ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.377.2020:42
sp. zn. 5 As 377/2020 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: JUDr. L.
H., zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti
odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o kasační
stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2020, č. j. 17 A
122/2020 – 55,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2020, č. j. 17 A 122/2020 – 55, se ruš í
a věc se mu v rac í k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se odpůrce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
usnesení Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byl odmítnut návrh na zrušení
mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 10. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-37/MIN/KAN,
vydaného v souvislosti s epidemií onemocnění COVID-19, které se týkalo omezení svobody
pohybu a pobytu bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa). Pro případ, že by
napadené opatření bylo již zrušeno, se navrhovatel domáhal, aby soud rozhodl, že bylo
nezákonné.
[2] Opatření bylo přijato podle §80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů („dále zákon o ochraně zdraví“);
podle §94a odst. 2 tohoto zákona jsou taková opatření opatřeními obecné povahy.
[3] Městský soud návrh odmítl z důvodu, že nebyly splněny podmínky řízení; s odkazem na
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010-98, uvedl, že
podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je existence napadeného aktu,
přičemž nedostatek této podmínky řízení nelze v rámci řízení dle §101a zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní („s. ř. s.“), odstranit. Zrušit již zrušené opatření obecné povahy totiž pojmově
nelze. Dále odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, který
konstatoval, že v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy soud nemůže ani deklarovat
nezákonnost takových opatření obecné povahy.
[4] Městský soud při zkoumání podmínek řízení vycházel z rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020 - 226, kterým bylo stěžovatelem napadené opatření
zrušeno. Městský soud uvedl, že si je vědom toho, že napadené opatření bude zrušeno až
s účinností od 21. 11. 2020, leč nelze odhlédnout od toho, že vydaným rozsudkem Městského
soudu v Praze ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020 - 226, je soud vázán (§156 odst. 3 o. s. ř.
ve spojení s §64 s. ř. s.), tedy již jeho vydáním došlo k odpadnutí předmětu řízení. Soud dodal, že
ke dni vydání rozhodnutí soudu (nyní napadeného kasační stížností – pozn. NSS) přitom
neexistuje žádné jiné účinné mimořádné opatření odpůrce s totožným předmětem, tj. omezením
svobody pohybu a pobytu bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa). Městský soud
uzavřel, že nemůže zrušit již zrušené opatření obecné povahy ani nemůže deklarovat jeho
nezákonnost, proto žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínky
řízení spočívající v odpadnutí předmětu řízení; stěžovateli současně vrátil zaplacený soudní
poplatek.
[5] Ze soudního spisu vyplývá, že stěžovatel podáním ze dne 19. 11. 2020, doručeným
městskému soudu dne 23. 11. 2020 navrhl, aby soud připustil změnu původního návrhu; domáhal
se, aby soud zrušil mimořádné opatření odpůrce ze dne 16. 11. 2020, č. j. MZDR 15757/2020 –
39/MIN/KAN. Dne 24. 11. 2020 bylo stěžovateli zasláno vyrozumění o tom, že k jeho změně
návrhu nelze přihlížet, neboť soud již o prvně podaném návrhu rozhodl dne 16. 11. 2020.
[6] Proti usnesení městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uvádí důvody dle
§103 odst. 1 písm. a), d), a e) s. ř. s. Stěžovatel není ve sporu v tom, že pokud účinky opatření
obecné povahy pominuly, neboť došlo k formálnímu zrušení opatření obecné povahy jiným
orgánem k tomu příslušným, nastává nedostatek podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy. Nicméně, v situaci, kdy je opatření obecné povahy zrušeno předtím, než soud
rozhodne o návrhu na jeho zrušení, se dle stěžovatele teoreticky nabízejí čtyři možné varianty
dalšího postupu: zaprvé, návrh bez dalšího odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a tím
navrhovateli znemožnit přístup k soudu; zadruhé, návrh na zrušení opatření obecné povahy
projednat; zatřetí, umožnit navrhovateli změnu návrhového typu na žalobu na určení
nezákonného zásahu spočívajícího v účincích zrušených opatření obecné povahy. Začtvrté,
umožnit navrhovateli provést změnu či rozšíření návrhu tak, aby bylo možné projednat nové
(navazující) opatření obecné povahy a jeho zákonnost. Stěžovatel má za to, že jedině třetí a čtvrtá
z uvedených možností je v souladu s právními předpisy, dosavadní judikaturou vrcholných
soudů, i principy právního státu (viz rozsudek MS v Praze ze dne 7. 5. 2020, č. j. 10 35/2020-
261).
[7] Stěžovatel tvrdí, že měla být (avšak nebyla) respektována judikatura NSS týkající se jiných
mimořádných opatření přijatých v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, podle které je „zřejmé,
že závěr o neodstranitelné překážce řízení spočívající ve zrušení opatření obecné povahy, které bylo předmětem
soudního přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové opatření bylo zrušeno bez náhrady (ve věci sp. zn. 8 Ao
8/2011) nebo přijetím opatření zavádějícího obsahově novou právní regulaci (sp. zn. 8 Ao 6/2010). V posledně
uvedeném případě nelze přehlédnout ani časový aspekt obsahové změny, neboť původní a nově vydané opatření
obecné povahy dělil dlouhý časový interval více než pěti let“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44). Nejvyšší správní soud přitom v rozsudku sp. zn. 6 As
88/2020 popsal v bodech 46 – 63 podrobně důvody, pro které uzavřel, že v případě, kdy není
návrhem napadené opatření obecné povahy zrušeno bez náhrady, nýbrž je nahrazeno jiným
opatřením obecné povahy upravujícím stejný okruh problematiky, nadto, navzdory případným
dílčím formulačním či strukturním rozdílům, v zásadě shodným způsobem, přičemž nové
opatření vyvolává v zásadě shodný zásah do veřejných subjektivních práv dotčených osob a je
vydáno v rychlém časovém sledu, je třeba i přes některá specifika řízení podle §101a a násl. s. ř. s.
připustit s přiměřeným použitím ustanovení o. s. ř. změnu takového návrhu. Shodný závěr
připouštějící za určitých okolností změnu podaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy v
řízení podle §101a a násl. s. ř. s. pak plyne jak z rozhodovací praxe Městského soudu v Praze
(srov. rozsudek ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 - 111, či usnesení ze dne 16. 6. 2020, č. j. 18
A 16/2020 - 136), tak rovněž z dalšího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2020,
čj. 5 As 191/2020 - 45. Ve věci stěžovatele však soud návrh odmítl s prostým konstatováním, že
opatření odpůrce bylo zrušeno.
[8] Stěžovatel tvrdí, že podle konstantní judikatury platí, že „je na soudu, aby učinil opatření k
odstranění nedostatku (vady) řízení, kdy vyvodit vůči navrhovateli nepříznivé procesní důsledky (odmítnutí
návrhu) lze jen tehdy, jestliže se nedostatek odstranit nedaří.“ (např. II. ÚS 2014/08 ze dne 4. 9. 2008)
Městský soud se přitom dopustil pochybení a nezákonně stěžovatele zbavil přístupu k soudní
ochraně, když nejen, že jej nevyzval a neumožnil mu na procesní situaci reagovat, ale sám v dané
situace reagoval přehnaně rychle, takže zmařil také to, aby bylo rozhodováno o jeho návrhu na
změnu žaloby. Dle stěžovatele soud jednal ukvapeně nejen s ohledem na to, že původně
napadené opatření bylo soudem zrušeno až k datu 21. 11. 2020 (v době rozhodování soudu tedy
nebýt dalšího postupu odpůrce, by mělo stále právní účinky), ale také s ohledem na to, že
odpůrce dané situace využil a vydal před datem, které soud určil, nové opatření ze dne 16.
listopadu 2020, č. j. MZDR 15757/2020-39/MlN/KAN. Stěžovatel přitom poukazuje na to, že
toto opatření přitom obsahuje úplně stejné odůvodnění, jako to, které bylo soudem na základě
rozsudku ze dne 13. 11. 2020 zrušeno – a tedy i jako opatření, které bylo vydáno již v srpnu 2020.
Tím spíše bylo dle stěžovatele na místě, aby v řízení bylo pokračováno.
[9] Stěžovatel závěrem v kasační stížnosti vznáší námitku podjatosti soudců senátu
městského soudu 17A s odůvodněním, že k vyloučení soudců z projednávání a rozhodnutí věci
může dojít tehdy, je-li evidentní, že vztah soudce k dané věci, čímž je i bezpochyby plošná
povinnost nošení ochranných prostředků, která vyvolává až vyhrocené postoje v rámci
společnosti, dosahuje takové intenzity a povahy, že i přes zákonem stanovené povinnosti a
judikaturu vyšších soudů nejsou schopni vyřizující soudci nezávisle a nestranně rozhodnout.
Navrhuje proto, Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl, napadené rozhodnutí
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, a aby věc přikázal jinému senátu
městského soudu, neboť z postupu senátu 17A, který ignoroval judikaturu NSS, lze mít
pochybnosti, že bude ve věci rozhodovat nestranně.
[10] Stěžovatel dále zaslal v doplnění kasační stížnosti přílohy, studie a vyjádření různých
odborníků k epidemické situaci, ke spolehlivosti testů, metodám testování a poukázal na
rozhodnutí některých evropských soudů vydaných v souvislosti se současnou situací ve světě.
[11] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti se zcela ztotožnil s usnesením městského soudu
a navrhuje kasační stížnost pro nedůvodnost zamítnout. Za situace, kdy nebyla splněna podmínka
řízení, nemohl dle odpůrce městský soud postupovat jinak. Dle odpůrce nemůže být opatření
obecné povahy ani zásahem dle §82 s. ř. s., pročež nelze uvažovat o změně žalobního typu;
odkazuje na judikaturu NSS i Ústavního soudu, ze které vyplývá, že opatření obecné povahy
nemůže být zároveň nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s. a že proti jeho
vydání či jeho důsledkům se nelze bránit zásahovou žalobou (nález Ústavního soudu ze dne 15.
ledna 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, v němž Ústavní soud aproboval závěr vyjádřený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. června 2018, č. j. 3 As 121/2017-51). Pokud odkazuje
stěžovatel na rozsudek NSS sp. zn. 6 As 88/2020, podotýká odpůrce, že se jednalo o zcela jinou
situaci; zatímco ve stěžovatelem odkazovaném případě navrhovatelé včas reagovali a návrh na
změnu podali (avšak soud ji nepřipustil, na což reagoval NSS), v tomto případě stěžovatel návrh
na změnu předmětu řízení (do doby rozhodnutí soudu) nepodal, a proto soud postupoval tak, že
návrh odmítl, což je procesně správný postup. K námitce podjatosti soudců senátu 17A a návrhu
na jejich vyloučení odpůrce uvádí, že v kasační stížnosti není uvedena žádná argumentace, která
by svědčila o podjatosti soudců senátu 17A, proto tuto námitku stěžovatele považuje odpůrce za
ryze účelovou a motivovanou nespokojeností s výsledkem soudního řízení. Fakticky se tak jedná
o nesouhlas s právním názorem soudu, což však nelze bez dalšího považovat za důvod podjatosti
soudce či soudců.
[12] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadené usnesení městského soudu v souladu s §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud předesílá, že pokud je kasační stížností napadeno usnesení
městského soudu, kterým byl odmítnut návrh na soudní přezkum, přichází v úvahu kasační
důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.; Nejvyšší správní soud tudíž je oprávněn přezkoumat
napadené usnesení pouze v tom směru, zda městský soud nepochybil, pokud se odmítl návrhem
stěžovatele zabývat meritorně; jinými slovy, zda byly dodrženy zákonem stanovené podmínky pro
odmítnutí návrhu; nepřísluší mu však jakkoli posuzovat samotnou zákonnost napadeného
opatření obecné povahy. Z uvedeného důvodu se Nejvyšší správní soud nemohl ani zabývat
skutečnostmi, které stěžovatel uváděl v doplněních kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud
současně konstatuje, že z úřední povinnosti je povinen zabývat se tím, zda napadené usnesení
netrpí vadou nepřezkoumatelnosti; tedy i tehdy, pokud to stěžovatel nenamítá; v daném případě
tak stěžovatel výslovně učinil, aniž by však uvedl konkrétně, v čem nepřezkoumatelnost
napadeného usnesení, s jehož závěry polemizuje, spočívá.
[14] Má-li být rozhodnutí přezkoumatelné, musí být z odůvodnění dotčeného rozhodnutí
zřejmé, jaký skutkový stav vzal posuzující orgán za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných
skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Nejvyšší
správní soud neshledal napadené usnesení městského soudu nepřezkoumatelné; městský soud
odůvodnil, z jakého důvodu návrh stěžovatele odmítl; ostatně sám stěžovatel s názorem, který
městský soud vyslovil, polemizuje; tudíž je zřejmé, že je mu jasné, jak a proč soud takto rozhodl,
pouze s takovým způsobem rozhodnutí nesouhlasí.
[15] Stěžovatel v kasační stížnosti stran postupu správních soudů ohledně přezkumu opatření
obecné povahy vydaných odpůrcem, uvádí, že návrh bez dalšího lze: 1) odmítnout podle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s., a tím znemožnit přístup k soudu; 2) návrh projednat; 3) umožnit
navrhovateli změnu návrhového typu na žalobu na určení nezákonného zásahu spočívajícího v
účincích zrušených opatření obecné povahy, 4) umožnit navrhovateli provést změnu či rozšíření
návrhu tak, aby bylo možné projednat nové (navazující) opatření obecné povahy a jeho
zákonnost. Stěžovatel má za to, že jedině třetí a čtvrtá z uvedených možností je v souladu s
právními předpisy a dosavadní judikaturou vrcholných soudů.
[16] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné stručně rekapitulovat skutkový a právní stav
věci:
Ministerstvo zdravotnictví vydalo následující - ve věci relevantní - mimořádná opatření
v souvislosti s omezením svobody pohybu a pobytu bez ochranných prostředků dýchacích cest:
1) opatření ze dne 19. 10. 2020, č. j. MZDR 15757/2020 - 37/MIN/KAN – toto opatření
nabylo platnosti dnem vyhlášení. Toto opatření napadl stěžovatel u městského dne 3. 11. 2020.
Dne 13. 11. 2020 vydal městský soud rozsudek č. j. 18 A 59/2020 – 226, kterým k návrhu jiných
navrhovatelů uvedené opatření zrušil, a to dnem 21. 11. 2020 (viz výrok II rozsudku).
Bezprostředně poté vydalo ministerstvo zdravotnictví 2) opatření ze dne 16. 11. 2020, č. j.
15757/2020 - 39/MlN/KAN, kterým s účinností od 18. 11. 2020, od 00:00 hod zrušilo opatření
ze dne 19. 10. 2020, č. j. MZDR 15757/2020 - 37/MIN/KAN.; následně bylo vydáno 3) opatření
ze dne 20. 11. 2020, č. j. MZDR 15757/2020 - 40/MIN/KAN, které nabylo účinnosti dnem
vydání. Proti tomuto opatření, které fakticky bezprostředně navazovalo na opatření ad 1) se
stěžovatel hodlal bránit podáním návrhu, který byl doručen městskému soudu dne 19. 11. 2020.
[17] Z obsahu jednotlivých mimořádných opatření je zcela zřejmé, že jsou co do obsahu i
rozsahu povinností fakticky identická, přičemž obsahují zcela totožná odůvodnění (a to přesto, že
městský soud ve zrušujícím rozsudku sp. zn. 18 A 59/2020 v obsáhlém odůvodnění vytkl
odpůrci, že mimořádné opatření ze dne 19. 10. 2020 vzdor opakovaným výhradám adresovaným
soudem odpůrci v dřívějších rozhodnutích „postrádá konkrétní, srozumitelné a podložené úvahy, na
základě nichž by soud mohl účinně a odpovědně přezkoumat, zda je skutečně z pohledu dosažení deklarovaného
cíle (v podobě zploštění křivky) a předpokládaného smyslu (účinnosti) roušek nezbytné trvat na povinném nošení
ochranných prostředků dýchacích cest v aktuálně stanoveném rozsahu“; dále soud uvedl, že „opatření především
zcela postrádá uvedení důvodů, pro které odpůrce zpřísnil dříve zavedená opatření a přistoupil ke stanovení
povinnosti nošení roušek i ve venkovních prostorech“. V uvedeném rozsudku městský soud odpůrci
výslovně vytkl, že ve odůvodnění mimořádného opatření pouze „reprodukuje a přebírá odůvodnění
předchozích mimořádných opatření ukládajících povinnost použití roušek ve vnitřním prostoru,…“ (viz bod 156
a násl rozsudku).
[18] Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že za stávajícího skutkového a právního stavu
byly dány podmínky pro postup soudu presumovaný rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze
dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 – 44; v němž Nejvyšší správní soud zdůraznil, že v případě
tvrzeného zásahu do ústavně zaručených práv a svobod je úkolem soudů důsledně strážit, aby
jejich procesním postupem nedošlo k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), tím spíše za
situace zvýšeného rizika pro zachování práv a svobod v mimořádných stavech. V intencích
těchto úvah poté Nejvyšší správní soud dospěl k závěrům o výjimečnosti postupu při soudním
přezkumu opatření opakovaně zrušovaných a bezprostředně nahrazovaných novými opatřeními
odpůrce v případě opatření vydávaných v souvislosti s vyhlášeným nouzovým stavem.
[19] V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud především uvedl, že závěr o neodstranitelné
překážce řízení spočívající ve zrušení opatření obecné povahy, které bylo předmětem soudního
přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové opatření bylo zrušeno bez náhrady nebo přijetím
opatření zavádějícího obsahově novou právní regulaci. Z tohoto pohledu proto nemůže obstát
argumentace městského soudu, neboť je zjevné, že všechna opatření upravují stejný okruh
problematiky v zásadě shodným způsobem. Nelze tedy dospět k závěru, že opatření byla zrušena
bez náhrady. Nejen ve vztahu ke stěžovateli tak všechna opatření vyvolávají v zásadě shodný
zásah do veřejných subjektivních práv dotčených osob. Kromě této obsahové kontinuity je
podstatný také rychlý časový sled, v němž po sobě jednotlivé akty následují. Nelze rovněž
přehlédnout, že opatření ze dne 16. 11. 2020 s účinností od 18. 11. 2020 bylo vydáno odpůrcem
zcela zjevně v reakci na zrušení opatření ze dne 19. 10. 2020 soudem dne 13. 11. 2020, přičemž
jeho smyslem bylo překlenutí doby k vydání nového opatření bezprostředně dne 20. 11. 2020.
[20] V projednávané věci městský soud odmítl návrh stěžovatele usnesením ze dne 16. 11.
2020. Lze s městským soudem souhlasit potud, že v tento okamžik již bylo o opatření, jehož
zrušení se stěžovatel návrhem domáhal, rozhodnuto k návrhu jiných navrhovatelů rozsudkem sp.
zn. 18 A 59/2020. Nelze mu však již přisvědčit v argumentaci, že byť napadené opatření bude
zrušeno až s účinností od 21. 11. 2020, k datu rozhodování soudu již neexistuje; k tomu soud
odkázal na §156 odst. 3 o. s. ř., podle kterého je soud vázán svým rozsudkem již jeho vydáním;
dle městského soudu tudíž již dne 13. 11.2020 došlo k odpadnutí předmětu řízení.
[21] Nejvyšší správní soud především argumentaci soudu s odkazem na §156 odst. 3 o. s. ř.
(soud je vázán vlastním rozhodnutím dne vyhlášení) nepovažuje za případnou. Vázanost
vyhlášeným rozsudkem znamená pro soud toliko to, že není možné po vyhlášení výroku verdikt
jakkoliv měnit. Soud je tedy vázán tím, co vyhlásí, a to, co vyhlásí, se musí zásadně objevit v
písemném vyhotovení rozhodnutí. Výjimku z vázanosti rozhodnutím upravuje §163 o. s. ř., který
umožňuje v odůvodněných případech změnit jednou vydané rozhodnutí (Rozsudek odsuzující k
plnění v budoucnu splatných dávek nebo k plnění ve splátkách je možno na návrh změnit, jestliže se podstatně
změnily okolnosti, které jsou rozhodující pro výši a další trvání dávek nebo splátek. Nestanoví-li zákon jinak, je
změna rozsudku přípustná od doby, kdy došlo ke změně poměrů.).
[22] Vázanost vlastním rozhodnutím soudu však nemá žádné účinky ve vztahu k účastníkům
řízení, resp. nemá žádnou souvislost s možným trvajícím zásahem do jejich práv. Jinými slovy,
byť městský soud rozhodl o zrušení mimořádného opatření již dne 13. 11. 2020, účinky tohoto
opatření, tedy i povinnosti, které jím byly založeny, a proti kterým stěžovatel brojil, by tížily
stěžovatele, jakož i ostatní osoby, až do 21. 11. 2020, pokud by nebylo toto opatření odpůrcem
následně zrušeno již ke dni 18. 11. 2020; v daném případě tedy účinky opatření, jehož zrušení se
stěžovatel domáhal, trvaly až do 18. 11. 2020. Nelze přitom dospět k závěru, že rozhodnutí, které
je dosud účinné, již neexistuje, tudíž ani není způsobilé zasáhnout do subjektivních práv
stěžovatele. Z tohoto pohledu lze proto uzavřít, že úvahy, na kterých městský soud založil
odmítnutí návrhu, totiž, že napadené opatření obecné povahy neexistuje, v tomto směru
nemohou obstát.
[23] Nejvyšší správní soud současně nepřehlédl, že opatření, jehož zrušení se stěžovatel
domáhal, bylo rovněž zrušeno samotným odpůrcem, a to opatřením ze dne 16. 11. 2020, č. j.
15757/2020 - 39/MlN/KAN, s účinností od 18. 11. 2020 (viz bod II tohoto opatření). Není tedy
pravdou, že ke dni rozhodování městského soudu (16. 11. 2020) zde nebylo žádné opatření
s totožným předmětem, tj. omezením svobody pohybu a pobytu bez ochranných prostředků
dýchacích cest, jak tvrdí městský soud; takové opatření zde bylo a bylo platné a účinné až do 18.
11. 2020, kdy bylo nahrazeno opatřením novým.
[24] Nejvyšší správní soud opakovaně a dlouhodobě klade důraz na efektivitu soudní ochrany
poskytované ve správním soudnictví. Pravidla pro řízení před správními soudy nejsou
samoúčelná; právě naopak, jsou toliko nástrojem k dosažení vlastního účelu správního soudnictví,
a sice nalezení práva a poskytnutí účinné ochrany subjektivním právům jednotlivce, do nichž
veřejná správa zasáhne svým jednáním v rozporu se zákonem (viz usnesení rozšířeného senátu
NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98). V usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12.
2014, č. j. Nad 224/2014 - 62, NSS mimo jiné konstatoval: „Procesní pravidla tak nemají být
labyrintem plným nejasných odboček do slepých uliček, v němž se vlastní smysl soudní ochrany ztratí, nýbrž cestou,
která jasně a zřetelně směřuje k cíli – k posouzení, zda hmotná subjektivní práva žalobce byla dotčena v rozporu
se zákonem, anebo nikoli.“ Nejvyšší správní soud zde rovněž uvedl: „Správní soudnictví má jinou funkci
než soudnictví civilní v jeho klasickém liberálním pojetí – nejde v něm o řízený střet svou soukromých osob řešících
spor o své soukromé záležitosti, v němž veřejná moc pouze plní funkci rozhodčího, nýbrž o ochranu jednotlivce před
nezákonným jednáním veřejné moci. Tato odlišnost správního soudnictví vyžaduje, aby se v něm ve větší míře
projevoval „procesní paternalismus“ sloužící k ochraně žalobce a k tomu, aby mohl účinně dosáhnout svých práv,
náleží-li mu. Komplexní a v řadě ohledů nepřehledná struktura veřejné moci by naopak procesní pozici žalobce
neúnosně komplikovala, bylo-li by po něm v intencích zásad civilního procesu požadováno, aby bez pomoci soudu
„trefil“ svým projevem vůle označujícím konkrétní součást veřejné moci za žalovaného tu, která vskutku vůči
němu jednala, a pokud by v případě, že tak neučiní správně, ztratil a priori šanci na procesní úspěch.“
[25] Výše uvedené závěry jsou jako hodnotové a výkladové východisko relevantní i pro nyní
projednávanou věc. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že nelze odhlížet především od povahy
aktérů řízení ve správním soudnictví. Obecně lze konstatovat, že na jedné straně stojí jednotlivec
nutně omezený svými prostředky, znalostmi a jinými možnostmi, na straně druhé veřejná moc, o
níž jednotlivec tvrdí, že v rozporu se zákonem zasáhla do jeho subjektivních práv.
[26] Je -li možné, aby odpůrce i v průběhu řízení před soudem měnil, nahrazoval či rušil
přezkoumávaná opatření, a to dokonce opakovaně v řádu jednotlivých dnů, jeví se jako zcela
adekvátní takový postup soudu, jímž navrhovatele na tuto skutečnost upozorní a umožní mu na
jednání odpůrce v reálné době reagovat. Takový postup správního soudu nelze považovat za
porušení zásady procesní rovnosti účastníků soudního řízení (§36 odst. 1 s. ř. s.), ale naopak za
prostředek jejího reálného naplnění.
[27] Městský soud vydal odmítavé usnesení v den, kdy bylo vydáno opatření ze dne 16. 11.
2020, které stěžovatel, vzhledem k tomu, že bylo účinné od 18. do 20. 11. 2020, neměl ani
reálnou šanci u soudu napadnout; není tedy pravdivé tvrzení soudu, že v době jeho rozhodování
zde nebylo žádné opatření, které by bylo lze přezkoumat. Bylo rovněž zcela zjevné, že s ohledem
na účinnost, která byla v opatření ze dne 16. 11. 2020 stanovena do 20. 11. 2020, bude
bezprostředně, v návaznosti na předchozí zrušení opatření odpůrce soudem, vydáno opatření
nové. V tomto kontextu je třeba dát za pravdu stěžovateli v tom, že postup soudu byl vskutku
„horlivý“. Za dané situace bylo na místě, aby městský soud vyčkal alespoň do doby, kdy měla
skončit účinnost opatření, které v den rozhodování soudu (16. 11. 2020) bylo účinné (do 18. 11.
2020) a umožnil stěžovateli adekvátně na aktuální stav reagovat. Pouze takový postup městského
soudu by byl v souladu s výše popsanými hodnotovými východisky, která Nejvyšší správní soud
ve své judikatuře uplatňuje.
[28] Z postupu stěžovatele, který na změnová opatření reagoval bezprostředně (změnu návrhu
učinil již 19. 11. 2020), tedy nebyl nečinný, choval se obezřetně a zcela zjevně vyplývá, že nadále
se hodlá proti postupu odpůrce bránit, a opakovaně se domáhá zrušení opatření vydávaných
v souvislosti s omezením svobody pohybu a pobytu bez ochranných prostředků dýchacích cest.
Nelze mu proto poskytnutí účinné soudní ochrany odmítnout.
[29] Nejvyšší správní soud k námitkám stěžovatele pouze nad rámec uvedeného dodává, že již
opakovaně konstatoval, že není možno opatření obecné povahy vydávaná odpůrcem
přezkoumávat v rámci zásahové žaloby, neboť to zákonná úprava obsažená v §82 s. ř. s.
neumožňuje. Tedy ani případné poučení městským soudem o možnosti změnit návrh na
zásahovou žalobu (srov. shora) by očividně nebylo po právu. Pokud by totiž byla podána
samostatně takto koncipovaná (zjevně nepřípustná) zásahová žaloba, musela by být odmítnuta,
neboť by bylo žalováno něco, co nemůže být vůbec nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
Postup soudu, který vyzve ke změně návrhu tak, že takto případně změněný návrh by nebylo
možno věcně projednat, představuje vadu řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jež by
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[30] K nemožnosti obrany proti opatření obecné povahy, ani proti následkům z něj přímo
plynoucím, prostřednictvím deklaratorní žaloby na ochranu před nezákonným zásahem se
podrobně vyjádřil rovněž Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 2634/18, ve věci uzavírky
Hradčanského náměstí v souvislosti s návštěvou čínského prezidenta, body 63 až 74, v němž potvrdil závěr
vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2018, č. j. 3 As 121/2017-51, že
opatření obecné povahy ani právní následky z něj přímo plynoucí nemohou být zároveň
nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s. (body 72 a 73 nálezu). Dále
potvrdil i to, že proti jeho vydání či jeho důsledkům (účinkům) se nelze bránit zásahovou žalobou
(body 63 až 66 a 70 nálezu). Ústavní soud v bodu 71 nálezu shrnul, že „[a]ni u opatření obecné
povahy nemůže soud ve výroku rozhodnutí určit jeho nezákonnost, ale v případě důvodnosti návrhu
opatření obecné povahy nebo jeho část ruší dnem, který v rozsudku určí (§101d odst. 2 s. ř. s.) (…) Lze tedy
shrnout, že správní soud může ve výroku rozsudku určit nezákonnost u zásahu, a naopak nemůže výrokem
vyslovit nezákonnost správního rozhodnutí, nečinnosti či opatření obecné povahy. K tomu mu chybí zákonný
podklad, který ke své činnosti potřebuje dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.“ Ke shodnému
závěru již dříve dospěl i Nejvyšší správní soud v usnesení č. j. 8 Ao 6/2010 – 98; obdobně v
rozsudku ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020 - 80, č. 4033/2020 Sb. NSS, bodech 67 až 69.
[31] Nejvyšší správní soud konstatuje, že na závěru, že opatření obecné povahy nemůže být
zásahem a že se proti jeho vydání či důsledkům nelze bránit zásahovou žalobou, tedy nemůže nic
změnit ani zrušení opatření obecné povahy v průběhu soudního řízení, byť má taková skutečnost
za následek, že v řízení o návrhu nadále směřujícímu proti tomuto již neexistujícímu aktu nelze
pokračovat. Pokud by správní soudy považovaly vydání opatření obecné povahy od okamžiku
jeho zrušení za nezákonný zásah, přisvojovaly by si oprávnění deklarovat nezákonnost takového
„zásahu“, čímž by obcházely nedostatek pravomoci k takovému deklaratornímu rozhodnutí.
Tvrzení o trvajících důsledcích zrušených opatření nemůže svědčit pro jejich věcný přezkum.
Satisfakce za tvrzené zásahy do práv se může navrhovatel domoci prostřednictvím civilní žaloby.
[32] K namítané podjatosti senátu městského soudu Nejvyšší správní soud konstatuje, že se jí
nezabýval, neboť byla podána zjevně opožděně. Nadto musí Nejvyšší správní soud dodat, že
důvody stěžovatelem uváděné by ani nemohly obstát, neboť samotná rozhodovací činnost
soudce nemůže být důvodem podjatosti. Podle §8 odst. 5 s. ř. s. „ Účastník nebo osoba zúčastněná na
řízení může namítnout podjatost soudce, soudní osoby, tlumočníka nebo znalce. Námitku musí uplatnit do
jednoho týdne ode dne, kdy se o podjatosti dozvěděl; zjistí-li důvod podjatosti při jednání, musí ji uplatnit při tomto
jednání. K později uplatněným námitkám se nepřihlíží. Námitka musí být zdůvodněna a musí být uvedeny
konkrétní skutečnosti, z nichž je dovozována.“ Stěžovatel byl městským soudem řádně poučen o složení
senátu, přičemž námitku podjatosti žádného ze soudců ve věci rozhodujících neuplatnil.
[33] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto dle §110 odst. 1 s. ř. s.
napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení; v něm je městský
soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku a dále uplatní postup souladný s §
36 odst. 1 s. ř. s. V novém rozhodnutí současně rozhodne městský soud rovněž o nákladech
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. března 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu