ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.132.2019:55
sp. zn. 6 As 132/2019 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: BONVER WIN, a.s., IČO 25899651, sídlem Cholevova 1530/1, Hrabůvka,
Ostrava, zastoupená JUDr. Stanislavem Dvořákem, advokátem, sídlem Pobřežní 394/12,
Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, sídlem Letenská 525/15, Praha 1, za účasti:
statutární město Přerov, sídlem Bratrská 709/34, Přerov 2, týkající se žaloby
proti rozhodnutí ministra financí ze dne 20. srpna 2015 č. j. MF-56090/2014/34/2901-RK,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
22. května 2019 č. j. 8 Af 78/2015 - 115,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. května 2019 č. j. 8 Af 78/2015 - 115 se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný (jako správní orgán prvního stupně) zahájil dne 29. května 2013 řízení ve věci
zrušení povolení k provozování loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Přerov,
které žalobkyni udělil rozhodnutími ze dne 9. září 2011 č. j. 34/72908/2011, ze dne
29. března 2011 č. j. 34/17546/2011, ze dne 3. ledna 2011 č. j. 34/118419/2010, ze dne
26. března 2010 č. j. 34/19444/2010, ze dne 1. února 2010 č. j. 34/94782/2009, ze dne
30. září 2009 č. j. 34/63207/2009 (na adrese Brabansko 568/1, Přerov), ze dne 29. dubna 2011
č. j. 34/39908/2011, ze dne 12. ledna 2009 č. j. 34/103484/2008 a ze dne 12. ledna 2009
č. j. 34/103486/2008 (na adrese Komenského 840/15, Přerov). Důvodem pro zahájení řízení
bylo zjištění žalovaného, že technická herní zařízení povolená na základně těchto rozhodnutí jsou
provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Přerov č. 6/2011,
o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány loterie a jiné podobné hry, ve znění obecně
závazné vyhlášky č. 3/2012 (dále jen „loterní vyhláška“). Společně s oznámením o zahájení
žalovaný žalobkyni vyzval k vyjádření a k navržení důkazů ve lhůtě 21 dnů. Tuto lhůtu následně
žalovaný na žádost žalobkyně prodloužil.
[2] Rozhodnutím ze dne 10. července 2014 č. j. MF MF-62770/2013/34-5 žalovaný
podle §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon
o loteriích“), zrušil výše uvedená rozhodnutí v částech týkajících se provozování loterie nebo jiné
podobné hry na uvedených adresách pro rozpor s loterní vyhláškou.
[3] Rozhodnutím označeným v návětí ministr financí zrušil rozhodnutí žalovaného a zastavil
řízení v rozsahu týkajícím se rozhodnutí ze dne 9. září 2011 č. j. 34/72908/2011 a ze dne
26. března 2010 č. j. 34/19444/2010 (v obou případech šlo o loterii provozovanou na adrese
Brabansko 568/1, Přerov). Ve zbývajícím rozsahu ministr financí rozklad žalobkyně zamítl.
[4] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) zamítl žalobu proti rozhodnutí ministra
financí rozsudkem označeným v návětí. Konstatoval, že statutární město Přerov bylo oprávněno
vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování loterií a jiných podobných her podle §2
písm. e), l) a n) zákona o loteriích. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu
a Ústavního soudu neshledal městský soud důvodnými námitky ohledně zásahu do žalobkynina
vlastnického práva, legitimního očekávání a práva podnikat. Povolení k provozování loterie může
být v podstatě kdykoli odňato, pokud nastanou okolnosti, které provozování loterie
či jiné podobné hry vylučují. Podnikatel se nemůže odvolávat na to, že jednou vydané povolení
nemůže být zrušeno. Nemůže ani předpokládat, že správní praxe žalovaného opomíjející právo
obcí na samosprávu bude pokračovat. Městský soud dále uvedl, že obecně závazné vyhlášky
nenaplňují definici technického předpisu, a nepodléhají tedy notifikaci dle směrnice Evropského
parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998, o postupu při poskytování informací
v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „technická směrnice“).
[5] Městský soud následně shrnul vývoj právní úpravy provozování výherních hracích
přístrojů a interaktivních videoloterních terminálů (IVT). Zdůraznil, že Ústavní soud interpretuje
ústavní právo s přihlédnutím k principům plynoucím z unijního práva. Námitky žalobkyně,
že česká regulace loterií nesleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí,
je nesystematická a odporuje základním zásadám práva EU, nepřesahují hlediska a principy,
které vzal Ústavní soud v úvahu ve své judikatuře k regulaci provozování loterií ze strany obcí.
Městský soud konstatoval, že žalobkyní předložená čestná prohlášení neprokazují existenci
unijního prvku, avšak stejně jako žalovaný akceptoval tvrzení žalobkyně, neboť si lze sotva
představit, že by provozovny žalobkyně za dobu jejich existence nenavštívil žádný cizinec.
Argumentaci rozsudkem Soudního dvora EU ze dne 11. června 2015 ve věci C- 98/14 Berlington
Hungary však označil za nepřiléhavou, neboť tento rozsudek vychází ze zcela odlišného právního
základu. Maďarská právní úprava bez zavedení přechodného období násobně zvýšila zdanění
provozování herních přístrojů, zatímco zákon č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další
související zákony, stanovil přechodné období, po které měla dříve vydaná povolení zůstat
případnou obecní regulací nedotčena. Toto přechodné ustanovení sice zrušil Ústavní soud,
provozovatelé však stále měli k dispozici přechodné období ode dne vyhlášení zákona
č. 300/2011 Sb. do vyhlášení nálezu Ústavního soudu ze dne 2. dubna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13
(N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.). Důvodem nově přijaté právní úpravy regulace hazardu
v Maďarsku byla stabilizace státního rozpočtu, oproti tomu česká právní úprava sleduje prosazení
ústavního práva obcí na samosprávu. V kontextu otázky, zda právní úprava sleduje legitimní cíl
v podobě ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí, městský soud uvedl, že jediným
racionálním způsobem, jak provozování loterií regulovat právě způsobem zamezujícím
nejen hráčské závislosti, ale i ostatním patologickým jevům s hraním spojeným, je svěření
této regulace jednotlivým obcím, které nejlépe samy uváží, zda umožní provozování výherních
hracích přístrojů v konkrétních lokalitách, kde budou jejich dopady minimální, nebo je na svém
území zcela zapoví. Dle názoru městského soudu tedy regulace loterií není v rozporu s právem
EU.
[6] Městský soud dále konstatoval, že loterní vyhláška, přesněji řečeno obecně závazná
vyhláška č. 3/2012 byla vydána v souladu s §50 odst. 4 zákona o loteriích a herní zařízení
žalobkyně byla provozována v rozporu s touto vyhláškou. Městský soud neshledal, že by loterní
vyhláška zakládala jakoukoli diskriminaci či byla v rozporu se soutěžním právem. Podmínky
pro provoz loterií a jiných podobných her jsou stanoveny na území města ve vztahu
ke všem subjektům stejně. Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že se žalobkyně nemohla
vyjádřit k podkladům rozhodnutí a že žalovaný opomněl její argumenty a navržené důkazy.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[7] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační
stížnost. Namítala, že regulace loterií obecně závaznými vyhláškami na základě §50 odst. 4
zákona o loteriích, a tedy i rozhodnutí žalovaného, je v rozporu s právem EU, které má aplikační
přednost před národním právem a musejí je aplikovat všechny státní orgány, tedy i žalovaný.
Z rozsudku Soudního dvora EU ve věci Berlington Hungary vyplývá, že unijní prvek je dán,
jestliže část klientely užívající služby provozovatelů loterií tvoří občané z jiných členských
států EU. Tuto skutečnost stěžovatelka tvrdila v žalobě a dokládala čestnými prohlášeními
a návrhem na výslech svědků detailně obeznámených se situací v jejích provozovnách.
Tyto důkazní návrhy stěžovatelka zopakovala i pro řízení o kasační stížnosti. Skutečnost, že je
v řízení dán unijní prvek, potvrzují i důvodové zprávy k novele zákona o loteriích a k zákonu
č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. Navíc, i kdyby stěžovatelka existenci unijního prvku
netvrdila, musel by městský soud zkoumat, zda se v daném případě uplatní právo EU, z úřední
povinnosti.
[8] Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem městského soudu, že na projednávanou věc nelze
vztáhnout závěry rozsudku ve věci Berlington Hungary, jiné cíle dotčené regulace k odlišení nestačí.
Judikatura, z níž vycházel městský soud, je starší než rozsudek Berlington Hungary, navíc
i tehdy Soudní dvůr EU shledal unijní prvek.
[9] Dle názoru stěžovatelky je regulace loterií v České republice v rozporu s čl. 56 Smlouvy
o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Ze zákona o loteriích a loterní vyhlášky není
zřejmé, zda skutečně sleduje legitimní cíl v podobě ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí
a boje proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami. Tento cíl by mohlo sledovat
pouze komplexní celorepublikové řešení, nikoli zcela neomezená diskreční pravomoc obcí.
Městský soud byl povinen zkoumat a posoudit, zda česká regulace loterií skutečně sleduje
stanovené legitimní cíle, a vyžádat si veškeré potřebné podklady od příslušných orgánů.
Stěžovatelka dále upozornila, že regulace loterií nesleduje své cíle systematicky a koherentně.
Obce mohou v této oblasti postupovat zcela svévolně (a také tak postupují, což stěžovatelka
dokládá příkladem oblasti ohraničené obcemi Jirkov a Louny). Zákon o loteriích nestanoví žádné
podmínky, které by mohla „nesystematická“ obecně závazná vyhláška porušit, což Ministerstvu
vnitra prakticky znemožňuje shledat příslušnou vyhlášku nezákonnou. Regulace loterií je dále
v rozporu se základními zásadami práva EU, zásadou právní jistoty, ochrany legitimního
očekávání a proporcionality. Legitimní očekávání stěžovatelky vzniklo a trvalo, regulace loterií
prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí je nepředvídatelná, zákon o loteriích ani loterní
vyhláška nestanoví žádné přechodné období ani systém přiměřených náhrad. Nejsou tedy splněny
podmínky přípustnosti zásahu do stěžovatelčina legitimního očekávání. S ohledem
na své námitky stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud položil Soudnímu dvoru EU
předběžné otázky, které formulovala v příloze ke kasační stížnosti.
[10] Stěžovatelka dále namítla, že loterní vyhláška je diskriminační, jelikož povoluje
provozování loterií pouze v několika vyjmenovaných budovách umístěných v různých částech
statutárního města Přerov, a to bez jakéhokoli odůvodnění výběru těchto budov a bez jakéhokoli
logického klíče, který by takovou volbu vysvětloval, a zároveň stanoví různý provozní režim
pro loterie podle §2 písm. e) zákona o loteriích a pro ostatní loterie, které reguluje. Ve spise
městského soudu není žádné vyjádření či stanovisko města Přerov, které by odůvodňovalo,
proč statutární město Přerov přistoupilo k rozdílné regulaci jednolitých typů loterií. Z rozsudku
městského soudu ani neplyne, že by si městský soud takové vyjádření vyžádal. Loterní vyhláška
nebyla založena na racionálních, objektivních a nediskriminačních kritériích, a městský soud
ji tedy byl povinen neaplikovat. Městský soud se však nevypořádal s argumentací stěžovatelky
o nesplnění požadavku na odůvodnění vyhlášky. Loterní vyhláška navíc není v souladu
se základními principy práva EU, jelikož neobsahuje přechodné ustanovení vztahující se
na provoz IVT, popřípadě systém přiměřených náhrad.
[11] Stěžovatelka též zopakovala námitku, že loterní vyhláška nebyla notifikována
jako technický předpis podle technické směrnice, a proto je její aplikace vůči stěžovatelce
vyloučena. Loterní vyhláška zakazuje poskytování určité služby, je tedy technickým předpisem
ve smyslu technické směrnice. Delegací pravomoci regulovat loterie na obce nezanikla povinnost
státu notifikovat příslušné technické předpisy. Stěžovatelka se dovolává přímého účinku čl. 8 a 9
technické směrnice.
[12] Stěžovatelce vzniklo legitimní očekávání, že bude moci provozovat loterie až do konce
platnosti povolení. Zrušení vydaných povolení toto legitimní očekávání porušuje a zároveň
představuje nepřípustný retroaktivní zásah do právní sféry stěžovatelky. Tvrzení městského
soudu a žalovaného, že stěžovatelce nemohlo vzniknout legitimní očekávání, nemá oporu
ve spisech. Stěžovatelka zdůraznila, že jí byla povolení k provozování loterií vydána na 10 let,
jejich platnost nebyla vázána na žádnou obecně závaznou vyhlášku. Regulace provozování IVT
byla historicky vyňata z působnosti obcí až do vyhlášení nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. června 2011 (N 110/61 SbNU 625; 202/2011 Sb.). Žalovaný déle
než rok meškal se zahájením prvních řízení podle §43 odst. 1 zákona o loteriích. Novelizace
zákona o loteriích zákonem č. 300/2011 Sb. původně počítala s více než tříletým přechodným
obdobím. Navíc aplikaci §43 odst. 1 zákona o loteriích na povolení vydaná před 1. lednem 2012
brání čl. II odst. 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., který je lex specialis k prvně citovanému
ustanovení. Ministr financí nadto provozovatele loterií ve veřejnoprávním médiu ujistil
o zachování vydaných povolení. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, z něhož vycházel
městský soud, nemůže zpochybnit faktický vznik legitimního očekávání stěžovatelky.
Stěžovatelka dále odkázala na §97 a 98 zákona o hazardních hrách, které počítají s tím,
že pokud po dobu platnosti povolení k provozování hazardních her dojde ke změně obecně
závazné vyhlášky, nebude možné povolení zrušit, a to právě s ohledem na právní jistotu
a legitimní očekávání provozovatelů hazardních her.
[13] Poslední námitkou stěžovatelka upozornila na procesní pochybení žalovaného
při zjišťování skutkového stavu. Tím, že s oznámením o zahájení správního řízení spojil i výzvu
k seznámení s podklady pro rozhodnutí, žalovaný stěžovatelce znemožnil seznámit se s úplným
obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí. Žalovaný byl povinen
stěžovatelku před vydáním rozhodnutí informovat o tom, k jakému datu hodlá rozhodnout.
[14] Stěžovatelka ke kasační stížnosti přiložila čestná prohlášení Ž. K. a N. Q. T., stanovisko
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií a jiných podobných her
obcemi, návrh osmi předběžných otázek Soudnímu dvoru EU, důvodovou zprávu k zákonu o
hazardních hrách a pět rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
[15] Usnesením ze dne 1. července 2019 č. j. 6 As 132/2019 - 15 Nejvyšší správní soud
přerušil řízení s ohledem na usnesení ze dne 31. července 2017 č. j. 5 As 177/2016 - 44,
jímž se pátý senát Nejvyššího správního soudu obrátil na rozšířený senát s otázkou,
zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky
pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států EU, mohou dovolávat ustanovení
SFEU o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora EU. Rozšířený senát
následně v tomto duchu položil Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku.
[16] Soudní dvůr odpověděl rozsudkem ze dne 3. prosince 2020 ve věci C-311/19 BONVER
WIN, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti
usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté,
co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být
provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující
svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským
státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část
jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“
[17] Nejvyšší správní soud proto usnesením ze dne 1. února 2021 č. j. 6 As 132/2019 - 21
vyslovil, že se v řízení pokračuje, a zároveň účastníky řízení a osobu zúčastněnou na řízení vyzval,
aby se k závěrům Soudního dvora EU vyjádřili. Žalovaného též vyzval, aby se vyjádřil ke kasační
stížnosti, neboť tak doposud neučinil.
[18] Stěžovatelka uvedla, že Soudní dvůr EU rozhodoval ve skutkově a právně podobném
případě, jeho závěry jsou tudíž aplikovatelné i v této věci. Zopakovala, že v řízení před městským
soudem dokládala existenci unijního prvku. I pokud by tak neučinila, bylo povinností městského
soudu ji zkoumat z úřední povinnosti. Městský soud přesto dospěl k závěru, že zde není unijní
prvek, a proto je jeho rozhodnutí nezákonné. Nejvyšší správní soud by měl zrušit rozsudek
městského soudu i jemu předcházející správní rozhodnutí a věc vrátit žalovanému k dalšímu
řízení, v němž by měl žalovaný především zkoumat existenci unijního prvku a následně řádně
aplikovat čl. 56 SFEU.
[19] Osoba zúčastněná na řízení (statutární město Přerov) uvedla, že k regulaci provozování
loterií na svém území přistoupila z předem seznatelných a nediskriminačních důvodů. Vycházela
z první regulační vyhlášky č. 1/2009, která omezovala provozování výherních hracích přístrojů
(VHP) na místa, kde již byly provozovány. Cílem bylo zastavit růst počtu provozoven a chránit
historicky cenná území města a sídliště před nekontrolovatelnými nákupy nemovitostí a obyvatele
před negativními vlivy spojenými s hazardními hrami. V reakci na nález Ústavního soudu ze dne
14. června 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a novelizaci zákona o loteriích zákonem č. 300/2011 Sb.
osoba zúčastněná na řízení v loterní vyhlášce č. 6/2011 využila nového znění §50 odst. 4 zákona
o loteriích, snížila počet provozoven, kde lze provozovat loterie, neboť v osmi dalších již nebyly
VHP provozovány, a rozdělila provozovny na herny a ostatní provozovny. Obecně závaznou
vyhláškou č. 3/2012 pak byla loterní vyhláška změněna tak, že se zúžil okruh lokalit, ve kterých
mohou být provozovány loterie a jiné podobné hry, došlo tedy k posílení regulace. Zrušily se
povolené adresy provozoven, u nichž platnost vydaných povolení k provozování VHP končila
v průběhu roku 2012 nebo kde již nebyly VHP umístěny a které se nacházely do 89 m od škol
a školských zařízení. Tato vzdálenost nebyla projevem svévole osoby zúčastněné na řízení,
nýbrž důsledkem snahy dodržet princip proporcionality. Cílem bylo vytěsnit provoz loterií
z blízkosti zařízení, kde je zajišťován pravidelný vzdělávací program pro děti a mládež.
Zbývajících 38 provozoven, kterých se regulace nedotkla, bylo dále než oněch 89 m od škol
a školských zařízení. Osoba zúčastněná na řízení tedy přijala regulaci na základě dvou předem
známých, nediskriminačních a objektivně určených kritérií (místa, kde již nebyly loterie
provozovány, a blízkost škol a školských zařízení). Ministerstvo vnitra shledalo novelizaci loterní
vyhlášky souladnou se zákonem. Osoba zúčastněná na řízení dále poukázala na své právo
na samosprávu s tím, že požadavky na regulaci hazardních her ze strany obcí nemohou být
přemrštěné nebo přehnaně formalistické. Rovněž námitka stěžovatelky ohledně nezákonnosti
loterní vyhlášky z důvodu stanovení různého provozního režimu pro loterie dle §2 písm. a)
zákona o loteriích a pro ostatní loterie postrádá racionální zdůvodnění a je zcela neopodstatněná.
Loterní vyhláška dělí místa z hlediska zákonné možnosti provozu jednotlivých druhů loterií
(VHP s vyšší výherností, IVT, rulety aj. mohly být provozovány pouze v hernách, v ostatních
provozovnách z tzv. zvláštním režimem mohly být provozovány pouze VHP s nižší výherností).
Osoba zúčastněná na řízení též upozornila, že loterní vyhláška č. 6/2011 obsahovala přechodné
ustanovení.
[20] Dle názoru osoby zúčastněné na řízení není v této věci dán unijní prvek. Věc,
kterou posuzoval Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN, se týkala obecně závazné vyhlášky
statutárního města Děčín, které leží cca 25 km od německých hranic, zatímco statutární město
Přerov je vzdálené od nejbližší hranice 60 – 70 km. Vzdálenost Přerova od hranic byla
již posuzována v notifikačních řízeních v záležitostech veřejné podpory. Rozhodnutí Evropské
komise v těchto řízeních lze vzít v úvahu k pro náhled na přeshraniční pohyb služeb a existenci
unijního prvku. Provozování hazardních her navíc nelze považovat za specializované služby,
jež by lákaly zákazníky z jiných členských států, kteří by za nimi dojížděli i do měst vzdálených
60 – 70 km od hranic. Osoba zúčastněná na řízení dále odkázala na judikaturu Soudního dvora
EU ohledně odůvodnění omezení hazardních her naléhavými důvody obecného zájmu, zejména
na rozsudek ze dne 17. července 2012 ve věci C-470/11 GarkaIns, z níž dovozuje, že i kdyby byl
v této věci dán unijní prvek, loterní vyhláška by obstála.
[21] Žalovaný upozornil, že stěžovatelka existenci unijního prvku dokládá pouze čestným
prohlášením, které má samo o sobě nízkou důkazní hodnotu a nemůže stačit pro prokázání
existence unijního prvku. Čestné prohlášení navíc podala osoba ve smluvním vztahu
se stěžovatelkou, která by mohla profitovat z jejího úspěchu ve věci. Žalovaný dále uvedl,
že existence unijního prvku byla od počátku značně akademickou otázkou bez vlivu na výsledek
řízení. V dané věci sleduje zákaz provozování hazardních her ochranu veřejného pořádku
a zdraví obyvatel. Již tím jsou splněny podmínky pro omezení pohybu služeb uvnitř EU
stanovené v čl. 52 ve spojení s čl. 62 SFEU. Jsou též naplněny podmínky stanovující požadavky
na povahu právních předpisů omezujících volný pohyb služeb vymezené v rozsudku Berlington
Hungary. Tyto podmínky de facto soudy již dlouhodobě posuzují při hodnocení zákonnosti obecně
závazných vyhlášek.
[22] Žalovaný nemůže posuzovat zákonnost obecně závazných vyhlášek obcí. Ztotožňuje se
však se závěry městského soudu, který svůj závěr o zákonnosti loterní vyhlášky řádně
a srozumitelně odůvodnil. Zákonnost postupu žalovaného podle §43 odst. 1 zákona i o loteriích
a při zjišťování skutkového stavu již opakovaně posuzoval městský soud i Nejvyšší správní soud.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je částečně důvodná.
[24] Jednotlivé námitky stěžovatelky přezkoumal Nejvyšší správní soud v pořadí daném jejich
povahou. Hodnotil tedy (1) procesní postup žalovaného, (2) vztah §43 zákona o loteriích a čl. II
odst. 1 zákona č. 300/2011 Sb., (3) otázku, zda se v projednávaném případě uplatní čl. 56 SFEU,
(4) notifikaci loterní vyhlášky podle technické směrnice, (5) tvrzenou diskriminační povahu
loterní vyhlášky a (6) tvrzený zásah do legitimního očekávání stěžovatelky.
III.1. Spojení oznámení o zahájení řízení s výzvou podle §36 správního řádu
[25] První z posuzovaných námitek opodstatněná není.
[26] Podle §36 odst. 3 věty první před středníkem zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, platí,
že nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se
k podkladům rozhodnutí. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. prosince 2003
č. j. 5 A 152/2002 - 42 (ve vztahu k obdobnému §33 odst. 2 správního řádu z roku 1967),
smyslem tohoto ustanovení je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí
mohl uplatnit své výhrady k podkladům rozhodnutí a ke způsobu jejich zjištění, respektive
aby mohl učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného
stavu věci.
[27] Podle §46 odst. 3 správního řádu může být oznámení o zahájení řízení z moci úřední
spojeno s jiným úkonem v řízení. Tímto jiným úkonem může být i výzva k uplatnění práva podle §36
odst. 3 správního řádu. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2010
č. j. 8 Afs 21/2009 - 243, č. 2073/2010 Sb. NSS, vyplývá, že porušením §36 odst. 3 správního
řádu samo o sobě není, „pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení
stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu,
ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté,
kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli,
a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit.“
[28] V projednávané věci dal žalovaný původně stěžovatelce k seznámení s podklady
rozhodnutí stejnou lhůtu, jakou jí i statutárnímu městu Přerov stanovil k doplnění podkladů.
Tento postup nelze považovat za vhodný, neboť za předpokladu, že by stěžovatelka práva
seznámit se s podklady využila dříve, než by případně zareagovalo statutární město Přerov,
nemusela je mít k dispozici všechny (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. května 2016 č. j. 9 As 127/2015 - 68, bod 54). Toto riziko však následně pominulo.
Stěžovatelka totiž požádala o prodloužení lhůty k vyjádření a žalovaný této žádosti vyhověl.
Stěžovatelka se vyjádřila, nahlédla do spisu a navrhla nařízení ústního jednání. Přípisem ze dne
19. května 2014 ji žalovaný znovu podle §36 odst. 3 správního řádu vyzval k vyjádření.
Teprve po této výzvě (dne 2. června 2014) bylo do spisu založeno vyjádření statutárního města
Přerov. Stěžovatelka však nahlédla do spisu až dne 6. června 2014 a dne 10. června 2016 se znovu
vyjádřila, poté již spis doplňován nebyl. Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatelka se před vydáním
rozhodnutí žalovaného seznámila se všemi jeho podklady a mohla se k nim vyjádřit. Její procesní
právo tak nebylo nijak dotčeno.
III.2. Vztah §43 odst. 1 zákona o loteriích a čl. II odst. 1 zákona č. 300/2011 Sb.
[29] Podle §43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší
povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou
podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.
[30] Stěžovatelka namítala, že její povolení nelze podle citovaného ustanovení zrušit, přičemž
odkazovala na přechodné ustanovení v čl. II odst. 1 větě druhé zákona č. 300/2011 Sb.,
podle něhož povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají,
s výjimkou loterií podle §2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.
Stěžovatelka toto ustanovení považuje za speciální vůči §43 odst. 1 zákona o loteriích.
[31] Dle výkladu předestřeného stěžovatelkou by tedy povolení k provozování loterií a jiných
podobných her vydaná před 1. lednem 2012 nebylo možné zrušit. Takový výklad však nelze
přijmout. Nejvyšší správní soud zde odkazuje především na nosné důvody nálezu ze dne
2. dubna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13, N 49/69 SbNU 31, vyhlášeného pod č. 112/2013 Sb.,
jímž Ústavní soud zrušil čl. II odst. 4 zákona č. 300/2011 Sb., který zaváděl přechodné období,
po něž nebylo možné zrušit povolení k provozování loterií a jiných podobných her, která byla
v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí. Ústavní soud připomněl, že součástí práva obcí
na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 a čl. 104 odst. 3 Ústavy „je také možnost obcí
prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních
videoloterních terminálů na svém území. K tomu je vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva
na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem (srov. ustanovení čl. 9 odst. 1
Ústavy); jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost
usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena
(dána) až přijetím zákona č. 300/2011 Sb.“. I dočasné vyloučení (suspendování) možnosti obcí
regulovat provoz IVT zasahuje do jejich ústavně garantovaného práva na samosprávu. Ústavní
soud konstatoval, že ochrana vlastnického práva, práva podnikat a legitimního očekávání
provozovatelů IVT není legitimním cílem pro takový zásah do práva obcí na samosprávu,
přičemž především zdůraznil, že obce měly pravomoc regulovat provozování loterií a jiných
podobných her na svém území ještě před účinností zákona č. 300/2011 Sb., pročež nebylo žádné
přechodné období zapotřebí.
[32] Výklad zastávaný stěžovatelkou jde přímo proti citovanému nálezu Ústavního soudu
(jenž je v souladu s čl. 89 odst. 2 Ústavy závazný pro všechny orgány i osoby). Podle něj by totiž
obce mohly regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území
pouze ve vztahu k povolením vydaným až po 1. lednu 2012, ačkoli pravomoc k této regulaci měly
již před tímto datem. Provozování loterií na základě starších povolení by obce musely tolerovat,
přestože by bylo v rozporu s jejich obecně závaznými vyhláškami, jež opakovaně u Ústavního
soudu obstály. Fakticky by se tak znovu vytvořilo přechodné období, které by se v každém
konkrétním případě překrývalo s dobou platnosti povolení k provozování loterií a jiných
podobných her vydaným před 1. lednem 2012. Takový stav by však byl protiústavním zásahem
do práva obcí na samosprávu. Pokud by se měl čl. II odst. 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb.
vykládat tímto způsobem, musel by Nejvyšší správní soud navrhnout Ústavnímu soudu
jeho zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Tento postup však není nutný, neboť toto problematické
ustanovení lze vyložit ústavně konformním způsobem tak, že úprava zániku povolení
k provozování loterií a jiných podobných her v přechodném ustanovení zákona č. 300/2011 Sb.
se nijak nedotýká pravomoci žalovaného zrušit povolení podle §43 odst. 1 zákona o loteriích.
Článek II odst. 1 zákona č. 300/2011 Sb. tedy nebrání zrušení povolení k provozování loterií
a jiných podobných her vydaných před 1. lednem 2012 podle §43 zákona o loteriích.
III.3. Přeshraniční (unijní) prvek
[33] Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastával právní názor, že případy, jako je ten nyní
projednávaný, leží mimo dosah čl. 56 SFEU, podle něhož jsou zakázána omezení volného pobytu služeb
uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nahází
příjemce služeb, neboť v nich dle jeho názoru chyběl přeshraniční prvek (srov. například rozsudky
ze dne 24. února 2015 č. j. 6 As 285/2014 - 32, č. 3194/2015 Sb. NSS, ze dne 22. července 2015
č. j. 10 As 62/2015 - 170 či ze dne 20. ledna 2016 č. j. 1 As 297/2015 - 77). Nicméně, jak už bylo
zmíněno v rekapitulační části tohoto rozsudku, pátý senát Nejvyššího správního soudu
s touto judikaturou nesouhlasil a předložil věc rozšířenému senátu, který následně položil
předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU. Soudní dvůr EU v již citovaném rozsudku ve věci
BONVER WIN konstatoval, že čl. 56 SFEU „musí být vykládán v tom smyslu, že se použije
na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování
hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa,
na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele
provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby
tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část
jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“
[34] Rozšířený senát v návaznosti na rozsudek Soudního dvora EU usnesením ze dne
10. února 2021 č. j. 5 As 177/2016 - 139 vrátil věc pátému senátu, přičemž konstatoval,
že „účinky práva EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci
vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné
působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových
her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné
rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor
pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému
pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva
EU.“
[35] Městský soud se námitkou rozporu rozhodnutí žalovaného (respektive aplikované právní
úpravy) s unijním právem věcně zabýval, přičemž ji neshledal důvodnou. Tím se nyní posuzovaný
případ odlišuje od řady jiných, v nichž městský soud vycházel z dosavadní judikatury Nejvyššího
správního soudu, která v případech loterií a jiných podobných her provozovaných
českou právnickou osobou v České republice aplikaci unijního práva nepřipouštěla
(srov. například rozsudky ze dne 15. června 2016 č. j. 3 Af 38/2014 - 107, ze dne 16. září 2016
č. j. 3 Af 37/2014 - 118 či ze dne 17. května 2019 č. j. 8 Af 43/2015-123).
[36] Městský soud se však v rámci hodnocení námitky stěžovatelky dopustil dvou pochybení,
kvůli nimž jeho rozsudek neobstojí. V prvé řadě sice dovodil, že čestná prohlášení,
která stěžovatelka doložila, neprokazují existenci unijního prvku, neboť z nich „má soud toliko
za prokázané, že v blíže neupřesněné době, neupřesněný počet osob disponující pasy jiných
členských států Evropské unie navštívilo provozovny žalobce v Přerově“ (bod 76 napadeného
rozsudku), následně však stejně jako žalovaný akceptoval tvrzení stěžovatelky o tom,
že poskytovala služby i zákazníkům z jiných členských států EU, neboť „sotva si lze totiž
představit, že by provozovny žalobce za dobu její existence nenavštívil žádný cizinec, aby zde hrál
na výherních zařízeních“ (tamtéž). Takový výklad je ovšem v rozporu s rozsudkem ve věci
BONVER WIN, v němž Soudní dvůr EU konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze
předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených
služeb“ (shodně též usnesení ze dne 9. června 2019 ve věci C-665/18 Pólus Vegas).
Z toho vyplývá, že „pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází
z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace,
jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ Pro aplikaci citovaného ustanovení
však postačuje jeden jediný příjemce služeb (myšlenku zavedení pravidla de minimis Soudní dvůr
výslovně odmítl), popřípadě neurčitý počet příjemců služeb.
[37] Z uvedeného je zřejmé, že případná aplikace unijního práva v případech podobných,
jako je ten nyní posuzovaný, je závislá na prokázání toho, že stěžovatelka v rozhodné době
skutečně poskytovala služby zákazníkům z jiných členských států Evropské unie (tedy nikoli
jakýmkoli cizincům, jak uváděl městský soud). Tuto skutečnost dle Soudního dvora EU nelze
předpokládat. Městský soud proto bude muset v dalším řízení vyslechnout stěžovatelkou
navržené svědky. Pokud ani na základě jejich výpovědí nebude mít unijní prvek za prokázaný,
nebude se moci souladem rozhodnutí žalovaného a právní úpravy, kterou žalovaný aplikoval,
s unijním právem vůbec zabývat, neboť nebudou splněny podmínky pro aplikaci čl. 56 SFEU.
Naopak „za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného
stěžovatelem […] je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního
dvora EU zmiňované pátým senátem, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary, zejména
(co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81,
87-88, se shrnutím v bodě 92“ (usnesení rozšířeného senátu č. j. 5 As 177/2016-139, bod 38).
Neobstojí tedy ani právní názor městského soudu, že závěry rozsudku Berlington Hungary nelze
na projednávanou věc vztáhnout.
[38] Na závěr této části Nejvyšší správní soud uvádí, že nebylo na místě položit Soudnímu
dvoru EU předběžné otázky, které v příloze kasační stížnosti stěžovatelka formulovala. První dvě
otázky se týkají možnosti aplikace unijního práva na případ, jako je ten nyní posuzovaný,
a Soudní dvůr EU je již zodpověděl v rozsudku BONVER WIN. Otázky č. 7 a 8 souvisejí
s povinností žalovaného posuzovat soulad jeho postupu, případně aplikované národní úpravy,
s unijním právem, což je však l‘acte clair (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 22. června 1989
ve věci C-103/88 Fratelli Constanzo SpA, ze dne 12. června 1990 ve věci C-8/88 Německo v. Komise,
bod 13, či ze dne 12. února 2008 ve věci C-2/06 Kemptner, bod 34, z nichž vyplývá, že povinnost
aplikovat unijní právo s přímým účinkem mají všechny orgány členských států, nejen soudy).
Zbývající otázky, dotýkající se souladu regulace provozování loterií a jiných podobných her
s unijním právem, by mohly mít význam pouze v případě, že by případ skutečně spadal do režimu
čl. 56 SFEU, což je však s ohledem na závěry Soudního dvora EU podmíněno tím, že se v dalším
řízení prokáže přeshraniční prvek (zákazníci stěžovatelky pocházející z jiných členských států
Evropské unie). V tuto chvíli jsou tyto otázky irelevantní.
III.4. Notifikace loterní vyhlášky
[39] Stěžovatelka dále namítá, že loterní vyhláška je technickým předpisem ve smyslu
technické směrnice, a jelikož nebyla řádně notifikována, nelze ji aplikovat. Nejvyšší správní soud
však obdobnou argumentaci neshledal důvodnou již v rozsudku ze dne 13. července 2017
č. j. 1 As 5/2017 - 76 (shodně srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. března 2021 č. j. 4 As 151/2020 - 39, ze dne 29. března 2021 č. j. 2 As 211/2019 - 32,
ze dne 31. března 2021 č. j. 2 As 191/2019 - 33 a ze dne 24. března 2021 č. j. 2 As 190/2019 -32).
Nejvyšší správní soud sice uznal, že členské státy EU se nemohou zprostit svých povinností
dle technické směrnice tím, že své pravomoci delegují na menší územní celky (rozsudek Soudního
dvora ze dne 8. září 2010 ve věci C-46/08 Carmen Media Group, odst. 69 a 70), avšak notifikační
povinnost míří primárně na předpisy s celostátní působností. A podléhají jí pouze předpisy,
které naplňují definiční znaky technického předpisu ve smyslu čl. 1 odst. 11 technické směrnice,
podle něhož jsou „technickým předpisem“ technické specifikace a jiné požadavky nebo předpisy pro služby
včetně příslušných správních předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh, při poskytování služby, při
usazování poskytovatele služeb nebo při používání v členském státě nebo na jeho větší části závazné de iure
nebo de facto, jakož i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání
určitého výrobku nebo zakazující poskytování nebo využívání určité služby nebo usazování poskytovatele služeb
s výjimkou předpisů stanovených v článku 10.
[40] Tuto definici však loterní vyhláška nenaplňuje. Zakazuje sice poskytování určité služby,
avšak „službou“ ve smyslu technické směrnice je pouze jakákoli služba informační společnosti,
tj. každá služba poskytovaná zpravidla na dálku, elektronicky a na individuální žádost příjemce služeb (čl. 1
odst. 2). Takovou službu stěžovatelka neposkytuje. Loterní vyhláška není ani technickou
specifikací ve smyslu čl. 1 odst. 3 směrnice (specifikace obsažená v dokumentu, který stanoví požadované
charakteristiky výrobku, jako jsou úrovně jakosti, ukazatele vlastností, bezpečnost nebo rozměry, včetně
požadavků na výrobek, jako jsou obchodní název, terminologie, symboly, zkoušení a zkušební metody, balení,
označování výrobků nebo jejich opatřování štítkem s jmenovitými údaji a postupy posuzování shody).
[41] Nejvyšší správní soud se v rozsudku č. j. 1 As 5/2017 - 76 zabýval i tím, zda by mohla být
obecně závazná vyhláška obce jiným požadavkem, který čl. 1 odst. 4 technické směrnice definuje
jako požadavek jiný než technická specifikace kladený na výrobek zejména z důvodu ochrany spotřebitelů
nebo životního prostředí, který má vliv na jeho spotřební cyklus po jeho uvedení na trh, jako jsou podmínky
použití, recyklace, opětovného používání nebo zneškodňování, pokud tyto podmínky mohou významně ovlivnit
složení nebo charakter výrobku nebo jeho uvedení na trh. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že cílem
technické směrnice je chránit volný pohyb zboží v rámci EU. Má-li být předpis územního
samosprávného celku technickým předpisem ve smyslu technické směrnice, musí „významně
ovlivnit složení nebo charakter výrobku nebo jeho uvedení na trh, nebo by se muselo jednat
o předpis členského státu zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku
či poskytování služby.“ Avšak „lokálně omezený zákaz provozování na území vybraných obcí,
respektive na konkrétní oblasti vybraných obcí, nemůže sám o sobě vytvářet překážku,
která by omezila volný pohyb zboží v rámci EU. Řada obcí k regulaci hracích automatů
na svém území nepřistoupila. V řadě obcí lze provozovat automaty alespoň na vymezených
místech. Obecně závazné vyhlášky obcí tedy nepředstavují omezení z hlediska vnitřního trhu EU.
Dovážet hrací automaty do České republiky je nadále možné, tyto výrobky budou pouze
soustředěny v obcích, které to místní úpravou nezakázaly buď vůbec, nebo jen zčásti. Obecně
závazné vyhlášky mají dopad spíše na společenský život v jednotlivých obcích, než na trh EU.
Obecně závazné vyhlášky proto nenaplňují definici technického předpisu. Jejich působnost je
i při zohlednění jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů,
k jejichž ochraně směrnice působí. Z toho důvodu nebylo třeba Evropskou komisi informovat
o jejich existenci.“
III.5. Diskriminační povaha loterní vyhlášky
[42] Nejvyšší správní soud v prvé řadě připomíná, že obecně závazné vyhlášky obcí jsou
pramenem práva a správní orgány se jimi musejí řídit. Žalovaný je vázán zákonem
i podzákonnými právními předpisy a nijak mu nepřísluší posuzovat zákonnost loterní vyhlášky
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. května 2019 č. j. 9 As 323/2017 - 61), neměl
tedy v projednávaném případě jinou možnost, než tuto vyhlášku použít (s výjimkou situace,
kdy by byla v rozporu s unijním právem, viz výše citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci
Fratelli Constanzo SpA či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2021
č. j. 2 As 325/2016 - 46). Podání podnětu k výkonu dozoru nad zákonností obecně závazných
vyhlášek ze strany Ministerstva vnitra není podnětem k zahájení řízení o předběžné otázce
ve smyslu §57 správního řádu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. října 2020
č. j. 1 As 464/2019 - 47).
[43] Z posledně citovaného rozhodnutí též vyplývá, že „ani soudy ve správním soudnictví
nejsou oprávněny zkoumat zákonnost použité obecně závazné vyhlášky komplexním způsobem.
Úkolem správního soudu je posoudit všechny individuální okolnosti konkrétního řešeného
případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti či ulice do textu vyhlášky
nejednala libovolně či diskriminačně.“
[44] Ústavní soud v nálezu ze dne 7. září 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10, N 151/62 SbNU 315,
vyhlášeném pod č. 293/2011 Sb., konstatoval, že vymezení míst, na nichž je zakázáno (či oproti
obecnému zákazu povoleno) provozování loterií a jiných podobných her, se musí „opírat
o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám,
na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností
nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení
před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.“
[45] Nejvyšší správní soud již v několika svých rozhodnutích dospěl k závěru, že plošný zákaz
provozování loterií na území celé obce (či v případě územně členěných statutárních měst
na území celé městské části) nemůže být svévolný ani diskriminační (rozsudky ze dne
28. června 2017 č. j. 6 As 292/2016 - 71, ze dne 14. července 2016 č. j. 5 As 199/2015 - 44
či ze dne 5. září 2018 č. j. 10 As 378/2017 - 76).
[46] Loterní vyhláška však nezakázala provozování loterií na území celého statutárního města
Přerov či některých jeho městských částí, nýbrž na konkrétních adresách. V takových případech
Nejvyšší správní soud trvá na tom, aby obec v přílohových dokumentech k obecně závazné
vyhlášce, nejpozději v soudním řízení, uvedla kritéria, jimiž se při přijetí dané regulace řídila
(srov. výše citovaný rozsudek č. j. 1 As 5/2017 - 76, dále též rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. března 2021 č. j. 5 As 217/2016 - 65 a 5 As 177/2016 - 161 či ze dne
31. března 2021 č. j. 2 As 191/2019 - 33).
[47] Městský soud však žádné zdůvodnění toho, proč statutární město Přerov zrovna
na těch konkrétních adresách zakázalo provozování loterií jiných podobných her, k dispozici
neměl. Jeho závěr, že loterní vyhláška není diskriminační, proto nemá oporu ve spise (shodně
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. března 2021 č. j. 5 As 176/2016 - 52).
K vyjádření, které statutární město Přerov poskytlo až v řízení o kasační stížnosti, v tomto směru
nyní, v řízení před Nejvyšším správním soudem, nelze přihlížet; tyto důvody musí statutární
město Přerov jako osoba zúčastněná na řízení přednést městskému soudu v dalším řízení.
[48] Závěr městského soudu, opřený pouze o argument, že podmínky pro provozování loterií
jsou stanoveny na území statutárního města Přerov ve vztahu ke všem subjektům stejně, navíc
sám o sobě neobstojí. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku
č. j. 1 As 5/2017 - 76, „je zřejmé, že se provozovatelé mohou přestěhovat a že každý na zakázané
adrese má zakázáno automaty provozovat a že každý na jiných dovolených adresách je může dál
provozovat. Zakázání provozu hracích automatů na určité adrese ale nutí subjekt provozující
loterie v tomto místě k přemístění, což mu přináší další náklady. Rovněž tím přichází o klientelu,
která je vázána na místo provozování loterií a dána zvykem chodit k tomu konkrétnímu
provozovateli. Možnou nerovnost způsobuje právě tento dopad – některé subjekty náklady
na stěhování a ztrátu klientely budou muset v důsledku obecně závazné vyhlášky nést, jiné ne.
Tato nerovnost je přitom nutným a přijatelným důsledkem obecní úpravy míst provozování
loterií, nesmí ale být libovolná, tj. založená na subjektivních důvodech tvůrce právního předpisu.
Musí být racionální a objektivně odůvodněná.“
III.6. Legitimní očekávání stěžovatelky
[49] Otázkou legitimního očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her v kontextu
postupu podle §43 odst. 1 zákona o loteriích a obecně závazných vyhlášek obcí se Nejvyšší
správní soud zabýval již v mnoha svých rozhodnutích. Stěžovatelka neuvedla žádnou okolnost,
která by nyní posuzovaný případ skutkově odlišovala. Lze proto ve stručnosti odkázat
na „pilotní“ (výše citovaný) rozsudek č. j. 6 As 285/2014 - 32, v němž Nejvyšší správní soud
uznal, že stěžovatelka v období od 14. října 2011, kdy nabyl účinnosti zákon č. 300/2011 Sb.,
do 30. dubna 2013, kdy byl ve Sbírce zákonů vyhlášen nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (jehož obsah
Nejvyšší správní soud shrnul výše v bodě [31]), mohla opírat své přesvědčení, že její povolení
k provozování loterií a jiných podobných her bude platné alespoň do 31. prosince 2014,
o čl. II odst. 4 zákona č. 300/2011 Sb. (zrušený právě nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/13).
Avšak Ústavní soud v posledně citovaném nálezu dovodil, že toto očekávání nemohlo být
legitimní: „Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin
zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto
důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů hovořit o existenci
legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího
v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím
obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů – stejně
jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může
být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů,
nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). […] za legitimní
očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů,
že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“
Těmito závěry je Nejvyšší správní soud vázán a nemůže se od nich odchýlit (již citovaný rozsudek
č. j. 9 As 127/2015 - 68).
[50] Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 - 32 též shledal, že účinky §43
odst. 1 zákona o loteriích nezakládají pravou ani nepřípustnou nepravou retroaktivitu: „Ústavně
garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích
přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně
rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy
na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných ustanovení
novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu
a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak,
že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení §43 odst. 1 loterního zákona je
součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného
povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat.
Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu
nálezové judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního
pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva, vyvěrajícího z pojmu právního státu podle čl. 1
odst. 1 Ústavy.“
[51] Ustanovení zákona o hazardních hrách, na která stěžovatelka v kasační stížnosti
odkazovala, nejsou na projednávaný případ aplikovatelná, a tudíž ani relevantní.
IV. Závěr a náklady řízení
[52] Nejvyšší správní soud tedy ze shora uvedených důvodů shledal kasační stížnost
důvodnou, pročež zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110
odst. 1 věta první s. ř. s.), v němž bude městský soud vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). To znamená, že provede stěžovatelkou navržené důkazy
za účelem ověření, zda se projednávaný případ nachází v aplikačním rámci unijního práva,
a pokud se ukáže, že ano, posoudí soulad rozhodnutí žalovaného a loterní vyhlášky s unijním
právem v kontextu kritérií nastíněných Soudním dvorem EU v rozsudku Berlington Hungary.
Městský soud dále posoudí, zda statutární město Přerov zákazem provozování loterií a jiných
podobných her na konkrétních adresách nejednalo svévolně a diskriminačně. Za tím účelem
si od statutárního města Přerov vyžádá zdůvodnění regulace přijaté v loterní vyhlášce.
[53] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu