ECLI:CZ:NSS:2020:1.AZS.7.2020:39
sp. zn. 1 Azs 7/2020 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně
JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: L. N. H. N.,
zastoupený Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha
4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 5. 2018, č. j. MV-13991-6/SO-2018, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 11. 2019, č. j. 30
A 129/2018 - 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaná je po v i n na uhradit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám Mgr. Marka
Sedláka, advokáta se sídlem Příkop 8, Brno.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce dne 22. 5. 2017 podal na Velvyslanectví ČR v Hanoji žádost o vydání
zaměstnanecké karty podle §42g odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Správní orgán
o jeho žádosti nerozhodl v zákonné lhůtě do 60 dnů. Na žádost žalobce ze dne 20. 7. 2017 bylo
dne 27. 7. 2017 usnesením správní řízení přerušeno do 15. 8. 2017.
[2] Dne 10. 8. 2017 žalobce požádal správní orgán prvního stupně o povolení změny obsahu
žádosti o vydání zaměstnanecké karty a předložil mu nové náležitosti. V této žádosti žalobce
uvedl, že vzhledem k délce řízení o něj dosavadní zaměstnavatel již nemá zájem, a proto si našel
nového zaměstnavatele.
[3] Usnesením ze dne 4. 10. 2017, č. j. OAM-16966-15/ZM-2017, Ministerstvo vnitra změnu
obsahu žádosti o vydání zaměstnanecké karty ze dne 22. 5. 2017, o níž je vedeno řízení
pod sp. zn. OAM-16966/ZM-2017, nepovolilo, neboť shledalo, že nejsou pro povolení takové
změny splněny podmínky podle §41 odst. 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Proti tomuto
usnesení správního orgánu prvního stupně se žalobce odvolal.
[4] Rozhodnutím ze dne 28. 12. 2017, č. j. OAM-16966-19/ZM-2017, Ministerstvo vnitra
původní žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty zamítlo podle §46 odst. 6 písm. b) zákona
o pobytu cizinců, neboť cizinec nesplňuje podmínku uvedenou v §42g odst. 2 písm. a) téhož
zákona, tedy že účelem jeho pobytu na území je zaměstnání na jedné z pracovních pozic
uvedených v centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké
karty. Proti tomuto rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se žalobce odvolal.
[5] O obou odvoláních rozhodla žalovaná týž den. Nejprve rozhodnutím ze dne 21. 5. 2018
č. j. MV-13991-5/SO-2018 zamítla odvolání žalobce proti usnesení Ministerstva vnitra ze dne
4. 10. 2017, č. j. OAM-16966-15/ZM-2017 (o nepovolení změny obsahu žádosti), a vzápětí
rrozhodnutím ze dne 21. 5. 2018, č. j. MV-13991-6/SO-2018 (o vydání zaměstnanecké karty),
odvolání žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 28. 12. 2017, č. j.
OAM-16966-19/ZM-2017, zamítla a uvedené rozhodnutí Ministerstva vnitra potvrdila.
[6] Proti meritornímu rozhodnutí žalované (druhému v pořadí) žalobce podal žalobu.
Argumentoval v ní ovšem i proti závěrům uvedeným v prvním rozhodnutí žalované, neboť
v obou viděl věcnou i procesní souvislost. Poukázal na odlišnou praxi správních orgánů
(rozhodnutí ze dne 18. 8. 2017, č. j. OAM-11313-21/ZM-2016, ze dne 3. 8. 2017, č. j.
OAM-11694-22/ZM-2016 a ze dne 12. 3. 2018, č. j. MV-147887-7/SO-2017), ve kterých
se jednalo o věci s podobným skutkovým základem. V posledně zmíněném rozhodnutí žalovaná
přisvědčila názoru žalobce, že s ohledem na časový odstup od podání žádosti, kdy o něj původní
zaměstnavatel již nemá zájem, je na místě povolit změnu zaměstnavatele. Není zřejmé, z jakého
důvodu se žalovaná odchyluje od názorů vyjádřených v dřívějším rozhodnutí v podobné věci
(podobných věcech). Svým nepředvídatelným rozhodnutím porušila zásadu právní jistoty,
legitimního očekávání a materiální rovnosti.
[7] Žalobce dále poukázal na to, že žádost o povolení změny obsahu žádosti odůvodňoval
a) tím, že řízení trvá bez jeho zavinění dobu delší než zákonem stanovenou, a proto
o něj původní zaměstnavatel již nemá zájem a veškeré náklady na vyřízení žádosti proto vinou
správního orgánu vynaložil zbytečně, a b) tím, že možnost podat novou žádost o vydání
zaměstnanecké karty má pouze formálně, avšak nikoli fakticky, a to z důvodu nemožnosti
registrace v tzv. systému Visapoint vlastními silami, kdy by si musel registraci koupit
od prostředníků (za částku kolem 8.000 – 9.000 dolarů). Správní orgán I. stupně přitom
v odůvodnění usnesení o nepovolení změny uvedl, že požadovanou změnu bylo možno učinit
jinak, a to podáním nové žádosti o zaměstnaneckou kartu. Argumentace správního orgánu, která
zjevně naráží na poslední slova v §41 odst. 1 správního řádu, je však v rozporu se zákonem,
protože podání nové žádosti není změnou. Tuto námitku uvedl žalobce již v odvolání proti
usnesení o nepovolení změny. Žalovaná se k ní však v rozhodnutí o odvolání proti tomuto
usnesení, ani v rozhodnutí o odvolání proti zamítnutí žádosti nikterak nevyjádřila.
[8] Krajský soud přisvědčil argumentaci žalobce a rozhodnutí žalované zrušil. Úvodem
obsáhle a přesně popsal procesní anabázi žalobce správními a soudními řízeními. Dále poukázal
na nesprávný výklad žalované k §41 odst. 1 správního řádu a přiblížil obsah pojmu „hrozící vážná
újma“ dle §41 odst. 8 správního řádu.
[9] Správní orgány se nedostatečně vypořádaly s řadou žalobcových námitek. Nedostatečně
se zabývaly délkou řízení, která vedla k tomu, že o něj zaměstnavatel ztratil zájem; vynaloženými
náklady jako hrozící vážnou újmou či možností podat novou žádost o zaměstnaneckou kartu
v systému Visapoint, resp. skrze telefonické objednání. Krajský soud v této souvislosti připomněl
stávající situaci k podávání nových žádostí telefonicky a předtím v systému Visapoint. Správní
orgány však bližší objasnění toho, jak žadatel (žalobce) mohl fakticky podat za popisovaného
stavu žádost, neuvedly. Dále poukázal na nedostatečné vypořádání námitky porušení legitimního
očekávání. Správní orgán totiž toliko uvedl, že v žalobcem citovaných případech se jednalo
o jiného zaměstnavatele a okolnosti případu jsou individuální. Není tedy zřejmé, jaké překročení
zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí již vede k umožnění změny obsahu žádosti a jakou roli
hraje totožnost zaměstnavatele v rámci rozhodování o změně obsahu žádosti.
[10] Za nesprávný označil krajský soud i závěr žalované, která poukazovala na to, že žalobce
sice tvrdil hrozící vážnou újmu, ale tuto nedoložil. Důkazní břemeno bylo dle krajského soudu
na správních orgánech, které po tvrzení žalobce o finanční újmě, jej měli vyzvat k jejímu
prokázání a poučit jej o následcích nevyhovění výzvě.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[11] Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost. Dle ní je rozsudek krajského soudu založen na nesprávném právním posouzení
dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.),
a je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů dle §103 odst. 1 písm. d) téhož zákona.
[12] Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu není povinností správních orgánů
vypořádat každou námitku. Postačí, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení
(srov. např. rozsudky ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64, a ze dne 11. 4. 2019, č. j.
7 Azs 75/2019 – 31, a v nich citovanou judikaturu).
[13] Stěžovatelka se vypořádala s hrozící vážnou (finanční) újmou. Správní orgán I. stupně
v odůvodnění svého usnesení č. j. OAM-16966-15/ZM-2017 ze dne 4. 10. 2017 na str. 3 uvedl:
„Předně je věcí žadatele, že podal žádost o vydání zaměstnanecké karty a musí proto v případě zamítnutí žádosti
počítat s tím, že jeho finanční prostředky budou investovány marně. Finanční újma obecně může být újmou vážnou
pouze tehdy, měla-li by pro dotčenou osobu bez jeho zavinění likvidační charakter. Toto v případě žadatele nebylo
tvrzeno ani prokázáno. Nebylo vlastně ani prokázáno, jaké náklady dosud žadatel uhradil.“ Stěžovatelka
v odůvodnění svého rozhodnutí č. j. MV-13991-5/SO-2018 ze dne 21. 5. 2018 na str. 5
při vypořádání námitky týkající se opomenutí rozsudků rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu konstatovala, že „správní orgán I. stupně primárně zamítl žádost účastníka řízení o změnu obsahu jeho
žádosti ve věci vydání zaměstnanecké karty z důvodu neexistence příčinné souvislosti mezi případným vznikem
finanční újmy a nevyhověním jeho žádosti o změnu obsahu podání.“ Ačkoliv stěžovatelka nezlehčuje
netransparentnost systému Visapoint, telefonického objednávání i tzv. „živé fronty“, nová žádost
stěžovatele o vydání zaměstnanecké karty ze dne 25. 6. 2019 byla přijata je vedena pod sp. zn.
OAM-40017/ZM-2019. Žalobce tak sám prokázal (podáním nové žádosti), že mu nehrozí vážná
újma spočívající v nemožnosti podat žádost znovu. Správní soud se nezabýval jinými možnostmi
podání žádosti, toliko ustál na kritice systému Visapoint a telefonického objednávání.
[14] Dle názoru stěžovatelky je nesprávný i závěr krajského soudu o tom, že jiným účastníkům
řízení byla ve zcela shodné situaci povolena změna obsahu podání. Stěžovatelka k tomu odkazuje
na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, č. j. 2 As 7/2005 – 86,
ve kterém soud uvádí: „účastník řízení se před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako
v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu
se zákonem – jinak řečeno, účastník se nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval svoji předchozí
nezákonnou správní praxi (i když nebyla relevantně napadena či jinými mechanismy uvedena do souhlasu
se zákonem), nýbrž se může domáhat toliko toho, aby správní orgán dodržoval takovou správní praxi, která
se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem dán.“ Dále odkázala i na rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Azs 13/2018 – 33 ze dne 16. 5. 2018, ve kterém soud
konstatoval, že „je nezbytné vycházet z individuálních poměrů každého případu a je nutné přihlédnout
k jednotlivým okolnostem a skutečnostem“. Výše uvedeným požadavkům dostála.
[15] Stěžovatelka dále citovala rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2018, č. j.
3 Azs 133/2017 – 27, ve kterém soud zdůraznil, že účastníky řízení dle §52 správního řádu netíží
pouze břemeno tvrzení, ale i břemeno důkazní. Poučovací povinnost správním orgánům v řízení
o změně obsahu žádosti neplyne (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010 – 214, a ze dne 22. 8. 2017, č. j. 2 Azs 225/2017 – 22).
[16] Ztráta zájmu původního zaměstnavatele není hrozící vážnou újmou bránící podání nové
žádosti. Právní řád České republiky pak nezakotvuje právo cizince na pobyt na území České
republiky.
[17] Závěrem stěžovatelka uvedla, že se krajský soud se nezabýval meritorními rozhodnutími
správních orgánů.
[18] Pro výše uvedené stěžovatelka navrhla zrušit rozsudek krajského soudu a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
[19] Žalobce se ztotožnil se závěry krajského rozsudku. Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti
zejména uvedl, že se mu sice dne 25. 6. 2019 podařilo dosáhnout přijetí nové žádosti
o zaměstnaneckou kartu. Tohoto podání však nedosáhl standardní cestou, ale musel se přijetí
žádosti domáhat žalobou ve správním soudnictví (věc vedená u Krajského soudu v Hradci
Králové, pobočka v Pardubicích pod sp. zn. 52 A 17/2019). Věc byla vyřízena smírem
tak, že Velvyslanectví ČR v Hanoji poskytlo žalobci termín k podání žádosti a žalobce
následujícího dne vzal žalobu zpět. Z uvedeného vyplývá, že jeho argumentace v žádosti o změnu
obsahu podání byla oprávněná, skutečně mu hrozila újma spočívající mimo jiné
v tom, že se mu standardním způsobem novou žádost o zaměstnaneckou kartu nepodaří podat.
III. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Kasační stížnost je včasná, přípustná a projednatelná. Důvodnost kasační stížnosti soud
posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.).
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Jelikož stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu také pro jeho nepřezkoumatelnost
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto námitkou, protože
by bylo předčasné, aby řešil právní posouzení věci samé, pokud by byl napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
[23] Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud
za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje
právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků
řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j.
7 As 28/2008 - 75). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná
o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku. Tato kritéria napadený rozsudek splňuje,
neboť je z jeho odůvodnění zcela zřejmé, jakými úvahami byl při posouzení věci v rozsahu
žalobních bodů krajský soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Skutečnost,
že stěžovatelka se závěry prejudikatury a krajského soudu nesouhlasí, nepředstavuje důvod
pro zrušení napadeného rozsudku pro (namítanou) nepřezkoumatelnost. Námitka tak není
důvodná.
[24] Jádrem sporu je splnění či nesplnění podmínek pro povolení změny obsahu žádosti,
o níž se vedlo správní řízení. Žalobce totiž žádal o povolení změny obsahu své původní žádosti
o vydání zaměstnanecké karty proto, že s ohledem na délku tohoto řízení a nevydání rozhodnutí
správního orgánu v zákonné lhůtě příslib obsazení volného pracovního místa pozbyl. Chtěl,
aby mu zaměstnanecká karta byla vydána, a věděl, že klíčovou podmínkou je existence volného
pracovního místa. Takového, které je zaznamenáno v centrálně vedené Evidenci volných
pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty (EVPM). Správně uvažoval, že pokud
nedoloží správnímu orgánu nový příslib zaměstnání, nebude jeho žádost úspěšná
a zaměstnanecká karta mu nebude vydána.
[25] Relevantní ustanovení §41 odst. 8 správního řádu stanoví, že „[p]ožádat o povolení změny
obsahu podání účastník může pouze do vydání rozhodnutí (§71). Správní orgán může povolit zpětvzetí nebo
změnu obsahu podání jen v případě, že podateli hrozí vážná újma; tím není dotčeno ustanovení §45 odst. 4.
Ustanovení odstavců 2 až 4, 6 a 7 platí obdobně.“
[26] Hovoří-li se v §41 odst. 8 správního řádu o „hrozící závažné újmě“, jde, jak správně
uvedl krajský soud, o neurčitý právní pojem. Ten je potřeba v souvislosti s existujícím skutkovým
stavem vyložit (interpretovat). Při výkladu tohoto pojmu bude bezesporu hrát svou roli
systematika ustanovení pravidla chování (právní normy), ve kterém se neurčitý právní pojem
nachází, jakož i účel tohoto pravidla chování. Neodmyslitelnou roli pak, jak je výše uvedeno,
též mají skutkové okolnosti případu, vývoj procesní situace, ale především půdorys hmotného
práva, na němž se odehrává správní řízení, jehož obsah má být modifikován.
[27] Ustanovení §41 správního řádu se vztahuje na případy navrácení věci v předešlý stav,
tedy prominutí zmeškání úkonu pro závažnou překážku (velmi závažný zdravotní stav, těžkou
osobní či rodinnou situaci apod.), která nastala bez zavinění žadatele. Jde tak o možnost učinit
určitý úkon i po uplynutí lhůty – pokračovat v řízení a mít možnost dobrat se pozitivního
(chtěného) výsledku.
[28] Odst. 8 výše uvedeného ustanovení správního řádu hovoří o povolení změny obsahu
podání. Změna obsahu podání bude zpravidla sledovat taktéž potenciální možnost uspět se svou
žádostí, podáním či jiným úkonem.
[29] Žádost o změnu obsahu podání (zde žádosti o zaměstnaneckou kartu) dle §41 odst. 8
správního řádu je zajisté podáním návrhovým, se kterým je spjata nejenom povinnost tvrzení,
ale i důkazní, tedy nejenom tvrdit určité skutečnosti, ale je i prokázat či alespoň k prokázání
těchto navrhnout provedení důkazních prostředků. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 4. 2020, č. j. 1 Azs 403/2019 – 28, „[ž]adatel o povolení změny obsahu podání musí tvrdit
a prokázat, že mu hrozí vážná újma. Na správním orgánu pak je, aby při posouzení žádosti o změnu obsahu
podání zhodnotil, zda účastníkem řízení tvrzené a prokázané skutečnosti spadají do rozsahu neurčitého právního
pojmu, hrozba vážné újmy‘, a zda je tedy možno žádosti vyhovět.“
[30] V projednávané věci žalobce tvrdil, že mu v důsledku prodlení správních orgánů a jejich
procesního postupu vznikla finanční újma – zbytečně vynaložené náklady, nedosažení
očekávaného příjmu v ČR a další náklady spojené s podáním nové žádosti by mu vznikly
v budoucnu, např. nutnost koupit si registraci v systému Visapoint od prostředníků, případně
by se mu podat žádost regulérním způsobem nemuselo vůbec podařit, a jeho újma by se tak ještě
prohloubila.
[31] Správní orgány se k finanční újmě vyjádřily tak, že každý žadatel v případě zamítnutí
žádosti musí počítat s tím, že jeho finanční prostředky budou investovány marně. Finanční újma
obecně může být újmou vážnou pouze tehdy, měla-li by pro dotčenou osobu bez jejího zavinění
likvidační charakter. Toto v případě žadatele nebylo tvrzeno ani prokázáno. Nebylo vlastně
ani prokázáno, jaké náklady dosud žadatel uhradil.
[32] Krajský soud nevylučuje, že by finanční újma nemusela sama o sobě představovat hrozící
vážnou újmu dle §41 odst. 8 správního řádu. S tím Nejvyšší správní soud souhlasí.
V projednávané věci leželo břemeno důkazní na žalobci, který výši újmy a s ní spojené následky
do jeho ať již osobní, majetkové či rodinné situace neuvedl. Správní orgány však mají
ze své úřední činnosti také dostatek informaci a znalostí skutečného stavu podávání a přijímání
žádostí. O tom, že tento stav je dlouhodobě nevyhovující, svědčí i uskutečňované změny
systému.
[33] Žalobce dále tvrdil, že kromě finanční újmy za „hrozící vážnou újmu“ považuje
skutečnost, že s ohledem na průtahy správního orgánu I. stupně nebude moci podat novou
žádost o zaměstnaneckou kartu. Nasnadě je tedy otázka, zda hrozící vážnou újmu může
představovat prodlení správního orgánu, jeho procesní postup a výsledek, za existence systému
přijímání žádostí, ve kterém nelze lidsky důstojným způsobem podat novou žádost
o zaměstnaneckou kartu? Nasnadě je i odpověď - ano, může.
[34] Situace ohledně lidsky důstojného podávání žádosti o zaměstnanecké karty (a i další
pobytové tituly) v systému Visapoint byla v minulosti velice podrobně popsána v rozsudku
rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 – 52, č. 3601/2017 Sb. NSS.
Netransparentnost systému Visapoint, jakož i telefonického objednávání v kombinaci s problémy
se „živou frontou“ před velvyslanectvím České republiky v Hanoji připouští v rozhodném
období ostatně i sama stěžovatelka. Závěr krajského soudu, že správní orgány v rozhodnutí
o změně obsahu žádosti nedostatečně zdůvodnily své tvrzení o možnosti podat novou žádost
o zaměstnaneckou kartu, pro výše uvedené obstojí. Navíc se jedná o okolnost, která může
ve spojení s dalšími skutkovými okolnostmi a procesním postupem správního orgánu naplnit onu
„hrozící vážnou újmu“ dle §41 odst. 8 správního řádu (viz dále).
[35] Podal-li žalobce novou žádost až v polovině roku 2019 (bližší informace o žádosti kromě
procesního vyústění řízení před krajským soudem v Hradci Králové nejsou součástí spisu),
lze bez dalšího stěží hovořit o tom, že tato skutečnost prokazuje reálnou možnost podat novou
žádost o zaměstnaneckou kartu v době rozhodování správních orgánů a může být formulována
jako zásadní důvod pro nepovolení změny obsahu žádosti (usnesení správního orgánu
o zamítnutí žádosti bylo vydáno v roce 2017). Nelze také nepřipomenout, že (neutěšená) situace
v rámci řízení o zaměstnaneckých kartách, resp. jejich podávání, byla z velké míry ovlivněna
(usměrňována a zlepšována) rozhodovací praxí správních soudů, což připomíná i sama
stěžovatelka na str. 6 kasační stížnosti. Bohužel se tak mohlo dít jen v individuálních případech,
na samotné podstatě popisovaného systému to nic neměnilo. Ostatně ani tato skutečnost (podání
nové žádosti o zaměstnaneckou kartu) není v rozhodnutí správních orgánů reflektována. Soud
je povinen přezkoumat rozhodnutí správních orgánů dle skutkového a právního stavu, který
tu byl v době rozhodování správního orgánu (srov. §75 odst. 1 s. ř. s.). V opačném případě
by se dopouštěl tzv. předsudku zpětného hodnocení (hindsight bias), tedy hodnotil by tehdejší
situaci se znalostí pozdějších informací. Toto učinila stěžovatelka, když s odvoláním na informace
z vlastní úřední činnosti fakt podání nové žádosti žalobcem v roce 2019 použila jako argument
pro neexistenci vážné újmy v roce 2017, bohužel se však nepodělila se soudem o informaci jí jistě
také z úřední činnosti známou, totiž že žádost byla přijata ke zpracování až pod tlakem soudního
řízení vedeného žalobcem.
[36] Stěžovatelka v kasační stížnosti nezpochybnila, že o původní žádosti o zaměstnaneckou
kartu nerozhodla v zákonné lhůtě, ale až po 4,5 měsících od jejího podání. V řízení
o zaměstnanecké kartě průtahy správního orgánu přitom za existence systému pro podávání
a vyřizování žádostí o zaměstnaneckou kartu jako byl Visapoint (ve kterém fakticky nebylo podat
žádost lidsky důstojným způsobem) pro žadatele zpravidla znamenaly jediné - „kontumaci“
výsledku jeho žádosti. Postup správního orgánu se mohl projevit i v chování toho, kdo nabízel
volné pracovní místo v očekávání, že bude včas a bez zbytečné byrokracie obsazeno. Plynutím
času totiž každý zaměstnavatel nevyhnutelně ztrácí zájem o konkrétního žadatele o pracovní
místo z jiného státu (potřebuje pracovní sílu v konkrétním čase). Pokud tak zájem potenciálního
zaměstnavatele „vyprchá“ a žadatel nemůže (lidsky důstojným způsobem) podat novou žádost,
nezbývá mu než požádat o změnu obsahu podání (k tomu si obstarat v krátkém čase potřebné
podklady a doložit je k žádosti), a to nikoliv s ohledem na vlastní pochybení. Bylo by tedy logické,
aby správní orgány změnu obsahu povolily a dokončily řízení. Uplynulá i očekávaná doba trvání
správního řízení tedy ve spojení s dalšími okolnostmi věci může představovat „hrozící vážnou
újmu“ dle §41 odst. 8 správního řádu.
[37] V projednávané věci však správní orgány bez dalšího odmítly posoudit, zda délka řízení,
ve spojení s dalšími skutečnosti, mohla být „hrozící vážnou újmou“. Toliko konstatovaly,
že délka řízení pro změnu obsahu podání důvodem není. Správní orgán I. stupně rozhodl
o tom, že žadatel nesplnil jednu z podmínek pro vydání zaměstnanecké karty. Využil k tomu
zjištění, že původní potencionální zaměstnavatel posléze omezil již ke dni 31. 5. 2017 nabídku
volných pracovních míst na 0 (což ověřil jak správní orgán I. stupně při svém rozhodování
o žádosti žalobce o povolení změny obsahu žádosti dne 4. 10. 2017, tak znovu stěžovatelka, která
rozhodovala dne 28. 12. 2017 o odvolání proti zamítavému rozhodnutí). Nevzaly v úvahu
dostatečně další důležité okolnosti.
[38] Po zjištění, že původní přislíbené místo není k dispozici, nezbylo žalobci než požádat
o přerušení běžícího řízení a pokusit se najít si pracovní místo (u jiného zaměstnavatele)
odpovídající zákonným podmínkám. Ostatně jako důvod pro přerušení uvedl právě potřebu
získání potřebného času, aby si jiné zaměstnanecké místo našel. Správní orgán I. stupně byl tedy
s jeho důvody srozuměn a deklaroval je v důvodech svého rozhodnutí o přerušení řízení.
Požádal-li žalobce posléze o pokračování v řízení a v tomto kontextu o povolení změny obsahu
původně podané žádosti v podstatě jen ohledně druhu práce a místa jejího výkonu a osoby
zaměstnavatele (ostatní náležitosti zůstaly nezměněny), bylo logické, aby správní orgány takovou
změnu povolily a dokončily řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Navíc měly
přihlédnout k tomu, že žalobce tuto situaci nevyvolal.
[39] Správní orgány však v projednávané věci svého prodlení na místo toho využily proti
žalobci, resp. k němu v rámci výkladu pojmu „hrozící vážná újma“ vůbec nepřihlédly, ač mělo
pro žádost o zaměstnaneckou kartu fatální důsledky. Nechaly stranou smysl a účel aplikovaného
hmotného práva, kterým je především uskutečňovat státní politiku zaměstnanosti za situace,
kdy existuje určitý objem pracovních míst a jejich struktura, jež se nedaří obsazovat tradičním
působením trhu pracovních sil z „domácích“ zdrojů. Stát zákonnou cestou vytváří podmínky
a pobídky pro obě strany pracovněprávního vztahu, tedy zaměstnavatele i zaměstnance, a svou
nabídku adresuje prostřednictvím zákona do cizinecké oblasti. Naplnění tohoto smyslu by mělo
být vůdčím principem pro správní orgány, které se (spolu)podílejí na uskutečňování této státní
politiky. Správní orgány na místo toho použily izolovaně ustanovení procesního práva, které jistě
jinak má své místo ve správním řízení a zabraňuje potenciálnímu svévolnému chování účastníků
v řízení o žádostech (což nebyl tento případ), a žádosti žalobce postupně zamítly.
[40] Postup správních orgánů neberoucí v úvahu fakt značné obtížnosti až nemožnosti lidsky
důstojně učinit nové podání (zde žádost o zaměstnaneckou kartu) tak vylučují naplnění účelu
řízení o zaměstnanecké kartě (nechat se při splnění zákonných podmínek zaměstnat na vybrané
a přislíbené volné pracovní místo), a představují tedy „hrozící vážnou újmu“ dle §41 odst. 8
správního řádu.
[41] Nedůvodnou soud shledal konečně i námitku stěžovatelky, že se správní orgány
dostatečně zabývaly námitkou porušení legitimního očekávání. Ačkoliv stěžovatelka v kasační
stížnosti poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 7/2005 – 86,
je na projednávanou věc nepřiléhavý. Správní orgány námitce žalobce stran legitimního očekávání
nevyhověly nikoliv pro vlastní nezákonnou praxi (viz rozsudek č. j. 2 As 7/2005 – 86), ale toliko
s ohledem na netotožného zaměstnavatele a jiné skutkové okolnosti věci (ty však vůbec
nespecifikovaly). Krajský soud proto správně označil vypořádání této námitky za nedostatečné.
[42] Kasační soud se otázkou stability správní praxe (právní jistoty) a její vynutitelnosti
před správními soudy opakovaně zabýval již dříve (srov. např. rozsudek ze dne 28. 4. 2005, č. j.
2 Ans 1/2005 - 57, č. 605/2005 Sb. NSS, rozsudek ze dne 25. 4. 2006, č. j. 2 As 7/2005 – 86,
rozsudek ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007 - 251, č. 1383/2007 Sb. NSS či usnesení
rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, č. 1915/2009 Sb. NSS).
V posledně zmíněném rozhodnutí rozšířený senát mezi jinými dospěl k závěru, že správní praxe
zakládající legitimní očekávání je pro správní orgány závazná. Otázka porušení legitimního
očekávání proto může mít přímý vliv i na to, zda jsou rozhodnutí o zamítnutí žádosti o změnu
obsahu podání zákonná, a to bez ohledu na existenci „hrozící vážné újmy“ dle §41 odst. 8
správního řádu.
IV. Závěr a náklady řízení
[43] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyla naplněna žádná ze stěžovatelkou
uplatněných kasačních námitek; stejně tak neshledal vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s.
musel přihlédnout z úřední povinnosti. Proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §
110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. V dalším řízení se správní orgány budou zabývat všemi
skutkovými okolnostmi projednávané věci nejenom izolovaně, ale zejména v jejich souhrnu. Na
paměti budou mít především nalezení smyslu a účelu aplikovaných ustanovení zákona o pobytu
cizinců a jeho naplnění procesně bezvadným způsobem.
[44] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, stěžovatelka
je proto povinna mu nahradit účelně vynaložené náklady řízení. Náklady řízení procesně
úspěšného žalobce činí odměna za jeden úkon právní služby, tj. vyjádření ke kasační stížnosti
[§11 odst. 1 písm. k) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“)], dále 300 Kč jako náhrada
hotových výdajů advokáta [§13 odst. 4 advokátního tarifu]. Advokát je plátcem daně z přidané
hodnoty, proto je třeba k nákladům právního zastoupení připočíst částku představující tuto
daň ve výši 714 Kč. Stěžovatelce tedy bylo uloženo zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti celkem částku 4.114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. května 2020
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu