ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.79.2019:42
sp. zn. 5 As 79/2019 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: O. M., zastoupený
Mgr. et Mgr. Janem Kořánem, advokátem, se sídlem Opletalova 1015/55, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 2. 2019,
č. j. 5 A 94/2016 – 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Podanou kasační stížností brojí žalobce proti shora označenému rozsudku Městského
soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 3. 2016
č. j. 2496/500/14, 72121/ENV/14, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil
rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha (dále též „správní
orgán I. stupně“), ze dne 26. 8. 2014, č. j. ČIŽP/41/OOL/SR01/1405926.005/14/PJI,
sp. zn. SR01/1405926 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“).
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že dne 27. 3. 2014 bylo provedeno inspekční šetření na
lesním pozemku p. č. X v k. ú. X, který je ve spoluvlastnictví žalobce. Na předmětném pozemku
bylo zjištěno navezení výkopové zeminy na celkové souvislé ploše 950 m
2
, přičemž mocnost
zeminy se pohybovala v rozmezí 0,5 m až 2 m. Dále bylo zjištěno, že navezením výkopového
materiálu došlo ke zvednutí hladiny jižního rybníka a zaplavení části daného lesního pozemku a
tedy k výraznému ovlivnění vodního režimu v bezprostředním okolí navážky. V den konání
šetření byl v blízkosti pozemku zastižen pan M. P., stavbyvedoucí u společnosti PORR a. s.,
dle jehož vyjádření pocházel materiál navážky z výkopových prací ze stavby kanalizace v Týnci
nad Labem. Tento materiál byl na pozemek ukládán v průběhu měsíce března 2014,
a to na základě písemného souhlasu žalobce a dalších spoluvlastníků pozemku uvedeného
v prohlášení ze dne 3. 6. 2013. Tato skutečnost je potvrzena též souhlasným prohlášením
spoluvlastníků pozemku ze dne 28. 5. 2014, ve které spoluvlastníci uvádějí, že dali společnosti
PORR a. s. pokyn k přesunu zeminy za účelem opravy drobných vodních ploch určených
k plnění funkcí lesa. Z inspekčního řízení byla pořízena fotodokumentace, která je součástí
správního spisu. Na základě provedeného šetření zahájil správní orgán I. stupně oznámením ze
dne 24. 4. 2014 se žalobcem řízení o správním deliktu, které vyústilo ve vydání prvostupňového
rozhodnutí.
[3] Správní orgán I. stupně svým rozhodnutím uložil žalobci pokutu ve výši 300 000 Kč, a to
za správní delikt ohrožení životního prostředí v lesích dle §4 písm. a) zákona č. 282/1991 Sb., o
České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, v rozhodném znění (dále též
„zákon o ČIŽP“). Deliktu se žalobce dopustil tím, že v březnu 2014 nechal na jižní
a jihovýchodní hranici lesního pozemku parc. č. X v k. ú. X bez vědomí a souhlasu dotčených
orgánů navézt zeminu z výkopových prací na celkové souvislé ploše 950 m
2
, přičemž mocnost
navezené vrstvy výkopového materiálu se pohybovala v rozmezí od 0,5 m do 2 m. (Nejvyšší
správní soud zde uvádí, že podle právní úpravy účinné od 1. 7. 2017 se jedná o přestupek, který
však má stejné znaky a je postihován stejně jako správní delikt dle předchozí úpravy.)
[4] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítl nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správních orgánů pro nesprávné vedení spisu, které spočívalo v absenci leteckých
snímků z roku 2013, na něž bylo odkazováno jak v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí,
tak v zápisu z inspekčního šetření ze dne 27. 3. 2014. Jelikož prvostupňový orgán vedl správní
spis v části týkající se zachycení stavu v roce 2013 pouze tak, že odkázal na internetové stránky,
zatížil své rozhodnutí vadou vedoucí k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Žalovaný se pak s touto
námitkou v napadeném rozhodnutí nevypořádal, pročež je napadené rozhodnutí
taktéž nepřezkoumatelné.
[5] Žalobce dále namítal nesprávné posouzení likvidačního charakteru uložené pokuty, když
žalovaný v napadeném rozhodnutí k této námitce pouze uvedl, že předložené daňové přiznání nic
nevypovídá o dalších majetkových poměrech žalobce, žalobce svou majetkovou situaci nedoložil
a předmětná pokuta představuje 6 % maximální výše pokuty a je tedy nízká a přiměřená. Správní
orgány však pochybily, pokud pouze na základě procentuálního vyjádření uložené pokuty ve
vztahu k maximální výši pokuty učinily závěr ohledně přiměřenosti pokuty, když současně
nezohlednily, že taková výše pokuty je pro průměrného občana České republiky extrémně
vysoká, tím spíše pro žalobce jako starobního důchodce. Dle žalobce správní orgány nepřihlédly
ani k doloženým příjmům žalobce, ačkoliv na důkaz svých majetkových poměrů předložil
oznámení ČSSZ ze dne 19. 12. 2013, z něhož vyplývá, že jeho starobní důchod činí 10 270,- Kč
měsíčně a jiné příjmy nemá. Dle žalobce není správný závěr žalovaného, že nebyl doložen
likvidační charakter pokuty, neboť žalobce je spoluvlastníkem v napadeném rozhodnutí
uvedených pozemků. Nevzal totiž v úvahu, že možnost nakládání s podílem na pozemku je velmi
omezená a jeho hodnota velmi sporná. Dle žalobce by bylo nutné pro takový závěr obstarat další
údaje, přičemž dle žalobce bylo na správních orgánech, aby si příslušné údaje obstaraly vlastní
činností, nebo stanovily vlastním odhadem. Ty však žádné další kroky k ověření majetkových
poměrů žalobce neučinily.
[6] Dále žalobce namítl porušení zásady ochrany legitimního očekávání a ignorování
dosavadní praxe při ukládání pokut za obdobné správní delikty ze strany žalovaného. Žalovaný
se s námitkou excesivní výše uložené pokuty vůči dosavadní rozhodovací praxi nijak nevypořádal,
pouze obecně uvedl, že stanovení výše sankce je v každém správním řízení individuální.
Rozhodovací praxe však není pouze interní věcí správního orgánu, nýbrž má externí dopady
a ignorování této praxe je porušením zásady rovného zacházení a zákazu libovůle. Rozhodnutí
žalovaného je pak dle žalobce v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu a představuje porušení
zásady individualizace a proporcionality, když žalovaný nezohlednil, že jsou za jeden skutek
současně ukládány extrémně vysoké pokuty třem osobám blízkým, které jsou spoluvlastníky
dotčeného pozemku. Pokuty uložené všem spoluvlastníkům dotčeného pozemku za jediné
jednání je nadto třeba vnímat souhrnně i bez vazby na rodinné vztahy, protože se jedná o uložení
tří pokut v souvislosti s jedinou událostí. Žalovaný nevzal v úvahu, že žádný ze spoluvlastníků
nemůže sám o sobě rozhodovat o společné věci, přičemž k rozhodování je nutný nadpoloviční
souhlas spoluvlastníků. Nelze tedy ukládat každému spoluvlastníkovi stejně vysokou pokutu,
jaká by byla uložena jedinému výlučnému vlastníkovi pozemku, jehož odpovědnost za přijaté
rozhodnutí o nakládání s věcí je vyšší.
[7] Dle žalobce nemají skutková zjištění oporu v provedeném dokazování, přičemž žalobce
rozporoval jednak skutkový závěr o rozsahu návozu zeminy na dotčeném pozemku, o ovlivnění
vodního režimu v bezprostředním okolí navážky a skutkový závěr o nevhodnosti navezené
zeminy pro pěstování lesních dřevin. K rozsahu návozu zeminy na pozemku žalobce uvedl, že
z fotografií, které byly pořízeny na místě samém, není možné rozpoznat skutečnou velikost
plochy pozemku zasaženého návozem zeminy a ani jeho výšku, když rozsah návozu by bylo
možno ověřit pouze tak, že by na dotčených plochách při pořizování fotografií návozu bylo
měřidlo nebo by bylo stanoveno měřítko jako poměr zmenšení délky na fotografii ke skutečnosti.
Navíc správní orgán prvního stupně dle zápisu z inspekčního šetření stanovil rozsah návozu
odhadem; přesnost jeho závěrů je tak vyloučena. Skutečnost, že se záznam o měření nestal
součástí správního spisu, činí prvostupňové rozhodnutí nepřezkoumatelným. Ve spise dále
absentují letecké snímky pořízené v roce 2013, jež mají zachycovat původní stav pozemku.
Posouzení vhodnosti navezené zeminy k plnění funkcí lesa nelze učinit pouze na základě
optického vjemu, ale musí se opírat o odborné posouzení učiněné formou rozboru uložené
zeminy. Správní orgán však dokazování k této otázce neprovedl, čímž porušil §52 správního
řádu.
[8] Ve vztahu k výroku prvostupňového rozhodnutí o zahrnutí bazálních částí 15 stromů
je napadené rozhodnutí nesrozumitelné a zmatečné. Vzhledem k tomu, že správní orgán
I. stupně učinil součástí výroku rozhodnutí i závěr o negativním následku spočívajícím v tom,
že došlo u 15 stromů k zahrnutí bazálních částí kmenů, nemůže zároveň žalovaný v napadeném
rozhodnutí tvrdit, že poškození 15 stromů není předmětem správního řízení, neboť v takovém
případě se rozhodnutí správního orgánu I. stupně a napadené rozhodnutí dostávají
do vzájemného rozporu. Žalobce v této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 2. 2005, č. j. 3 Ads 21/2004 – 55 (všechna zde uvedená rozhodnutí správních
soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz). Správní orgány nesprávně posoudily obsah
souhlasného prohlášení spoluvlastníků dotčeného pozemku. Žalobce ani další ze spoluvlastníků
se na žádném navážení zeminy na dotčený pozemek nepodíleli, přičemž pouhým svolením, aby
na dotčený pozemek byla navezena zemina v nespecifikovaném rozsahu, nemohlo dojít
k ohrožení životního prostředí v lesích, které představuje nezbytnou podmínku pro odpovědnost
za správní delikt dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP. Ke skutečnému použití lesní půdy mohlo dojít
teprve až skutečným navezením zeminy na pozemek plnící funkci lesa, neboť až tehdy došlo ke
skutečnému užití pozemku. Správní orgán prvního stupně pak nezkoumal a ani neprokazoval,
kdo zeminu na pozemek uložil; spokojil se s provedením důkazu obsahem souhlasu a pokynu
spoluvlastníků. V doplnění žaloby žalobce poukázal na další rozhodovací praxi správního orgánu
I. stupně.
[9] Městský soud v Praze nadepsaným rozsudkem žalobu zamítl. Dospěl k závěru,
že rozhodnutí správních orgánů netrpí takovými vadami, které by je činily nepřezkoumatelnými
z důvodu nesrozumitelnosti či pro nedostatek důvodů. Přisvědčil žalobci, že správní spis
skutečně neobsahuje letecké snímky z roku 2013, na které odkazoval správní orgán I. stupně
v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Tato vada však nemohla způsobit
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, neboť správní orgány vycházely ze skutkového
stavu, který byl bez důvodných pochybností fotograficky zdokumentován, přičemž městský soud
zrekapituloval obsah fotografií. Nutno dodat, že žalobce v průběhu správního řízení ani v žalobě
nenamítal, že zemina byla na předmětný pozemek navezena před rokem 2014. Letecké snímky
dané lokality pořízené v roce 2013 již z tohoto důvodu nemohou mít žádný vliv na správnost
skutkových zjištění o navezení výkopové zeminy na daný pozemek, z nichž správní orgán
vycházel při rozhodování v dané věci.
[10] Městský soud přisvědčil žalobci, že správní orgány ukládající pokutu za jiný správní delikt
byly ve smyslu závěrů uvedených v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, publ. pod č. 2092/2010 Sb. NSS, povinny přihlédnout
k osobním a majetkovým poměrům pachatele, jestliže by pokuta mohla mít pro pachatele
likvidační charakter. Avšak v tomto rozsudku je rovněž uvedeno, že i přes vázanost správních
orgánů §50 odst. 3 správního řádu nesmí být v řízení o jiném správním deliktu přehlíženo
důkazní břemeno, které pachatel nese, pokud jde o prokázání jeho vlastních tvrzení. Žalobce
v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí pouze namítl, že jeho starobní důchod činí 10 270
Kč a jiné příjmy nemá, avšak ve správním řízení neuvedl a ani nedoložil další rozhodné
skutečnosti o své majetkové situaci, aby si z nich správní orgány mohly učinit dostatečný úsudek
o jeho majetkových poměrech, a tedy o jeho reálných možnostech dostát deliktní odpovědnosti
v podobě zaplacení uložené sankce. V souzené věci lze důvodně pochybovat o tom, že jediným
majetkem žalobce je jeho starobní důchod v uvedené výši. Z tohoto důchodu by žalobce stěží
financoval opravy hráze (dle jeho slov poškozené nutriemi), neboť jen samotná cena dopravy tak
značného množství zeminy na dotčený pozemek stavební společností by byla zjevně nad jeho
finanční možnosti. Nutno zdůraznit, že výše dosahovaných (pravidelných) příjmů je zpravidla jen
jedním z ukazatelů, které vypovídají o osobní a majetkové situaci pachatele deliktu. Žalovaný
z údajů uvedených v katastru nemovitostí zjistil, že žalobce je spoluvlastníkem několika
nemovitostí (včetně průmyslové budovy) v katastrálním území X s celkovou výměrou 5 119 m
2
.
Žalobce tedy v průběhu správního řízení (v řízení odvolacím) zamlčel podstatné informace
vypovídající o jeho celkové majetkové situaci, neboť neuvedl, že je spoluvlastníkem několika
nemovitostí, a správnímu orgánu nedoložil ani výši svých úspor, popř. hodnotu movitého
majetku. Jestliže se žalobce dovolával likvidačního charakteru uložené pokuty, měl správním
orgánům dostatečně tvrdit a věrohodně prokázat všechny pro její posouzení rozhodné
skutečnosti, které by uložení pokuty v dané výši pro její likvidační dopady vylučovaly, resp.
doložit své celkové majetkové poměry. Uložená pokuta je vzhledem k majetkovým poměrům
žalobce přiměřená a nemůže mít pro žalobce likvidační charakter. Toliko obecně formulovaná
(žalobní) námitka, že žalovaný nevzal v úvahu omezenou možnost nakládání se spoluvlastnickým
podílem a neučinil žádný závěr ohledně hodnoty pozemků, nemůže vzhledem k uvedenému
obstát.
[11] K námitce porušení zásady legitimního očekávání městský soud připomněl, že podle
doktríny je tato zásada, zakotvená v §2 odst. 4 správního řádu, vyjádřením zásady formální
spravedlnosti, kdy sice každý případ má individuální charakter, ale všechny případy navzájem
disponují určitými styčnými body a v těchto případech je správní orgán povinen rozhodovat
obdobně nebo stejně a plní funkci brzdy proti zneužívání institutu správního uvážení, avšak není
absolutní a například při ukládání sankce může být převážena zásadou legality nebo zásadou
účelnosti sankce. Správní orgány v posuzované věci dle městského soudu v dostatečném rozsahu
posoudily konkrétní okolnosti případu a odůvodnění svého rozhodnutí v části ohledně uložené
sankce opřely o úvahy, jež z tohoto posouzení logicky vycházejí. Prvostupňové rozhodnutí ani
napadené rozhodnutí nevykazují znaky libovůle či excesu z diskreční pravomoci správních
orgánů. Soud měl za to, že uložená pokuta svou výší odpovídá rozsahu a negativnímu dopadu
protiprávního jednání žalobce na životní prostředí v lesích. Není pravdou, že by správní orgány
ignorovaly svoji dosavadní praxi a napadeným rozhodnutím se od ní odchýlily. Ze srovnání
s případy uvedenými v žalobě nelze činit závěr, že by napadeným rozhodnutím došlo
k nepřípustnému zásahu do žalobcova legitimního očekávání. Žalobcem uvedená rozhodnutí
nadto byla vydána v období let 2008 až 2011, tedy v období, jež nyní posuzované věci
předcházelo o několik let, a výše ukládaných pokut tak reflektovala odlišné socioekonomické
poměry v zemi. Ojedinělé (odlišné) rozhodnutí nemůže založit žalobci legitimní očekávání i
vzhledem k několikaletému časovému odstupu, který srovnávaná rozhodnutí od sebe dělí.
[12] Správní orgány dále správně rozhodly dle zásad individuálního posouzení věci o výši
uložené sankce, která dostatečně reflektuje skutkové okolnosti posuzovaného případu. Míra
odpovědnosti žalobce za jednání, jež naplňuje znaky skutkové podstaty jiného správního deliktu
dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP, není vyloučena a ani není snižována skutečností, že shodný
souhlas udělili i další dva spoluvlastníci předmětného lesního pozemku. Z pohledu posuzování
deliktní odpovědnosti netvoří podílové spoluvlastnictví nerozlučné společenství, jehož existence
by vylučovala samostatné projednání správního deliktu ve vztahu ke každému pachateli zvlášť,
neboť deliktního jednání se může dopustit každá fyzická nebo právnická osoba bez ohledu na její
občanskoprávní postavení a omezení z tohoto statusu případně vyplývající. Nelze souhlasit
s tvrzením žalobce, že žádný ze spoluvlastníků nemůže sám rozhodovat o společné věci a že by
pokuta měla zohledňovat velikost spoluvlastnického podílu. Význam právní úpravy institutu
spoluvlastnictví totiž spočívá v oblasti soukromoprávních vztahů a do veřejnoprávní oblasti
správního trestání nepřesahuje. Městský soud se dále ztotožnil s názorem žalovaného, že postih
jednoho jednání jako celku a rovnoměrné rozdělení sankce mezi pachatele takového deliktu není
souladné se základními zásadami trestního práva při ukládání trestu, neboť každý pachatel
odpovídá za protiprávní jednání samostatně. Pro stanovení výše pokuty za správní delikt, kterého
se dopustil žalobce, tak nemůže být určující počet spoluvlastníků dotčeného pozemku, ani
velikost jejich spoluvlastnických podílů. Námitku žalobce o citelném postihu jedné rodiny soud
posoudil jako velmi obecnou, přičemž bylo na žalobci, aby dostatečně tvrdil, jakou ekonomicky
provázanou podobu mají vztahy v jeho rodině a jakým konkrétním způsobem se pokuty uložené
dalším spoluvlastníkům promítly v majetkové sféře žalobce.
[13] Nedůvodnou soud shledal i námitku, v níž žalobce poukazoval na nesoulad skutkových
zjištění s provedeným dokazováním. Žalobce se ve správním řízení bránil pouze obecnou
námitkou, že navezená zemina nepřesáhla takový rozsah, aby bylo pro provedení opravy hráze
drobné vodní plochy poškozené nutriemi nutné provést nějaký formální krok. Námitka žalobce
ve správním řízení ani v žalobě dle soudu neobsahuje konkrétní argumentaci, kterou by závěr
správního orgánu o plošné výměře a objemu navážky zpochybnil. Správní orgán I. stupně
vycházel z rozměrů navážky, které jsou výslovně uvedeny v zápisu z inspekčního šetření, přičemž
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí nemůže způsobit skutečnost, že v zápisu
z inspekčního šetření absentuje zmínka, jakým konkrétním způsobem bylo měření provedeno,
tedy že v posuzované věci bylo prováděno laserovým dálkoměrem, stejně tak nemá na
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí vliv skutečnost, že součástí správního spisu není
záznam o tomto měření. Rozměry navážky výkopové zeminy byly dostatečně zjištěny, jak je
uvedeno v zápisu z inspekčního šetření, doplněného i o fotodokumentaci.
[14] Správní orgány pak nepochybily, když ze zjištění, že navezená zemina pocházela
z výkopových prací ze stavby, a tedy zahrnovala i nižší vrstvy půdy, kde se žádný humus
nenachází, dovodily, že došlo ke znehodnocení původního půdního povrchu lesního pozemku.
Vysoký podíl kamenitého skeletu, který není vhodný k použití na lesních pozemcích, je zcela
zřejmý ze všech fotografií fotodokumentace založené ve správním spise. Žalobcův požadavek na
odborné posouzení ve formě rozboru uložené zeminy soud shledal nadbytečným, jelikož námitky
žalobce nebyly způsobilé vyvrátit, či alespoň zpochybnit závěr správních orgánů o nevhodnosti
použití zeminy z výkopových prací na lesních pozemcích. Navíc lze přisvědčit žalovanému, že
správní orgán I. stupně je vybaven aparátem (inspektory), kteří mají dostatečné odborné vzdělání,
aby mohli vyhodnocovat dopady konkrétních jednání na životní prostředí. V této souvislosti je
třeba připomenout, že žalobce je jako vlastník lesa povinen při hospodaření v lese usilovat mj. o
to, aby funkce lesa byly zachovány a aby byl zachován genofond lesních dřevin (§11 odst. 2
lesního zákona). Pokud měl žalobce v úmyslu opravit poškozenou hráz rybníka navezením
zeminy, bylo jeho povinností prověřit, zda tato zemina nebude v lese narušovat půdní kryt [§20
odst. 1 písm. b) lesního zákona]. Pokud by dbal uvedené povinnosti, mohl důkaz o tom, že
navezená zemina svým složením neohrozí funkce lesa, ve správním řízení předložit. Nic takového
však žalobce neučinil.
[15] Městský soud dále přisvědčil žalobci, že ve výroku prvostupňového rozhodnutí je
nesprávně uveden popis negativních následků, které žalobce svým jednáním způsobil, správní
orgán I. stupně ani žalovaný však tyto následky nikterak nehodnotili a ani je nepromítli do
stanovené sankce. Nadbytečné uvedení negativních následků ve výroku prvostupňového
rozhodnutí tak v tomto případě nezpůsobuje nesrozumitelnost ani zmatečnost, které by měly za
následek nezákonnost rozhodnutí. Výrok prvostupňového rozhodnutí obsahuje všechny
potřebné náležitosti, tedy označení místa, času a způsobu spáchání skutku, který naplňuje znaky
jiného správního deliktu dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP.
[16] Z prohlášení ze dne 28. 5. 2014 není jakkoli zřejmé, že by žalobce či další spoluvlastníci
na straně jedné s třetí osobou na straně druhé uzavřeli jakoukoli smlouvu vymezující práva a
povinnosti ve vztahu k uvažované opravě hráze rybníka, přičemž žalobce tuto skutečnost ani
netvrdil. Žalobce pak nemůže odpovědnosti za předmětný správní delikt zprostit ani skutečnost,
že zeminu na předmětný pozemek fakticky dovezla třetí osoba na pokyn žalobce a dalších dvou
spoluvlastníků tohoto pozemku, když k transportu zeminy došlo na základě výslovného pokynu a
rozhodnutí žalobce. Žalobce rovněž nenamítal, že by kdy projevil nesouhlas s tím, jakým
způsobem a v jakém rozsahu firma provádějící navážku zeminy tuto zeminu na předmětném
lesním pozemku deponovala. Nic takového není zřejmé ani z podání žalobce ze dne 1. 5. 2014.
[17] Na tomto místě městský soud poznamenal, že ani smlouvou nemůže bez dalšího dojít
k přenosu veřejnoprávní odpovědnosti na jinou osobu (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 6. 2011, č. j. 3 As 11/2011 - 69). V případě daného správního deliktu se jedná o
odpovědnost objektivní, tedy subjekt odpovídá za způsobený následek bez ohledu na zavinění,
pročež je též lichá námitka žalobce, že z obsahu souhlasného prohlášení nelze činit závěr o
úmyslném jednání. Argument žalobce, že je pokyn či souhlas vykazující znaky správního deliktu
neplatným projevem vůle bez vztahu k osobě provádějící navážku zeminy, zcela popírá základní
princip správního trestání, kterým je postih jednání, jež porušuje normy v oblasti veřejného práva.
Institut platnosti či neplatnosti projevu vůle nachází své místo pouze v oblasti soukromoprávních
poměrů; vadný projev vůle tak může mít své důsledky pouze v soukromé sféře účastníků těchto
vztahů.
II.
Obsah kasační stížnosti
[18] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
Namítl předně nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů pro nesrozumitelnost, kterou
spatřoval v rozporu výroku prvostupňového rozhodnutí a odůvodnění rozhodnutí žalovaného,
jelikož správní orgán I. stupně zahrnul do výroku prvostupňového rozhodnutí mimo jiné závěr o
negativním následku spočívajícím v tom, že došlo u 15 stromů k zahrnutí bazálních částí kmenů,
přičemž v odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že poškození stromů není
předmětem správního řízení. Názor soudu, dle něhož lze zahrnout určitý negativní následek do
výroku správního rozhodnutí s tím, že tento následek nemusí být v řízení vůbec předmětem
dokazování ani vyplývat ze spisu, označil stěžovatel za absurdní a neudržitelný. Správní orgán
logicky při ukládání sankce implicitně zohledňuje i škodlivý následek popsaný ve výroku
správního rozhodnutí, což se nutně nemusí zobrazit ve zdůvodnění stanovení výše sankce. Závěr
o nezohlednění škodlivého následku a o nepřihlédnutí k němu při uložení sankce je nesprávný,
neboť správní orgán obecně musí škodlivý následek při stanovení sankce zohlednit.
[19] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů pro nedostatek důvodů pak stěžovatel
spatřoval v tom, že ve správním spisu chyběly podklady, z nichž správní orgány vyvodily závěr
ohledně ovlivnění vodního režimu na daném pozemku. Podkladem prvostupňového rozhodnutí
byly letecké snímky pořízené v roce 2013, které mají zachycovat původní stav dotčeného
pozemku a které byly podle prvostupňového rozhodnutí uveřejněny na internetových stránkách,
nicméně jejich obsah nebyl ve spisu nijak zachycen. Závěr městského soudu, že se jedná o
podružné důkazy, které nepředstavují nutný podklad pro vydání rozhodnutí, označil stěžovatel za
zavádějící. Zdůraznil, že se naopak jedná o důkazy klíčové, jelikož jsou podkladem pro srovnání
dřívějšího a současného stavu, když právě na jejich základě učinil správní orgán I. stupně zásadní
závěr, že mělo dojít ke zvednutí vodní hladiny rybníka, přičemž tato okolnost byla správním
orgánem zmíněna jako zásadní i při posuzování závažnosti správního deliktu a ukládání sankce.
Stěžovatel pak v této souvislosti odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4.
2011, č. j. 1 As 33/2011 - 58, publ. pod č. 2312/2011 Sb. NSS, a ze dne 30. 12. 2010, č. j. 4 Ads
44/2010 - 132. Žalovaný se pak nevypořádal s námitkou porušení zásady legitimního očekávání a
ignorování dosavadní rozhodovací praxe při ukládání pokut za stejné správní delikty, pročež mělo
být napadené rozhodnutí zrušeno.
[20] Městský soud dle stěžovatele přehlédl, že skutková zjištění správních orgánů nemají
oporu v provedeném dokazování. Dle stěžovatele soud nepřípustně obrátil důkazní břemeno
v jeho neprospěch, když sice připustil, že stěžovatel poukázal na určité skutečnosti ze strany
správních orgánů neprokázané, nenabídl však v tomto směru vlastní důkazy, pročež sám neunesl
důkazní břemeno. Soud však opomíjí, že se nejedná o civilní spor vedený zásadou dispoziční a
povinností důkazního břemene, ale jde o řízení vedené vyšetřovací zásadou. Ve spisu chybí
podklady pro skutkový závěr o rozsahu a mocnosti návozu zeminy na dotčeném pozemku. Závěr
soudu, že stěžovatel správnost výsledků měření žádným věrohodným argumentem nezpochybnil,
je absurdní, jelikož neodpovídá povaze vedeného správního řízení, které se řídí zásadou
objektivní pravdy a zásadou vyšetřovací, a správní orgán je tedy povinen příslušnými důkazy
prokázat, že na straně stěžovatele došlo ke spáchání správního deliktu, v daném případě tedy i to,
v jakém rozsahu došlo k navezení zeminy. A contrario nebylo povinností stěžovatele prokazovat,
jaká je mocnost uložené zeminy, jestliže správní orgán I. stupně neuvedl, jak tuto mocnost a
rozsah zeminy zjistil. Stěžovatel tak ani neměl co zpochybňovat. Je pak nepřijatelné, aby žalovaný
teprve v rámci odvolacího řízení dodatečně stěžovateli sděloval, jakými důkazními prostředky
učinil odborný závěr o velikosti návozu zeminy, čímž stěžovateli znemožnil, aby se k takovému
podkladu vyjádřil. Rovněž skutkový závěr o nevhodnosti navezené zeminy pro pěstování lesních
dřevin není ve správním spisu dostatečně doložen a závěr soudu, že je požadavek stěžovatele
na odborné posouzení složení uložené zeminy nadbytečný, opět nerespektuje zásadu vyšetřovací
ani zásadu objektivní pravdy. Není na účastníku řízení, aby předkládal důkazy o tom, že zemina
neohrozí funkci lesa, ale je naopak na správním orgánu, aby prokázal veškeré skutečnosti
prokazující závěr o spáchání správního deliktu.
[21] Městský soud dle stěžovatele dále nesprávně posoudil námitku porušení zásady
individualizace a proporcionality s ohledem na to, že pokuta byla ukládána třem spoluvlastníkům
pozemku, rodinným příslušníkům, aniž by byla tato okolnost jakkoliv zohledněna, a o totožném
skutku nebylo vedeno společné řízení. Závěr soudu o neexistenci přesahu institutu
spoluvlastnictví do oblasti správního trestání je nesprávný a zcela odporuje požadavku
individualizace a proporcionality ukládané sankce, přičemž skutečnost ukládání sankce třem
spoluvlastníkům za jeden skutek měla být vzata do úvahy při stanovení výše pokuty.
Nadto v případě osob blízkých dle §22 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku,
se vychází z toho, že újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá důvodně pociťuje jako újmu
vlastní. Uložení pokuty osobám blízkým tedy stěžovatel pociťuje jako újmu vlastní,
přičemž úvahy soudu o neprokázání ekonomické provázanosti těchto osob jsou irelevantní, což
dle stěžovatele dokumentuje také skutečnost, že nedisponuje dostatečnými prostředky k hrazení
splátek pokuty (jeho jediný příjem je starobní důchod), a musel tedy požádat o výpomoc svého
syna, Hynka Motla, jemuž byla uložena pokuta ve stejné výši. Přijaté řešení tak neodpovídá
okolnostem daného případu, přičemž městský soud pochybil, pokud se ztotožnil se závěrem
žalovaného, že k odpovědnosti tří spoluvlastníků v blízkém vztahu za jedno jednání nemuselo být
vůbec přihlédnuto. Negativní důsledky jedné události posuzované jako správní delikt se však
nezvětšují tím, že se zvyšuje počet spoluvlastníků, kteří dali souhlas s určitou činností.
[22] Stěžovatel dále namítal nesprávné posouzení likvidačního charakteru pokuty
a s tím souvisejících majetkových poměrů stěžovatele ze strany městského soudu.
K problematice, jak má správní orgán postupovat při posuzování, zda má pokuta likvidační
charakter, stěžovatel odkázal na závěry zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133. Stěžovatel zopakoval, že bez ohledu
na skutečnost, že v procentuálním vyjádření k maximální výši pokuty se může jevit jako mírná, je
z hlediska jejího absolutního vyjádření pro průměrného občana České republiky mimořádně a
bezprecedentně vysoká, tím spíše pro stěžovatele jako starobního důchodce. Závěr městského
soudu o tom, že měl stěžovatel zamlčet svůj nemovitý majetek, neodpovídá skutečnosti, neboť
údaje o vlastnictví nemovitostí jsou veřejně dostupné z katastru nemovitostí a v tomto směru si
může žalovaný potřebné údaje obstarat bez souhlasu vlastníka nemovitosti, nepotřebuje k tomu
tedy žádnou součinnost. Závěr o povinnosti stěžovatele prokázat hodnotu nemovitého majetku
za účelem prokázání likvidačního charakteru pokuty je v rozporu s povinností správního orgánu
postupovat z úřední povinnosti tak, aby byl zjištěn objektivní stav věci. Pokud je v napadeném
rozsudku zmíněn „průmyslový objekt“ na pozemcích stěžovatele, pak se dle stěžovatele jedná o
skutkový závěr, který nemá oporu v žádných podkladech rozhodnutí a je nepravdivý. Jak ostatně
plyne z katastru nemovitostí, na pozemku parc. č. X je umístěn rodinný dům, který stěžovatel
využívá k bydlení. Představa, že by měl za účelem zaplacení pokuty prodat své vlastní bydlení, je
dle stěžovatele absurdní. V posuzovaném případě byl likvidační charakter prokázán, přičemž je
podpořen též skutečností, že stěžovatel byl s ohledem na neschopnost uhradit uloženou pokutu
nucen požádat celní úřad o posečkání dluhu a současně o povolení splátek, takže hradí pokutu po
splátkách ve výši 4 181 Kč, a tím, že stěžovatel musel požádat svého syna, H. M., o pomoc
s hrazením pokuty, ačkoli i jemu byla uložena pokuta ve shodné výši.
[23] Městský soud dále nesprávně posoudil námitku porušení zásady legitimního očekávání a
ignorování dosavadní rozhodovací praxe. K argumentaci městského soudu, že z krátkých zpráv o
uložených pokutách nelze dovodit nepřípustný zásah do práv stěžovatele na legitimní očekávání,
neboť stručný popis označených rozhodnutí nedává relevantní odpověď na stěžovatelem
nastolenou otázku, zda se správní orgány (ne)odchýlily od své dosavadní praxe, stěžovatel uvedl,
že soud dle něj nijak nezohlednil, že žalovanému jako příslušnému správnímu orgánu jsou
zmíněné konkrétní případy uložení pokut správním orgánem I. stupně z úřední činnosti známy a
bylo jeho povinností, aby se s touto námitkou řádně vypořádal. Jedná se o jednu ze zásadních
námitek, a pokud žalovaný pouze obecně zdůraznil individualitu stanovení výše sankce, pak se dle
stěžovatele jedná o závažnou vadu v řízení, která mohla vést k nezákonnému rozhodnutí, a tudíž
měl městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit.
[24] Pokud jde o stáří rozhodnutí, stěžovatel poukázal na skutečnost, že použil nejaktuálnější
rozhodnutí v obdobných věcech zveřejněná na stránkách správního orgánu I. stupně a ani
žalovaný existenci novějších rozhodnutí netvrdil. Stěžovatel poukázal na případy zveřejněné na
webových stránkách správního orgánu I. stupně v září a říjnu roku 2018. Z uvedeného je dle
stěžovatele zřejmé, že rozhodovací praxe správního orgánu I. stupně nesměřovala ke zvyšování
pokut, přičemž stěžovatelem vybraná srovnání s dosavadní správní praxí jsou plně vypovídající o
rozhodovací praxi správního orgánu I. stupně v rozhodném období. Klíčové je však dle
stěžovatele pochybení žalovaného, který se odmítl touto námitkou vůbec zabývat a nijak se s ní
nevypořádal, a ani městský soud pro tuto závažnou vadu řízení rozhodnutí žalovaného nezrušil.
[25] Městský soud dále nesprávně posoudil obsah souhlasného prohlášení spoluvlastníků
dotčeného pozemku. Z obsahu souhlasu a pokynu stěžovatele nevyplývá, v jakém rozsahu
s navezením zeminy souhlasil, projev vůle je tedy do té míry obecný, že z něj nelze dovodit
souhlas s použitím dotčeného lesního pozemku v rozporu s lesním zákonem. Z obsahu pokynu
tak nelze usuzovat, že se vztahoval k souhlasu s uložením množství zeminy, která byla skutečně
na dotčeném pozemku deponována, přičemž bylo povinností správního orgánu provést
dokazování a tyto okolnosti objasnit. Stěžovatel zdůraznil, že jednáním spočívajícím ve vyjádření
souhlasu s navezením zeminy nemohlo v daném případě dojít k jakémukoliv používání lesní
půdy, natož pak k používání lesní půdy k jiným účelům než pro plnění funkcí lesa, jelikož
takovým projevem vůle nedochází k používání věci. Ke skutečnému použití lesní půdy mohlo
dojít až skutečným navezením zeminy na předmětný pozemek, přičemž stěžovatel se takového
jednání nedopustil. Svolení s navezením zeminy je sice projev vůle, nejedná se však o činnost
přímo vedoucí k ohrožení či poškození životního prostředí.
III.
Vyjádření žalovaného
[26] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil názor, že spoluvlastnictví nemůže snížit
odpovědnost žádného ze spolupachatelů, z nichž každý odpovídá tak, jako by správní delikt
spáchal sám, a obecný poukaz na ukládání pokut dalším rodinným příslušníkům není kritériem
pro stanovení výše pokuty a nemůže být bez dalšího důvodem pro její snížení. K absenci
leteckých snímků ve správním spisu žalovaný konstatoval, že nepředstavovaly rozhodující důkaz
pro posouzení deliktního jednání stěžovatele, přičemž skutkový stav byl řádně a dostatečně
zjištěn. Stěžovatel v námitce týkající se likvidačního charakteru uložené pokuty převrací závěry
uvedeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As
9/2008 - 133, když se snaží tíhu odpovědnosti za prokázání osobních a majetkových poměrů
pachatele přenést na správní orgány. Uložená pokuta nepřestavuje exces v rozhodovací praxi
správního orgánu I. stupně. Stěžovatel pouze účelově poukazuje na skutkově odlišné případy.
[27] Nevhodnost materiálu navezeného na lesní pozemek není dle žalovaného pro
posuzovaný případ určující, neboť navezení jakéhokoli materiálu v uvedeném rozsahu na
humusovou vrstvu lesní půdy jednoznačně negativně ovlivňuje ekologické funkce lesa. Rozbor
navezeného materiálu by byl nadbytečný, neboť není sporu o tom, že se jedná o výkopovou
zeminu ze stavby kanalizační sítě, jejíž nevhodnost plyne již z jejího charakteru i z vysokého
podílu kamenitého skeletu. Stěžovatelem vytýkaná pasáž výroku prvostupňového rozhodnutí má
pouze popisný charakter, nezpůsobuje zmatečnost či nepřezkoumatelnost prvostupňového
rozhodnutí, a nemohla tedy ovlivnit práva stěžovatele. Nedůvodná je též námitka stěžovatele, že
jeho pokyn byl tak obecný, že z něj nelze dovodit souhlas s použitím dotčeného lesního pozemku
v rozporu s lesním zákonem. Stěžovatel totiž inicioval celou navážku, a pokud v pokynu
nestanovil žádná omezení, měl coby vlastník lesa činnost na svém lesním pozemku monitorovat a
kontrolovat, zda nedochází k případnému excesu ve výkonu jeho pokynu.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného
rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§102 s.
ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[29] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích
rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí
městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[30] Nejvyšší správní soud předesílá, že obdobným případem, týkajícím se stejného správního
deliktu jiného ze spoluvlastníků dotčeného pozemku, konkrétně syna stěžovatele, Hynka Motla,
se již zabýval ve svém nedávném rozsudku ze dne 22. 1. 2021, č. j. 4 As 238/2020 – 46, přičemž
správní řízení v obou věcech byla zahájena na základě stejného inspekčního šetření. I vzhledem
k tomu, že rozhodnutí městského soudu v obou věcech jsou založena na shodných závěrech a
kasační stížnosti i další podání účastníků v těchto věcech jsou skoro totožná, neshledal Nejvyšší
správní soud v nynějším případě důvod se od právního názoru zaujatého v uvedeném
rozsudku odchýlit. Ve věci sp. zn. 4 As 238/2020 přitom Nejvyšší správní soud konstatoval:
„Stěžovatel předně namítal zmatečnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí
pro nesrozumitelnost, kterou spatřoval v rozporu výroku a odůvodnění prvostupňového rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů pro nedostatek důvodů pak stěžovatel shledával v absenci
podkladů pro skutkový závěr týkající se ovlivnění vodního režimu na předmětném pozemku a nevypořádání
námitky ohledně porušení zásady ochrany legitimního očekávání a ignorování správní praxe ze strany žalovaného.
Nesrozumitelností rozhodnutí judikatura správních soudů rozumí především rozpornost výroku a
odůvodnění, nemožnost seznat, jak bylo ve věci vůbec rozhodnuto (nesrozumitelnost projevu vůle správního orgánu),
zmatečné výroky vnitřně rozporuplné. O nesrozumitelné rozhodnutí jako celek by se tak mohlo jednat za situace,
kdy z rozhodnutí lze sice seznat, jak bylo rozhodnuto, z textu rozhodnutí jako celku však nelze pochopit, co
správní orgán k takovému rozhodnutí vedlo (rozsudek NSS ze dne 6. 3. 2006, č. j. 6 As 24/2005 - 55).
O nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů pak lze hovořit v situaci, kdy se správní orgán v rozhodnutí řádně
nevypořádá se všemi námitkami účastníků řízení, případně své rozhodnutí neodůvodní vůbec nebo nedostatečně
vzhledem k požadavkům zákona (viz např. rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2006, č. j. 2 As 37/2006 – 63, č.
1112/2007 Sb. NSS). Není-li z odůvodnění zřejmé, proč odvolací orgán nepovažoval za důvodnou argumentaci
účastníka řízení a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, je takové rozhodnutí
nepřezkoumatelné zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka klíčovou, na níž je postaven
základ jeho nesouhlasu (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 6. 2010, č. j. 9 As 11/2010 - 80).
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nesrozumitelnosti napadeného rozhodnutí, jelikož tato
předchází případné nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů; důvody rozhodnutí lze totiž zkoumat
toliko u rozhodnutí srozumitelného (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84,
případně rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 11. 4. 2006, čj. 31 Ca 39/2005 – 70, č. 1282/2007 Sb.
NSS).“
[31] Stejně jako v citované věci ani v projednávaném případě nebylo mezi účastníky sporu, že
správní orgán I. stupně ve výroku prvostupňového rozhodnutí uvedl mimo jiné následek
spáchaného deliktu spočívající v zahrnutí bazálních částí kmenů u 15 stromů na dotčeném
pozemku, k čemuž však žalovaný v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí uvedl, že tato
skutečnost není předmětem vedeného správního řízení. Nejvyšší správní soud k tomu v dané věci
poznamenal:
„Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, č. 1546/2008
Sb. NSS, ‚[v]ýrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a
způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s
jiným. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o
řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s].‘ Ačkoli výrok prvostupňového rozhodnutí obsahuje též škodlivý následek
protiprávního jednání stěžovatele, které není znakem skutkové podstaty deliktu dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP,
nemění to nic na skutečnosti, že tento výrok splnil výše uvedené požadavky, když obsahuje specifikaci času, místa
jakož i způsob spáchání správního deliktu, přičemž uvedení škodlivého následku spočívajícího v zahrnutí
bazálních částí kmenů do výroku o vině nemůže v posuzovaném případě způsobit nesrozumitelnost prvostupňového
rozhodnutí (resp. napadeného rozhodnutí žalovaného). Konstatování zahrnutí bazálních částí stromů má totiž
oporu v provedeném dokazování, kdy je tato okolnost patrná ze zápisu z inspekčního šetření a též z pořízené
fotodokumentace (srov. a contrario rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 As 92/2009 - 65). Správní orgán
I. stupně tedy pouhým doplněním skutkové věty výroku o negativní následky spáchaného správního deliktu
neporušil požadavky, a ani nevybočil z mezí, které jsou stanoveny pro výrok rozhodnutí o správním deliktu,
přičemž i po uvedení negativních následků protiprávního jednání zůstal výrok jasný, srozumitelný, přesný a určitý
(srov. rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2012, č. j. 3 Ads 96/2011 - 118).“
Výrok prvostupňového rozhodnutí se přitom nedostal do rozporu s odůvodněním napadeného rozhodnutí,
ve kterém žalovaný uvedl, že poškození předmětných stromů není předmětem správního řízení, přičemž tuto
skutečnost netvrdí ani správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Rozhodnutí správních
orgánů nelze přes vytýkanou vadu označit za nesrozumitelná či vnitřně rozporná, neboť z obou rozhodnutí jasně
vyplývá, jak bylo rozhodnuto, výroky rozhodnutí splňují obsahové náležitosti stanovené pro výroky o spáchání
správního deliktu, přičemž odůvodnění správních rozhodnutí nejsou s těmito ve vzájemném rozporu. Nelze pak
souhlasit s námitkou stěžovatele, že správní orgán I. stupně zohlednil ve výroku specifikovaný škodlivý následek
při stanovení pokuty, jelikož z odůvodnění výše uložené pokuty tato skutečnost rozhodně neplyne (viz s. 6 - 7
prvostupňového rozhodnutí), což ostatně přiléhavě konstatoval též městský soud. Ačkoli je obecně správní orgán
povinen zohlednit negativní následky spáchaného deliktu či přestupku při stanovení výše pokuty, není jeho
povinností brát v potaz veškeré (podružné) škodlivé následky protiprávního jednání pachatele, které navíc se
skutkovou podstatou deliktu (přestupku) přímo nesouvisí, jako je tomu v posuzovaném případě, kdy zásadním
škodlivým následkem jednání stěžovatele bylo zjištěné narušení lesní půdy, jakožto nenahraditelné složky
ekosystému (k pojmu následky deliktu/přestupku srov. rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2004, č. j. 7 As
43/2004 - 51). Městský soud pak netvrdil, že lze zahrnout jakýkoli neprokázaný negativní následek
protiprávního jednání do výroku o vině, přičemž pouze konstatoval, že nadbytečné uvedení negativních následků
ve výroku prvostupňového rozhodnutí v posuzovaném případě nezpůsobuje nesrozumitelnost a ani
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, s kterýmžto názorem se zdejší soud plně ztotožňuje.“
[32] S ohledem na totožné inspekční šetření a stejné závěry správních orgánů při odůvodnění
rozhodnutí také s ohledem na letecké snímky z roku 2013 se Nejvyšší správní soud nemá důvod
odlišit ani od závěrů uvedeného rozsudku týkajících se této otázky:
„Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů pro
nedostatek důvodů, kterou stěžovatel spatřoval v absenci leteckých snímků, které měly zachycovat stav předmětného
pozemku v roce 2013 (tj. před spácháním správního deliktu). Ačkoli správní orgán I. stupně z těchto snímků
vycházel při svém závěru o ovlivnění vodního režimu na předmětném pozemku, tento závěr s dostatečnou mírou
určitosti vyplývá též z fotodokumentace pořízené na předmětném pozemku v den inspekčního šetření
(tj. 27. 3. 2014). Z fotografií, které jsou opatřeny datem pořízení a které doplňují zápis o inspekčním šetření, je
patrné, že v bezprostředním okolí navážky došlo k výraznému ovlivnění vodního režimu na předmětném
pozemku, jak uvedl v napadeném rozhodnutí žalovaný. Konkrétně došlo k vzedmutí hladiny rybníka, přičemž
voda z rybníka zatopila okolní stromy, jejichž kmeny jsou ve spodních částech ponořeny ve vodě, když tyto původně
nepochybně ve vodě nerostly, neboť to by bylo ve zřejmém rozporu s biologickými zákony. Z fotografií je dále
zřejmý ‚čerstvý‘ charakter navážky, tj. navážka není obrostlá vegetací, barevně i strukturálně se odlišuje od
zbytku původní části krajiny, přičemž tato převyšuje původní okolní terén. Ze zápisu z inspekčního šetření
doplněného o fotodokumentaci zjištěného stavu lze bez pochybností vyvodit závěr, že navážkou zeminy (tj.
protiprávním jednáním stěžovatele) došlo k výraznému zasažení do krajinného rázu lesní krajiny. Přestože tedy
správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí odkázal na jím provedenou komparaci zjištěného
stavu se stavem předcházejícím, tato komparace nepředstavuje sama o sobě nezbytný podklad pro zjištění stavu
předmětné věci bez zbytečných pochybností. Nejvyšší správní soud pak dává stěžovateli za pravdu, že ve světle
rozsudku zdejšího soudu ze dne 12. 4. 2011, č. j. 1 As 33/2011-58, č. 2312/2011 Sb. NSS, je nutné obecně
po správních orgánech požadovat, aby veškeré podklady rozhodnutí včetně odkazů na webové stránky byly
založeny ve správním spisu. Avšak v určitých případech, a to zejména, kdy takový podklad není nezbytným pro
zjištění skutkového stavu věci, absence takového podkladu ve spisu nemá za následek nezákonnost napadeného
rozhodnutí. O takový případ se pak jedná i v nyní posuzované věci, kdy absence předmětných leteckých snímků
nevede k nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Správní orgány zjistily skutkový stav věci v dostatečném
rozsahu a bez zbytečných pochybností ve smyslu §3 správního řádu; postupovaly tedy v souladu se zásadou
materiální pravdy a též zásadou vyšetřovací, když si pro své rozhodnutí opatřily dostatečné množství podkladů,
které jsou součástí správního spisu. Ostatně, v rozsudku ze dne 17. 7. 2020, č. j. 8 Azs 30/2019 - 28, zdejší
soud dovodil, že ‚[z]ávěr Nejvyššího správního soudu plynoucí z daného rozhodnutí tedy nelze bez dalšího vyložit
tak, že chybí-li ve správním spise jakýkoliv podklad (listina), o které se správní orgán v odůvodnění zmiňuje, je
rozhodnutí automaticky nezákonné z důvodu, že zjištěný skutkový stav nemá oporu ve správním spisu.
Důsledkem takto striktního výkladu by byl absurdní požadavek, aby si správní orgán vyžádal (pod hrozbou
zrušení rozhodnutí) všechny listiny, o kterých se v odůvodnění zmiňuje na podporu svých závěrů, byť dostatečné pro
takové závěry byly již další podklady, které se ve spisu nacházejí (…) Je tedy nutno setrvat na tom, aby v případě
absence některé v odůvodnění zmiňované listiny správní soudy učinily úvahu o tom, zda může mít absence vliv na
výsledek rozhodnutí ve správním řízení, anebo nikoliv.‘ Městský soud přitom v souladu s těmito požadavky
posoudil absenci leteckých snímků ve správním spisu, přičemž dospěl ke správnému a řádně odůvodněnému závěru,
že tato absence nemá vliv na závěr ohledně dostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Nejvyšší správní soud se
s tímto závěrem ztotožňuje, přičemž dodává, že ačkoli správní orgán I. stupně pochybil, když neučinil odkazované
letecké snímky součástí správního spisu, toto pochybení nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, a to
vzhledem k tomu, že žalovaný pochybení správního orgánu prvního stupně odstranil tím, že (správně) konstatoval,
že daný skutkový závěr vyplývá i z jiných důkazů, které ve spise založeny jsou.“
[33] Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného směřující proti
způsobu, jakým se vypořádal s námitkou legitimního očekávání, kterou stěžovatel namítal
v odvolání, nelze přisvědčit stěžovateli, že se žalovaný touto námitkou nezabýval. Naopak,
konkrétně na straně 12 žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný mimo jiné uvedl, že „[s]tanovení
výše sankce je v každém správním řízení individuální, zákon o ČIŽP vymezuje pouze horní hranici, v každém
případě se posuzuje jiný dopad na životní prostředí v lesích, jedná se o různé subjekty, přihlíží se k různým
okolnostem a různým následkům, apod. ČIŽP v daném případě uložila pokutu odpovídající rozsahu a
negativnímu dopadu na životní prostředí v lesích“. K tvrzení stěžovatele, že obdobné případy, na které
v odvolání odkazoval, se týkaly skutků s delší dobou trvání, z čehož je patrné, že výše uložené
pokuty je oproti těmto případům nesrovnatelně vyšší, žalovaný uvedl, že na předmětném
pozemku vznikl navezením výkopové zeminy protiprávní stav, který bude trvat do té doby,
dokud nebude z tohoto lesního pozemku návoz výkopové zeminy odstraněn. Proto není
kritérium trvání protiprávního jednání pro porovnání s ostatními případy odpovídající. Takové
vypořádání námitky ohledně správní praxe ze strany žalovaného lze považovat za přiléhavé a
dostačující. Současně městský soud v projednávané věci poukázal na skutečnost, že povinnost
orgánů veřejné moci řádně odůvodnit svá rozhodnutí nelze interpretovat jako požadavek na
detailní odpověď na každou námitku. Městský soud pak ve svém rozhodnutí ke každému
z porovnávaných případů stručně uvedl, z jakých důvodů jej nelze považovat za relevantní
srovnání.
[34] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatele spočívající v tvrzeném
nesouladu skutkových zjištění s provedeným dokazováním, který stěžovatel spatřoval
v nedostatečném zdůvodnění zjištěného rozsahu a mocnosti navezené zeminy, jakož i závěru
ohledně nevhodnosti navezené zeminy pro pěstování lesních dřevin. S ohledem na totožnost
skutkových zjištění ve správním řízení se Nejvyšší správní soud i v tomto ohledu přiklonil k výše
uvedenému rozsudku, v němž zdejší soud uvedl:
„Obecně lze souhlasit se stěžovatelem v tom smyslu, že není povinností obviněného uvádět na svou
obhajobu jakákoliv tvrzení, ani o nich nabízet a předkládat správnímu orgánu důkazy, přičemž pokud obviněný
využije možnosti předestřít na svoji obranu tvrzení ke skutkovým okolnostem případu a navrhne k jejich
prokázání důkazy, je správní orgán povinen se řádně vypořádat jak s těmito tvrzeními, tak i s nabízenými
důkazy. To však neznamená, že správní orgán musí všechna tvrzení prověřit a nabízené důkazy provést;
v takovém případě však musí svůj závěr přezkoumatelným způsobem vysvětlit. Pokud obviněný netvrdí nic jiného,
než co zjistily příslušné orgány na místě samém (v posuzovaném případě pověření pracovníci správního orgánu I.
stupně), správní orgán má důvod vycházet z obvyklých dějových a časových posloupností případů tohoto druhu
(srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 1. 2014, č. j. 5 As 126/2011 - 68, č. 3014/2014 Sb.
NSS). Jakkoli se rozšířený senát zabýval problematikou soudního přezkumu rozhodnutí o přestupcích, je třeba
jeho závěry vztáhnout i na jiný správní delikt, o který se jedná v nyní posuzovaném případě. V posuzovaném
případě byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání správního deliktu dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP, když bez
vědomí a souhlasu dotčených orgánů nechal na lesní pozemek navézt zeminu z výkopových prací na souvislé ploše o
celkové výměře 950 m
2
s mocností, jež se pohybovala v rozmezí od 0,5 m do 2 m. Zjištěné rozměry navážky
vyplývají ze zápisu z inspekčního šetření doplněného o příslušnou fotodokumentaci, přičemž z těchto rozměrů
vycházel správního orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný pak k námitce stěžovatele
uvedl, že pověřené osoby správního orgánu I. stupně zjistily rozsah navážky laserovým dálkoměrem, přičemž zdejší
soud se ztotožňuje se závěrem městského soudu, že absence zmínky o způsobu měření rozsahu navážky
v prvostupňovém rozhodnutí nemůže způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí a stejně tak tuto
nemůže způsobit ani skutečnost, že součástí správního spisu není záznam o tomto měření. Stěžovatel v odvolání
pouze obecně namítal, že navezená zemina nepřesáhla takový rozsah, aby bylo pro provedení opravy hráze drobné
vodní plochy poškozené nutriemi nutné provést nějaký formální krok, přičemž ani v žalobě nepředestřel konkrétní
námitky k této věci. Stěžovatel tedy v řízení před správními orgány ani před městským soudem správnost výsledků
měření žádným věrohodným argumentem nezpochybnil, nenavrhl žádné důkazy k prokázání svých tvrzení,
přestože měl možnost vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí, mezi kterými byla předmětná
fotodokumentace i zápis z inspekčního šetření, v němž byly dostatečným způsobem zachyceny údaje o zjištěném
skutkovém stavu, nedošlo tak ke zkrácení práva stěžovatele vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Žalovaný
pak k námitkám stěžovatele předestřel vysvětlení, na základě jakých postupů byly zjištěny rozměry a mocnost
předmětné navážky. Na okraj zdejší soud dodává, že již na základě zápisu z inspekčního šetření doplněného o
fotodokumentaci předmětného pozemku lze dospět k závěru ohledně naplnění skutkové podstaty správního deliktu
dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP, tedy bez potřeby exaktního přeměření navezené zeminy, jak požadoval
stěžovatel.
Rovněž se nelze přiklonit k námitce stěžovatele ohledně nesprávnosti skutkového závěru správních orgánů
o nevhodnosti navezené zeminy pro pěstování lesních dřevin, přičemž správní orgány nepochybily, když ze zjištění,
že navezená zemina pocházela z výkopových prací ze stavby, a tedy zahrnovala i nižší vrstvy půdy, kde se žádný
humus, tj. úrodná složka zeminy vhodná pro pěstování lesních dřevin, nenachází, dovodily, že došlo ke
znehodnocení původního půdního povrchu lesního pozemku. Nebylo přitom povinností správních orgánů provádět
rozbor navezené zeminy, jestliže již z předmětných fotografií (a tedy i zjištění na místě) je jasně viditelné složení
navezené půdy, v níž je patrný vysoký podíl kamenitého skeletu, jak ostatně přiléhavě konstatoval městský soud.
Požadavek odborného posouzení navezené půdy se jeví nadbytečný též vzhledem k dostatečně kvalifikovanému a
odbornými znalostmi disponujícímu personálnímu substrátu správního orgánu I. stupně, který je tvořen
kvalifikovanými inspektory schopnými vyhodnocovat dopady protiprávního jednání na životní prostředí. Lze se
tedy ztotožnit též se závěrem městského soudu, že obecně formulovaná námitka stěžovatele ohledně absence
rozboru uložené zeminy nemůže závěry kvalifikovaných pracovníků správního orgánu I. stupně podložené navíc
pořízenými fotografiemi, z nichž je složení navezené půdy zřetelně seznatelné, dostatečně zpochybnit. V této
souvislosti poukazuje zdejší soud na závěry vyslovené ve výše citovaném rozsudku č. j. 5 As 126/2011 - 68, dle
kterých ‚tvrdí-li obviněný určité skutečnosti, které jsou podle obecných zkušenostních pravidel krajně
nepravděpodobné, nenabízí k nim žádný rozumný důkaz a ani správní orgán takový důkaz není s to opatřit, lze
dospět na základě toho, jak se věci obvykle dějí, k závěru o nevěrohodnosti takových tvrzení. Předpokladem pro
správnou aplikaci hmotného práva je náležitý procesní postup správního orgánu, v němž jsou vyhledány, opatřeny,
provedeny a zhodnoceny potřebné důkazy ústící do správných a úplných skutkových zjištění. Dokazování musí být
přitom zásadně zaměřeno na znaky skutkové podstaty přestupku.‘ Městský soud přitom svými závěry
nezpochybnil skutečnost, že důkazní břemeno k prokázání, že jednání majícího znaky skutkové podstaty
správního deliktu se dopustil obviněný, nese v otázce zavinění správní orgán. Dospěl ke správnému závěru, že
správní orgány postupovaly v souladu se zásadou materiální pravdy a zásadou vyšetřovací, pokud předestřely
dostatečné množství podkladů, na základě kterých dospěly k dostatečně zjištěnému skutkovému stavu.“
[35] V souladu s výše uvedeným shledal Nejvyšší správní soud námitky stěžovatele zabývající
se nepřezkoumatelností rozhodnutí žalovaného a rozsudku městského soudu nedůvodnými.
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval posouzením námitek ve věci samé.
[36] V projednávané věci byl stěžovatel uznán vinným správním deliktem (nyní přestupkem)
dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP, v relevantním znění, dle kterého „inspekce uloží pokutu až do výše
5 000 000 Kč právnickým nebo fyzickým osobám, které svým jednáním nebo opomenutím ohrozí nebo poškodí
životní prostředí v lesích tím, že neoprávněně používají lesní půdu k jiným účelům než pro plnění funkcí lesů.
[37] Pokud jde o otázku viny, obdobně jako spoluvlastník dotčeného pozemku v citované věci
sp. zn. 4 As 238/2020 (syn stěžovatele), se i stěžovatel opakovaně dovolával nesprávné
interpretace souhlasného prohlášení spoluvlastníků s uložením zeminy na pozemku. Nejvyšší
správní soud k tomu v uvedené věci konstatoval:
„Stěžovatel opakovaně namítá, že vyjádřením souhlasu s navezením zeminy na předmětný pozemek
nedošlo k jakémukoliv používání lesní půdy, nemohl se tedy dopustit protiprávního jednání spočívajícího
v používání lesní půdy. S tímto tvrzením se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit, jelikož výklad stěžovatele
popírá smysl a účel trestání pachatele správních deliktů (nyní přestupků) dle §4 zákona o ČIŽP, které způsobují
ohrožení životního prostředí v lesích, přičemž jednání pachatelů těchto ohrožovacích deliktů nemusí spočívat pouze
a jenom ve faktickém jednání na lesním pozemku (tj. v posuzovaném případě navezení zeminy na pozemek),
nýbrž též v jednání spočívajícím v pokynu či umožnění tohoto faktického jednání na pozemku, kdy je takový
výklad v souladu s dikcí §4 zákona o ČIŽP. Takového protiprávního jednání, spočívajícího ve vydání pokynu, se
v posuzované věci dopustil též stěžovatel, a to konkrétně podpisem čestného prohlášení ze dne 3. 6. 2013, kterým
udělil společnosti PORR a.s. souhlas k navážení zeminy ze stavby kanalizace v Týnci nad Labem na předmětný
pozemek. Tuto skutečnost pak potvrzuje souhlasné prohlášení ze dne 28. 5. 2014, kde je navíc oproti původnímu
prohlášení doplněna zmínka, že k přesunu zeminy má dojít za účelem opravy drobných vodních ploch. Nelze tak
souhlasit s městským soudem, že by toto pozdější prohlášení nehovořilo o účelu oprav drobných vodních ploch, tato
skutečnost však nemá vliv na posouzení věci, když uvedené prohlášení bylo stěžovatelem učiněno až po spáchání
správního deliktu. V obou zmíněných dokumentech nadto stěžovatel nestanovil maximální rozsah navezené
zeminy, proto je jeho tvrzení, že měl v úmyslu za pomoci zeminy opravit vodní hráz, irelevantní, přičemž tato
skutečnost není za daných okolností polehčující, ale naopak spíše přitěžující, jelikož, jak přiléhavě konstatoval
městský soud, stěžovatel měl s ohledem na svoje povinnosti vlastníka lesa jednat tak, aby nedocházelo
k ohrožování a poškozování lesů (§11 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon). Zdejší soud dále
upozorňuje, že správní orgány ani městský soud nedovozovaly odpovědnost stěžovatele za spáchání správního
deliktu dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP ze skutečnosti vlastnictví lesního pozemku, ale právě z důvodu jednání
stěžovatele spočívajícím v udělení výše uvedeného pokynu a umožnění návozu výkopové zeminy, jak je předestřeno
výše; jsou tedy splněny podmínky vyslovené v rozsudku NSS ze dne 10. 11. 2016, č. j. 2 As 182/2016 - 32,
dle kterého k naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP je třeba prokázat
konkrétní protiprávní konání nebo opomenutí. Pokud tedy stěžovatel vydal pokyn k navezení výkopové zeminy na
lesní pozemek v jeho spoluvlastnictví, měl dodržet základní povinnosti vlastníka lesa (zejm. §11 odst. 2 lesního
zákona) a pro takové nakládání s lesním pozemkem opatřit příslušné souhlasné podklady dotčených orgánů. Tím,
že tuto povinnost nesplnil, dopustil se správního deliktu dle §4 písm. a) zákona o ČIŽP, přičemž se nemůže
dovolávat odpovědnosti společnosti, která na základě jeho výslovného pokynu na předmětný pozemek výkopovou
zeminu navezla.“
[38] Pokud jde o uložení sankce, resp. stanovení výše pokuty za uvedený delikt, lze na nyní
projednávanou věc rovněž vztáhnout závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v citovaném
rozsudku:
„Nejvyšší správní soud upozorňuje, že ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře správního
uvážení (diskrečního práva správního orgánu), tedy zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve
vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování
otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování správní věci k žalobní námitce zabývat, podléhá oblast
správní diskrece soudní kontrole pouze omezeně. Podrobit správní uvážení soudnímu přezkoumání
lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo uvážení
zneužil. Není však v pravomoci správního soudu, aby vstoupil do role správního orgánu a položil namísto
správního uvážení soudcovské uvážení a sám rozhodl, jaká pokuta by měla být uložena. To by mohl soud učinit
podle §78 odst. 2 s. ř. s. jen na návrh stěžovatele, pokud by dospěl k závěru, že pokuta byla správním orgánem
uložena ve zjevně nepřiměřené výši (srov. rozsudky NSS ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000 - 62, č.
225/2004 Sb. NSS, či ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 - 36, č. 2671/2012 Sb. NSS). Takový návrh
stěžovatel v průběhu řízení před městským soudem neučinil.
Z judikatury zdejšího soudu pak dále plyne, že správní orgány se při ukládání trestu musí zabývat
kritérii, která zákon stanovuje (viz např. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2007, č. j. 8 As 17/2006 - 78).
Takový postup je výrazem principu zákonnosti trestu, jenž tvoří společně s principem individualizace trestu
základní pravidla, která správní orgány musí v rámci správního trestání dodržovat. Uložení pokuty v mezích
zákonných podmínek je součástí posouzení zákonnosti přezkoumávaného správního rozhodnutí (§78 odst. 1 s. ř.
s).
Nejvyšší správní soud dospěl v posuzované věci k závěru, že správní orgány nevybočily při uložení pokuty
stěžovateli ze zákonných mezí a zohlednily kritéria pro stanovení pokuty uvedená v §5 odst. 1 zákona o ČIŽP
v rozhodném znění. Správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí výslovně zohlednil
závažnost, dobu trvání, následky, jakož i způsob a rozsah protiprávního jednání stěžovatele. Obdobně pak
postupoval žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Aproboval postup správního orgánu I. stupně a dále
uvedl, že správní orgán I. stupně nepochybil, pokud se likvidačnímu účinku pokuty v napadeném rozhodnutí
výslovně nevěnoval, neboť na základě obecně dostupných údajů, průběhu řízení, kdy účastník tuto skutečnost
nenamítal, a výše uložené pokuty nebylo možné likvidační účinek dovodit. Z ustálené judikatury kasačního soudu
přitom vyplývá, že ‚[s]právní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a
majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že
by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry
pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. Správní orgán vychází při
zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které
vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem
řízení. Nelze-li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu
odhadem‘ (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, č. 2092/2010
Sb. NSS). Z citovaného usnesení tedy vyplývá povinnost správních orgánů přihlédnout k osobním a majetkovým
poměrům pachatele tehdy, pokud existují indicie stran likvidačního charakteru uložené pokuty. Uvedené usnesení
pak dále poskytuje odpověď na otázku, jakým způsobem má správní orgán v řízení o jiném správním deliktu
zjišťovat osobní a majetkové poměry pachatele, přičemž zdůrazňuje, že i když jsou správní orgány vázány §50
odst. 3 správního řádu, a jsou tak povinny zjistit i bez návrhu veškeré rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch
i v neprospěch toho, komu má být uložena povinnost, současně nesmí v řízení o jiném správním deliktu přehlížet
důkazní břemeno pachatele, které pachatel jiného správního deliktu jako účastník řízení nese, pokud jde o
prokázání jeho vlastních tvrzení (§52 správního řádu). Zdejší soud pak v bodu 38. citovaného usnesení uvedl, že
‚[b]ude tedy záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj
neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových
poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např.
tím, že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak účastník řízení neučiní a
naopak odmítne poskytnout správnímu orgánu v tomto ohledu dostatečnou součinnost, bude správní orgán
oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si správní orgán
může zjistit bez součinnosti s účastníkem řízení (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud
jde o subjekty v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení).‘
[39] Zdejší soud aplikoval uvedené závěry na okolnosti posuzovaného případu, přičemž
dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně nepochybil, pokud se výslovně nezabýval likvidačním
charakterem uložené pokuty. Stěžovatel totiž v řízení před správním orgánem I. stupně netvrdil
žádné skutečnosti ohledně svých majetkových poměrů, vyjádřil se k nim až v odvolání, ve kterém
pouze obecně namítl absenci posouzení majetkových poměrů ze strany správního orgánu
I. stupně, přičemž jako důkaz své majetkové situace přiložil pouze oznámení České správy
sociálního zabezpečení ze dne 19. 12. 2013 o úpravě výše vypláceného důchodu od lednové
splátky 2014 na 10 270 Kč měsíčně a současně uvedl, že jiné příjmy nemá. Nejvyšší správní soud
se tak ztotožnil se závěrem městského soudu, že stěžovatel ve správním řízení neuvedl a ani
nedoložil rozhodné skutečnosti svědčící o jeho majetkových a osobních poměrech, které by
správním orgánům umožnily učinit si úsudek o celkové majetkové situaci stěžovatele, neboť
pouhé předložení potvrzení o výši starobního důchodu nic nevypovídá o jeho dalších
majetkových poměrech. Ani tvrzení stěžovatele, že musel požádat svého syna o pomoc
s hrazením pokuty, či žádost o posečkání dluhu a povolení splátek předložená stěžovatelem po
právní moci žalobou napadeného rozhodnutí tento účel splnit nemohou.
[40] Jelikož stěžovatel správním orgánům neposkytl základní, věrohodné a prokazatelné
podklady týkající se jeho majetkových poměrů, nezbylo žalovanému, než se v souladu se závěry
citovaného usnesení rozšířeného senátu spolehnout na obecně dostupné údaje z katastru
nemovitostí, které jsou součástí správního spisu, a z těchto majetkovou situaci stěžovatele
dovodit. Zdejší soud tak vzhledem k uvedenému shledal námitku stěžovatele ohledně
likvidačního charakteru pokuty jako nedůvodnou. Nejvyšší správní soud sice připouští, že závěr
městského soudu o zamlčení údajů veřejně dostupných z katastru nemovitostí neodpovídá
povinnosti správního orgánu zjišťovat potřebné údaje z veřejně dostupných seznamů, jak je
vysvětleno výše, avšak tento závěr nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku, jelikož správní
orgány v posuzovaném případě dostály své povinnosti a tyto údaje si opatřily, jak vyplývá ze
správního spisu. Současně se nemůže stěžovatel ve své argumentaci opírat o skutečnost, že
součástí jedné z nemovitostí, kterou jako spoluvlastník disponuje, je také rodinný dům, v němž
žije, jestliže správním orgánům neposkytl dostatek součinnosti, aby bylo možné zjistit, že záznam
v katastru nemovitostí, uvedený na výpisu ze dne 14. 4. 2014, který si správní orgány opatřily
v souladu se svou povinností zjišťovat potřebné údaje, neodpovídá skutečnosti, neboť dle něj je
součástí pozemku p. č. X „stavba bez čp/če, prům. obj.“, nikoliv rodinný dům.
[41] Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 22. 1. 2021, č. j. 4 As 238/2020 – 46,
zdůraznil:
„Na závěru zdejšího soudu ohledně dodržení zákonných podmínek při stanovení výše pokuty ze strany
správních orgánů nemůže ničeho změnit ani stěžovatelem namítaná skutečnost, že správní orgány ani městský
soud nezohlednily, že byla pokuta ukládána třem spoluvlastníkům pozemku, kteří jsou nadto v příbuzenském
vztahu. V této souvislosti je nutno upozornit, že předchozí právní úprava správního trestání, za jejíž účinnosti
bylo vedeno správní řízení, institut spolupachatele neupravovala, přičemž v rozsudku ze dne 10. 7. 2008, č. j. 1
As 51/2008 - 72, č. 1882/2009 Sb. NSS, zdejší soud konstatoval, že ‚[n]ení vyloučeno, aby určitý škodlivý
následek (zde znečištění vodního toku) byl způsoben konáním či opomenutím více právnických osob (a to případně
i v souběhu s přestupkem fyzické osoby). V takovém případě správní orgány zkoumají odpovědnost každé z
právnických osob ve vztahu k jí porušené právní povinnosti samostatně (a těmto právnickým osobám jsou pak
sankce udělovány rovněž samostatně)‘. V případě účasti více osob na spáchání správního deliktu je tak jejich
odpovědnost posuzována individuálně a rovněž individuálně jsou ukládány sankce těmto (spolu)pachatelům.
V posuzovaném případě tedy správní orgány nepochybily, pokud při stanovení sankce nezohlednily, že stěžovatel
spáchal správní delikt spolu s dalšími spoluvlastníky předmětného pozemku. Na daný závěr pak nemá vliv ani
skutečnost, že byla správními orgány uložena pokuta rovněž osobám blízkým, přičemž takové skutečnosti správní
orgány nejsou povinny zohledňovat v rámci správního trestání, což ostatně vyplývá jak z dikce §5 odst. 1 zákona
o ČIŽP, tak také z nové právní úpravy (§37 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o
nich). Zdejší soud vzhledem k výše uvedenému nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, že postupem správních orgánů
došlo k porušení §2 odst. 4 správního řádu.“
[42] Na uvedených závěrech přitom nic nemění ani skutečnost, že stěžovatel je starobní
důchodce a musel požádat o výpomoc svého syna. Adekvátnost výše pokuty již byla vypořádána
výše v tomto rozhodnutí, spolu s následky procesní (ne)aktivity stěžovatele při prokazování svých
majetkových poměrů ve správním řízení. Pokud jde o argumentaci městského soudu, podle níž
stěžovatel neprokázal ekonomickou provázanost jednotlivých spoluvlastníků pozemku jakožto
spolupachatelů deliktu, lze se s ní ztotožnit, neboť nutnost požádat o pomoc s hrazením pokuty
syna uvedl stěžovatel až v kasační stížnosti, přičemž k tomuto tvrzení nic dalšího nedoložil.
Pokud jde o možnost případného snížení pokuty soudem, zdejší soud opět odkazuje na citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu:
„Nejvyšší správní soud k námitce porušení zásady individualizace a proporcionality opětovně připomíná,
že soudní řád správní umožňuje správnímu soudu zohlednit hledisko přiměřenosti jen v situaci, kdy je správní
soud podle §78 odst. 2 s. ř. s. na návrh žalobce nadán pravomocí nahradit správní uvážení a výši uložené sankce
moderovat a zároveň je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. V posuzovaném případě však
stěžovatel neuplatnil návrh na moderaci uložené pokuty, k posuzování přiměřenosti uložené pokuty ve výše
uvedeném smyslu tedy nebyl městský soud oprávněn, přičemž správně posoudil pouze adekvátnost uložené pokuty
v mezích posouzení zákonnosti uložené sankce (srov. výše citovaný rozsudek NSS č. j. 1 Afs 1/2012 - 36).
V posuzovaném případě nemůže mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ani spáchání správního deliktu
třemi spoluvlastníky předmětného pozemku (spolupachateli), jak je předestřeno výše. Nejvyšší správní soud pak
nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, že správní orgány měly vést společné správní řízení pro totožný skutek se všemi
spoluvlastníky předmětného pozemku. Ztotožňuje se totiž se závěrem městského soudu, že z pohledu posuzování
deliktní odpovědnosti netvoří podílové spoluvlastnictví nerozlučné společenství, jehož existence by vylučovala
samostatné projednání správního deliktu ve vztahu ke každému pachateli zvlášť, neboť deliktního jednání se
může dopustit každá fyzická nebo právnická osoba bez ohledu na její občanskoprávní postavení a omezení z
tohoto statusu případně vyplývající (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2008, sp. zn. 30 Cdo
1648/2007, případně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2000, sp. zn, 20 Cdo 1050/2000).“
[43] Dle Nejvyššího správního soudu nelze výše uvedené závěry změnit ani na základě
předkládaných příkladů rozhodovací praxe správních orgánů:
„Kasační soud neshledal důvodnou ani námitku stěžovatele, že napadeným rozhodnutím byla porušena
zásada ochrany legitimního očekávání a došlo k ignorování dosavadní rozhodovací praxe při ukládání pokut za
stejné správní delikty. Jak přiléhavě konstatoval městský soud, správní orgány v posuzovaném případě nevybočily
z mezí správního uvážení, protože v dostatečném rozsahu posoudily konkrétní okolnosti posuzovaného případu a
odůvodnění svého rozhodnutí v části ohledně uložené sankce opřely o úvahy, jež z tohoto posouzení logicky
vycházejí (…). Rozhodnutí správních orgánů nadto nevykazují žádný znak libovůle, který by byl projevem excesu
z diskreční pravomoci správních orgánů. K odkazům stěžovatele na správní praxi trestání obdobných správních
deliktů pak soud podotýká, že správní praxe sama o sobě nepředstavuje právní rámec pro ukládání pokut, ale
slouží jako referenční hledisko ve vztahu k dodržování zásad rovného zacházení a zákazu libovůle, je tak
významným vodítkem bránícím neodůvodněným excesům při správním trestání, avšak nepředstavuje překážku
pro změny správní praxe ani pro rozdíly při stanovování výše pokut s přihlédnutím k individuálním okolnostem v
jednotlivých případech (srov. např. rozsudky NSS ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, č.
2119/2010 Sb. NSS, ze dne 4. 7. 2012, č. j. 6 Ads 129/2011 - 119, případně ze dne 15. 7. 2016, č. j. 9
As 60/2016 - 156). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje též se závěrem městského soudu, že na základě
stěžovatelem provedené komparace s obdobnými případy, co se výše uložených pokut týče, nelze činit závěr ohledně
nepřípustného zásahu do stěžovatelova legitimního očekávání, přičemž výše uložené pokuty nepředstavuje zásadní
odklon od stěžovatelem zmíněných případů.“
[44] Nejvyšší správní soud současně potvrzuje závěr městského soudu, že na obsahu
zkrácených zpráv na webových stránkách správního orgánu I. stupně nelze založit legitimní
očekávání stěžovatele. Z těchto zpráv není patrné, jakým způsobem byla výše pokuty správním
orgánem odůvodněna, k jakým kritériím přesně přihlédl a jak je hodnotil. Skutečnost, že k
plnému znění porovnávaných rozhodnutí má přístup žalovaný, pak nemá souvislost s legitimním
očekáváním stěžovatele, neboť to nemohlo vzniknout na základě neúplných informací. Nelze
také hovořit o legitimním očekávání ohledně výše pokuty udělené správním orgánem I. stupně
v roce 2014 a argumentovat rozhodnutími z doby pozdější, jak to stěžovatel učinil v kasační
stížnosti. Jestliže v dané době nebyla tato rozhodnutí ještě vydána, nemohla nijak ovlivnit
očekávání stěžovatele a přirozeně k nim nemohly přihlížet ani správní orgány.
[45] Nejvyšší správní soud v souladu s předchozí judikaturou ani v nyní projednávané věci
neshledal důvodnost kasačních námitek stěžovatele.
V.
Závěr a náklady řízení
[46] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji
v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[47] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy vůči
stěžovateli právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti,
z obsahu spisu však plyne, že mu v tomto řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 23. února 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu