ECLI:CZ:NSS:2021:7.AZS.244.2020:24
sp. zn. 7 Azs 244/2020 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: M. B., zastoupen
JUDr. Josefem Monsportem, advokátem se sídlem Vladislavova 16, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2020,
č. j. 9 A 64/2020 - 41,
takto:
II. Kasační stížnost se zamí t á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím žalované ze dne 29. 4. 2020, č. j. MV-15044-9/SO-2020, byla zamítnuta
žádost žalobce ze dne 28. 3. 2020 o obnovu řízení ve věci žádosti o změnu obsahu žádosti
v rámci řízení o udělení souhlasu se změnou zaměstnavatele držitele zaměstnanecké karty
sp. zn. OAM-3806/ZM-2017 a sp. zn. MV-15044/SO-2020.
II.
[2] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze,
který ji odmítl usnesením ze dne 25. 6. 2020, č. j. 9 A 64/2020 - 41.
[3] Městský soud konstatoval, že žalobce brojil žalobou proti prvostupňovému rozhodnutí,
proti kterému je možné podat opravný prostředek. Žalobce přitom odvolání podal a bylo o něm
rozhodnuto rozhodnutím ministra vnitra ze dne 5. 6. 2020, č. j. MV-15044-11/SO-2020, které
bylo žalobci doručeno dne 9. 6. 2020. Lhůta pro podání správní žaloby tak začala běžet teprve
od 10. 6. 2020. Městský soud proto dospěl k závěru, že žaloba byla podána předčasně a shledal
důvod pro její odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Druhým důvodem pro odmítnutí
žaloby je podle městského soudu skutečnost, že řízení vedené pod sp. zn. MV-15044/SO-2020
se týká pouze přezkumu procesního rozhodnutí Ministerstva vnitra vydaného podle §41 odst. 8
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Meritorní rozhodnutí o žádosti žalobce
o udělení souhlasu se změnou zaměstnavatele nebylo v řízení vedeném pod sp. zn.
MV-15044/SO-2020 přezkoumáváno. Na žalobou napadené rozhodnutí se tak vztahuje též
kompetenční výluka podle §70 písm. c) s. ř. s. Žaloba je proto nepřípustná podle §68 písm. e)
s. ř. s. a je tak dán i důvod pro její odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
III.
[4] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Podle názoru stěžovatele nelze jeho žalobu označit za předčasnou a rovněž
se neztotožňuje s názorem městského soudu, že v případě rozhodnutí o žádosti o obnovu řízení
se jedná o rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení. Rozhodnutí o zamítnutí žádosti je
jedním ze dvou možných vyústění řízení o nařízení obnovy řízení, kterými může být jednak
rozhodnutí o nařízení obnovy řízení nebo právě rozhodnutí o zamítnutí, které je tedy věcně
rozhodnutím o nenařízení obnovy řízení. Nelze tedy v žádném případě konstatovat, že by se
takové rozhodnutí právní sféry stěžovatele nijak nedotklo. Obsahem rozhodnutí o zamítnutí je
autoritativní rozhodnutí o tom, že zde nejsou skutečnosti, které by byly důvodem pro nařízení
obnovy řízení. Městský soud tak dospěl k nesprávnému závěru ohledně povahy
přezkoumávaného rozhodnutí, pokud konstatoval, že rozhodnutí žalované upravuje pouze
vedení řízení a vztahuje se tak na něj kompetenční výluka podle §70 písm. c) s. ř. s. Tento závěr
stěžovatel považuje za nesprávný a rozporný s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Podle
ustálené judikatury nelze hovořit o rozhodnutí, kterým se pouze upravuje vedení řízení,
u takových úkonů správního orgánu, kterými se zasahuje do základních práv a svobod účastníka.
[6] Na základě výše uvedeného proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[7] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje se závěry uvedenými
v usnesení městského soudu, přičemž toto usnesení považuje za plně přezkoumatelné a vydané
v souladu se zákonem. Žalovaná poukázala na to, že stěžovatel sice rozporuje oba důvody
pro odmítnutí žaloby, avšak nemožnost odmítnutí žaloby pro předčasnost nijak neodůvodnil.
Žalovaná k tomu proto jen obecně uvedla, že žaloba měla být podána až proti rozhodnutí
ministra vnitra o odvolání proti žalobou napadenému rozhodnutí. Podstatná pro posouzení, že se
jedná o žalobu, na níž se vztahuje kompetenční výluka podle §70 písm. c) s. ř. s., je skutečnost,
že návrh na obnovu řízení se týkal pouze řízení sp. zn. MV-15044/SO-2020, kterým žalovaná
posuzovala odvolání podané proti procesnímu usnesení Ministerstva vnitra. Jelikož žalovaná
vedla řízení o návrhu na obnovu řízení o odvolání proti procesnímu usnesení prvoinstančního
orgánu, je nutné uvedenou kompetenční výluku vztáhnout i na rozhodnutí žalované o návrhu
na obnovu řízení. Přezkum jednotlivých úkonů správních orgánů, kterými se pouze upravuje
vedení řízení před správním orgánem, je garantován v rámci přezkumu rozhodnutí, kterým se
správní řízení končí, není tudíž nezbytné, aby docházelo k samostatnému soudnímu přezkumu
jednotlivých úkonů. Pokud se stěžovatel domnívá, že bylo zasaženo do jeho práv a svobod, měl
využít zákonem předpokládanou procesní obranu ve formě odvolání proti meritornímu
rozhodnutí Ministerstva vnitra. S ohledem na uvedené žalovaná navrhla, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] S ohledem na to, jakým způsobem je v nyní projednávané věci formulována kasační
argumentace stěžovatele, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné připomenout, že řízení
ve správním soudnictví, včetně řízení o kasační stížnosti, je ovládáno dispoziční zásadou.
S výjimkami uvedenými v §109 odst. 4 větě za středníkem s. ř. s. je tak Nejvyšší správní
soud vázán důvody uvedenými v kasační stížnosti (§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.),
a proto obsah stížnostních bodů a kvalita jejich odůvodnění v kasační
stížnosti do značné míry předurčují obsah rozhodnutí kasačního soudu (srovnej rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 - 54). Rozhodnutí krajského
(městského) soudu je tedy přezkoumáváno v intencích kasačních námitek, se zřetelem
k důvodům obsaženým v §103 odst. 1 s. ř. s.
[11] Byť městský soud odmítl žalobu stěžovatele ze dvou současně splněných důvodů
(předčasnost a nepřípustnost) a stěžovatel formálně vyjádřil nesouhlas s oběma těmito důvody,
kasační námitky uplatnil toliko proti odmítnutí žaloby pro její nepřípustnost podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto vázán dispoziční zásadou přezkoumal zákonnost
usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby pouze v intencích stěžovatelem uplatněných
námitek. Nutno však konstatovat, že i přes případný závěr o opodstatněnosti kasačních námitek
mířících k nepřípustnosti podané žaloby, by zůstal, s výjimkou prostého konstatování
nezákonnosti, zcela neodůvodněn názor, že podaná žaloba nebyla předčasná. Nebyl tak
relevantně zpochybněn druhý z důvodů, pro který rovněž byla žaloba městským soudem
odmítnuta.
[12] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel podal dne 15. 2. 2017 žádost o souhlas
se změnou zaměstnavatele a žádost o prodloužení zaměstnanecké karty, o které bylo následně
vedeno samostatné správní řízení. Dne 14. 3. 2019 stěžovatel požádal Ministerstvo vnitra
o souhlas se změnou obsahu žádosti. Uvedený správní orgán následně vydal usnesení ze dne
14. 5. 2019, č. j. OAM-3806-37/ZM-2017, kterým nepovolil změnu obsahu žádosti ze dne
15. 2. 2017, neboť nebyly pro povolení takové změny splněny podmínky podle §41 odst. 8
správního řádu. Proti uvedenému usnesení podal stěžovatel odvolání, které však žalovaná zamítla
jako opožděné rozhodnutím ze dne 27. 2. 2020, č. j. MV-15044-4/SO-2020. Dne 28. 3. 2020
požádal stěžovatel o obnovu řízení vedeného pod sp. zn. MV-15044/SO-2020 ve věci žádosti
o změnu obsahu žádosti v rámci řízení o udělení souhlasu se změnou zaměstnavatele držitele
zaměstnanecké karty sp. zn. OAM-3806/ZM-2017. Žalobou napadeným rozhodnutím pak
žalovaná tuto žádost o obnovu řízení zamítla. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatel podal odvolání,
o kterém rozhodl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 5. 6. 2020, č. j. MV-15044-11/SO-2020,
a to tak, že odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
[13] Stěžovatel rozporoval závěr městského soudu, že se na rozhodnutí o žádosti o změnu
obsahu žádosti vydané podle §41 odst. 8 správního řádu, resp. na rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o obnovu řízení ve věci žádosti o změnu obsahu žádosti, vztahuje kompetenční výluka ve smyslu
§70 písm. c) s. ř. s., podle kterého ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jimiž
se upravuje vedení řízení před správním orgánem.
[14] Stěžovatel nezohledňuje ve výchozí premise, že rozhodnutí o návrhu na obnovu řízení
zasahuje do právní sféry jeho účastníka, skutečnost, že v souzené věci nešlo o obnovu řízení
završeného meritorním rozhodnutím, kterým bylo správní řízení ukončeno, ale domáhal se
obnovy „řízení“ o jeho žádosti o změnu původně podaného návrhu. Ve vztahu k rozhodnutím,
která lze považovat za rozhodnutí upravující vedení řízení, je třeba při zvažování aplikace výluky
ze soudního přezkumu v každém individuálním případě vážit, zda byl úkon učiněn v průběhu
řízení a zda bude mít adresát tohoto rozhodnutí možnost namítnout případnou nezákonnost
tohoto rozhodnutí v souvislosti s přezkumem konečného rozhodnutí. Obecně totiž platí,
že správní soudy by měly vstupovat mezi účastníka a správní orgán až v okamžiku, kdy již
veškeré postupy před správními orgány byly ukončeny a účastník už nemá možnost uplatnit
své argumenty ve správním řízení (viz obecně např. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 9 As 30/2010 - 19). Jakkoli právě v řízeních podle příslušných ustanovení zákona
č. 326/1999 Sb. o vydání zaměstnanecké karty či prodloužení dlouhodobého pobytu mnohdy
vyvstává otázka splnění podmínek pro změnu původního návrhu zejm. v důsledku změny
poměrů ve vztahu ke konkrétnímu avizovanému zaměstnavateli, skutečnost zůstává, že se
účastníci domáhají svých práv žalobami proti rozhodnutím ve věci samé, kterými jim byla
zamítnuta původně podaná žádost poté, kdy nebylo vyhověno žádosti o její změnu (z poslední
doby např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2020, č. j. 2 Azs 361/2019 – 32
či ze dne 13. 5. 2020, č. j. 1 Azs 7/2020 – 39). Takovou žalobu však stěžovatel ke správnímu
soudu nepodal.
[15] Zejména rozhodnutí, která představují zásah do základních lidských práv a svobod, lze
vyloučit ze soudního přezkumu podle §70 písm. c) s. ř. s. pouze za podmínky, že na ně musí
navazovat konečné rozhodnutí, v rámci jehož přezkumu se bude moci adresát rozhodnutí, jímž
se pouze upravuje vedení řízení, domoci posouzení i tohoto „procesního“ rozhodnutí. Vztah
mezi těmito dvěma rozhodnutími musí být takový, že nezákonnost rozhodnutí, jímž se upravuje
vedení řízení, může vést ke zrušení rozhodnutí konečného z důvodu, že se jedná o vadu, která
mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí konečného.
[16] V daném případě je nepochybné, že usnesení Ministerstva vnitra ze dne 14. 5. 2019,
č. j. OAM-3806-37/ZM-2017, bylo vydáno v rámci řízení o udělení souhlasu se změnou
zaměstnavatele držitele zaměstnanecké karty sp. zn. OAM-3806/ZM-2017. Rovněž je zřejmé,
že stěžovatel měl možnost domoci se posouzení zákonnosti tohoto úkonu správního orgánu
v souvislosti s přezkumem konečného rozhodnutí, jímž bylo v jeho případě rozhodnutí
Ministerstva vnitra ze dne 22. 4. 2020, č. j. OAM-3806-48/ZM-2017. Jak však vyplývá
ze správního spisu, stěžovatel proti tomuto konečnému rozhodnutí řádný opravný prostředek
neuplatnil. S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že rozhodnutí o žádosti o změnu obsahu
žádosti podle §41 odst. 8 správního řádu je úkonem, jímž se upravuje vedení řízení před
správním orgánem, a nepodléhá tedy samostatně soudnímu přezkoumání. Uvedený závěr přitom
odpovídá jak zákonné konstrukci přezkumu ve správním soudnictví jako přezkumu rozhodnutí
konečné povahy, tak zásadě rychlosti a hospodárnosti řízení, neboť připuštění soudního
přezkumu proti tomuto typu rozhodnutí by ve svém důsledku znamenalo roztříštěnost celého
řízení a prodlužování jeho celkové délky (je neúčelné ze strany soudu zkoumat samostatně, zda
měla být připuštěna změna žádosti či nikoliv, pokud dosud není zřejmé, zda se její případné
nepřipuštění negativně promítlo do právní sféry účastníka řízení). Odepření soudního přezkumu
rozhodnutí o žádosti o změnu obsahu žádosti tak v daném případě neznamená odepření přístupu
k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae),
ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Na soud se lze totiž v předmětné
věci obrátit se správní žalobou vždy proti případným důsledkům rozhodnutí o žádosti o změnu
obsahu žádosti. Rozhodnutí o žádosti o změnu obsahu žádosti tak není vyloučeno ze soudní
ochrany, neboť jeho přezkumu lze dosáhnout v rámci přezkumu finálního meritorního
rozhodnutí, a účastník řízení není zkrácen na svém právu přístupu k soudu.
[17] Jelikož se stěžovatel domáhal obnovy řízení vedeného pod sp. zn. MV-15044/SO-2020,
jehož předmětem byl toliko přezkum procesního usnesení Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti
o změnu obsahu žádosti a nikoliv přezkum meritorního rozhodnutí o žádosti stěžovatele
o udělení souhlasu se změnou zaměstnavatele, je nutné výše uvedený závěr vztáhnout
i na rozhodnutí žalované, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o obnovu tohoto řízení. Pokud
by Nejvyšší správní soud přisvědčil argumentaci stěžovatele, že žalobou napadené rozhodnutí je
věcně rozhodnutím o nenařízení obnovy řízení, které se dotýká jeho právní sféry, a je proto
soudně přezkoumatelné, vedl by takový výklad k podstatnému vyprázdnění kompetenční výluky
podle §70 písm. c) s. ř. s. Jestliže nejsou správní soudy povolány k samostatnému přezkumu
rozhodnutí o řádných opravných prostředcích proti rozhodnutím, která jsou ze soudního
přezkumu vyloučena, pak tím spíše nelze připustit přezkum rozhodnutí o mimořádném
opravném prostředku, pokud míří výlučně k rozhodnutí nemajícímu bezprostřední dopad
na veřejná subjektivní práva účastníka řízení a na která se vztahuje kompetenční výluka. Znovu je
třeba opakovat, že k případnému zásahu do veřejných subjektivních práv nedošlo již
rozhodnutím o zamítnutí žádosti o změnu původně podaného návrhu. Proto ani žaloba proti
rozhodnutí o návrhu na obnovu „řízení“ o takové změně nemůže být přípustná.
[18] Nejvyšší správní soud proto ve shodě s městským soudem dospěl k závěru, že na žalobou
napadené rozhodnutí se vztahuje kompetenční výluka podle §70 písm. c) s. ř. s. Městský soud
proto nepochybil, pokud podanou žalobu posoudil též jako nepřípustnou podle §68 písm. e)
s. ř. s. a odmítl ji podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[19] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[20] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. ledna 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu