ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.361.2020:32
sp. zn. 6 As 361/2020 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobce: Česká
asociace satelitních operátorů, z. s., sídlem Štěpánská 1742/27, Praha 1, zastoupen
Mgr. Monikou Marekovou M.Jur., advokátkou, sídlem Mánesova 1059/41, Praha 2,
proti žalovanému: Ministerstvo kultury, sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, týkající
se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 2. 2020, zn. MK 8945/2020 SOAP, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2020,
č. j. 10 A 85/2020 - 108,
takto:
I. Kasační stížnost se z a mí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnost.
III. Žalovanému se n ep ř iz ná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před městským soudem
[1] Žalovaný rozhodl podle §142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále též „s. ř.“),
že DILIA, divadelní, literární, audiovizuální agentura, z. s. (dále též „spolek DILIA“), je ode dne
nabytí účinnosti zákona č. 102/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 121/2000 Sb., o právu
autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský
zákon), tj. od 20. dubna 2017, oprávněn k výkonu povinné kolektivní správy práva na užití
přenosem televizního vysílání podle §97d odst. 1 písm. c) autorského zákona.
[2] Žalobu proti tomuto rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze odmítl.
[3] Městský soud vyšel ze závěrů z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2020,
č. j. 9 As 107/2020 - 85, ve věci žaloby společnosti Telly s. r. o., která je provozovatelkou
televizního vysílání a členkou žalobce.
[4] Podle městského soudu se udělení oprávnění k výkonu kolektivní správy nedotklo právní
sféry žalobce, jenž sdružuje uživatele chráněných děl ve smyslu §98f autorského zákona
pro účely sjednávání některých sazebníků s kolektivními správci. Napadené rozhodnutí
žalovaného tudíž není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále též „s. ř. s.“), a je tedy ze soudního přezkumu vyloučeno.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[6] V kasační stížnosti stěžovatel poukázal na to, že ve věci, v níž bylo rozhodnuto
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2020, č. j. 9 As 107/2020 - 85,
z nějž městský soud vycházel, byly podstatné rozdíly. V této věci totiž společnost Telly s. r. o.
podala žalobu v době, kdy neexistovalo rozhodnutí žalovaného. V nyní projednávaném případě
však rozhodnutí existuje, a tudíž nejde o obecnou interpretaci právních předpisů, která nesměřuje
přímo vůči stěžovateli.
[7] Rozhodnutím dle §142 s. ř. bylo nezákonně nahrazeno rozhodnutí o udělení oprávnění
k výkonu kolektivní správy na přenos rozhlasového nebo televizního vysílání. Stěžovatel namítá,
že jej nelze odkázat, aby se v praktických situacích spojených s výkonem kolektivní správy bránil
v občanských soudních řízeních, neboť soud v občanském soudním řízení by vycházel z toho,
že kolektivní správce DILIA je oprávněn k výkonu kolektivní správy práva na přenos
rozhlasového nebo televizního vysílání, a nezabýval by se tím, zda rozhodnutí žalovaného bylo
vydáno nezákonně.
[8] Soudy v občanském soudním řízení nechávají otázku rozsahu kolektivní správy
k posouzení soudům ve správním soudnictví jako otázku předběžnou, neboť otázka,
zda kolektivní správce je oprávněn k výkonu kolektivní správy práva na užití přenosem
rozhlasového nebo televizního vysílání, je podstatná pro určení sazby odměny kolektivního
správce. K tomu stěžovatel odkazuje na spisové značky sporů vedených před soudy v občanském
soudním řízení, v nichž soudy vyslovily názor, že rozsah oprávnění kolektivního správce DILIA
má na výsledek sporu vliv.
[9] Městský soud tak svým rozhodnutím stěžovateli odňal právo na přístup k soudu dle čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[10] Stěžovatel rovněž odkazuje na řízení vedená před soudy ve správním soudnictví,
v nichž soud jeho žaloby v obdobných věcech odmítl nikoli z důvodu, že by nebyl dotčen
na svých právech, nýbrž pouze z důvodu, že byly podány předčasně proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně.
[11] Stěžovatel zdůrazňuje, že žalobu proti prvoinstančnímu rozhodnutí i v nyní projednávané
věci podal z procesní opatrnosti pro případ, že by správní orgán II. stupně shledal, že stěžovatel
nebyl účastníkem řízení, a tudíž není oprávněn podat rozklad.
[12] Stěžovatel dále namítá, že městský soud, když odmítl žalobu z důvodu, že neexistuje
zásah do stěžovatelovy právní sféry, postupoval v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního
soudu. Konkrétně odkazuje na usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS, podle nějž rigidně vyžadovaná existence veřejného
subjektivního práva jako předpoklad aktivní žalobní legitimace je v kolizi s ústavním právem
na přístup k soudu.
[13] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem, že jeho právní sféra nemohla být dotčena proto,
že uživatele chráněných děl pouze sdružuje pro účely sjednávání některých sazebníků
s kolektivními správci, a svůj nesouhlasný názor podrobněji odůvodnil.
[14] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že odůvodnění usnesení
městského soudu považuje za správné a dostatečné. Žalovaný zdůraznil, že žaloba byla
předčasná, stěžovatel měl vyčkat rozhodnutí ministra kultury o rozkladu, předčasná je
proto i kasační stížnost.
[15] Dále žalovaný upozorňuje, že kasační stížnost vychází z mylného názoru, že napadené
rozhodnutí nahrazuje rozhodnutí ministerstva o udělení oprávnění k výkonu kolektivní správy.
Žalovaný k tomu uvádí, že původní dříve vydané oprávnění zůstává platné a rozhodnutím
se tato skutečnost pouze osvědčuje, nikoliv zakládá. Oprávnění k výkonu kolektivní správy není
založeno napadeným rozhodnutím vydaným v řízení dle §142 s. ř., ale rozhodnutím o udělení
oprávnění podle §96 a násl. autorského zákona, ve znění zákona č. 102/2017 Sb. Žalovaný
v této souvislosti rovněž uvádí, že žalobce, ani jeho jednotliví členové, nemohou být účastníky
správního řízení, protože absentuje společenství práv a povinností těchto osob se spolkem
DILIA a není dáno ani jejich přímé dotčení na právech či povinnostech. Samotným oprávněním
k výkonu kolektivní správy nejsou stanoveny sazby odměn za užití děl a ve svých právech jednat
o sazbách odměn není žalobce nijak omezen.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[17] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a přípustně uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Vyšel při tom ze závěrů vyslovených v rozsudku ze dne 25. 3. 2021,
č. j. 6 As 360/2020 - 31, neboť jsou plně aplikovatelné i v nyní projednávané věci.
[18] Nejvyšší správní soud předesílá, že městský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1
písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a s §70 písm. a) s. ř. s., tedy proto, že napadený úkon
žalovaného nepovažoval za rozhodnutí, nikoli pro předčasnost, jak ve svém vyjádření uvedl
žalovaný.
[19] Kompetenční výluka dle §70 písm. a) s. ř. s. dopadá na úkony, které nenaplňují znaky
rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tedy nejsou úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti v oblasti veřejné správy (§2 s. ř. s.).
Účelem této výluky je „nepřipustit samostatný soudní přezkum u těch úkonů správních orgánů,
které, byť mohou splňovat formální definiční znaky správního rozhodnutí, ve své podstatě nezasahují do práv
a povinností subjektů“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS).
[20] Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí, jímž žalovaný určil, že spolek DILIA
je ode dne 20. 4. 2017 oprávněn k výkonu povinné kolektivní správy práva na užití přenosem
televizního vysílání, se nedotklo právní sféry žalobce, a proto nejde o rozhodnutí ve smyslu §65
s. ř. s. Vycházel přitom z výše citovaného rozsudku č. j. 9 As 107/2020 - 85, kterým Nejvyšší
správní soud odmítl žalobu stěžovatelky na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím
v tom, že žalovaný při výkonu pravomocí v oblasti kolektivní správy autorských práv svěřených
mu autorským zákonem nesprávně interpretuje právní předpisy a tím umožňuje kolektivním
správcům požadovat po stěžovatelce odměny za užití předmětů ochrany v širším rozsahu,
než k jakému jsou oprávněni. Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku konstatoval,
že „jednání žalovaného popsané v žalobě, spočívající v obecné interpretaci právních předpisů, nesměřuje přímo
vůči stěžovatelce a z podstaty ani nemůže zasahovat do jejích veřejných subjektivních práv, přiznávat
jí je nebo odebírat. Jde totiž o právní výklad, který nemá individuálního adresáta a který se může projevit
až zprostředkovaně, v praktických situacích spojených s výkonem kolektivní správy. Teoretický výklad práva
provedený správním orgánem se bez dalšího do stěžovatelčiných práv nepromítá, resp. ani sám o sobě nezasahuje
žádná veřejná subjektivní práva konkrétního adresáta.“
[21] Stěžovatel však oprávněně namítá, že rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 As 107/2020 - 85 byl vydán v případě, který je odlišný, a pro závěr městského soudu,
že rozhodnutí o určení právního vztahu podle §142 s. ř. není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.,
neposkytuje oporu. Rozhodnutím napadeným žalobou žalovaný (za předpokladu právní moci
rozhodnutí) závazně určil práva a povinnosti spolku DILIA, resp. autoritativně deklaroval,
že spolek DILIA je oprávněn k výkonu povinné kolektivní správy práva na užití přenosem
televizního vysílání. Rozhodnutí žalovaného je tedy správním aktem se jmenovitě určeným
adresátem a konkrétním závazným obsahem, vydaným ve formalizovaném řízení správním
orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 8. 2014, č. j. 7 As 100/2014 - 52, č. 3151/2015 Sb. NSS). Existence správního
rozhodnutí, s nímž žalobce nesouhlasí a proti němuž brojí, je podstatným rozdílem, a nemůže být
tedy platný argument, že jde pouze o právní výklad, který nemá individuálního adresáta.
[22] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda žalovaný nerozhodl v soukromoprávní
věci, což by zakládalo nepřípustnost žaloby podle §68 písm. b) s. ř. s. V již citovaném rozsudku
č. j. 9 As 107/2020 - 85 Nejvyšší správní soud konstatoval, že ačkoli mají právní vztahy upravené
autorským zákonem obecně soukromoprávní charakter, právě v oblasti vydávání a odnímání
povolení ke kolektivní správě lze spatřovat veřejnoprávní prvky (řízení týkající se oprávnění
k výkonu kolektivní správy spadají od nabytí účinnosti soudního řádu správního do pravomoci
správních soudů, srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2003,
č. j. 6 A 136/2001 - 80, či ze dne 2. 2. 2011, č. j. 5 As 38/2008 - 288, č. 2293/2011 Sb. NSS).
Tento právní názor lze vztáhnout i na případy určování, zda je určitý subjekt nositelem oprávnění
k výkonu kolektivní správy.
[23] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného o určení,
že spolek DILIA je od 20. 4. 2017 oprávněn k výkonu povinné kolektivní správy práva na užití
přenosem televizního vysílání, závazně určuje veřejná subjektivní práva a naplňuje znaky
rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
[24] Otázka, zda se rozhodnutí žalovaného mohlo negativně promítnout v právní sféře
žalobce (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005
č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS, z nějž městský soud v usnesení citoval), nesouvisí
s povahou žalobou napadeného úkonu, nýbrž s aktivní procesní legitimací stěžovatele. Městský
soud tyto dvě roviny poněkud směšuje, což jej vedlo k nesprávnému závěru, že rozhodnutí
žalovaného není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., neboť se nijak nedotklo právní sféry
stěžovatele.
[25] To, zda konkrétní úkon zakládá, mění, ruší či závazně určuje (něčí) práva a povinnosti
a zda takto působí právě vůči žalobci, jsou dvě odlišné právní otázky a dva rozdílné důvody
pro případné odmítnutí žaloby. Nedostatek aktivní procesní legitimace je důvodem pro odmítnutí
žaloby jako návrhu podaného osobou zjevně neoprávněnou [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], zatímco
otázka, zda je napadený úkon rozhodnutím, souvisí s přípustností žaloby [§46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.]. Odmítnout žalobu pro nedostatek aktivní procesní legitimace lze jen v případech, kdy lze
s ohledem na tvrzení žalobce jednoznačně konstatovat, že v žádném případě nemohlo dojít
k zásahu do jeho právní sféry (srov. již citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86).
[26] Podstatná pro posouzení nyní projednávané věci je však skutečnost, že žaloba směřovala
proti rozhodnutí žalovaného vydanému v prvním stupni, proti němuž lze podat rozklad.
Stěžovatel sám v kasační stížnosti uvedl, že proti rozhodnutí žalovaného rozklad podal
a z vyjádření žalovaného vyplývá, že v rozkladu žalobce uplatnil stejné námitky jako v žalobě.
Stěžovatel vysvětlil, že žalobu podal z procesní opatrnosti pro případ, že by nebyl shledán osobou
oprávněnou k podání rozkladu.
[27] Podle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu nepřípustná,
nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon,
ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
Z uvedených skutečností je zřejmé, že stěžovatel před podáním žaloby řádné opravné prostředky
nevyčerpal. Rozklad sice podal, nicméně žalobu podal proti rozhodnutí správního orgánu
I. stupně před rozhodnutím o rozkladu. Žaloba tudíž byla nepřípustná. Právě z tohoto důvodu
městský soud odmítl žaloby ve skutkově obdobných případech (usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 18. 9. 2020, č. j. 17 A 95/2020 - 83, a č. j. 17 A 96/2020 - 83), přičemž Nejvyšší
správní soud jeho postup aproboval jako zákonný (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 1. 2021, č. j. 9 As 253/2020 - 30, a ze dne 25. 1. 2021, č. j. 10 As 340/2020 - 31).
[28] V citovaném rozsudku č. j. 9 As 253/2020 - 30 Nejvyšší správní soud uvedl,
že v přecházejícím správním řízení bylo účastenství určeno na základě obecné úpravy
ve správním řádu, a tedy lze předpokládat, že podmínky pro aktivní legitimaci k podání žaloby
splňovali ti, kdo zároveň splňovali definici účastníka řízení podle §27 s. ř., neboť předpokladem
účastenství v obou případech je alespoň potenciálně možné dotčení právní sféry.
[29] V nyní projednávané věci stěžovatel odůvodňuje dotčení na svých právech a vyjadřuje
názor, že účastníkem řízení měl být a mělo s ním tak být jednáno. V takovém případě však,
pokud byl stěžovatel opomenutým účastníkem řízení, nemohl se rovnou obrátit na soud
proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nýbrž měl vyčkat na rozhodnutí o rozkladu,
který podal, jakmile se o rozhodnutí žalovaného dozvěděl (§84 s. ř.).
[30] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že závěr městského soudu o nepřípustnosti
žaloby je správný, byť z jiného důvodu, než jaký akcentoval městský soud. Ze žaloby i z kasační
stížnosti vyplývá, že stěžovatel své tvrzení o aktivní legitimaci k podání žaloby opírá o stejnou
argumentaci jako svůj názor, že v řízení před žalovaným byl opomenutým účastníkem na základě
§27 odst. 2 s. ř., podle něhož jsou účastníky správního řízení též další dotčené osoby, pokud mohou být
rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Otázka dotčení práv stěžovatele v důsledku
určení, že spolek DILIA je oprávněn k výkonu povinné kolektivní správy práva na užití
přenosem televizního vysílání, tedy bude předmětem posuzování v rámci řízení o rozkladu
vedeném ministrem kultury (pro závěr, zda je stěžovatel vůbec oprávněn rozklad podat),
přičemž rozhodnutí o rozkladu, bude-li pro stěžovatele nepříznivé, bude moci stěžovatel
napadnout žalobou ve správním soudnictví. Přístup k soudní ochraně zůstává zachován,
ovšem za předpokladu, že stěžovatel dodrží zákonem stanovený postup (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny
základních práv a svobod) a dříve, než se obrátí na soud, vyčerpá dostupné prostředky ochrany
v rámci veřejné správy.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Z výše uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud shledal, že ačkoli městský soud
založil své rozhodnutí na nesprávných důvodech, jeho závěr o nutnosti odmítnout žalobu
pro nepřípustnost v konečném důsledku obstojí, a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty
druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 10. 2016, č. j. 6 As 196/2016 - 24, a přiměřeně rozsudek ze dne 14. 12. 2009,
č. j. 5 Afs 104/2008 - 66). Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že závěr o nepřípustnosti
žaloby pro nevyčerpání opravných prostředků podle správního řádu nemůže být pro stěžovatele
překvapivý, neboť stěžovatel sám uvedl, že proti rozhodnutí žalovaného podal i rozklad
a připustil, že žalobu podává z procesní opatrnosti.
[32] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 7
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. října 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu