ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.66.2021:57
sp. zn. 8 As 66/2021-57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: CASTELLANA s. r. o., sídlem
Pekárenská 328/8, Brno, zastoupená Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída
Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalované: Vláda České republiky, se sídlem Nábřeží Edvarda
Beneše 4, Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované, o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2021, čj. 18 A 87/2020-191,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně provozuje italskou restauraci a její podnikání bylo od 14. 10. 2020
do 2. 12. 2020 omezeno v důsledku vládních protiepidemických opatření. Žalobkyně podala
k Městskému soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalované, za který
označila přijetí a vymáhání zákazu přítomnosti veřejnosti v její provozovně a omezení prodeje
mimo provozovnu spočívající v tom, že prodej zákazníkům v místě provozovny (např. výdejové
okénko) je zakázán v čase mezi 20:00 hod. a 06:00 hod. (vč. výzev k dodržování tohoto zákazu
ze strany vládních činitelů např. ve dnech 18. 10. 2020, 21. 10. 2020 a 25. 10. 2020, 30. 10. 2020
nebo 6. 11. 2020). Žalobkyně namítala, že jí vydáváním krizových opatření žalovaná zásadním
způsobem brání v podnikání, neboť prodej jídla pouze skrze výdejové okénko není v souladu
s tím, jakým způsobem žalobkyně restauraci provozuje. Přijatá vládní opatření postrádají legalitu
i legitimitu a jsou pro ni diskriminační, nemoc covid-19 není natolik závažná, aby vydání těchto
opatření (potažmo namítaný zásah) ospravedlňovala.
[2] Městský soud žalobu shora uvedeným usnesením odmítl. Vyšel z toho, že dané omezení
provozu a zákaz přítomnosti zákazníků v provozovnách restaurací a ubytovacích zařízení byl pro
rozhodné období stanoven usneseními žalované č. 1021 ze dne 12. 10. 2020, č. 1079 ze dne
21. 10. 2020, č. 1103 ze dne 26. 10. 2020, č. 1116 ze dne 30. 10. 2020, č. 1192 ze dne 16. 11. 2020
a č. 1201 ze dne 20. 11. 2020. Povahou krizových opatření vlády se již správní soudy zabývaly.
Touto otázkou se zabýval i Ústavní soud, podle nějž přijatá usnesení vlády nejsou opatřeními
obecné povahy, ale právními předpisy sui generis (srov. usnesení ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20 anebo ze dne 15. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 111/20). V návaznosti na to
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 2. 2021, čj. 9 As 296/2020-69, uvedl, že s ohledem
na výše uvedenou povahu krizových opatření vlády je k jejich přezkumu povolán pouze Ústavní
soud, a to navíc nikoliv na návrh jednotlivce. Absenci pravomoci k přezkumu jiného právního
předpisu nelze obcházet teoretickou konstrukcí, podle které lze v řízení o zásahové žalobě
přezkoumat a případně konstatovat nezákonnost účinků právního předpisu v určité sféře, neboť
tím by v podstatě došlo k popření uvedených pravidel. Ze stejných důvodů tedy dospěl i městský
soud v nyní projednávané věci k tomu, že v případě žalobkyně nelze z hlediska zásahové žaloby
odlišit samotná (plošná) krizová opatření vlády od jejich (individuálních) účinků, které měly
namítané zásahy představovat. Jelikož k jejich přezkumu nemají správní soudy pravomoc, nebyly
ve věci naplněny podmínky řízení. Zároveň městský soud dodal, že odkaz žalobkyně
na nezákonné „výzvy vládních činitelů“ považuje za zcela nepřípadný, neboť se jednalo o pouhá
politická vyjádření mající za účel přesvědčit adresáty k dodržování opatření, tato vyjádření tedy
nic závazně nestanovovala anebo nevynucovala.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[3] Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost.
Namítá, že jí s ohledem na odmítnutí žaloby nebyla zajištěna možnost soudní ochrany před
dopady opatření žalované, a to v rozporu s judikaturou Ústavního soudu. V usnesení ze dne
26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21, Ústavní soud uvedl, že jednotlivec (resp. soukromá osoba) musí
mít k dispozici efektivní prostředek nápravy proti zásahu do svých základních práv, proto je dle
stěžovatelky nutné připustit možnost přezkumu dopadů krizového opatření vlády na základě
zásahové žaloby. I ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/21 podávala ústavní stížnost společnost provozující
restauraci, stěžovatelka by tedy měla mít k dispozici stejný prostředek nápravy. K tomu městský
soud uvedl, že dané usnesení je pouze procesní povahy a nemá tak precedenční charakter. S tím
však stěžovatelka nesouhlasí, neboť Ústavní soud v daném usnesení jasně vyložil, že zásahová
žaloba je procesním nástrojem, kterým se jednotlivec může u soudu bránit proti důsledkům
přijatých krizových opatření vlády. Rovněž stěžovatelka nesouhlasí se způsobem, jakým městský
soud odlišil projednávanou věc od věci, o níž rozhodl rozsudkem ze dne 11. 11. 2020,
čj. 14 A 45/2020-141. Podle městského soudu byl v této jiné věci dán užší vztah mezi žalobci
a dopady přijatých protiepidemických opatření, zatímco v případě stěžovatelky takový užší vztah
dán není. Stěžovatelka se táže, proč by tomu tak nemělo být v případě provozovatele restaurace
vůči opatření, které zakazuje nebo podstatně omezuje podnikání v provozovnách. S tím se městský
soud nijak nevypořádal a jeho závěry jsou nesprávné.
[4] Žalovaná se v podrobném vyjádření ke kasační stížnosti přihlásila k judikatuře Ústavního
soudu a Nejvyššího správního soudu, podle níž jsou krizová opatření vlády právními předpisy
sui generis, která nejsou ve správním soudnictví přezkoumatelná a jejich přímé důsledky nelze
žalovat jako nezákonný zásah. Nesouhlasí s tím, že by z výše uvedeného rozsudku městského
soudu čj. 14 A 45/2020-141 mělo být dovozováno obecné pravidlo, že lze žalovat jako
nezákonný zásah důsledky krizových opatření do práv jednotlivce, neboť podle konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu nemůže být povaha „nezákonného
zásahu“ ve smyslu §82 s. ř. s. přiznána výsledkům normotvorné činnosti. Tím, že Ústavní soud
vymezil povahu krizových opatření vlády jakožto právních předpisů sui generis, vymezil zároveň
o možnosti obrany proti těmto opatřením. Kromě kvalifikovaných navrhovatelů podle zákona
o Ústavním soudu není přímá ochrana v podobě abstraktní kontroly daných opatření možná.
Stěžovatelka navíc není v nyní projednávané věci v natolik specifické situaci, o které jednal
městský soud ve výše uvedeném rozsudku. Postup městského soudu spočívající v odmítnutí
zásahové žaloby pro nedostatek pravomoci soudu o ní rozhodnout byl podle žalované správný.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v mezích rozsahu kasační stížnosti
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Ačkoliv stěžovatelka nevznesla výslovnou námitku, že by napadené usnesení městského
soudu bylo nepřezkoumatelné, poukázala na to, že se městský soud nijak nevypořádal s tím, proč
by v projednávané věci neměl být dán stejně úzký vztah mezi ní a důsledky vládních opatření,
jako tomu bylo v již uvedeném rozsudku městského soudu čj. 14 A 45/2020-141. Proto
se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval tím, zdali se s touto otázkou městský soud vypořádal
dostatečně. Pokud by tomu tak nebylo, mohlo by být napadené usnesení zatíženo vadou
nepřezkoumatelnosti. V tomto ohledu je třeba uvést, že městský soud se vcelku podrobně
zabýval důvody, na nichž byl založen rozsudek čj. 14 A 45/2020-141. Zároveň uvedl (v bodě 26
napadeného usnesení), proč se od daného rozsudku odlišuje, a to vzhledem k výše již zmíněné
konstrukci, která od sebe odlišuje samotný právní předpis a jeho účinky. Městský soud v nyní
projednávané věci jasně uvedl, proč se s touto konstrukcí neztotožňuje, neboť v opačném
případě by de facto přezkoumával právní předpis sui generis, k čemuž má pravomoc pouze Ústavní
soud. V dalších podrobnostech odkázal na závěry, které vyslovil městský soud v usnesení ze dne
19. 1. 2021, čj. 8 A 134/2020-57. Otázkou chybějícího úzkého vztahu v případě stěžovatelky
se pak městský soud zabýval v bodě 32 napadeného usnesení. Uvedl, že tato koncepce (podle níž
lze výjimečně přezkoumávat účinky právních předpisů tehdy, pokud je mezi stěžovatelem
a konkrétní právní úpravou dán užší vztah např. tím, že úprava spadá na úzce vymezenou
skupinu osob) musí mít zákonnou oporu, avšak správní soudy nemají pravomoc přezkoumávat
právní předpisy (a tedy ani jejich důsledky). Navíc stěžovatelka nespadá pod rozsah „úzce
vymezené skupiny“, neboť je provozovatelkou restaurace, na níž přijatá opatření dopadla
naprosto srovnatelně jako na jakékoliv jiné provozovatele stravovacích zařízení, jakož
i na poskytovatele jakýchkoliv jiných služeb. Krizová opatření totiž měla v zásadě plošný dopad.
Vzhledem ke způsobu, jakým se městský soud s touto otázkou vypořádal, nemůže Nejvyšší
správní soud přisvědčit stěžovatelce, že by takové vypořádání bylo nedostatečné. Nejvyšší správní
soud tedy nepřezkoumatelnost napadeného usnesení z uvedeného důvodu neshledal, z jiných
důvodů ji stěžovatelka nenamítala.
[8] Jádrem nyní projednávané věci je otázka, zdali městský soud postupoval zákonně, pokud
žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalované odmítl. Podstatou sporu je tedy
posouzení, jakou povahu mají přijatá krizová opatření vlády, z nichž plynula omezení provozu
stěžovatelky, resp. to, zdali dopad přijatých vládních opatření do sféry stěžovatelky lze považovat
za nezákonný zásah. K tomu Nejvyšší správní soud předesílá, že těmito otázkami se již zabýval
i rozšířený senát tohoto soudu. V rozsudku ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51, mj. uzavřel,
že účinky bezprostředně plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení
na právech jednotlivce ve smyslu §82 s. ř. s. Tímto právním závěrem je Nejvyšší správní soud
v nyní projednávané věci zavázán. V návaznosti na uvedený rozsudek rozšířeného senátu
se v nedávné době zdejší soud zabýval právně velmi obdobnými (byť skutkově odlišnými)
otázkami např. v rozsudku ze dne 22. 7. 2021, čj. 2 As 65/2021-46, v němž žákyně základní školy
rovněž žalovala vládu (žalovanou v nyní projednávané věci) na nezákonný zásah spočívající
v zákazu osobní přítomnosti žalobkyně na základním vzdělávání a omezování kvality a rozsahu
výuky. V dané věci Nejvyšší správní soud zcela následoval závěry vyslovené ve výše citovaném
rozsudku rozšířeného senátu, přičemž na oba uvedené rozsudky (čj. 9 As 264/2020-51
a čj. 2 As 65/2021-46) lze v podrobnostech odkázat. Především je třeba zdůraznit, že rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu dospěl v citovaném rozsudku čj. 9 As 264/2020-51
k jednoznačnému závěru, že krizová opatření vlády jsou právním předpisem sui generis. Reguluje-li
krizové opatření obecně chování neurčitého množství subjektů, navíc s celostátní působností, pak
není pochyb o tom, že se ve smyslu judikatury Ústavního soudu (usnesení Ústavního soudu
ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, nebo ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21) jedná o jiný
právní předpis.
[9] Stěžovatelka brojila žalobou proti účinkům krizových opatření vlády, která zakazovala
přítomnost zákazníků v provozovnách stravovacích služeb a ubytovacích zařízení a omezovala
čas, v němž lze prodávat zboží (jídlo) z výdejových okének. Nepochybně se tedy i v tomto
případě jedná o obecnou právní úpravu, resp. právní předpis sui generis. Povaha krizového
opatření jako jiného právního předpisu pak předurčuje způsob jeho přezkumu správními soudy.
Nelze je samo o sobě napadnout žádnou z žalob dle soudního řádu správního a jeho přezkumu
lze dosáhnout pouze v souvislosti s jeho použitím v individuální věci (incidenčně) a v rámci
jiných typů řízení před správními soudy. K možnostem soudní ochrany proti účinkům krizového
opatření, které je právním předpisem sui generis, se ve výše uvedeném rozsudku rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu také podrobně vyjádřil. Uvedl, že normotvornou činnost ani
samotné důsledky obecně formulované právní normy nelze považovat za zásah; to nelze
obcházet ani tím, že by se za zásah označil nikoliv sporný právní předpis nebo jeho jednotlivé
ustanovení, ale dopady (důsledky) takové normy na jednotlivce (bod 66 rozsudku). Výslovně tak
odmítl závěry rozsudku městského soudu čj. 14 A 45/2020-141 (na nějž stěžovatelka v kasační
stížnosti odkazovala) s tím, že pojmovým znakem zásahové žaloby je konkrétní a dostatečně
individualizované zkrácení na právech žalobce. Rozšířený senát proto uzavřel, že důsledky
či účinky přímo plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech
jednotlivce ve smyslu §82 s. ř. s. (body 67–75 rozsudku).
[10] V nyní projednávané věci se úvahy městského soudu s těmito závěry rozšířeného senátu
shodují. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že městský soud postupoval správně
a v souladu se zákonem, pokud žalobu odmítl, neboť povaha žalovaných důsledků krizového
opatření nemůže naplnit podstatu nezákonného zásahu. S ohledem na povahu vládních opatření,
jejichž dopady založily stěžovatelkou namítané zásahy, ve věci není dána pravomoc správních
soudů k přezkumu těchto opatření, a tedy ani k přezkumu jejich dopadů do individuální sféry
jednotlivce.
[11] Stěžovatelka dále okrajově poukázala i na to, že odmítnutí žaloby ze strany městského
soudu znamená nezajištění možnosti soudní ochrany před dopady opatření vlády. Nejvyšší
správní soud si je ve shodě s rozšířeným senátem vědom, že zvolené řešení nepřispívá k ochraně
individuálních práv v době pandemie nemoci covid-19. Na druhou stranu však nepředstavuje
úplné odepření práva na soudní ochranu a účinné prostředky ochrany, neboť nevylučuje ochranu
v případě, kdy se aplikace krizových opatření orgány veřejné správy skutečně negativně projeví
v právech konkrétního jednotlivce, ať už v podobě aktu aplikace práva (správního rozhodnutí)
nebo zásahu, pokynu či donucení orgánu vůči konkrétnímu jednotlivci. Nejvyšší správní soud
se tedy neztotožnil ani s touto kasační námitkou.
IV. Závěr a náklady řízení
[12] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[13] Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s., neboť ve věci nebyla úspěšná. Žalované v řízení žádné náklady nad
rámec její běžné úřední činnosti nevznikly, proto jí náhrada nákladů řízení nepřísluší.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 13. září 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu