ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.38.2019:18
sp. zn. 5 As 38/2019 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: DJs 4 Charity z.s.,
se sídlem Družstevní čtvrť 3113/10, Hodonín, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2019, č. j. 31 A 118/2017 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Kasační stížností se žalovaný domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
23. 1. 2019, č. j. 31 A 118/2017 – 41, jímž bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne
13. 4. 2017, č. j. JMK 56585/2017, a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Tímto
rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí ze dne 16. 2. 2017,
č. j. MUDU/2657/16/5, kterým Městský úřad Dubňany uznal žalobce vinným ze spáchání
správního deliktu (nyní přestupku) spočívajícího v porušení povinnosti stanovené právním
předpisem obce dle §58 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o obcích“), kterého se měl dopustit tím, že v rozporu
s čl. 3 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky města Dubňany č. 1/2016, k zabezpečení
místních záležitostí veřejného pořádku (dále jen „obecně závazná vyhláška“) pořádal veřejně
přístupný podnik - charitativní festival DJs 4 Charity po 22. hodině. Za spáchání uvedeného
správního deliktu mu byla uložena pokuta ve výši 80 000 Kč a povinnost úhrady nákladů řízení
ve výši 1000 Kč.
[2] Žalobce oznámil prostřednictvím předepsaného formuláře městskému úřadu konání
charitativního festivalu v areálu Kempu Josef, Důl Josef 829, Dubňany; akce se měla konat
od pátku 5. 8. 2016, 16:00 hod, do neděle 7. 8. 2016, 11:00 hod. Žalobce přitom nežádal o udělení
jednorázové výjimky z podmínek uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky,
podle něhož se akce má konat pouze v době od 8. do 22. hodiny a nejpozději do 22. hodiny
je organizátor povinen akci ukončit. Žalobce byl tedy povinen ve dnech 5. 8. a 6. 8. 2016 akci
ukončit nejpozději ve 22:00 hod. Z úředního záznamu Městské policie Dubňany vyplývá, že akce
proběhla v rozporu s čl. 3 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky, neboť se konala mimo tam
vymezený čas. Strážníci městské policie se jak dne 5. 8. 2016, tak dne 6. 8. 2016 dostavili
do areálu Kempu Josef, kde pořadatele vyzvali k ukončení akce pro její rozpor s obecně závaznou
vyhláškou, ten však výzvu neuposlechl; strážníci zaznamenali, že hudební produkce pokračovala
v obou dnech přinejmenším do 4:30 hod. následujícího rána. Na základě uvedených skutečností
dospěl správní orgán prvního stupně k závěru, že žalobce porušil výše uvedené ustanovení
obecně závazné vyhlášky. Při úvaze o výši uložené pokuty zohlednil správní orgán prvního
stupně společenskou nebezpečnost jednání žalobce, který porušil obecně závaznou vyhlášku
města chránící veřejný zájem, a skutečnost, že žalobce neuposlechl výzvy strážníků k ukončení
akce. Žalobce se daného správního deliktu dopustil úmyslně, neboť ani nepožádal o udělení
jednorázové výjimky z podmínky stanovené v čl. 3 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky,
ačkoli věděl, že akce bude probíhat i mimo tam vymezený čas. Správní orgán prvního stupně
přihlédl rovněž ke snaze žalobce zbavit se odpovědnosti za své protiprávní jednání tvrzením,
že se obecně závazná vyhláška na danou akci nevztahuje.
[3] Žalovaný ve svém rozhodnutí shrnul skutkový stav věci a konstatoval, že ze strany
žalobce jednoznačně došlo k porušení čl. 3 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky; není přitom
relevantní, že se akce konala mimo zastavěné území města, vyhláška se totiž vztahuje na celé
území města, a to bez ohledu na skutečnost, že žalobce považoval takovou úpravu za nelogickou
a rozpornou s lidskými právy a svobodami. Žalovaný neakceptoval námitku žalobce, podle níž
si na hluk stěžoval pouze starosta města a stížnost tedy nesměřovala vůči akci samotné, nýbrž šlo
o účelový postup proti vlastníkovi Kempu Josef. Žalovaný uzavřel, že daná vyhláška je platná
a účinná, je přitom logické, že starosta města dbá o to, aby byla dodržována. Dodal, že stěžejní
je skutečnost, že žalobce porušil výše uvedené ustanovení obecně závazné vyhlášky, ne to, kdo
si na její porušení stěžoval. Není přitom pravdou, že z odvoláním napadeného rozhodnutí
nevyplývá, v čem spočívalo porušení veřejného pořádku. Žalobce je sankcionován
za to, že porušil povinnost stanovenou vyhláškou; ta přitom nestanoví, že by podmínkou pro
uložení sankce bylo to, aby porušením povinnosti byl někdo poškozen. Žalovaný se ztotožnil
s úvahami správního orgánu prvního stupně o výši uložené pokuty. Pokuta byla uložena v dolní
polovině zákonné sazby, přičemž žalobce byl na porušování obecně závazné vyhlášky opakovaně
upozorňován. Žalobce věděl, že je povinen požádat o výjimku, což však neučinil, porušení
obecně závazné vyhlášky tedy nelze omlouvat charitativní činností žalobce či skutečností,
že se uložená sankce dotkne jemu uděleného grantu.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou podanou u krajského soudu, který
shora uvedeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud konstatoval, že žalobce mimo jiné brojil proti tomu, že z prvostupňového
rozhodnutí není zřejmé, v čem spočívá údajné porušení místních záležitostí veřejného pořádku,
namítal neexistenci porušení jakékoli chráněné právní hodnoty a trval na tom, že pořádáním dané
akce nikoho nepoškodil, neobtěžoval a ani nikoho na jeho právech neohrozil, žalovaný se však
s touto námitkou nevypořádal. Aby posuzované jednání mohlo představovat správní delikt, musí
nejen naplňovat znaky dané skutkové podstaty, tedy formální stránku deliktu, ale rovněž být
společensky škodlivým (materiální stránka deliktu). Krajský soud připustil, že materiální stránka
deliktu může být často posouzena pouze implicitně, pokud je však tato otázka sporná, musí
se jí správní orgán explicitně zabývat. Předpokladem pro závěr o naplnění materiální stránky
deliktu je přitom identifikace porušeného chráněného zájmu, způsobu, jakým byl porušen, a míry
jeho porušení. Žalovaný k námitce pouze konstatoval, že žalobce „porušil povinnost danou
mu vyhláškou a za tuto skutečnost je sankcionován, předmětná vyhláška ani jiný právní předpis nestanoví,
že správního deliktu je možné se dopustit či že sankci je možno uložit jen v případě, že je porušením povinnosti
někdo poškozen“. Krajský soud shledal citovaný závěr zavádějícím. Pro závěr o odpovědnosti
za správní delikt není rozhodující, aby byl porušením povinnosti „někdo“ poškozen, nýbrž aby
byl ohrožen nebo porušen „právem chráněný zájem“. Za určení „právem chráněného zájmu“
přitom nemůže být považováno povšechné konstatování o „ochraně veřejného pořádku“
či o jakémsi všeobjímajícím zájmu chráněném §58 odst. 4 zákona o obcích, nýbrž identifikace
konkrétního zájmu chráněného konkrétním pravidlem obsaženým v obecně závazné vyhlášce.
Krajský soud tedy uzavřel, že nelze přisvědčit žalovanému v tom, že žalobce je po právu trestán
za samotné porušení obecně závazné vyhlášky města, neboť žalobce nemůže být shledán vinným
za správní delikt, není-li zároveň uvedeno, v čem je jeho jednání společensky škodlivé. Žalovaný
je podle krajského soudu povinen vyložit, jaký zájem je chráněn porušeným ustanovením obecně
závazné vyhlášky. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu týkající se posuzování ústavnosti
obecně závazných vyhlášek obcí krajský soud shrnul, jakým způsobem je třeba při výkladu
vyhlášky postupovat. Konkrétně ze spisové dokumentace není zřejmé, z jakého místa v obci byla
hudba slyšet, v jaké míře a jak tedy mohla ovlivnit veřejný pořádek v obci. Dodal, že zjištěná míra
společenské škodlivosti posuzovaného jednání nemá vliv jen na naplnění materiální stránky
správního deliktu, nýbrž i na úvahy o výši ukládané sankce. Krajský soud rovněž dospěl k závěru,
že se žalovaný nevypořádal s námitkou nepřiměřenosti, resp. likvidačního charakteru stanovené
výše pokuty, přičemž se nezabýval majetkovými poměry ani charakterem činnosti žalobce.
Z uvedených důvodů shledal krajský soud napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[5] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž podrobně
zrekapituloval dosavadní průběh řízení a namítl, že napadený rozsudek trpí vadou představující
důvod pro jeho zrušení dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Stěžovatel poukazuje na smysl a účel §58 odst. 4 zákona o obcích, v relevantním znění.
Vydáním obecně závazné vyhlášky realizuje obec své ústavně zaručené právo na samosprávu,
chráněným zájmem je tedy v případě porušení obecně závazné vyhlášky především právo obce
na samosprávu, nikoliv veřejný pořádek. Materiální stránka správního deliktu je přímo obsažena
v jeho skutkové podstatě spočívající v porušení obecně závazné vyhlášky, k jejímu naplnění tedy
postačí porušení zákazu obsaženého v obecně závazné vyhlášce, pokud je tento zákaz
srozumitelný a jednoznačný; tento požadavek je v posuzovaném případě naplněn. Žalobce si byl
vědom právní úpravy obsažené v obecně závazné vyhlášce, jakož i možnosti dle čl. 3 odst. 3 této
vyhlášky požádat o jednorázovou výjimku z podmínky stanovené v čl. 3 odst. 1 písm. a) obecně
závazné vyhlášky, této možnosti však žalobce nevyužil. V žalobě se žalobce alternativně domáhal
snížení pokuty, je si tedy vědom toho, že jeho jednání nebylo v souladu se zákonem.
[7] Stěžovatel považuje za nesprávný rovněž názor krajského soudu, že je posuzovaná věc
bagatelní. Vydání obecně závazné vyhlášky má své opodstatnění; není na posouzení jednotlivých
subjektů, zda se budou chovat v souladu s nimi, či nikoli. Společenskou škodlivost by bylo
možné považovat za bagatelní například tehdy, pokud by žalobce ukončil hudební produkci
ve 22.15 hod. namísto ve 22.00 hod., nikoli však výrazně později a přes opakovaná upozornění
na porušování obecně závazné vyhlášky, jak tomu bylo v tomto případě.
[8] Dle stěžovatele byla v posuzované věci naplněna jak materiální, tak formální stránka
správního deliktu, neboť k porušení obecně závazné vyhlášky došlo nikoliv bagatelním
způsobem.
[9] Pokud jde o výši uložené pokuty, uvedl stěžovatel, že správní orgán prvního stupně
nepřekročil meze správního uvážení. Správní orgán prvního stupně i stěžovatel přihlédli
k závažnosti správního deliktu a k tomu, že žalobce věděl, že může požádat o udělení výjimky
z povinností uložených obecně závaznou vyhláškou, jakož i k tomu, že byl na porušení
uvedených povinností opakovaně upozorněn, správní delikt tedy spáchal úmyslně.
[10] Stěžovatel rovněž upozornil na to, že žalobce nese dle §52 správního řádu důkazní
břemeno, pokud jde o prokázání vlastních tvrzení, své majetkové poměry však žádným
způsobem nedoložil.
[11] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[12] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného
rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102
s. ř. s.), a jeho jménem jedná pověřená zaměstnankyně s příslušným vysokoškolským právnickým
vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[14] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích
rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí
krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost jako celek není důvodná.
[15] Krajský soud zrušil napadené rozhodnutí z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti pro
nedostatek důvodů, stěžovatel se závěrem krajského soudu nesouhlasí a namítá především,
že materiální stránka správního deliktu dle §58 odst. 4 zákona o obcích je obsažena přímo v jeho
skutkové podstatě, k naplnění dané skutkové podstaty tedy postačí, že žalobce porušil zákaz,
který byl jednoznačně a srozumitelně formulován v obecně závazné vyhlášce.
[16] Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 24. 4. 2019, č. j. 6 As 321/2018 – 31
(všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz): „Zmíněný materiální znak či materiální stránka správního deliktu v podobě ,společenské
škodlivosti‘ je jakýmsi hmotněprávním korektivem v tom smyslu, že pokud absentuje, nejedná se vůbec o správní
delikt. I v případě správního trestání totiž není pochyb o nutnosti naplnění materiální stránky, podobně jako
je tomu v oblasti soudního trestání, jehož principy se – s ohledem na systémové vnímání trestání jako určitého
jednotného veřejnoprávního mechanismu – uplatní analogicky; k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 – 135, publ. pod č. 1338/2007 Sb. NSS.“ Stěžovateli lze
přitom přisvědčit, že společenská škodlivost je zpravidla dána již samotným naplněním
formálních znaků skutkové podstaty správního deliktu či přestupku. V rozsudku ze dne
14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008 – 45, publ. pod č. 2011/2010 Sb. NSS, k tomu Nejvyšší správní
soud poznamenal: „Lze tedy obecně vycházet z toho, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem
za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje
určitý zájem společnosti. Z tohoto závěru však nelze dovodit, že by k naplnění materiálního znaku skutkové
podstaty přestupku došlo vždy, když je naplněn formální znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby.
Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží takové další
významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem
společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno
za přestupek.“ Naplněním materiální stránky správního deliktu se proto obvykle není třeba
výslovně zabývat; výjimku představují hraniční případy a situace, kdy se k okolnostem jednání, jež
naplní formální znaky skutkové podstaty deliktu, přidruží takové další významné okolnosti, které
vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti
(viz již zmiňovaný rozsudek ze dne 24. 4. 2019, č. j. 6 As 321/2018 – 31).
[17] Nejvyšší správní soud plně souhlasí se stěžovatelem, že v daném případě nebyly dány
žádné mimořádné okolnosti, které by naznačovaly, že by neměla být naplněna materiální stránka
daného správního deliktu. Žalobce zákaz provozování veřejné produkce hudby na veřejně
přístupných místech na území obce po desáté hodině večerní, stanovený v čl. 3 odst. 1 písm. a)
obecně závazné vyhlášky, zcela vědomě a úmyslně po obě noci (z 5. na 6. 8. a z 6. na 7. 8. 2016)
porušoval a pokračoval v hudební produkci až do ranních hodin, přestože byl v obou případech
strážníky městské policie výslovně upozorněn, že se dopouští protiprávního jednání, a byl vyzván
k ukončení hudební produkce a přestože měl možnost požádat nejméně 30 dnů před konáním
této akce o udělení výjimky z uvedeného zákazu, čehož nevyužil. Tyto skutečnosti byly
v rozhodnutích správních orgánů obou stupňů zcela dostatečně, srozumitelně a přezkoumatelně
vysvětleny a nebyl žádný důvod, aby se správní orgány, přinejmenším v rámci rozhodování
o odpovědnosti žalobce za daný správní delikt, zabývaly otázkou, do jaké míry daná akce
obtěžovala obyvatele dané obce hlukem či jiným způsobem, kdo si na toto obtěžování v průběhu
akce či po jejím skončení stěžoval apod.
[18] Uvedeným jednáním totiž v každém případě došlo přinejmenším k ohrožení chráněného
zájmu, který tvoří objekt skutkové podstaty daného správního deliktu dle §58 odst. 4 zákona
o obcích ve spojení s v čl. 3 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky, jímž je ochrana veřejného
pořádku v dané obci, k němuž dle obecně závazné vyhlášky dané obce patří i zajištění ochrany
nočního klidu po 22. hodině tím, že v tuto dobu nebude možné, až na stanovené výjimky,
pořádat na území obce veřejné hudební produkce. Jak již bylo konstatováno, obtěžování hlukem
není nezbytným formálním, ale ani materiálním znakem dané skutkové podstaty, naopak, i kdyby
žalobce býval požádal o výjimku ze zákazu pořádání veřejné hudební produkce po dvaadvacáté
hodině a tato výjimka mu byla udělena, neopravňovala by ho dle čl. 3 odst. 4 vyhlášky k rušení
nočního klidu. Ten je přitom definován v čl. 4 odst. 1 obecně závazné vyhlášky tak, že se jím
rozumí doba od 22.00 do 6.00 hodiny, přičemž v této době je každý povinen zachovávat klid
a zdržet se hlučných projevů; rušení nočního klidu je činnost způsobující hluk v době nočního
klidu. Pokud by tedy bylo prokázáno, že žalobce danou akcí po 22.00 hod. porušil rovněž čl. 4
obecně závazné vyhlášky, jednalo by se o další, samostatný správní delikt. To ovšem správní
orgány netvrdily a žalobce nebyl za tento správní delikt postižen, přestože přinejmenším jedna
stížnost na rušení nočního klidu danou hudební produkcí dle oznámení městské policie
o správním deliktu, citovaného ve správním rozhodnutí prvního stupně, podána byla,
a je za daných okolností zcela irelevantní, že ji podal starosta obce, který údajně, dle tvrzení
žalobce, vede spor s provozovatelem zařízení, kde se akce konala.
[19] Pro závěr o odpovědnosti žalobce za správní delikt je také zcela nerozhodné, jak rovněž
vysvětlily správní orgány, že se akce nekonala na zastavěném území obce, neboť daný zákaz
se vztahuje na celé území obce, přičemž lze předpokládat, že i v místě konání posuzované akce
se nacházely i jiné osoby než návštěvníci této akce a její konání po dvaadvacáté hodině
na ně mohlo mít nepříznivý vliv, a to nejen hlukem samotné hudební produkce. Z oznámení
městské policie mj. vyplývá, že vznikl problém s neoprávněným uzavřením pozemní komunikace
do areálu kempu atd.
[20] Za daných okolností nemůže být o nenaplnění materiální stránky správního deliktu
či o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů v této otázce ani řeči, z rozsudku
krajského soudu je naopak patrné zjevné nepochopení toho, v čem posuzovaný správní delikt
vůbec spočíval. Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku stěžovatele důvodnou.
[21] Na druhou stranu je pravdou, že míra společenské škodlivosti deliktu by měla být vzata
v úvahu při ukládání sankce. Jak Nejvyšší správní soud opakovaně konstatoval v celé
řadě svých rozhodnutí (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012,
č. j. 1 Afs 1/2012 – 36, publ. pod č. 2671/2012 Sb. NSS), ukládání pokut za správní delikty
se děje ve sféře volného správního uvážení. I takové úvahy však musí správní orgán
odpovídajícím způsobem odůvodnit. V tomto ohledu lze odkázat např. na rozsudek ze dne
30. 3. 2017, č. j. 10 As 252/2015 – 77: „Také v případech, při jejichž řešení rozhoduje správní orgán
na základě volné správní úvahy, musí být tato jeho úvaha náležitým způsobem odůvodněna. Tento závěr Nejvyšší
správní soud formuloval již v rozsudku ze dne 30. 11. 2004, čj. 3 As 24/2004-79, č. 739/2006 Sb. NSS,
v němž uvedl: ,I když správní orgán není při svém rozhodování vázán přesnými kritérii stanovenými zákonem
a rozhoduje v mezích volného správního uvážení, musí být jeho postup a rozhodnutí přezkoumatelné a musí být
zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. Proto i v těchto případech musí správní orgán
respektovat jak stanovené procesní postupy (v to zahrnující rozhodnutí se všemi stanovenými náležitostmi),
tak elementární právní principy správního rozhodování (princip právní jistoty, princip rovnosti osob,
o jejichž právech se jedná – s obdobným rozhodováním v obdobných případech atd.). Nezákonnost rozhodnutí
tak může spočívat mj. právě v překročení nebo zneužití stanovených mezí správního uvážení správním orgánem
(§78 odst. 1 s. ř. s.) nebo může být způsobena jiným porušením procesních předpisů.‘ Odůvodnění správního
uvážení náležitým způsobem je nezbytné pro to, aby soudy byly schopny přezkoumat, zda správní uvážení
nevybočilo ze zákonných mezí nebo nebylo zneužito. Správní uvážení totiž může být podrobeno soudnímu
přezkumu. Ostatně i podle závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, uvedených v usnesení ze dne
23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, absolutní či neomezené správní uvážení v moderním
právním státě neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů
zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost,
principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.‘ “
[22] K otázce přezkumu výše uložené sankce se pak Nejvyšší správní soud konkrétně vyjádřil
např. v rozsudku ze dne 11. 11. 2020, č. j. 4 Ads 124/2020 – 42: „Při posouzení, zda správní orgán
nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej nezneužil, přitom nepostačuje, že sankci uložil
v rámci zákonného rozpětí, nýbrž je nutné, aby vzal v úvahu hlediska pro ukládání trestů stanovená v zákoně,
jakož i ta, která vyplývají z ústavních principů. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu totiž ve zmíněném
usnesení ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, dovodil, že správní orgán ukládající pokutu za jiný
správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby
pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter,
a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek
rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí‘. K tomuto závěru vedl rozšířený senát ústavní zákaz likvidačních
pokut, který dovodil Ústavní soud ve své judikatuře. Pokud totiž Ústavní soud považuje likvidační pokutu
za porušení vlastnického práva delikventa garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1
Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, musí mít již správní orgán
možnost se jejího uložení vyvarovat, což není možné bez zohlednění osobních a majetkových poměrů delikventa
jako ústavního korektivu pro stanovení celkové výše sankce.“
[23] Správní orgán prvního stupně odůvodnil výši uložené pokuty následovně: „Při stanovení
výše pokuty má být dle ustanovení §58 odst. 5 zákona o obcích přihlédnuto zejména k povaze, závažnosti, době
trvání a následkům protiprávního jednání. Správní orgán tedy přihlédl v daném případě ke společenské
nebezpečnosti jednání, kdy došlo k porušení právního předpisu obce, který má sloužit k zabezpečení místních
záležitostí veřejného pořádku. Tato OZV stanovuje závazné podmínky pro pořádání veřejnosti přístupných
podniků spojených s veřejnou produkcí hudby na venkovních veřejně přístupných místech za účelem ochrany nejen
společenského zájmu, ale veřejného zájmu jako celku. Porušením výše uvedené povinnosti stanovené OZV došlo
k jejich narušení. Správní orgán dále zohlednil skutečnost, že spolek byl strážníky Městské policie Dubňany
vyzván k ukončení této akce z důvodu porušování OZV, avšak účastník tuto výzvu neuposlechl jak dne
05. 08. 2016, tak dne 06. 08. 2016. Dále bylo přihlédnuto k závažnější formě zavinění, a to ve formě úmyslu,
dále ke snaze žalobce zbavit se odpovědnosti za své protiprávní jednání tvrzením, že OZV se na uvedenou akci
konanou v areálu Kempu Josef nevztahuje. Zohledněn byl i úmysl účastníka konat akci v rozporu s OZV již
od počátku, neboť nežádal Městský úřad Dubňany o výjimku z doby konání pořádané akce a oznámil závazný
čas akce od 05. 08. 2016 od 16:00 hodin do 07. 08. 2016 do 11:00 hodin bez dalšího.“ Stěžovatel k otázce
výše uložené pokuty ve svém rozhodnutí uvedl, že se s výší pokuty i jejím odůvodněním
ztotožňuje a doplnil následující: „Sankce byla uložena v rámci zákonného rozpětí a to v dolní polovině
sazby, přičemž odvolatel byl na porušení povinnosti upozorňován opakovaně, přesto akci neukončil a jejím
pokračováním pokračoval také v protiprávním jednání.“
[24] Nejvyšší správní soud toto odůvodnění správních orgánů za nepřezkoumatelné
nepovažuje, správní orgány oprávněně přihlédly jako k přitěžující okolnosti zejména k tomu,
že daný správní delikt žalobce spáchal úmyslně, a to i přes opakovanou výzvu městské policie,
aby protiprávního jednání zanechal. Ovšem žalobci nelze klást k tíži, pokud se tvrzením,
že se obecně závazná vyhláška na danou akci nevztahuje, snažil „zbavit odpovědnosti za své protiprávní
jednání“, jak uvedl správní orgán prvního stupně. Uvedené tvrzení žalobce představovalo bez
ohledu na jeho věcnou nesprávnost procesní obranu, za jejíž uplatnění žalobce nebylo možné
nijak postihovat. Pokud se tedy tato skutečnost promítla do výše uložené pokuty, jsou rozhodnutí
správních orgánů v tomto rozsahu nezákonná.
[25] Dále Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom ohledu, že rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů jsou nepřezkoumatelná, pokud jde o posouzení otázky, zda není
uložená výše pokuty pro žalobce likvidační. Přestože uložená pokuta (80 000 Kč) nedosahuje ani
poloviny sazby dle právní úpravy účinné v době spáchání správního deliktu i rozhodování
správních orgánů, je i tak poměrně vysoká vzhledem k tomu, že žalobce je, alespoň dle své právní
formy, neziskovou právnickou osobou. Jestliže správní orgán prvního stupně zvažoval uložení
takto vysoké pokuty, bylo vhodné, aby vyzval žalobce k doložení jeho majetkových poměrů
a na jejich podkladě riziko likvidačního charakteru pokuty zvážil. Pokud tak neučinil, tím spíše byl
takový postup povinností stěžovatele za situace, kdy žalobce v odvolání likvidační charakter
pokuty výslovně namítal.
[26] Povinnosti posoudit majetkové poměry pachatele správního deliktu za situace, kdy přímo
namítá, že uložená pokuta je likvidační, se přitom správní orgán nemůže zcela zříci s odkazem
na §52 správního řádu, podle něhož jsou účastníci řízení povinni označit důkazy na podporu
svých tvrzení. Dle věty druhé §50 odst. 3 správního řádu je totiž povinností správního orgánu
zjistit veškeré rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, jemuž má být
z moci úřední uložena povinnost. Skutečnost, že pachatel správního deliktu své majetkové
poměry konkrétněji nedoložil, tedy nezprošťuje správní orgán povinnosti námitku vypořádat;
v tomto směru lze odkázat na již zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, publ. pod č. 2092/2010 Sb. NSS: „Bude tedy
záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla
likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech
a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např. tím,
že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak účastník řízení neučiní a naopak
odmítne poskytnout správnímu orgánu v tomto ohledu dostatečnou součinnost, bude správní orgán oprávněn vyjít
pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si správní orgán může zjistit bez
součinnosti s účastníkem řízení (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud jde o subjekty
v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení). Nepovede-li
tento postup k přesnému výsledku, může si správní orgán takto učinit také jen základní představu o příjmech
a majetku účastníka řízení, a to i na základě odhadu, tedy do určité míry obdobně, jako postupuje trestní soud
podle výše zmíněného ustanovení §68 odst. 4 trestního zákoníku.“
[27] Odvolací námitky ohledně likvidačního charakteru uložené pokuty ovšem stěžovatel
v žalobou napadeném rozhodnutí vůbec nevypořádal, přičemž ani stěžovatel, ani správní orgán
prvního stupně se nezabývali posouzením majetkových poměrů žalobce. V tomto rozsahu shledal
Nejvyšší správní soud kasační námitky nedůvodnými a naopak se ztotožnil se závěry krajského
soudu.
IV.
Závěr a náklady řízení
[28] Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 – 75, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS, „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí
správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení
rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Obstojí-li však důvody
v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní
orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu“.
Ačkoliv Nejvyšší správní soud závěry krajského soudu v nyní posuzované věci dosti zásadně
korigoval, je možné konstatovat, že jeden z důvodů pro zrušení rozhodnutí stěžovatele krajským
soudem, totiž závěr o nepřezkoumatelnosti jeho rozhodnutí ve vztahu k námitce likvidačního
charakteru uložené pokuty obstojí, nezákonným je ve vztahu k uložené sankci dále přičítání
procesní obrany stěžovatele k jeho tíži. S ohledem na uvedené, Nejvyšší správní soud neshledal
kasační stížnost jako celek důvodnou, a proto ji dle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[29] Ve shodě s krajským soudem Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že stěžovatel bude
v dalším řízení povinen zohlednit příkaz dle čl. 40 odst. 6 věty druhé Listiny základních práv
a svobod k použití pozdější právní úpravy nejen pro posuzování trestnosti činu, ale i ukládání
trestu, jestliže je tato pozdější právní úprava pro pachatele deliktu příznivější než právní úprava
účinná v době spáchání deliktu. Právní úprava přestupkového práva, účinná od 1. 7. 2017, mimo
jiné stanoví poloviční horní hranici sazby pokuty (do 100 000 Kč) za přestupek spočívající
v porušení povinnosti stanovené obecně závaznou vyhláškou obce (§4 odst. 2 a 3 zákona
č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích) oproti právní úpravě pokuty za správní delikt dle §58
odst. 4 zákona o obcích, účinné v době spáchání deliktu i v době, kdy o věci rozhodoval
stěžovatel.
[30] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, od účastníka, který ve věci úspěch neměl.
Z hlediska celkového výsledku úspěšný žalobce ovšem netvrdil, že by mu v řízení o kasační
stížnosti vznikly jakékoliv náklady, přičemž ani ze spisu nejsou žádné náklady patrné, takže
mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 25. června 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu