnému výsledku, může
si správní orgán učinit základní představu o příjmech a majetku účastníka řízení i na základě
odhadu (tzn. do určité míry obdobně jako trestní soud při posouzení majetkových poměrů
pachatele odhadem při určování výměry peněžitého trestu; obdobně též rozsudky ze dne
26. 7. 2018, č. j. 2 As 425/2017 - 33, nebo ze dne 17. 10. 2018, č. j. 6 As 311/2017 - 41).
[37] Z napadeného rozhodnutí plyne, že stěžovatel neposkytl potřebnou součinnost
k prokázání stavu osobních a majetkových poměrů, o kterou jej správní orgán I. stupně požádal
již v oznámení o zahájení řízení. V oznámení jej současně poučil o případné nutnosti stanovení
majetkových poměrů odhadem, nebude-li stěžovatel v tomto směru se správním orgánem
spolupracovat, což se také stalo. Správní orgán I. stupně posléze v rozhodnutí obecně uvedl, proč
nepovažuje výši uložené pokuty za likvidační. Odkázal přitom na judikaturu Nejvyššího
správního soudu, podle níž uložená sankce musí pro pachatele představovat negativní důsledek
jeho protiprávního jednání, neboť jedině tak může mít požadovaný represivní a výchovný účinek.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, č. j. 6 As 266/2014 – 41, ani
pokuta ve výši 100 000 Kč není pro fyzickou osobu - dopravce v taxislužbě – likvidační.
S odkazem na rozsudek městského soudu, sp. zn. 9 Ca 301/2015, správní orgán I. stupně
zdůraznil, že dopravce v taxislužbě si musí uvědomit, že provozování taxislužby je regulováno
právními normami a že nedodržení v nich zakotvených povinností je spojeno s citelnými
sankcemi. Poskytování služeb prostřednictvím aplikace Uber, jak je uskutečnil stěžovatel, je již
dlouhodobě posuzováno a medializováno jako jednání v rozporu se zákonem o silniční dopravě.
Správní orgán I. stupně připomněl možnost žádosti o splátkový kalendář.
[38] Žalovaný při hodnocení možné likvidační výše pokuty provedl odhad, a to s přihlédnutím
ke skutečnosti, že stěžovatel je podnikající fyzickou osobou. Při odhadu zohlednil skutečnost,
že je stěžovatel vlastníkem sportovně užitkového vozidla vyšší třídy, kterým poskytl předmětnou
přepravu, a dále, že mu byla pravomocně rozhodnutím 15. 4. 2019 uložena pokuta 120 000 Kč
za předešlý spáchaný přestupek podle zákona o silniční dopravě, přičemž stěžovatel v nyní
podaném odvolání nikterak neuváděl, že by mu ve spojení s předcházející pokutou hrozil
likvidační dopad. Jelikož stěžovatel nijak nedoložil svůj majetek ani své závazky, tudíž netvrdil ani
nedoložil, že by se jeho poměry relevantně lišily od jiných dopravců, resp. ani obecně, že by byly
nepříznivé, neshledal žalovaný důvody pro to, aby bylo k poměrům stěžovatele jako k polehčující
okolnosti přihlíženo. Postupu žalovaného, který za dané situace a pasivity stěžovatele využil
alespoň odhadu stěžovatelových majetkových poměrů s těmi informacemi, které měl, proto
v obecné rovině nelze nic vytknout. Namítá-li stěžovatel, že správní orgány neprovedly odhad
dostatečně, měl v průběhu správního řízení poskytnout základní údaje o svých osobních
a majetkových poměrech a také je věrohodným způsobem doložit či umožnit správnímu orgánu,
aby ověřil jejich pravdivost (usnesení č. j. 1 As 9/2008 - 133, bod 38). Úroveň součinnosti
účastníka řízení tak do značné míry ovlivňuje výslednou preciznost posouzení možné likvidační
povahy pokuty ve vztahu k jeho poměrům.
[39] Pro úplnost Nejvyšší správní soud odkazuje na závěry, k nimž dospěl ve výše citovaných
rozsudcích ve skutkově a právně obdobných věcech sp. zn. 1 As 373/2020 a sp. zn. 1 As
374/2020:,, Výčet okolností, k nimž správní orgán při určování druhu a výměry správního trestu přihlíží,
je demonstrativní. Správní orgán musí zhodnotit všechny relevantní okolnosti posuzovaného skutku, avšak není
povinen se vyjadřovat ke všem okolnostem uvedeným v zákoně, nejsou-li v konkrétním případě dány (Brož, J. In:
Bohadlo, D. a kol. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář. Praha: Wolters Kluwer,
2018, komentář k §37). Není proto třeba, aby správní orgány vyčerpávajícím způsobem zkoumaly naplnění
každého z nich (nebo jakéhokoliv myslitelného kritéria nad rámec výslovného demonstrativního výčtu). Účelem
daného ustanovení je poskytnout správním orgánům kritéria k potřebné individualizaci ukládané sankce tak,
aby nebyla arbitrární a pouze obecně odůvodněná (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2020,
č. j. 1 As 80/2020-36).‘‘
[40] Majetkové poměry stěžovatele jsou jednou z okolností významných pro určení
individuální výše sankce, včetně požadavku na její nelikvidační výši. Samotné majetkové poměry
pachatele bez dalšího nevedou k uložení nižšího trestu, vedou však k individualizaci uloženého
trestu tak, aby uložený trest splnil své funkce (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 4. 2021, č. j. 1 As 498/2020 - 29). Správní orgány nejsou povinny hodnotit majetkové
(a osobní) poměry pachatele vždy, přestože obecně hodnoceny být mohou a mají, je-li
to důvodné. Jak již bylo řečeno, stěžovatel k otázce majetkových poměrů v řízení sám žádné
relevantní informace neposkytl, správní orgány proto za dané situace zohlednily majetkové
poměry stěžovatele dostatečně a Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, který
se touto námitkou zabýval zejména v bodu 28 napadeného rozsudku.
[41] K v pořadí poslední námitce týkající se nutného posuzování výše pokuty s ohledem
na délku správního řízení Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovateli lze nepochybně
přisvědčit v tom, že přestupkové řízení je řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy.
Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ovšem neplyne výslovný požadavek, aby
smluvní státy v trestních řízeních „kompenzovaly“ nepřiměřenou délku řízení zmírněním trestu.
Tato forma „kompenzace“ tedy neplyne přímo z práva na přiměřenou délku řízení. Nejvyšší
správní soud proto již dříve dospěl k závěru, že „tato forma ‚kompenzace‘ porušení práva na přiměřenou
délku řízení by musela být založena přímo na rozhodnutí zákonodárce, což učinil výslovně toliko pro ukládání
trestů v trestním řízení“ (rozsudek ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 As 56/2019 - 28, bod 21). Správní
orgány proto mohou při posuzování druhu a výše sankce vzít délku trvání správního řízení
v potaz, avšak nemusí se jí nutně zabývat, neshledají-li ji pro individualizaci trestu relevantní
a přestupce se vůči překračování lhůt nebrání k tomu určenými prostředky. Rozhodnou-li se však
délku správního řízení zohlednit, musí své úvahy zřetelně promítnout do odůvodnění rozhodnutí.
[42] Řízení před správním orgánem I. stupně bylo zahájeno dne 10. 7. 2018, kdy bylo
stěžovateli prostřednictvím zástupce doručeno oznámení o zahájení řízení, a ukončeno dne
24. 7. 2018, kdy bylo vydáno rozhodnutí o uložení pokuty. Správní řízení v prvním stupni tedy
proběhlo v mezích zákonné lhůty. Odvolání stěžovatele, doručené dne 27. 7. 2018, předložil
správní orgán I. stupně žalovanému dne 30. 7. 2018. Žalovaný vydal napadené rozhodnutí téměř
s ročním odstupem dne 24. 7. 2019. Překročení pořádkových lhůt pro vydání rozhodnutí podle
správního řádu představuje vadu správního řízení. To, že správní orgán nevydá rozhodnutí
ve lhůtě předvídané §71 odst. 3 správního řádu, sice nelze označit za správný postup, bez dalšího
však nepůsobí nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, a nemusí být ani automaticky zohledněno
při stanovení výše pokuty. Stěžovatel navíc žádnými zákonnými prostředky podle správního řádu,
resp. s. ř. s., proti nečinnosti žalovaného nebrojil. Žalovaný nepovažoval několikaměsíční průtahy
za relevantní okolnost pro určení výše trestu, ačkoliv k jejich vzniku stěžovatel nepřispěl. Podle
Nejvyššího správního soudu se nejednalo o průtahy takové intenzity či rozsahu, které mohly
či měly v přestupkovém řízení ovlivnit výši sankce. Způsob, jakým se městský soud vypořádal
s námitkou nedodržení lhůty pro vydání správního rozhodnutí (bod 29.), shledal kasační soud
za dostatečný.
[43] Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek městského
soudu zrušit. Městský soud se věcí stěžovatele řádně zabýval, přezkoumatelným způsobem
se vypořádal s relevantními žalobními námitkami, přitom nikterak nevybočil ze zákona ani
z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost proto ze shora uvedených
důvodů podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[44] O nákladech řízení kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
mu proto nenáleží. Žalovanému v rámci řízení žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti
nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. června 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu