ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.93.2019:25
sp. zn. 5 As 93/2019 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: J. P., zastoupený Mgr.
Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Pod Kaštany245/10, Praha 6, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 3. 2019, č. j. 33 A
49/2017 – 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Žalobce se podanou kasační stížností domáhá zrušení výše uvedeného
rozsudku Krajského soudu v Brně, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 5. 9. 2017, č. j. JMK 128843/2017, sp. zn. S-JMK
104789/2017/OD/No, jímž žalovaný s odkazem na §92 odst. 1 správního řádu zamítl jako
nepřípustné odvolání učiněné jménem žalobce ve věci dopravního přestupku.
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že příkazem Městského úřadu Židlochovice, odboru
dopravy, ze dne 12. 12. 2016, sp. zn. OD/22463/2016/SK, byla žalobci uložena pokuta
za spáchání dopravního přestupku. Proti tomuto příkazu byl jménem žalobce podán odpor,
k němuž byla přiložena plná moc ze dne 22. 12. 2016 udělená žalobcem Ing. M. J. pro
zastupování ve věci sp. zn. OD/22463/2016/SK „v plném rozsahu, ve všech stupních řízení, včetně řízení
před správním soudem a doručování písemností“. K ústnímu projednání věci dne 1. 2. 2017 se však jako
zmocněnkyně žalobce dostavila V. Ř. a předložila plnou moc ze dne 24. 1. 2017, kterou ji žalobce
zmocnil „k zastupování ve správním řízení ve věci dopravního přestupku“ vedené pod
sp. zn. OD/22463/2016/SK. Dne 9. 5. 2017 byla správnímu orgánu I. stupně doručena výpověď
plné moci ze strany V. Ř.
[3] Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 1. 6. 2017, sp. zn. OD/22463/2016/SK,
(dále jen „rozhodnutí o přestupku“), žalobce, „zast. M. J.“, uznal vinným ze spáchání přestupku
dle §125c odst. 1 písm. f) bodu 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), kterého se měl
žalobce z nedbalosti dopustit tím, že dne 1. 12. 2016 v 16:30 hod. řídil osobní motorové vozidlo
tov. zn. Audi Avant, šedé barvy, RZ X, v obci Rajhrad na ulici Masarykova a nezastavil vozidlo
na signál s červeným světlem “Stůj!“ umístěný mimo křižovatku, čímž porušil §4 písm. c) zákona
o silničním provozu. Za spáchání uvedeného přestupku byla žalobci uložena pokuta ve výši 3000
Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1000 Kč. Toto rozhodnutí bylo doručeno žalobci
prostřednictvím držitele poštovní licence, ale také Ing. J. do datové schránky.
[4] Dne 19. 6. 2017 podal Ing. J. ve věci blanketní odvolání. Správní orgán I. stupně
usnesením ze dne 20. 6. 2017, č. j. OD/22463/2016 – 11, stanovil žalobci, dle správního
orgánu I. stupně zastoupenému Ing. J., lhůtu 5 dní k doplnění odůvodnění odvolání. Žalovaný
obdržel spis se stanoviskem správního orgánu I. stupně dne 19. 7. 2017. Jako první úkon
žalovaného byl Ing. J. zaslán přípis ze dne 31. 7. 2017, č. j. JMK 110236/2017, sp. zn. S-JMK
104789/2017, nazvaný „Výzva k doplnění plné moci“. Žalovaný v něm Ing. J. upozornil na
skutečnost, že k odvolání nebyla přiložena plná moc a plná moc ze dne 22. 12. 2016 udělená Ing.
J. v souladu s §33 odst. 2 písm. b) správního řádu byla následně ve smyslu §33 odst. 1 věty čtvrté
správního řádu „zrušena“ plnou mocí ze dne 24. 1. 2017, kterou žalobce udělil pro zastupování
v celém řízení další osobě. Žalovaný proto Ing. J. vyzval k doložení plné moci k zastupování
žalobce a stanovil mu k tomu lhůtu 5 kalendářních dní od doručení výzvy, přičemž jej poučil, že
v případě nesplnění dané výzvy se bude na odvolání hledět jako na podané osobou
neoprávněnou a bude rozhodnuto dle §92 odst. 1 správního řádu.
[5] Dne 7. 8. 2017 Ing. J. žalovanému doručil kopii původní plné moci ze dne 22. 12. 2016.
Žalovaný reagoval přípisem ze dne 10. 8. 2017, č. j. JMK 115597/2017, sp. zn. S-JMK
104789/2017, adresovaným přímo žalobci, v němž jej upozornil na to, že Ing. J. podal v jeho
prospěch odvolání a byl vyzván k doložení plné moci, přičemž doložil pouze plnou moc ze dne
22. 12. 2016, která dle §33 odst. 1 správního řádu pozbyla účinky udělením plné moci další
osobě. Žalovaný proto žalobce vyzval, aby ve lhůtě 5 dnů doložil účinnou plnou moc udělenou
Ing. J. a poučil jej o následcích nesplnění této výzvy. Na ni žalobce nereagoval. Výše uvedeným
rozhodnutím žalovaný odvolání proti rozhodnutí o přestupku dle §92 odst. 1 správního řádu
zamítl jako nepřípustné, přičemž odkázal na analogické uplatnění §28 odst. 3 o. s. ř.
[6] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou u Krajského soudu v Brně,
který ji shora uvedeným rozsudkem zamítl. Krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí
žalovaného splňuje požadavky §68 odst. 2 správního řádu a nelze souhlasit s žalobcem,
že by odvolání bylo zamítnuto neopodstatněně. Dle krajského soudu mezi stranami není sporu
o tom, že Ing. J. působil na základě plné moci ze dne 22. 12. 2016 jako zmocněnec žalobce, a to
až do okamžiku, kdy byla správnímu orgánu I. stupně předložena plná moc ze dne 24. 1. 2017 ve
prospěch V. Ř. Sporný mezi stranami je však postup žalovaného při odstraňovaní vad odvolání,
neboť dle žalobce měl žalovaný opětovně vyzvat k prokázání existence zmocnění Ing. J. jako
podatele, nikoliv přímo žalobce, pokud žalovaný nepovažoval plnou moc ze dne 22. 12. 2016 za
dostačující.
[7] Krajský soud se přiklonil k závěru žalovaného, že plná moc pro Ing. J. udělením plné
moci jiné osobě zanikla, a to s ohledem na §33 odst. 1 správního řádu ve spojení s §28 odst. 3
o. s. ř. K tomu soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Ačkoliv mohlo doručení
rozhodnutí o přestupku a stanovení lhůty k doplnění odvolání vzbudit u Ing. J. dojem, že správní
orgán I. stupně jej stále považuje za zmocněnce žalobce, dle krajského soudu tato okolnost není
relevantní, neboť žalovaný Ing. J. vyzval k doložení plné moci přípisem ze dne 31. 7. 2017,
přičemž uvedl důvody, pro které má o existenci zmocnění důvodné pochybnosti. Tuto výzvu
přitom dle krajského soudu nelze považovat za nesrozumitelnou, neboť je z ní patrné, že
doložení plné moci ze dne 22. 12. 2016 nebyl dostačující. Pokud měl Ing. J. přesto o účelu výzvy
jakékoliv pochybnosti, nic mu nebránilo v tom, aby se na žalovaného obrátil s žádostí o pomoc
s odstraňováním vady podání, což však neučinil. Na tomto závěru nic nemění ani poukaz žalobce
na to, že právní řád nezná zrušení plné moci. Krajský soud k tomu podotýká, že za daných
okolností muselo být Ing. J. z formulace o „zrušení“ plné moci jednoznačně zřejmé, že po něm
žalovaný požaduje aktuální plnou moc k podání odvolání.
[8] Krajský soud dodal, že je mu z úřední činnosti známo, že Ing. J. vystupoval v minulosti
jako zmocněnec v řadě přestupkových řízení, ve kterých byly v rámci procesní strategie
používány různé obstrukční praktiky, mezi které lze zařadit také předkládání plné moci zástupce
obviněného, jež nesplňuje předepsané náležitosti. V tomto ohledu se proto krajský soud
ztotožňuje s názorem žalovaného, že si Ing. J. musel být vědom, vzhledem ke svým dosavadním
zkušenostem a odůvodnění výzvy k odstranění vad odvolání, toho, že předložení původní plné
moci ze dne 22. 12. 2016 nebude považováno za dostačující k prokázání existence zmocnění.
Pokud ji žalovanému přesto předložil, aniž by své zmocnění jinak prokázal, vykazuje podle
názoru krajského soudu takový postup znaky účelovosti, neboť jeho cílem není výkon procesních
práv obviněného z přestupku, ale snaha vytvářet uměle procesní vady, které by mohly vést ke
zrušení žalobu napadeného rozhodnutí. Za této situace již nebylo na místě, aby žalovaný znovu
vyzýval Ing. J. k doložení aktuální plné moci.
[9] Krajský soud poukázal také na pasivitu samotného žalobce poté, co i jemu byla doručena
výzva k prokázání zmocnění Ing. J. Krajský soud akcentoval skutečnost, že rozhodnutí
žalovaného bylo vydáno až po neúspěšné výzvě samotnému žalobci. Krajský soud odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které má být výzva k odstranění vad podání
primárně adresována zmocněnci. Teprve v případě, že zmocněnec nereaguje a je z okolností
případu zjevné, že ke zmocnění došlo, má se správní orgán pokusit o odstranění vady spočívající
v nedoložení zmocnění rovněž kontaktováním samotného účastníka řízení (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2017, č. j. 1 As 290/2016 – 33, všechna zde zmiňovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Zaslání neúčinné
plné moci Ing. J. přitom dle krajského soudu nelze za daných okolností považovat za snahu o
doložení existence zastoupení, ale naopak za jednání přinejmenším hraničící se zneužitím práva,
způsobilé založit důvodnou pochybnost správních orgánů o existenci vztahu mezi zmocnitelem a
zmocněncem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 As 158/2016
- 28). Žalovaný proto dle krajského soudu postupoval správně, pokud se po prvním neúspěšném
pokusu o doložení plné moci obrátil přímo na žalobce, který však na jeho výzvu nijak nereagoval.
Žalovanému pak nezbylo než odvolání zamítnout s odkazem na §92 odst. 1 správního řádu.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[10] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž předně
uvedl, že pokud soud vyhodnotil, že Ing. J. nejednal jménem stěžovatele, pak měl žalobu
odmítnout pro nevyčerpání opravných prostředků ve správním řízení.
[11] Podle názoru stěžovatele dále nezáleží na tom, zda byl Ing. J. vyzván k doplnění plné
moci či nikoliv, nebo zda k tomu měl být vyzván lépe, podstatné je, že vztah mezi Ing. J.
a stěžovatelem v soukromoprávní rovině, na základě dohody o zastoupení, trval, přestože zaniklo
procesní zmocnění ve prospěch Ing. J. Před správním orgánem je možné, na rozdíl
od soukromoprávní úpravy, zastoupení současně pouze jedním zástupcem, což zástupce
prokazuje plnou mocí, přičemž tento veřejnoprávní institut vzniká až předložením plné moci
správnímu orgánu, avšak §28 odst. 3 o. s. ř. nebrání tomu, aby zmocnění bylo před správním
orgánem uplatněno opětovně.
[12] Stěžovatel se domnívá, že po vypovězení plné moci V. Ř. považoval správní orgán I.
stupně Ing. J. za zmocněnce, byť nesprávně. Od okamžiku, kdy byla na výzvu žalovaného
uplatněna plná moc ve prospěch Ing. J., došlo dle stěžovatele k opětovné „aktivaci“ procesního
zmocnění v jeho prospěch. Odvolání podané touto osobou tak nemohlo být nepřípustné. Dle
stěžovatele bylo možné na V. Ř. hledět jako na zmocněnce pouze do té doby, než byla před
správními orgány uplatněna plná moc jiná, neboť dohoda o zastoupení mezi stěžovatelem a
Ing. J. nezanikla. Dle stěžovatele je zcela nerozhodné, kdy je toto osvědčení zastoupení ve formě
plné moci vydáno, podstatné je pouze to, co osvědčuje a kdy je uplatněno u správního orgánu.
Stěžovatel v tomto smyslu poukázal na to, že plná moc může být vystavena i později, než
zástupce učiní jménem zastoupeného procesní úkon, podstatné je, zda se jedná o plnou moc pro
celé řízení, nebo pouze pro jeho část. Dle stěžovatele by osoba, která by nebyla k zastoupení
zmocněna, nepsala obsáhlé odvolání a neriskovala případnou žalobu účastníka. Stěžovatel
v tomto směru odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2014, č. j. 10 As
151/2014 – 33.
[13] V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2005, č. j. 5 Afs 155/2004 – 82,
publ. pod č. 1346/2007 Sb. NSS, pak dle stěžovatele zdejší soud vyjádřil názor, že za zmocněnce
může být považována i osoba, jejíž zmocnění není formálně doloženo, a to za situace, kdy činí
úkony a účastník řízení ví, že tuto osobu správní orgán považuje za zmocněnce, a nebrojí proti
tomu. Stěžovatel přitom byl dle svého vyjádření srozuměn s tím, že správní orgán I. stupně
považuje Ing. J. za zástupce, a to s ohledem na výrokovou část rozhodnutí o přestupku
a na skutečnost, že stěžovatel sám odvolání nepodal. Neuznání zástupce ze strany žalovaného
tak bylo dle stěžovatele nesmyslné a v rozporu s legitimním očekáváním a vůlí stěžovatele. Dle
stěžovatele bylo zmocnění ve prospěch Ing. J. obnoveno již v době, kdy byl stěžovatel srozuměn
s tím, že správní orgán I. stupně považuje Ing. J. za jeho zástupce, nejpozději však v okamžiku,
kdy byla vůči žalovanému opětovně uplatněna plná moc.
[14] Stěžovatel se dále ohradil vůči závěrům krajského soudu, že šlo o obstrukční jednání.
Stěžovatel považuje za absurdní, že bylo zamítnuto odvolání Ing. J. za situace, kdy bylo této
osobě doručováno rozhodnutí o přestupku a kdy na výzvu žalovaného předložila plnou moc.
Odkaz krajského soudu na praxi Ing. J., který v přestupkových řízeních předkládá opakovaně
plné moci bez zákonných náležitostí, stěžovatel nepovažuje za relevantní argument. Plná moc
ze dne 22. 12. 2016 byla doložena se všemi náležitostmi. Stěžovatel trvá na svém názoru,
že účinky plné moci se váží k datu jejího předložení správnímu orgánu, nikoliv k datu jejího
vystavení, které je zcela irelevantní. Pokud měl žalovaný další pochybnosti, měl zmocněnci jasně
sdělit, v čem spatřuje vadu prokázání zmocnění či vady předložené plné moci, a poskytnout
mu příležitost k nápravě.
[15] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného
rozsudku krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.),
a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[17] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích
rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí
krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[18] Nejvyšší správní soud se nejprve věnoval námitce stěžovatele směřující proti formě
rozhodnutí krajského soudu. Dle jeho názoru neměla být věc krajským soudem
meritorně posouzena, ale žaloba měla být odmítnuta. S tímto závěrem však nelze souhlasit.
K tomu lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2021,
č. j. 3 As 294/2019 – 42:
„Odlišnost dále spočívá v tom, že předmětem soudního přezkumu ze strany krajského soudu v nyní
projednávané věci nebylo rozhodnutí správního orgánu o vině podezřelého, ale rozhodnutí
žalovaného jako orgánu odvolacího podle §92 správního řádu, jímž bylo odvolání zamítnuto jako nepřípustné.
Posledně uvedené rozhodnutí dle odkazovaného ustanovení správního řádu netvoří s rozhodnutím správního orgánu
prvního stupně jeden celek, protože v případě opožděného nebo nepřípustného odvolání nabývá rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně právní moci samostatně, a to právě uplynutím lhůty pro odvolání, na čemž
již opožděné nebo nepřípustné odvolání nemůže nic změnit (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 11. 2018, č. j. 7 As 345/2017 – 20). Žalovaný jako odvolací orgán zde rozhodoval pouze o – z jeho
pohledu – nepřípustném odvolání stěžovatelky (…), proto byl též výrok jeho rozhodnutí odlišný od výroků
předvídaných v §90 odst. 1 správního řádu pro ‚běžné‘ odvolací řízení. Žalovaný v takovém případě odvolání
pouze zamítal pro nepřípustnost, zároveň však nepotvrzoval správnost rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně ve smyslu §90 odst. 5 správního řádu. (…)
Samotná otázka toho, zda stěžovatelka měla být účastníkem správního řízení před správním orgánem
prvního stupně, respektive jestli byly či nebyly dány zákonné důvody pro to, aby žalovaný shledal její odvolání
nepřípustným, je již otázkou věcného posouzení žaloby stěžovatelky, a tam přednesených námitek.
Nejvyšší správní soud na tomto místě pro úplnost připomíná, že podle jeho setrvalé judikatury se odvolací správní
orgán v rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo nepřípustnost podle §92 odst. 1 správního řádu
věcně nezabývá podaným odvoláním, posuzuje pouze jeho včasnost nebo přípustnost. V případě žaloby proti
rozhodnutí o zamítnutí odvolání jako opožděného nebo nepřípustného je tedy správní soud oprávněn zkoumat
v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné nebo nepřípustné odvolání a zda tedy byl
žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího přezkumu. Pokud krajský soud dospěje k závěru,
že odvolání bylo po právu zamítnuto jako nepřípustné nebo opožděné, žalobu zamítne, v opačném případě
toto odvolací rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (srovnej rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 5. 2011, č. j. 5 As 18/2011 – 81).“
[19] Pokud tedy odvolací správní orgán zamítne odvolání podle §92 odst. 1 správního řádu
pro jeho nepřípustnost či opožděnost, pak žaloba proti takovému rozhodnutí nemůže být
odmítnuta jako nepřípustná z důvodu nevyčerpání opravných prostředků ve správním řízení
ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s., neboť otázka, zda se jednalo
o nepřípustné či opožděné odvolání, je v tomto směru předmětem meritorního posouzení
krajského soudu. Důsledkem postupu, který navrhuje stěžovatel, by bylo protiústavní odepření
soudní ochrany žalobci (v nynějším případě stěžovateli), jehož odvolání bylo zamítnuto pro
opožděnost či nepřípustnost.
[20] Nejvyšší správní soud se dále věnoval otázce doložení zastoupení účastníka před
správním orgánem. Dle §33 odst. 1 správního řádu platí: „Účastník si může zvolit zmocněnce.
Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci
může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.“ Zánik plné moci není správním řádem nijak
upraven. Nejvyšší správní soud proto v rozsudku ze dne 22. 2. 2012, č. j. 8 As 94/2011 - 80,
dospěl k závěru, že „pro posouzení zániku plné moci zmocněnce účastníka správního řízení je třeba analogicky
použít ustanovení občanského soudního řádu“.
[21] Dle §28 o. s. ř. platí:
„(1) Zástupci, jejž si účastník zvolil, udělí písemně nebo ústně do protokolu procesní plnou moc nebo
plnou moc jen pro určité úkony.
(2) Odvolání plné moci účastníkem nebo její výpověď zástupcem jsou vůči soudu účinné, jakmile mu byly
účastníkem nebo zástupcem oznámeny; vůči jiným účastníkům řízení jsou účinné, jakmile jim byly oznámeny
soudem.
(3) Zvolí-li si účastník jiného zástupce, platí, že tím také vypověděl plnou moc dosavadnímu zástupci.
(4) Podpisy na písemné plné moci, na odvolání plné moci nebo na její výpovědi musí být úředně ověřeny,
jen stanoví-li to zákon nebo rozhodl-li tak předseda senátu.
(5) Ztratí-li zastoupený způsobilost být účastníkem řízení, popřípadě zemře-li nebo zanikne-li zástupce,
plná moc zaniká.
(6) Nevyplývá-li z plné moci něco jiného, plná moc zaniká dnem právní moci rozhodnutí, kterým bylo
skončeno řízení, pro něž byla udělena.“
[22] Citovaná ustanovení tedy hovoří pouze o udělení plné moci, nikoliv o dohodě
o zastupování. Ujednání o zastupování je přitom soukromoprávním závazkem mezi dvěma
osobami, přičemž i porušení práv a povinností z tohoto závazku je výlučně soukromoprávním
vztahem. Je vždy na uvážení zmocnitele, komu udělí oprávnění k zastupování (k tomu
srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2018,
č. j. 4 As 113/2018 - 41, publ. pod č. 3836/2019 Sb. NSS). Plná moc, respektive průkaz plné
moci, je pak prohlášením zmocnitele především o rozsahu zmocnění a osobě, která byla
zmocněna, a dokládá, že účastník správního řízení se se zmocnitelem dohodl na svém zastoupení
a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva. Obsahem
průkazu plné moci pak musí být uvedení osoby zmocněnce, konkrétní rozsah zmocnění,
okamžik, od kterého platí, a podpis zmocnitele (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015 – 57, bod 18).
[23] Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 11. 2020, č. j. 8 As
126/2020 – 38, „[p]rávní fikce vypovězení plné moci dosavadnímu zástupci zvolením nového zástupce ve smyslu
§28 odst. 3 o. s. ř. nastává okamžikem předložení plné moci pro nového zástupce správnímu orgánu. To vyplývá
ze spojení s §28 odst. 2 o. s. ř., neboť zvolení nového zástupce vede k nástupu fikce výpovědi plné moci, přičemž
výpověď plné moci má účinky až oznámením soudu (správnímu orgánu). Účel právní úpravy je v tomto směru
zřejmý, tedy poskytnout jistotu, s kým má soud (správní orgán) jednat. Ke shodnému závěru dospěla komentářová
literatura k občanskému soudnímu řádu, dle které ‚[v] §28 odst. 3 je upravena fikce zániku plné moci jejím
vypovězením (správně odvoláním) ze strany zastoupeného účastníka. K zániku plné moci tu dochází ze zákona
dnem, kdy účastník předloží soudu plnou moc (písemnou, elektronickou nebo ústně udělenou do protokolu), kterou
pověřil zastupováním jiného zmocněnce‘ (DOLEŽÍLEK, Jiří. §28. In: DRÁPAL, Ljubomír a kol.
Občanský soudní řád I, II. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2009, s. 173.). Za situace, kdy byl
účastník ve správním řízení zastoupen a následně třetí osoba učinila za účastníka řízení procesní úkon, aniž by
doložila plnou moc, se nelze s ohledem na smysl a účel zákonné úpravy procesního zastoupení přiklonit k výkladu,
dle kterého již samotným učiněním procesního úkonu bez současného doložení plné moci třetí osobou došlo
k zániku původní plné moci. Zákonná úprava zastoupení ve správním řízení umožňuje v souladu s §33 odst. 1
správního řádu, aby byl účastník zastoupen pouze jedním zmocněncem. Tento požadavek je dán tím, že správní
orgán musí mít v řízení postaveno na jisto, kdo je oprávněn za účastníka činit procesní úkony a komu má být
v řízení doručováno. Až okamžikem předložení nové plné moci se správní orgán dozvídá, kdo je nově oprávněn
za účastníka jednat namísto původního zmocněnce, a až od tohoto okamžiku může nový zmocněnec činit
za účastníka procesní úkony. Opačný výklad by ve svém důsledku otevřel možnost k pozdějšímu zpochybnění
procesních úkonů, podrýval by právní jistotu účastníků řízení a byl by v rozporu se zásadou rychlosti
a hospodárnosti správního řízení.“
[24] Lze tak souhlasit se stěžovatelem, že zánik plné moci pro Ing. J., který nastal na základě
udělení plné moci V. Ř. a jejího uplatnění před správním orgánem I. stupně, neznamenal zánik
soukromoprávního vztahu stěžovatele a Ing. J. Je nepochybné, že po zániku zastoupení V. Ř.
mohl stěžovatel znovu projevit vůli být zastoupen Ing. J., avšak plná moc ze dne 22. 12. 2016 již
dle Nejvyššího správního soudu nebyla způsobilá tento projev vůle vůči správním orgánům
osvědčit, neboť byla s ohledem na §28 odst. 3 o. s. ř. vypovězena (terminologicky správně
odvolána) zmocnitelem. V podstatě tak došlo k časovému omezení této plné moci jako průkazu o
zastoupení pouze na období od 22. 12. 2016 do 9. 5. 2017. Není proto možné, aby bylo
zastoupení stěžovatele znovu „aktivováno“ na základě odvolané plné moci, která již neprokazuje
vůli účastníka řízení. Stěžovatel v tomto smyslu v kasační stížnosti zaměňuje účinky plné moci
vůči správnímu orgánu s vlastní průkazností plné moci, neboť odvolaná plná moc nemůže mít
vůči správnímu orgánu žádné účinky, a proto nelze konstatovat, že na datu jejího udělení, resp. na
jejím časovém omezení nezáleží.
[25] Stěžovatel sice má pravdu v tom, že datum vystavení plné moci nebývá rozhodující,
jestliže byla plná moc udělena pro celé správní řízení, avšak jak uvedl Nejvyšší správní soud v již
citovaném rozsudku ze dne 26. 11. 2020, č. j. 8 As 126/2020 – 38, toto pravidlo lze použít pouze
v případě, že účastník nebyl v řízení dosud vůbec zastoupen. Pokud účastník již zastoupen byl,
nový zmocněnec mohl činit procesní úkony za účastníka v řízení až od okamžiku předložení
nové plné moci správnímu orgánu. K prokázání vůle stěžovatele být opět zastoupen Ing. J. po té,
co byla nejprve udělena procesní plná moc jinému zástupci a následně tento jiný zástupce tuto
plnou moc vypověděl, by bylo nutné předložit nový průkaz o zastoupení, a to právě s ohledem na
skutečnost, že mezi tím stěžovatel projevil vůli být v daném řízení zastoupen jinou osobou. Tento
výklad odpovídá smyslu dané právní úpravy poskytnout jistotu správnímu orgánu v tom, s kým
má jednat. Názor stěžovatele o „aktivaci“ zastoupení na základě původní plné moci by mohl vést
k absurdním situacím, kdy by se důsledky udělení plné moci, byť byla následně odvolána, mohly
promítnout do celého řízení, a to i bez ohledu na vůli účastníka, pouze tím, že by někdejší
zástupce opětovně správnímu orgánu tuto plnou moc zaslal.
[26] Poukaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2014, č. j. 10 As
151/2014 – 33, není případný, neboť se v něm zdejší soud zabýval věcí, v níž byl účastník
zastoupen v průběhu celého správního řízení právnickou osobou, která doložila kopii účinné plné
moci. Nejvyšší správní soud se nemohl přiklonit ani k názoru, že dle jeho rozsudku ze dne
29. 7. 2005, č. j. 5 Afs 155/2004 – 82, je možné za zmocněnce považovat i osobu, jejíž oprávnění
nebylo formálně doloženo. V tomto rozsudku se uvádí: „Sama skutečnost, že ve spise byly založeny dvě
neomezené plné moci udělené postupně dvěma zástupcům k zastupování stěžovatelky před správcem daně I. stupně
a správce daně neřešil otázku, kdo je oprávněným zástupcem, ač tak ve smyslu §10 odst. 3 zákona o správě daní
a poplatků učinit měl, nemůže být považována za vadu řízení, jež by měla vliv na zákonnost rozhodnutí.
Z jednání stěžovatelky, která si zvolila dalšího zástupce, aniž by dříve udělenou plnou moc výslovně odvolala, bylo
zřejmé, že tím jednoznačně projevila svoji vůli být v řízení nadále zastupována novým zmocněncem. Za situace,
kdy veškeré faktické úkony činil pouze v pořadí další zástupce, a stěžovatelka žádný z těchto úkonů
nezpochybnila, nemůže se nyní dovolávat neúčinnosti takových úkonů. Stěžovatelka prokazatelně věděla o tom,
že u ní probíhá daňová kontrola, neboť reagovala na výzvy správce daně, které jí byly zasílány, a byla, jak sama
tvrdila, v kontaktu se správcem daně.“
[27] V podstatě se tedy jedná o parafrázi fikce vypovězení plné moci dosavadnímu zástupci
(v tomto případě v daňovém řízení) tím, že účastník udělil novou plnou moc jinému zástupci,
aniž by původní plnou moc odvolal. Z tohoto rozsudku tak nevyplývá nic, co by podporovalo
argumentaci stěžovatele.
[28] Tvrzení stěžovatele, že byl srozuměn se skutečností, že správní orgán I. stupně Ing. J.
považuje za jeho zástupce, nemá ve správním spise žádnou oporu. Stěžovatel ho dokládá pouze
formulací výrokové části rozhodnutí o přestupku a tím, že sám odvolání ve věci nepodal. I přes
tyto skutečnosti však scházel průkaz plné moci ve prospěch Ing. J., na což byli upozorněni jak
Ing. J., tak stěžovatel sám, který však zůstal naprosto pasivní, byť mohl na základě upozornění
žalovaného svou vůli být opět zastoupen Ing. J. vůči žalovanému projevit.
[29] V posuzované věci tak existovaly pochybnosti o existenci zmocnění Ing. J. Stěžovatel
mohl udělit plnou moc někdejšímu zmocněnci znovu, i když již byla jednou vypovězena, ovšem
takovou vůli neprojevil. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s krajským soudem, že byť správní
orgán I. stupně postupoval chybně (což nepopírá ani stěžovatel), jestliže nadále komunikoval
s Ing. J., aniž by si vyjasnil, zda Ing. J. disponuje zástupčím oprávněním, žalovaného toto jednání
nijak nezavazovalo a pokud u něj vyvstaly pochybnosti o zastoupení stěžovatele Ing. J.,
postupoval v souladu se zákonem, když se je pokusil odstranit.
[30] Učinil-li zmocněnec jménem zmocnitele ve správním řízení procesní úkon, jímž
se nakládá s předmětem řízení, tedy pokud byl takový procesní úkon zjevně činěn za jiného,
je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu své oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud
tak zmocněnec neučiní, je třeba jej k odstranění této vady podání vyzvat. V tomto ohledu došlo
ke sjednocení judikatury týkající se postupu soudů a správních orgánů při odstraňování vad
zastoupení, v podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na závěry vyslovené v rozsudku
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, č. j. 6 As 405/2017 – 33,
publ. pod č. 3860/2019 Sb. NSS. V něm rozšířený senát konstatoval, že „byla-li tedy žaloba podána
zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce
doložit soudu své oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu
nesplní, pak je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, aniž by byl povinen vyzývat
ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele. Vyzve-li soud za této procesní situace
k doložení plné moci též zmocnitele, poskytne mu zvýšený procesní standard, na který není právní nárok. To však
neznamená, že by takový zvýšený postup byl vadou, natož důvodem ke zrušení rozhodnutí soudu“.
[31] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 7. 2019, č. j. 1 As 283/2018 – 3,
„tento závěr je možné bez dalšího aplikovat i na zastoupení před správním orgánem, neboť podmínky pro jednání
za jiného na základě plné moci jsou dány v s. ř. s. i ve správním řádu totožně (srov. §33 správního řádu a §35
odst. 7 s. ř. s. ve spojení s §24 o. s. ř.).“
[32] Žalovaný tak dle citovaných závěrů postupoval v souladu se zákonem, když vyzval Ing. J.,
aby doložil své oprávnění k zastoupení stěžovatele. Nejvyšší správní soud považuje danou výzvu
za dostatečně konkrétní na to, aby byl Ing. J. seznámen s pochybnostmi, které o jeho oprávnění
k zastoupení panovaly, byť v přípisu žalovaného došlo k formulačním nepřesnostem. Jak již
Nejvyšší správní soud uvedl v jiné věci, v níž jako zmocněnec vystupoval Ing. J., „pokud se jedná o
zástupce, který opakovaně vystupuje v obdobných věcech, měl by vědět, jaké jsou náležitosti podání“ (viz
rozsudek ze dne 22. 6. 2016, č. j. 1 As 34/2016 – 35). Také z tohoto důvodu zdejší soud
přisvědčil krajskému soudu, že Ing. J. muselo být zřejmé, že jím předkládaná plná moc byla
vypovězena a nemůže tedy osvědčovat jeho oprávnění k zastupování stěžovatele v odvolacím
řízení. Žalovaný tak splnil svou povinnost vyzvat k odstranění vad podání a s ohledem na
skutečnost, že neúčinnost původní plné moci ze dne 22. 12. 2016 dostatečně popsal již ve výzvě
ze dne 31. 7. 2017, nebyl povinen vyzývat Ing. J. opakovaně. Skutečnost, že žalovaný následně
k doložení zastoupení vyzval také stěžovatele samotného, lze označit za vyšší standard, ke
kterému nebyl žalovaný povinen. Navíc stěžovatel na tuto výzvu nijak nereagoval, byť mu byla
právě tímto způsobem nad rámec povinností žalovaného poskytnuta příležitost, aby svou vůli
uvedl na pravou míru.
IV.
Závěr a náklady řízení
[33] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[34] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, náleželo by mu tedy vůči stěžovateli právo
na náhradu nákladů, které v řízení důvodně vynaložil. Žalovanému však v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 5. listopadu 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu