ECLI:CZ:NSS:2021:6.AO.7.2021:126
sp. zn. 6 Ao 7/2021 - 126
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci navrhovatelů:
a) Mgr. L. H., b) JUDr. Ing. M. J. c) L. S., zastoupená Mgr. Ludvíkem Novotným,
advokátem, sídlem Václavské nám. 76, Letohrad, a d) Mgr. M. K., proti odpůrci: Ministerstvo
zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrzích na zrušení části opatření
obecné povahy odpůrce ze dne 1. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN, ve znění
opatření odpůrce ze dne 22. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN,
takto:
I. Články IV a V a článek VI odst. 3 mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví
ze dne 1. března 2021, č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN, ve znění opatření
Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. března 2021, č. j. MZDR 47828/2020-
26/MIN/KAN, se r uší dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Návrh navrhovatele a), aby soud odpůrci zakázal přijetí obdobného řešení ochrany zdraví
obyvatelstva proti onemocnění Covid-19, neboť tím obchází soudní kontrolu moci
výkonné, se odm ít á .
III. Ve zbylém rozsahu se návrhy zamí t a jí .
IV. Odpůrce je povinen nahradit navrhovatelům náklady řízení ve výši, která bude
stanovena samostatným usnesením.
Odůvodnění:
I. Spojení návrhů a vymezení věci
[1] Nejvyššímu správnímu soudu byl dne 4. 4. 2021 doručen návrh navrhovatele a) na zrušení
opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-
26/MIN/KAN, a opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 3. 2021,
č. j. MZDR 47828/2020-27/MIN/KAN. O návrhu ve vztahu k druhému z uvedených opatření
bylo rozhodnuto v řízení vedeném pod sp. zn. 3 Ao 1/2021.
[2] Dne 12. 4. 2021 byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen návrh navrhovatele b)
na zrušení části opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 3. 2021,
č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN, a části opatření obecné povahy Ministerstva
zdravotnictví ze dne 22. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-27/MIN/KAN. O návrhu ve vztahu
k druhému z uvedených opatření bylo rozhodnuto v řízení vedeném pod sp. zn. 3 Ao 2/2021.
[3] Dne 15. 4. 2021 byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen návrh navrhovatelky c)
na zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 3. 2021,
č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN, a opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví
ze dne 22. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-27/MIN/KAN. I v tomto případě bylo o návrhu
ve vztahu k druhému z uvedených opatření rozhodnuto samostatně, a to v řízení
pod sp. zn. 3 Ao 3/2021.
[4] Dne 22. 4. 2021 byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen návrh navrhovatelky d)
na zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 3. 2021,
č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN.
[5] Nejvyšší správní soud spojil z důvodu vhodnosti podle §39 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), všechny čtyři návrhy do jednoho řízení.
[6] Vzhledem ke skutečnosti, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 22. 3. 2021,
č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN, je „pouze“ novelou opatření obecné povahy odpůrce
ze dne 1. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN, ve znění pozdějších opatření,
projednával Nejvyšší správní soud výše uvedené návrhy jako návrhy na zrušení části opatření
obecné povahy odpůrce ze dne 1. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN, ve znění
opatření obecné povahy odpůrce ze dne 22. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN
(dále jen „napadené opatření“).
[7] Opatřením ze dne 1. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN (dále také
„původní opatření“) odpůrce uložil blíže vymezeným kategoriím zaměstnavatelů na území České
republiky povinnost (ode dne 12. 3. 2021, resp. 15. 3. 2021, v závislosti na počtu zaměstnanců)
umožnit zaměstnancům osobní přítomnost na pracovišti zaměstnavatele pouze za předpokladu,
že zaměstnanec podstoupil v posledních sedmi dnech některý z vymezených typů testu: RT-PCR
test na přítomnost viru SARS-CoV-2 (dále jen „PCR test“), POC antigenní test na přítomnost
antigenu viru SARS-CoV-2 prováděný poskytovatelem zdravotních služeb (dále jen
„zdravotnický antigenní test“), nebo test na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS-CoV-2,
který lze použít laickou osobou (dále jen „laický test“). Napadeným opatřením bylo dále
zaměstnavatelům uloženo, aby pro své zaměstnance zajistili buď provedení zdravotnických
antigenních testů, nebo testy pro provedení laického testu. Podle čl. III opatření č. j. MZDR
47828/2020-16/MIN/KAN jsou zaměstnanci, se stanovenými výjimkami, povinni na výzvu
zaměstnavatele jím zajištěné testy (dále jen „testování na pracovišti“) podstoupit.
[8] Původní opatření bylo změněno opatřením odpůrce ze dne 5. 3. 2021, č. j. MZDR
47828/2020-21/MIN/KAN. S účinností ode dne 9. 3. 2021 byl mj. rozšířen okruh výjimek
pro povinnost zaměstnanců podstoupit testování (čl. III původního opatření) a vymezen pojem
„zaměstnanec“ pro účely opatření se zahrnutím tzv. agenturních pracovníků a osob
vykonávajících na pracovišti zaměstnavatele stejnou nebo obdobnou činnost jako zaměstnanci na
základě jiného právního vztahu (čl. V původního opatření).
[9] Opatřením ze dne 15. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-22/MIN/KAN, odpůrce rozšířil
působnost původního opatření též na zaměstnavatele, kteří jsou podnikatelem nebo státním nebo
národním podnikem a zaměstnávají 10 až 49 osob, a na jejich zaměstnance.
[10] Opatřením ze dne 22. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN, odpůrce rozšířil
působnost původního opatření též na zaměstnavatele, kteří jsou podnikatelem nebo státním nebo
národním podnikem a zaměstnávají 1 až 9 osob, a na jejich zaměstnance a dále na osoby
samostatně výdělečně činné vykonávající hlavní samostatnou výdělečnou činnost na území České
republiky (dále též jen „OSVČ“).
[11] Jen pro úplnost soud dodává, že dosud poslední změna opatření ze dne 1. 3. 2021 byla
provedena opatřením odpůrce ze dne 22. 5. 2021, č. j. MZDR 21735/2021-1/MIN/KAN,
jímž byl opět rozšířen okruh výjimek z povinnosti testování zaměstnanců a OSVČ.
[12] Všechna uvedená opatření byla vydána s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále
jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a na §2 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných
opatřeních při epidemii onemocnění Covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále
jen „pandemický zákon“).
II. Stručné shrnutí obsahu návrhů, vyjádření odpůrce a dalších vyjádření
účastníků
[13] Navrhovatel a) uvádí, že je advokátem, na něhož se vztahují povinnosti uložené
napadeným opatřením jako na OSVČ.
[14] Navrhovatel a) uvádí, že nemůže vykonávat řádně své právo na osobní integritu,
a vyjadřuje přesvědčení, že odpůrce prostřednictvím příkazu podrobit se testování vyvíjí nátlak,
jehož pravděpodobným cílem je přimět k „dobrovolnému“ očkování. Dále navrhovatel a) namítá
nedůvodnost a neúčelnost napadených opatření, mj. poukazem na nevěrohodnost. Tvrzeným
účelem napadených opatření je zabránění vzniku a rozšíření onemocnění Covid-19. Epidemii
přitom dle navrhovatele a) není možné čelit formou prevence nebezpečí vzniku a rozšíření,
když už je rozšířena v drtivé části celé populace. Preventivní screeningové vyšetření není lege artis
metodou ochrany zdraví. Odpůrce se podle navrhovatele a) nijak nevyrovnal s tím, že na trhu
jsou k dispozici nekvalitní testy, které mají o desítky procent odlišnou schopnost detekce
zkoumaného viru. Je zjevné, že opatření nemají valný vliv na rozšíření onemocnění. Povinné
testování všech osob, tedy i těch, které nejsou nakaženy, je nesprávné. Odpůrce neoprávněně
zasahuje do práv navrhovatele a) na život, když jej v případě falešné pozitivity testu nutí podrobit
se PCR testu a tím se vystavit riziku nakažení v místě odběru. Opatření je nepřiměřené,
a tedy v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 1 a čl. 3
bodu 1 a čl. 52 bod 1 Listiny základních práv Evropské unie. Odpůrce neposuzoval, jaký vliv
na zdraví jedince má opakované podstoupení testu výtěrem z nosu. Většina osob má po odběru
výtěrem z nosu zdravotní problémy a PCR testy jsou bolestivé. Odpůrce nevyužil méně
restriktivní způsoby, tím porušil zásadu minimalizace zásahu do základních práv dle §2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád. Odpůrce napadeným opatřením zvyšuje riziko přenosu
onemocnění, mj. v důsledku nesprávného zacházení s infekčním odpadem. Odpůrce napadenými
opatřeními zasahuje také do ústavně zaručeného práva na nedotknutelnost osoby (čl. 7 odst. 1
Listiny) a rovněž omezuje řádný výkon povolání advokáta. Dále navrhovatel a) namítá porušení
principu rovnosti před zákonem, porušení „práva na informační sebeurčení“ vyplývajícího z čl. 2
odst. 2 Listiny, porušení §3 zákona o ochraně veřejného zdraví a čl. 2, 5 a 11 Úmluvy o lidských
právech a biomedicíně (vyhlášené pod č. 96/2001 Sb.m.s.; dále jen „Úmluva o lidských právech
a biomedicíně“). Navrhovatel a) rovněž vyjadřuje pochybnosti, zda odpůrce vede řádně spisovou
dokumentaci a zda odpůrce skutečně má podklady, na které odkazuje v odůvodnění napadených
opatření. Proto navrhovatel a) navrhl soudu zajistit důkazy (podklady a spis odpůrce
k napadeným opatřením). Navrhovatel a) dále namítá porušení §3 správního řádu,
neboť odpůrce vydal opatření na základě neúplně zjištěného skutkového stavu, o němž lze mít
důvodné pochybnosti.
[15] Ze všech výše uvedených důvodů navrhovatel a) navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadené opatření zrušil k okamžiku nabytí jeho účinnosti, odpůrci zakázal, aby přijal obdobné
řešení ochrany zdraví obyvatelstva proti onemocnění Covid-19, eventuálně aby konstatoval,
že odpůrce vydáním a publikováním obsahu napadeného opatření nezákonně zasáhl
do základních práv navrhovatele a), a aby odpůrci uložil písemně se omluvit navrhovateli a)
a veřejně se omluvit občanům České republiky.
[16] Rovněž navrhovatel b) uvádí, že je advokátem, na něhož se vztahují povinnosti uložené
napadenými opatřeními jako na OSVČ.
[17] Navrhovatel b) namítá, že napadené opatření nemůže nahrazovat podzákonné právní
předpisy a nemůže nad rámec zákona ukládat adresátům nové povinnosti. Napadené opatření
nemá časový rámec. Opatřením je ukládáno, aby bez svého souhlasu pod hrozbou případné
sankce zasahoval či nechal jiného zasahovat do své tělesné integrity, která je chráněna zákonem
č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, čl. 7 Listiny, čl. 2 a násl. Úmluvy o lidských právech
a biomedicíně nebo Evropskou úmluvou o lidských právech (míněna zřejmě Úmluva o ochraně
lidských práv a základních svobod, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. – pozn. NSS). Napadená
opatření jsou vydávána s odkazem na §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného
zdraví a na §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona. Podle navrhovatele b) však lze použít §69
odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví pouze v případě opatření, která jsou svou
povahou a intenzitou srovnatelná s opatřeními podle §69 odst. 1 písm. a) až h) téhož zákona.
Ustanovení §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona ve vztahu k navrhovateli nelze aplikovat.
Napadené opatření postrádá vysvětlení oprávněnosti zásahu do integrity jedince a lidské
důstojnosti, ukládané povinnosti jsou přitom závažné. Ukládána je rovněž povinnost částečně
hradit náklady na splnění uložených povinností, neboť testování není propláceno zdravotními
pojišťovnami v plné výši. Jde tedy o porušení čl. 11 odst. 5 Listiny. Navrhovatel b) namítá rovněž
nedostatečnou účinnost a spolehlivost testů.
[18] Navrhovatel b) navrhl zrušení části opatření č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN,
konkrétně nově vloženého čl. V, nově označeného čl. VI odst. 3, slov „a osoby samostatně
výdělečně činné vykonávající hlavní samostatnou výdělečnou činnost jsou povinny“ v nově
označeném čl. VI odst. 1, slov „nebo osoba samostatně výdělečně činná vykonávající hlavní
samostatnou výdělečnou činnost“ v nově označeném čl. VI. odst. 2, a slov „nebo osoba
samostatně výdělečně činná“ v nově označeném čl. VII (míněny zjevně články opatření ze dne
1. 3. 2021 ve znění opatření ze dne 22. 3. 2021 – pozn. NSS).
[19] Navrhovatelka c) konstatuje, že je osobou samostatně výdělečně činnou
a zaměstnavatelkou jednoho zaměstnance, a proto se na ni vztahují povinnosti uložené
napadeným opatřením.
[20] Ve svém návrhu namítá překročení zákonných mezí odpůrcem a rozpor s čl. 2 odst. 4
Ústavy ČR, a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny. Navrhovatelka c) dále vyjadřuje námitku týkající
se osobní působnosti pandemického zákona. Pandemický zákon umožňuje, aby mimořádným
opatřením bylo přikázáno testovat zaměstnance a jiné pracovníky. Neumožňuje však stanovit
zaměstnancům a jiným pracovníkům (s výjimkou osob samostatně výdělečně činných, kde osoba
testující je totožná s osobou testovanou) povinnost se testování podrobit. Pandemickým
zákonem je umožněno přikázat mimořádným opatřením testování pouze na přítomnost
onemocnění Covid-19, nikoli na přítomnost RNA viru SARS-CoV-2 v biologických vzorcích.
PCR testy ani antigenní testy nejsou schopny rozlišit mezi onemocněním Covid-19 a mezi
přítomností RNA viru SARS-CoV-2. Dále navrhovatelka c) namítá, že povinnosti uložené
zaměstnavatelům napadeným opatřením svou povahou a intenzitou nejsou srovnatelné
s opatřeními upravenými v §69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví, a proto
nelze využít zmocnění dle zbytkového ustanovení §69 odst. 1 písm. i) tohoto zákona.
K napadeným opatřením není řádně veden spis v souladu s §17 správního řádu, spis by měl
obsahovat doklady o splnění povinnosti odpůrce přezkoumat vydaná mimořádná opatření, jak je
stanoveno v §3 odst. 7 pandemického zákona. Napadené opatření bylo přijato dne 22. 3. 2021,
stejného dne bylo projednáno vládou. Na plánovaném programu vlády však toto opatření vůbec
zařazeno nebylo. Je tedy zřejmé, že mimořádná opatření jsou přijímána nahodile, nepromyšleně,
v rozporu s principem řádné správy. Dále navrhovatelka c) namítá nedostatečné odůvodnění
napadeného opatření. Odůvodnění je spíše formální a de facto univerzální. Jedná se o téměř
totožné odůvodnění, jaké je obsaženo v původním opatření, pouze byla vypuštěna část dvou
odstavců, není tedy odůvodněno významné rozšíření povinností. V odůvodnění není ani zmínka
o tom, proč odpůrce považuje zásah do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob
za přiměřený. Odůvodnění nevysvětluje, proč je skutečně nezbytné, aby testování prováděli
všichni zaměstnavatelé, kteří jsou podnikateli, a proč je zvolen právě daný interval, proč má být
testování prováděno právě antigenními testy, proč jsou testováni bezpříznakoví lidé atd. Odpůrce
se nezabýval ani otázkou spolehlivosti testů. Navrhovatelka poukazuje rovněž na to, že i kdyby
testování zaměstnanců a osob samostatně výdělečně činných bylo shledáno potřebným
a nezbytným, povinnosti z něj vyplývající by neměly dopadat na osoby, u nichž bylo laboratorně
potvrzeno dostatečné množství protilátek proti nemoci Covid-19. Napadené opatření je rozporu
se zákonem o zdravotních službách. Provádění zdravotnických antigenních testů i PCR testů
vykonávaných zdravotnickým pracovníkem na třetí osobě je poskytováním zdravotní služby,
která může být poskytována pouze na základě svobodného a informovaného souhlasu. Dále
navrhovatelka namítá nesprávnou publikaci napadeného opatření podle §3 odst. 6 pandemického
zákona. Dále navrhovatelka c) namítá, že není jasná návaznost na zákon č. 262/2006 Sb., zákoník
práce, opatření č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN neřeší, jak by mělo být postupováno,
pokud zaměstnanec nevyhoví výzvě podrobit se testování.
[21] Z výše uvedených důvodů navrhovatelka c) navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil
opatření č. j. MZDR 47828/2020-26/MIN/KAN pro nezákonnost; pro případ, že by v průběhu
řízení napadené opatření pozbylo platnosti, navrhla, aby Nejvyšší správní soud konstatoval
nezákonnost tohoto opatření.
[22] Navrhovatelka d) je advokátkou, na niž se vztahují povinnosti uložené napadenými
opatřeními.
[23] Navrhovatelka d) předně namítá překročení mezí zákonem stanoveného zmocnění. Dle
§2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona, může mimořádným opatřením nařídit odpůrce
testování na přítomnost onemocnění Covid-19 jen zaměstnancům a jiným pracovníkům, nikoli
osobám samostatně výdělečně činným. Pokud oprávnění nařídit testování určitých osob, tedy
zaměstnanců a jiných pracovníků, bylo vtěleno do pandemického zákona, není možno
ho osobám samostatně výdělečně činným uložit na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví. Testování tak, jak je napadeným opatřením upraveno, je kombinací testování
prováděného jako léčebná služba a laického testování. Odpůrce ale není oprávněn nařizovat
povinnost podrobit se lékařské službě, jelikož §69 odst. 1 písm. i) hovoří pouze o zákazu nebo
uložení jiné činnosti. Za činnost nelze považovat podrobení se lékařské službě bez souhlasu
osoby, které je služba určena. Navrhovatelka d) rovněž vznáší námitku, že není řádně veden spis.
Napadené opatření je podle navrhovatelky d) v rozporu s čl. 26 Listiny. Jen zákon může stanovit
podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Listina nedovoluje právo
na podnikání omezit ve prospěch zachování zdraví. Nelze zakázat bez testu na přítomnost
Covid-19 přístup do veřejných budov osobám, které zde vykonávají svoji činnost, jsou-li tyto
budovy přístupné jiným osobám bez provedení testu. Navrhovatelka d) dále namítá rozpor
s čl. 31 Listiny. Napadeným opatřením je navrhovatelka přinucena nedobrovolně jednou týdně
podstoupit zdravotní výkon (PCR test nebo zdravotnický antigenní test), nebo jednou týdně
provést laický test. Odpůrce se nezabývá případnými následky opakovaných testování na zdraví
testovaných. Dále navrhovatelka d) namítá rozpor se zákonem o zdravotních službách,
neboť zdravotní služby lze pacientovi poskytnout pouze s jeho svobodným a informovaným
souhlasem, nestanoví-li zákon o zdravotních službách jinak, a s články 2 a 5 Úmluvy o lidských
právech a biomedicíně. Odpůrce není oprávněn určitým skupinám lidí nařídit plošné testování
na Covid-19, když osoba nemá příznaky nemoci, s tím, že je to v zájmu boje proti pandemii.
Ne každý pozitivně testovaný na Covid-19 je nakažlivý. Aby byl nakažlivý, musí mít i příznaky.
Navrhovatelka d) rovněž namítá rozpor s čl. 1 Listiny, neboť výjimky z povinnosti testovat
bezdůvodně zvýhodňují osoby s očkováním ve srovnání s osobami, které prodělaly laboratorně
potvrzené onemocnění Covid-19, ale od prvního pozitivního PCR testu nebo zdravotnického
antigenního testu uplynulo více než 90 dní, jako je tomu i v případě navrhovatelky d). Napadené
opatření představuje zásah do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny, neboť ukládá
povinnost nakupovat si test k samotestování, který není plně hrazen ze zdravotního pojištění.
Navrhovatelka d) namítá rovněž rozpor s §3 odst. 2 pandemického zákona, z nějž vyplývá
požadavek náležitého odůvodnění opatření, poukazuje na nedostatky a rozpory v odůvodnění
a na skutečnost, že nebylo provedeno finanční zhodnocení nákladů na testování zaměstnanců
a OSVČ.
[24] Z uvedených důvodů navrhovatelka d) navrhla, aby soud opatření ze dne 22. 3. 2021
zrušil.
[25] Odpůrce považuje všechny návrhy navrhovatelů za nedůvodné.
[26] Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010 -
73, podle nějž by soud měl v rámci testu proporcionality postihovat pouze extrémní případy
věcně nesprávných opatření. Odpůrce je vrcholným orgánem ochrany veřejného zdraví a vede
soustavu krajských hygienických stanic, jimž je nadřízen a jejichž působnost vykonává, má-li být
vykonávána na území celé České republiky. Současně má odbornou podporu ve Státním
zdravotním ústavu a v Ústavu zdravotnických informací a statistiky Podle správního řádu orgány
veřejné moci si primárně činí odborný úsudek tam, kde to je možné, samy. Pandemie, ale i
odborné poznatky o ní se dynamicky vyvíjejí.
[27] Všechna mimořádná opatření včetně napadeného opatření odpůrce zásadně činí (a)
na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí, které jsou o viru známy v době
přijímání jednotlivých opatření (best practice), při vědomí, že (b) tyto znalosti nejsou dostatečné
a přesné a že (c) není možné čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo, zda je
jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce proto při přijímání svých opatření preferuje
ochranu života a zdraví osob coby nejdůležitějších základních hodnot, avšak při současné snaze
o co nejmenší omezení chodu společnosti. V případě nejasností o šíření či vlastnostech
koronaviru se odpůrce nespoléhá s ohledem na princip náležité opatrnosti na to, že nastane
optimističtější varianta.
[28] Posouzení proporcionality tedy odpůrce při přijímání mimořádných opatření provádí tak,
že zhodnotí současný stav šíření onemocnění Covid-19 na území ČR. Na základě dostupných
skutečností a při zohlednění dostupných vědeckých znalostí pak dojde k odhadu rizika šíření
onemocnění Covid-19 na z draví a životy osob. Pokud je výsledek neuspokojivý a riziko šíření
onemocnění Covid-19 v populaci je příliš vysoké, jsou identifikována různá opatření, která by
mohla šíření onemocnění Covid-19 zpomalit a zmírnit dopady jeho šíření na zdraví a životy osob.
Při volbě vhodných opatření volí odpůrce a další orgány krizového řízení opatření, která dle jejich
názoru v rozsahu jejich diskrece v nejvyšší míře zpomalují šíření koronaviru SARS-CoV-2,
resp. onemocnění Covid-19, a zároveň co nejmenším způsobem negativně dopadají
na obyvatelstvo a práva osob. Odpůrce zohledňuje rovněž to, že zatímco tato omezení jsou
dočasná, mohlo by explozivní rozšíření infekce Covid-19 vést k závažným dočasným i trvalým
zdravotním následkům velké části populace a k úmrtí desetitisíců až statisíců osob.
[29] K námitce ohledně zásady svobodného a informovaného souhlasu a osobní integrity
odpůrce uvádí, že ani ústavně zaručená nedotknutelnost osoby není bezbřehá, neboť Úmluva
o lidských právech a biomedicíně, občanský zákoník i zákon o zdravotních službách umožňují
za stanovených podmínek poskytovat zdravotní služby pacientovi i bez jeho souhlasu,
tudíž zasáhnout do jeho integrity.
[30] Napadená opatření obecné povahy byla vydána na základě pravomoci svěřené odpůrci
pandemickým zákonem a zákonem o ochraně veřejného zdraví, mají tedy zákonný podklad,
a mohou proto, v zájmu ochrany veřejného zdraví, ukládat mj. povinnost podrobit se testování
v době těžkého zasažení České republiky epidemií koronaviru.
[31] K námitce, že ve věci nebyl řádně veden spis, odpůrce uvádí, že v nynější krizové situaci,
a zejména v okamžicích, které předcházely vydání napadených aktů, je nezbytné pod časovým
tlakem a bez úplné znalosti všech detailů činit kroky vedoucí ke zpomalení šíření viru SARS-
CoV-2 v populaci a záchraně životů osob v ČR. Před vydáním jednotlivých opatření není možné
na rozdíl od standardního správního řízení shromáždit úplné a zcela objektivizované podklady
(a to rovněž proto, že se poznatky o viru SARS-CoV-2 dynamicky vyvíjejí). Míra nejistoty a vyšší
míra rizika související s epidemií Covid-19 je způsobena i tím, že se vir postupně vyvíjí a mutuje,
což mění jeho vlastnosti. Přestože odpůrce není povinen vést správní spis obdobných standardů,
jako to stanoví správní řád, neznamená to, že svá mimořádná opatření vydává arbitrárně
bez shromažďování podkladů. Odpůrce čerpá především z doporučení Rady Evropské unie,
vodítek Evropské komise, impaktovaných časopisů, vědeckých studií, dat o počtu nakažených
a hospitalizovaných a z dat o věcných a personálních kapacitách lůžek.
[32] Odpůrce připouští, že samotné testování vést k likvidaci epidemie nemůže, nicméně
plošné testování je jedním z nástrojů, který k likvidaci epidemie koronaviru přispívá.
[33] Ohledně námitek na účinnost antigenních testů poukázal odpůrce na odbornou studii,
která potvrzuje jejich dostatečnou účinnost. To sice nevylučuje možnost, že se na trhu objeví
i méně kvalitní testy, nicméně to nic nemění na závěru, že antigenní testy jako takové jsou
vhodným nástrojem ke zpomalení šíření epidemie, neboť je jejich prostřednictvím možné včas
zachytit (a následně izolovat) nakažené jedince. Účelem plošného testování konečně není zachytit
všechny pozitivní osoby.
[34] K námitce vlivu testování na zdraví, uvádí odpůrce, že samotestování je možné i odběrem
vzorku ze slin testované osoby, je tedy možné použít i neinvazivní metody, které nemohou mít
žádný vliv na zdraví. Nebyl prokázán ani žádný negativní vliv testování na zdraví testovaných
osob, a to ani při testování výtěrem z nosu (což je nejtypičtější způsob antigenního testování).
V této souvislosti odpůrce rozporuje tvrzení, že nepoučil občany ČR ohledně prevence
při provádění testování.
[35] K námitce navrhovatele a), že preventivní screeningové vyšetření není metodou lege artis,
odpůrce uvedl, že není jasné, jak skutečnost, že právní předpisy neznají termín preventivní
screeningové vyšetření, může ovlivnit, zda je tento postup v souladu s dosavadním vědeckým
poznáním.
[36] K námitce navrhovatele b), že napadená opatření byla vydána na základě ustanovení dvou
zákonů, odpůrce uvádí, že ta část napadených opatření, která přikazuje zaměstnavatelům testovat
jejich zaměstnance, byla vydána podle pandemického zákona a zbylá část opatření byla vydána
podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Pokud navrhovatel b) namítá, že opatření nemohou
svým adresátům ukládat povinnosti, odpůrce uvádí, že §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona
počítá s mimořádným opatřením, ve kterém bude stanovena povinnost testovat zaměstnance
a jiné pracovníky na přítomnost onemocnění Covid-19, napadené opatření tuto povinnost pouze
konkretizuje. Zřejmým účelem ustanovení bylo umožnit nařídit testování na přítomnost
(antigenu) viru SARS-CoV-2. Na námitku ekonomických dopadů testování odpůrce reaguje
poukazem na možnost využití některého z odběrových míst a nechat se otestovat z prostředků
zdravotního pojištění. K námitce týkající se vedení spisu a podkladů pro vydání opatření, odpůrce
uvedl, že spis obsahuje jen napadené opatření obecné povahy a další opatření jemu předcházející,
že však opatření přijímá při zohlednění statistických zdravotnických informací o vývoji
epidemiologické situace a při zohlednění poznatků medicínské vědy.
[37] Nad rámec předchozích vyjádření k návrhu navrhovatelky c) odpůrce uvedl,
že povinnosti stanovené napadenými opatřeními jsou zcela v mezích působnosti a zmocnění
odpůrce daných zákonem o ochraně veřejného zdraví a pandemickým zákonem. Ani námitku
nedostatečného odůvodnění nepovažuje odpůrce za důvodnou. Z odůvodnění je jasné,
z jakých skutečností odpůrce při vydání napadených opatření vycházel a na základě jakých úvah
dospěl k závěru, že je nutné tato opatření vydat. Odůvodnění obsahují aktuální analýzu
epidemiologické situace. Odpůrce v odůvodnění zdůraznil, že s ohledem na parametry testování,
jeho frekvenci a vlastnosti antigenního testování bude docházet k záchytu asymptomatických
nakažených jedinců. K námitce výhrady svobodného a informovaného souhlasu odpůrce uvádí,
že povinnost strpět poskytování zdravotních služeb i bez souhlasu zákony za stanovených
podmínek upravují. Námitku rozporu s GDPR odpůrce považuje za irelevantní, neboť napadená
opatření přímo nakládání s osobními údaji neupravují, navíc pravomoc odpůrce zavést takové
mimořádné opatření je dána zákonem.
[38] Nad rámec vyjádření k návrhům navrhovatelů a) až c) odpůrce k návrhu navrhovatelky d)
uvedl, že k překročení zákonných mezí dle §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona nedošlo,
neboť osoba samostatně výdělečně činná se pro účely tohoto ustanovení považuje za jiného
pracovníka. Odpůrce rovněž odmítl rozpor s čl. 26 Listiny; pokud navrhovatelka vykonává svoji
práci ve veřejných budovách, kde dochází ke styku s jinými osobami, je nezbytné, aby byla
testována. Z pohledu zákona navrhovatelka vykonává v dané budově svou práci (na rozdíl
od ostatních osob, kterým je umožněn vstup bez testu). K zásahu do práva na ochranu zdraví
odpůrce s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ao 1/2021 uvedl,
že právo na život i právo na ochranu zdraví zahrnují i pozitivní závazek veřejné moci,
aby tato práva aktivně chránila, včetně přijímání potřebných preventivních opatření. K námitce
diskriminace odpůrce uvádí, že výjimky z testování zaměstnanců a jiných pracovníků jsou
opodstatněné, v případě výjimky u osob, které prodělaly onemocnění Covid-19 je stanovena lhůta
90 dnů od prvního pozitivního testu s ohledem na převládající názor odborníků. K námitce
týkající se výjimky z povinnosti testování pro očkované osoby odpůrce uvádí, že tato výjimka byla
stanovena na základě dostupných vědeckých poznatků, že riziko reinfekce je nízké. Vzhledem
k tomu, že v současné počáteční etapě očkování neexistuje studie, která by prokazovala dobu
trvání imunity po očkování, není prozatím dán časový limit pro tuto výjimku. Je pravděpodobné,
že bude stanoven časový limit i pro očkované osoby, zvažuje se limit 6 měsíců.
[39] V dalších vyjádřeních navrhovatelé polemizují s vyjádřením odpůrce a doplňují svou
návrhovou argumentaci. Vzhledem k výsledku řízení nepovažuje soud za potřebné tato vyjádření
podrobněji rekapitulovat, a to i s ohledem na §101b odst. 2 větu druhou s. ř. s., podle níž nelze
návrh na zrušení opatření obecné povahy v dalším řízení rozšiřovat.
III. Posouzení návrhů Nejvyšším správním soudem
[40] Nejvyšší správní soud při posuzování návrhů nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení.
[41] Návrh navrhovatele a), aby soud odpůrci zakázal přijetí obdobného řešení ochrany zdraví
obyvatelstva proti onemocnění Covid-19, neboť tím obchází soudní kontrolu moci výkonné,
soud odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínky řízení spočívající
v absenci pravomoci Nejvyššího správního soudu k uložení takových povinností odpůrci.
Při přezkumu opatření obecné povahy, kterým je i napadené opatření (§3 odst. 6 pandemického
zákona), může soud, je-li návrh důvodný, toliko zrušit napadené opatření nebo jeho část (101d
odst. 2 s. ř. s.). Tato překážka řízení se obecně týká i návrhů navrhovatele a), aby soud vyslovil,
že odpůrce nezákonně zasáhl do základních práv navrhovatele a) tím, že vydal a publikoval obsah
napadeného opatření, a aby soud odpůrci uložil omluvit se písemně navrhovateli a) a veřejně
prostřednictvím veřejných sdělovacích prostředků občanům České republiky. Vzhledem k tomu,
že tyto návrhy označil navrhovatel a) jako eventuální, soud o nich samostatně nerozhodoval poté,
kdy vyhověl návrhu na zrušení napadeného opatření.
[42] Jinak soud dospěl k závěru, že návrhy jsou přípustné, a to jak ve vztahu k těm
ustanovením napadeného opatření, která se vztahují k povinnostem OSVČ (jimiž jsou všichni
čtyři navrhovatelé), tak v případě navrhovatelky c), která je současně zaměstnavatelkou jednoho
zaměstnance, i k ustanovením, týkajícím se zaměstnavatelů, kteří jsou podnikatelem nebo státním
nebo národním podnikem a zaměstnávají jednu až devět osob, a jejich zaměstnancům. Jedná
se zejména o články IV a V opatření ze dne 1. 3. 2021 ve znění opatření ze dne 22. 3. 2021,
které byly opatřením ze dne 22. 3. 2021 nově vloženy, a dále o čl. VI. a VIII. opatření ze dne
1. 3. 2021 ve znění opatření ze dne 22. 3. 2021, které byly opatřením ze dne 22. 3. 2021 změněny
v návaznosti na nově vložené články IV a V.
[43] Články IV až VIII mimořádného opatření ze dne 1. 3. 2021 ve znění mimořádného
opatření ze dne 22. 3. 2021 zní:
„ IV.
Všichni zaměstnavatelé na území České republiky, kteří jsou podnikatelem nebo státním nebo národním podnikem
a zaměstnávají 1 až 9 osob, smí nejpozději od 6. dubna 2021 umožnit svým zaměstnancům osobní přítomnost
na pracovišti zaměstnavatele pouze za předpokladu, že zaměstnanec podstoupil v posledních 7 dnech RT-PCR test
na přítomnost viru SARS-CoV-2, POC antigenní test na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 nebo
na pracovišti zaměstnavatele preventivní test na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS-CoV-2 prostřednictvím
testu poskytnutého mu zaměstnavatelem, není-li v čl. VI stanoveno jinak, a jeho výsledek je negativní.
Zaměstnavatelé uvedení ve větě první jsou povinni zajistit nejpozději od 28. března 2021 pro své zaměstnance POC
antigenní testy na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 prováděné poskytovatelem zdravotních služeb nebo testy
na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS-CoV-2, které lze použít laickou osobou, a to s frekvencí alespoň
jedenkrát za týden. Není-li zaměstnanec v den termínu testování přítomen na pracovišti zaměstnavatele,
jeho preventivní testování se provede v den jeho příchodu na pracoviště. Zaměstnavatelé uvedení ve větě první jsou
povinni vyzvat své zaměstnance, aby podstoupili preventivní test podle věty druhé, nejpozději v termínu
od 30. března 2021 tak, aby byla umožněna jejich přítomnost na pracovišti zaměstnavatele za splnění podmínky
podle věty první nejpozději k 6. dubnu 2021. Pokud zaměstnanec v rámci sedmidenního období vykonává práci
výlučně mimo pracoviště zaměstnavatele, umožní mu zaměstnavatel podstoupit preventivní test podle věty druhé mimo
pracoviště zaměstnavatele; to se netýká zaměstnance vykonávajícího práci na dálku (home office).
V.
Všechny osoby samostatně výdělečně činné vykonávající hlavní samostatnou výdělečnou činnost na území České
republiky, smí nejpozději od 6. dubna 2021 vstupovat na své pracoviště či místo výkonu práce pouze
za předpokladu, že podstoupily v posledních 7 dnech RT-PCR test na přítomnost viru SARS-CoV-2, POC
antigenní test na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 nebo preventivní test na stanovení přítomnosti antigenu
viru SARS-CoV-2 prováděný laickou osobou, není-li v čl. VI stanoveno jinak, a jeho výsledek je negativní.
VI.
1. Zaměstnanci jsou povinni na výzvu zaměstnavatele a osoby samostatně výdělečně činné vykonávající hlavní
samostatnou výdělečnou činnost jsou povinny testování podle čl. I až V podstoupit, a to s výjimkou:
a) osob, které prodělaly laboratorně potvrzené onemocnění COVID-19, uplynula u nich doba izolace podle platného
mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, nejeví žádné příznaky onemocnění COVID-19, a od prvního
pozitivního RT-PCR testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 nebo POC antigenního testu na přítomnost antigenu
viru SARS-CoV-2 neuplynulo více než 90 dní, a
b) osob, které mají vystavený certifikát Ministerstva zdravotnictví ČR o provedeném očkování proti onemocnění
COVID-19, a od aplikace druhé dávky očkovací látky v případě dvoudávkového schématu podle souhrnu údajů
o léčivém přípravku (dále jen „SPC“) uplynulo nejméně 14 dní, nebo od aplikace první dávky očkovací látky
v případě jednodávkového schématu podle SPC uplynulo nejméně 14 dnů, a očkovaná osoba nejeví žádné příznaky
onemocnění COVID-19.
2. Zaměstnanec nebo osoba samostatně výdělečně činná vykonávající hlavní samostatnou výdělečnou činnost jsou
povinni prokázat to, že podstoupili RT-PCR test na přítomnost viru SARS-CoV-2 nebo POC antigenní test
na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 podle čl. I až V, a skute čnosti podle odstavce 1 potvrzením vystaveným
poskytovatelem zdravotních služeb.
3. Osoby samostatně výdělečně činné vykonávající hlavní samostatnou výdělečnou činnost, které se na svých
pracovištích či v místě výkonu své práce nesetkávají se třetími osobami, s výjimkou osob žijících ve stejné domácnosti,
nejsou povinny postoupit testování podle čl. V.
VII.
Pokud je výsledek preventivního testu na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 prováděného laickou osobou podle
čl. I až V pozitivní, jsou zaměstnanec nebo osoba samostatně výdělečně činná povinny postupovat podle platného
mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví upravujícího povinnosti zaměstnanců a osob samostatně výdělečně
činných při testování na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 prováděného laickou osobou.
VIII.
Za zaměstnance podle čl. I až IV se považují také:
1. dočasně přidělení zaměstnanci agentury práce a
2. další osoby, které na základě jiného právního vztahu, než je pracovněprávní vztah, vykonávají práci nebo
obdobnou činnost na pracovišti zaměstnavatele společně s jeho zaměstnanci.“
[44] Nejvyšší správní soud předesílá, že se námitkami uplatněnými v nyní projednávané věci
zabýval již v dříve posuzovaných návrzích na zrušení napadeného opatření, resp. souvisejících
mimořádných opatření odpůrce, přičemž je shledal nedůvodnými. Jde zejména o tvrzený
rozpor pandemického zákona s ústavním pořádkem [srov. rozsudek ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133 (body 47 až 62)], namítaný nedostatek zákonné opory pro vydání
napadeného opatření [rozsudek ze dne 8. 4. 2021, č. j. 6 Ao 1/2021 - 323 (body 46 až 48)],
resp. překročení zákonného rámce [rozsudek ze dne 27. 4. 2021, č. j. 6 Ao 2/2021 - 160 (body 67
až 73)], námitku rozporu napadeného opatření s předpisy zakotvujícími potřebu svobodného
a informovaného souhlasu s poskytovanou lékařskou péčí [rozsudek č. j. 6 Ao 1/2021 - 323
(body 34 až 52)], tvrzený rozpor s čl. 26 Listiny (tamtéž, bod 61), námitku neexistence
legitimního cíle napadeného opatření a nezpůsobilosti zvolených prostředků (plošného
preventivního testování antigenními testy) tohoto cíle dosáhnout [rozsudky č. j. 6 Ao 1/2021-323
(body 53 až 57) a č. j. 6 Ao 2/2021 - 160 (body 88, 92 a 99)], výhradu k výjimkám z povinnosti
podstoupit testování na pracovišti [rozsudek č. j. 6 Ao 2/2021 - 160 (bod 97)], námitku
nedostatečné ochrany informací o zdravotním stavu zaměstnanců a neoprávněného nakládání
s nimi [rozsudek č. j. 6 Ao 1/2021 - 323 (body 62 až 66)], ekonomické důsledky napadeného
opatření na zaměstnavatele [rozsudek č. j. 6 Ao 2/2021 - 160 (bod 104)], namítaný rozpor
se zákoníkem práce (tamtéž, bod 100) a výhradu nezákonného postupu odpůrce při vydávání
napadeného opatření (tamtéž, body 74 až 78). Vzhledem k výsledku řízení v nyní projednávané
věci nepovažuje soud za potřebné opakovat závěry citovaných rozsudků, které jsou využitelné
i pro nyní projednávanou věc. Tyto rozsudky jsou veřejně dostupné na www.nssoud.cz.
[45] Pro nyní posuzovanou věc je podstatné, že povinnost navrhovatelů podrobit se testování,
resp. jej provést u svých zaměstnanců, vyplývá z výše citovaných článků IV a V opatření ze dne
1. 3. 2021 ve znění opatření ze dne 22. 3. 2021. Právě toto datum, tedy 22. 3. 2021, je proto
určujícím pro skutkový a právní stav, z něhož je soud povinen podle §101b odst. 3 s. ř. s.
vycházet. Pro posouzení důvodnosti a přiměřenosti povinností uložených navrhovatelům je
proto rozhodné zejména odůvodnění opatření ze dne 22. 3. 2021 a dále podklady shromážděné
odpůrcem k jeho vydání a vyjádření odpůrce k návrhům na zrušení napadeného opatření.
[46] V rozsudku č. j. 6 Ao 2/2021 - 160 se soud zabýval také námitkou náležitého odůvodnění
mimořádného opatření ze dne 1. 3. 2021 a jeho změny provedené mimořádným opatřením
ze dne 15. 3. 2021. Dospěl k závěru, že jakkoliv bylo odůvodnění tehdy napadeného opatření
stručné, obsahovalo nezbytné náležitosti vyžadované pandemickým zákonem, a to alespoň
s ohledem na povahu povinností ukládaných napadeným opatřením. Ve vztahu ke změně
původního opatření provedené opatřením ze dne 15. 3. 2021 soud konstatoval dílčí nedostatek
odůvodnění spočívající v absenci přezkoumání měněného opatření ze dne 1. 3. 2021 ve smyslu
§3 odst. 7 pandemického zákona. Uvedl, že „pandemický zákon sice výslovně nestanoví, že by toto
přezkoumání mělo být součástí odůvodnění opatření, kterými se mění nebo nahrazuje dříve přijaté opatření, tato
potřeba však podle soudu zřetelně vyplývá z obecných požadavků na odůvodnění přijímaných opatření podle §3
odst. 2 pandemického zákona a jejich obdobného užití na změnová opatření podle §3 odst. 7 tohoto zákona.“,
a uzavřel, že „vzhledem k obsahu podkladů pro vydání napadeného opatření předložených odpůrcem na výzvu
soudu a s ohledem na obecně známý stav rozšíření nemoci Covid-19 v České republice na přelomu února a března
t. r. však tento dílčí nedostatek odůvodnění v nyní posuzované věci nevyvolává nepřezkoumatelnost napadeného
opatření pro nedostatek důvodů a sám o sobě není takovou vadou, pro kterou by mělo být napadené opatření
zrušeno.“ (body 85 a 86 citovaného rozsudku).
[47] Zcela shodně jako odůvodnění původního opatření ze dne 1. 3. 2021 a jeho změny ze dne
15. 3. 2021 poukazuje odůvodnění opatření ze dne 22. 3. 2021 na „obrat epidemie onemocnění Covid-
19 směrem k růstu“, jehož příčinou je rozšíření nových mutací koronaviru SARS-CoV-2, konkrétně
tzv. britské varianty (označované jako B.1.1.7) a tzv. jihoafrické varianty (B.1.351), a s odkazem
na hodnocení Evropského centra pro prevenci a kontrolu nemocí poukazuje na předpoklad jejich
dalšího šíření (již zaznamenáno ve 40 zemích světa) a vyšší míru nebezpečnosti spočívající
ve vyšší (až o 50 %) nakažlivosti a rezistentnosti, „což znamená možné komplikace při aplikaci
existujících vakcín“.
[48] K potřebnosti zaváděných opatření a jejich podobě odůvodnění (opět identicky
s odůvodněním předchozích opatření) uvádí: „Nezbytnou součástí protiepidemických opatření je provádění
preventivního screeningového vyšetření na přítomnost SARS-CoV-2 s cílem odhalit potenciálně infekční osoby,
které mají jen minimální nebo žádné příznaky infekce, a přitom mohou nevědomky šířit onemocnění.“
[49] Odpůrce odůvodnil (opět shodně jako v případě předchozích verzí opatření) rovněž
zvolený způsob testování, včetně provádění testování laickou osobou: „Vzhledem k nezbytnosti
nalezení kompromisního řešení při předpokládané ekonomické náročnosti, nedostatku zdravotnických pracovníků,
kteří by mohli provádět pravidelné testování zaměstnanců, což je i nadále považováno za zlatý standard a hlavní
pilíř preventivního testování, byl z možných variant umožněn i doplňkový pilíř, tj. provádění antigenních testů
laickou osobou. Tento způsob testování umožní široké použití laickou veřejností, a při dostatečné senzitivitě
a specificitě antigenního testu, a při pravidelném opakování s frekvencí alespoň jednou týdně dojde k postupnému
vychytávání infikovaných převážně asymptomatických osob.“. Zjevně vzhledem k tomu, že volba způsobu
testování na pracovišti (zdravotnickým antigenním testem nebo laickým testem) je ponechána
na zaměstnavateli, poukazuje odůvodnění na skutečnost, že „provedení testu laickou osobou není
zdravotní službou ve smyslu příslušných právních předpisů (test není prováděn zdravotnickým pracovníkem
na náležité odborné úrovni v rámci poskytování zdravotních služeb), a samotný test, který je zdravotnickým
prostředkem, nelze v případě použití laickou osobou uhradit z prostředků veřejného zdravotního pojištění“.
Zároveň doplňuje, že ke splnění povinnosti prokázání negativního testu lze využít i systému
veřejných testovacích míst, na nichž je za stanovených podmínek testování plně hrazeno
z veřejného zdravotního pojištění.
[50] Stran obligatorní sedmidenní frekvence testování odůvodnění všech postupně
vydávaných opatření odkazují na studii The impact of high frequency rapid viral antigen screening on Covid-
19 spread and outcomes: a validation and modeling study publikovanou na odborném lékařském serveru
medRxiv.
[51] Již prostým vizuálním porovnáním textu odůvodnění opatření ze dne 1. 3. 2021
a opatření ze dne 22. 3. 2021 je zřejmé, že odůvodnění opatření, jímž se po třech týdnech
od vydání původního opatření nejen zachovává dosavadní povinnost testování na pracovišti
u dříve vymezených kategorií zaměstnavatelů, ale navíc se tato povinnost rozšiřuje na další
skupiny (zaměstnavatele s počtem zaměstnanců jeden až devět a na OSVČ), neobsahuje žádné
nové informace, z nichž by bylo možno usuzovat na důvodnost přijetí tohoto opatření. Z textu
původního opatření, které samo neobsahovalo žádné specifické informace k potřebnosti
testování u „malých“ zaměstnavatelů a OSVČ, je pouze vypuštěna podstatná část třetího
odstavce zdůvodňující postupné zavádění testování na pracovišti u zaměstnavatelů s počtem
zaměstnanců nad 250, nad 50 a nad 10 osob. Rovněž byla vypuštěna poslední věta celého
odůvodnění, odkazující na možnost využití (a preferenci!) testování PCR testy a zdravotnickými
antigenními testy na veřejných testovacích místech, hrazeného v systému veřejného zdravotního
pojištění a napojeného na informační systém ISIN. Převzatá úvodní část odůvodnění, poukazující
na „obrat epidemie onemocnění Covid-19 směrem k růstu“, navíc neodpovídá podkladům, z nichž
odpůrce podle svých slov při vydání opatření ze dne 22. 3. 2021 vycházel (viz níže).
[52] Důvody rozšíření působnosti mimořádného opatření ze dne 1. 3. 2021 jeho změnou
ze dne 22. 3. 2021 na další skupiny osob však nejsou zřejmé ani z dokumentů poskytnutých
odpůrcem soudu s tím, že se jednalo o podklady pro vydání napadeného opatření.
[53] Zatímco denní situační zpráva Ministerstva zdravotnictví ke dni 1. 3. 2021 uvádí počet
potvrzených případů za předchozí den 4 557 (z toho ve věkové skupině 65+ považované
za zvláště ohroženou 657), obdobná zpráva ke dni 22. 3. 2021 uvádí 2 373 případů (ve skupině
65+ 440); sedmidenní průměr ke dni 1. 3. 2021 činil 11 817 případů (ve skupině 65+ 1 642),
ke dni 22. 3. 2021 to bylo 9261 (ve skupině 65+ 1396). To vše navíc při téměř dvojnásobném
počtu provedených testů (PCR + antigenních): 1. 3.: cca 566 tisíc, 22. 3.: 1 006 tisíc!
[54] Tendence mírného, leč setrvalého poklesu počtu nakažených osob v období od 1. 3. 2021
do 22. 3. 2021 je zřejmá i z údajů o sedmidenní, resp. čtrnáctidenní incidenci (počet případů
na 100 obyvatel).
[55] Nárůst je evidován v počtu hospitalizovaných osob s nákazou Covid-19 celkem: 7 049
k 1. 3., 8 007 ke dni 22. 3., i s těžkým průběhem onemocnění. Při nedostatku jiných podkladů
vychází soud z toho, že se v případě počtu hospitalizovaných osob a zejména počtu osob
s těžkým průběhem onemocnění jedná o projev přirozeného zpoždění za trendem poklesu
v počtu nakažených osob a rovněž potřebné délky hospitalizace (opět zejména u osob s těžkým
průběhem onemocnění). Soudu není bez dalšího zřejmé, proč by údaje o počtu hospitalizovaných
osob při zřejmém poklesu nových případů nakažení měly odůvodňovat rozšiřování dosavadních
opatření.
[56] Analytické části denních situačních zpráv odpovídají uváděným číselným údajům. Zpráva
ke dni 22. 3. 2021 mj. uvádí: „Vzhledem k současným stále velmi vysokým hodnotám je vysoce důležité, aby
epidemie byla brzděna a vývoj následných dní měl klesající trend a pokračoval současný trend poklesu, který je
velmi pozvolný. … Z celkového pohledu je tak současný stav hodnocen jako vysoce rizikový a ,křehký‘, jelikož se
stále pohybujeme na velmi vysokých denních počtech případů onemocnění Covid-19, zejména s ohledem na počet
případů u seniorní kategorie (65+).“ Aniž by soud toto hodnocení jakkoliv zpochybňoval, považuje je
za dostatečné pro setrvání u zavedených opatření, nikoliv však pro jejich rozšiřování.
[57] Ani ve vyjádření k návrhu na zrušení napadeného opatření odpůrce neuvádí žádné údaje,
z nichž by bylo možno potřebu rozšíření testování na další skupiny zaměstnanců a OSVČ
dovodit.
[58] Za významnou skutečnost, na niž je při hodnocení dostatečnosti důvodů pro přijetí
napadeného opatření třeba klást důraz, považuje Nejvyšší správní soud skutečnost, že opatřením
ze dne 22. 3. 2021 byl příkaz testovat zaměstnance a jiné pracovníky na přítomnost onemocnění
Covid-19 podle §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona a související povinnost těchto osob
se tomuto opatření podrobit podle §2 odst. 3 téhož zákona, rozšířena na nejmenší možné
skupiny pracovníků, včetně zaměstnanců pracujících zcela samostatně. S výjimkou posledně
jmenovaných je jistě i u těchto osob možné, aby byly šiřiteli nákazy onemocnění Covid-19,
nepochybně však s daleko menší pravděpodobností a ve výrazně menší míře, než tomu bylo
u skupin zaměstnanců, na něž se uvedené povinnosti vztahovaly do té doby. Tomu mělo
odpovídat o to přesvědčivější vysvětlení, proč mají i tyto osoby být, při stavu epidemie, jaký tu byl
ke dni 22. 3. 2021, a při racionálním předpokladu jejího dalšího vývoje, podrobeny povinnosti
pravidelného preventivního testování. Není zřejmé, proč bylo nezbytné uložit testování těmto
skupinám od 30. 3., resp. 6. 4., když k tomu odpůrce nepřistoupil dříve, v době výrazně horšího
stavu epidemie.
[59] V návaznosti na výše citovaný rozsudek ve věci sp. zn. 6 Ao 2/2021 musel soud zohlednit
i skutečnost, že z odůvodnění mimořádného opatření ze dne 22. 3. 2021, podkladů pro vydání
tohoto opatření poskytnutých odpůrcem soudu, ani z vyjádření odpůrce k návrhu na zrušení
napadeného opatření není zřejmé ani to, jak se dosavadní uplatňování opatření zavádějících
plošné testování na pracovišti osvědčilo při zvládání epidemie onemocnění Covid-19 (§3 odst. 7
pandemického zákona).
[60] Soudu je za dané situace znemožněno, aby mohl ve vztahu k napadenému opatření
zhodnotit naplnění požadavku pandemického zákona, že mimořádná opatření mohou být
nařizována pouze v nezbytném rozsahu a na nezbytně dlouhou dobu (§3 odst. 1),
resp. ústavního požadavku proporcionality napadeným opatřením uložených povinností
a omezení práv dotčených osob (čl. 4 Listiny). Proto soud musel vyslovit, že napadené opatření je
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a že skutkový základ, který odpůrce vzal za základ
napadeného opatření, je v rozporu se spisy, resp. v nich nemá oporu [§76 odst. 1 písm. a) a b)
s. ř. s.). Odpůrce ve svém vyjádření sice popsal (byť velmi zjednodušeně), jak před vydáním
mimořádných opatření provádí posouzení jejich proporcionality, Nejvyšší správní soud však ani
v odůvodnění napadeného opatření, ani v dokumentaci předložené odpůrcem soudu,
ani ve vyjádření odpůrce k návrhu nenalezl skutková zjištění a jejich vyhodnocení, která by mohla
být východiskem takového posouzení (srov. Kocourek, T. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol.:
Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019. s. 617 a násl., a četnou
judikaturu Nejvyššího soudu tam citovanou).
[61] Vzhledem k výše uvedenému soud nemohl rozhodnout ani o některých dalších námitkách
navrhovatelů, zejména souladu napadeného opatření a jeho některých ustanovení (včetně
např. výjimek z povinnosti testování) s ústavními požadavky na zásahy veřejné moci
do základních práv dotčených osob. Nejvyšší správní soud toliko uvádí, že neshledal důvodnou
námitku nedostatku pravomoci odpůrce uložit povinnost testování osobám samostatně výdělečně
činným, neboť nejsou zaměstnanci. Již z pouhého textu výše citovaného §2 odst. 2 písm. m)
pandemického zákona je zjevné, že příkaz testovat je možno uložit nejen ve vztahu
k zaměstnancům, ale i „jiným pracovníkům“. Zahrnutí OSVČ do této kategorie je podle soudu
nepochybně v souladu nejen s textem pandemického zákona, ale i s jeho účelem, neboť tyto
osoby, obdobně jako zaměstnanci a další pracovníci vstupují při výkonu své práce do četných
sociálních kontaktů, a mohou tak být v obecné rovině šiřiteli nákazy onemocnění Covid-19.
IV. Závěr a náklady řízení
[62] Nejvyšší správní soud shledal mimořádné opatření odpůrce ze dne 1. 3. 2021 ve znění
opatření ze dne 22. 3. 2021 nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, pročež je zrušil v části,
která se bezprostředně dotýká veřejných subjektivních práv navrhovatelů, tedy v rozsahu čl. IV
a V a článku VI odst. 3. Na překážku tomuto rozhodnutí ve vztahu k čl. IV napadeného opatření
není skutečnost, že jej Nejvyšší správní soud dnešního dne zrušil i ve věci sp. zn. 6 Ao 6/2021,
neboť oba rozsudky byly vydány současně a ani jeden z nich nebyl v té době v právní moci.
[63] Návrh navrhovatele a), aby soud odpůrci zakázal přijetí obdobného řešení ochrany zdraví
obyvatelstva proti onemocnění Covid-19, neboť tím obchází soudní kontrolu moci výkonné,
soud odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínek řízení spočívající
v absenci pravomoci Nejvyššího správního soudu k uložení takovéto povinnosti odpůrci.
Ve zbylé části soud návrhy zamítl, protože ostatními ustanoveními napadeného opatření
nemohou být navrhovatelé dotčeni na svých právech v důsledku zrušení článků IV a V a čl. IV
odst. 3 a tato ustanovení se vztahují i k dalším článkům napadeného opatření, které nebyly
předmětem přezkumu v této věci.
[64] Soud rozhodl bez nařízení jednání v souladu s §76 odst. 1 písm. a) a b) za použití §101b
odst. 4 s. ř. s.
[65] O náhradě nákladů řízení mezi účastníky soud rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s.
Navrhovatelé se svými návrhy uspěli, byť v rozdílné míře, odpůrce v řízení neuspěl. Proto mu
soud uložil povinnost náklady navrhovatelů nahradit. Konkrétní výši náhrady nákladů soud
stanoví na základě uplatněných nároků navrhovatelů, které někteří z nich dosud soudu nevyčíslili
v důsledku zrušeného jednání.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu