ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.246.2020:65
sp. zn. 9 As 246/2020 - 65
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně: BENEFIT
Development a.s., se sídlem U Hrušky 55/13, Praha 5, zast. MUDr. Mgr. Danielem Mališem,
LL. M., advokátem se sídlem Kováků 554/24, Praha 5, proti žalovanému: Magistrát hlavního
města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 30. 3. 2015, č. j. MHMP 353484/2015, za účasti: Městská část Praha - Zličín, se sídlem
Tylovická 207/2, Praha, zast. JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem se sídlem Slavíkova
1568/23, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti Městské části Praha - Zličín, proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 9. 9. 2020, č. j. 8 A 100/2015 - 129,
takto:
I. Kasační stížnost se o dm í t á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
III. Městské části Praha - Zličín se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč,
který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jejího zástupce
JUDr. Ondřeje Tošnera, Ph.D., advokáta se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Odbor výstavby Úřadu městské části Praha 17 (dále též „stavební úřad“) obdržel
dne 7. 11. 2013 žádost žalobkyně o vyjádření k záměru nazvanému „Pietní park pro zvířata
chovaná v zájmových chovech v Praze - Zličíně“ (dále jen „pietní park“) z hlediska územně
plánovací dokumentace, a to pro účely zjišťovacího řízení dle §7 zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o EIA“).
[2] Stavební úřad vydal dne 25. 11. 2013 sdělení č. j. ÚMČP17 018344/2013/VYS/Ur,
sp. zn. S-ÚMČP17 018344/2013/2 (dále jen „sdělení ze dne 25. 11. 2013“), v němž
k předloženému návrhu uvedl, že je z hlediska platného územního plánu sídelního útvaru
hlavního města Prahy (dále jen „územní plán“) částečně přípustný a částečně výjimečně
přípustný. Dále konstatoval, že s ohledem na celoměstský systém zeleně, který tvoří překryvnou
vrstvu funkčním plochám a má vlastní regulativy zpřísňující regulativy funkčních ploch, nelze
jednoznačně potvrdit soulad s územně plánovací dokumentací bez projednání s dotčenými
orgány. Stavební úřad má však k dispozici stanovisko odboru územního plánování, podle něhož
není umístění záměru v celoměstském systému zeleně možné, i s ohledem na vyhlášenou veřejně
prospěšnou stavbu.
[3] Na základě výzvy ze dne 16. 10. 2014, kterou stavebnímu úřadu adresoval Magistrát
hlavního města Prahy, odbor stavební a územního plánu (dále jen „žalovaný“), vydal stavební
úřad usnesení ze dne 17. 12. 2014, č. j. ÚMČP17 021119/2014/VYS/Sy, sp. zn. S-ÚMČP17
021119/2014/1 (dále jen „usnesení ze dne 17. 12. 2014“), kterým shora uvedené sdělení
ze dne 25. 11. 2013 zrušil, a to s účinky ode dne, kdy bylo vydáno. Proti usnesení
ze dne 17. 12. 2014 podala žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne
30. 3. 2015, č. j. MHMP 353484/2015 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
[4] Žalobkyně poté podala žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
který ji nejprve rozsudkem ze dne 23. 10. 2019, č. j. 8 A 100/2015 - 67, zamítl. Neshledal
důvodnou námitku, podle níž je zrušující rozhodnutí nezákonné z důvodu újmy, jejíž vznik
žalobkyni hrozí. Souhlasil s tím, že je třeba šetřit práva nabytá v dobré víře, v případě žalobkyně
ale dobrá víra neexistovala. Dospěl k závěru, že pokud by se řádně seznámila se změnou
územního plánu, jeho přílohami a k tomu přináležejícími výkresy č. 4 a č. 31, zjistila by,
že dotčené pozemky jsou funkčně zařazeny jako plochy určené pro parky (označené PP). Plochy
určené pro hřbitovy jsou vymezeny samostatně. Záměr žalobkyně je navrhován v ploše parky,
tedy v ploše, jež není určena pro krematoria nebo pro pohřbívání zvířat, a jeho umístění
na daných pozemcích tak není dle územně plánovací dokumentace možné.
[5] Rozsudek městského soudu zrušil Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) rozsudkem
ze dne 21. 4. 2020, č. j. 9 As 344/2019 - 49, z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti. Dospěl
k závěru, že městský soud rozhodnutí nesprávně založil na závěru, že záměr žalobkyně
je navrhován v ploše parky, tedy v ploše neurčené pro krematoria nebo plochy určené
pro pohřbívání zvířat a jeho umístění na daných pozemcích není podle územně plánovací
dokumentace možné. To učinil, jelikož při rozhodování vycházel z verze výkresu č. 31 s přílohou
č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 32/1999 Sbírky hlavního města Prahy, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „vyhláška č. 32/1999“), a v ní vymezených regulativů pro plochy označené PP,
které ale již v době vydání a zrušení sdělení ze dne 25. 11. 2013 nebyly účinné. V té době bylo
účinné opatření obecné povahy č. 6/2009, v jehož příloze byly pozemky označeny značkou ZP,
jež nahrazovala jak značku PP, tak značku pro hřbitovy. Nesprávný byl i závěr, že v případě
žalobkyně nebylo možné hovořit o dobré víře, jelikož jí městský soud nepřípustně přičítal k tíži,
že nezákonnost sdělení ze dne 25. 11. 2013 nevyvodila z již neúčinné právní úpravy.
[6] Městský soud poté rozsudkem ze dne 9. 9. 2020, č. j. 8 A 100/2015 - 129, rozhodnutí
žalovaného zrušil. Shledal důvodnou námitku žalobkyně, že napadené rozhodnutí je nezákonné
z důvodu újmy, jejíž vznik jí hrozí. Svědčila jí totiž dobrá víra ohledně správnosti vydaného
sdělení ze dne 25. 11. 2013. Žalovaný měl povinnost tuto dobrou víru šetřit dle §94 odst. 5
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Sdělení ze dne 25. 11. 2013 bylo věcně správné, jelikož vycházelo z účinného územního plánu
vydaného opatřením obecné povahy č. 6/2009 a ne z příloh původní vyhlášky č. 32/1999,
které byly již v té době zrušeny. Tím, že žalovaný potvrdil zrušení věcně správného sdělení,
postupoval v rozporu s §94 odst. 4 správního řádu (který se na projednávaný případ ve smyslu
§156 odst. 2 správního řádu použije přiměřeně), dle kterého měl po zahájení přezkumného řízení
dospět k závěru, že by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi,
který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, byla ve zjevném nepoměru k veřejnému zájmu.
II. Kasační stížnost, vyjádření a replika
[7] Osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu
kasační stížností, jejíž důvody podřadila pod §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nepřezkoumatelnost
rozsudku dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. spatřovala v nedostatečném odůvodnění, ze kterého
nevyplývá, že by žalobkyni zrušením sdělení ze dne 25. 11. 2013 hrozila nějaká újma či jak by její
práva nabytá v dobré víře měla být dotčena. Nesouhlasila ani se závěrem, že navrhovaný záměr
je v souladu s územně plánovací dokumentací, jelikož je situován v ploše, která není určena
pro hřbitovy.
[8] Žalovaný se následně ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s jejími důvody a navrhl
zrušení rozsudku městského soudu.
[9] Žalobkyně s kasační stížností ve svém vyjádření obsáhle polemizovala a navrhla její
zamítnutí, případně odmítnutí z důvodu, že byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Subjekt se dle §34 odst. 1 s. ř. s. může stát osobou zúčastněnou na řízení pouze za předpokladu,
že bude splněna jak formální podmínka v podobě výslovného oznámení uplatňování práv osoby
zúčastněné na řízení, tak materiální podmínka v podobě dotčení na právech. Tyto podmínky musí
být splněny současně. Žalobkyni však není známo, že by stěžovatelka splnila formální podmínku,
jelikož jí nebylo doručeno žádné sdělení stěžovatelky, ve kterém by se práv osoby zúčastněné
na řízení domáhala a uváděla, na základě čeho jí takové postavení náleží. S výjimkou samotného
napadeného rozsudku není jako osoba zúčastněná na řízení uvedena na žádné písemnosti,
kterou žalobkyně v řízení před městským soudem obdržela. Nesplňuje ani podmínku materiální,
protože se vůbec neúčastnila řízení před správními orgány, tudíž jí z tohoto řízení nemohla
vzniknout žádná práva a sdělení ze dne 25. 11. 2013 jí též žádné právo nepřiznalo a ani jí neurčilo
žádnou povinnost. Skutečnost, že přezkumné řízení bylo zahájeno na základě podnětu
stěžovatelky, je bezpředmětná, jelikož tento podnět může podat kdokoliv. Navrhuje proto,
aby NSS podle §34 odst. 4 s. ř. s. vyslovil, že stěžovatelka není osobou zúčastněnou na řízení.
[10] Stěžovatelka ve své replice s tvrzením žalobkyně nesouhlasila a uvedla, že je oprávněna
k podání kasační stížnosti, jelikož splňuje podmínky pro to, aby byla osobou zúčastněnou
na řízení. V řízení před městským soudem řádně oznámila, že uplatňuje práva osoby zúčastněné
na řízení. Tato práva uplatňuje, jelikož je dle §2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“), povinna pečovat
o potřeby svých občanů a při plnění svých úkolů též chránit veřejný zájem, s nímž je záměr
žalobkyně v rozporu. Otázka přípustnosti daného záměru se tak přímo dotýká jejích práv
a povinností.
[11] Žalobkyně reagovala duplikou, v níž zopakovala, že absentuje přímé dotčení práv
a povinností stěžovatelky. Ani odkazem na §2 zákona o hlavním městě Praze stěžovatelka nijak
neozřejmila, které její veřejné subjektivní právo či povinnost bylo konkrétně dotčeno. Samo
podání kasační stížnosti jí nemohlo založit postavení osoby zúčastněné na řízení. V další části
obsáhlého vyjádření reagovala na stěžovatelčina tvrzení týkající se meritorního posouzení věci.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] NSS před věcným posouzením kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení. Kasační stížnost má požadované náležitosti a byla podána včas. NSS však shledal, že byla
podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[13] Dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., byl-li návrh podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou,
soud usnesením návrh odmítne, nestanoví-li tento zákon jinak.
[14] Dle §102 věty první s. ř. s. je kasační stížnost opravným prostředkem proti
pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení,
z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního
rozhodnutí.
[15] Za osoby oprávněné k podání kasační stížnosti se tedy na základě §102 věty první s. ř. s.
považují účastníci řízení před krajským soudem a osoby zúčastněné na takovém řízení (včetně
těch, o nichž krajský soud nesprávně vyslovil, že nejsou osobami zúčastněnými na řízení, a osob,
které uplatnily práva osob zúčastněných na řízení teprve po vydání napadeného rozsudku,
jak implicitně vyplývá z §106 odst. 2 věty druhé s. ř. s.).
[16] Stěžovatelka podala kasační stížnost z titulu tvrzeného postavení osoby zúčastněné
na řízení před městským soudem. Z §34 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že pro to, aby se určitý subjekt
stal osobou zúčastněnou na řízení, musí být splněny dvě podmínky. První podmínka je materiální
a splňuje ji ten, kdo je přímo dotčen ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného
správního rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a dále ten, kdo může být přímo
dotčen zrušením správního rozhodnutí soudem či vydáním soudního rozhodnutí podle návrhu,
ale není účastníkem řízení. Druhá podmínka je formální a splní ji ten, kdo výslovně oznámí,
že bude v řízení práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat (viz rozsudek NSS
ze dne 17. 12. 2010, č. j. 7 As 70/2009 - 190, č. 2341/2011 Sb. NSS). Teprve kumulativním
splněním obou podmínek se subjekt stává osobou zúčastněnou na řízení.
[17] Není sporu, že stěžovatelka svým oznámením o uplatňování práv osoby zúčastněné
na řízení ze dne 22. 6. 2020 (č. l. 111 spisu městského soudu) splnila podmínku formální, městský
soud současně nerozhodl podle §34 odst. 4 s. ř. s., že jí toto postavení nepřísluší, a jako s osobou
zúčastněnou na řízení s ní jednal.
[18] NSS je však toho názoru, že stěžovatelka nesplňuje materiální podmínku, tj. přímé
dotčení ve svých právech a povinnostech vydáním žalobou napadeného rozhodnutí. Sdělení
ze dne 25. 11. 2013, které by mohlo být v důsledku zrušení tohoto rozhodnutí znovu platné,
bylo vyjádřením v počáteční fázi procesu dle zákona o EIA. NSS se k obdobnému případu
vyjádřil již v usnesení ze dne 5. 5. 2016, č. j. 7 As 51/2016 - 161, tak, že přímé dotčení na právech
a povinnostech v důsledku rozhodnutí o zrušení stanoviska EIA je možné pouze na straně toho,
kdo dal podnět k jeho vydání, nebo případně toho, kdo měl na jeho vydání zájem. Dle rozsudku
ze dne 7. 5. 2015, č. j. 7 As 16/2015 - 76, stanovisko EIA není samo o sobě přezkoumatelné
ve správním soudnictví, nicméně rozhodnutí o jeho zrušení vydané v přezkumném řízení
přezkoumatelné je právě z důvodu vlivu na právní sféru toho, kdo měl na vydání
přezkoumávaného stanoviska EIA zájem nebo dal k jeho vydání podnět.
[19] Závěry z těchto rozhodnutí je možné přiměřeně uplatnit i na projednávaný případ,
v němž řízení dle zákona o EIA nedospělo k vydání stanoviska, neboť zrušené sdělení
ze dne 25. 11. 2013 bylo pouze nezávazným podkladem ve smyslu §7 tohoto zákona.
Jestliže se tedy stanovisko EIA nemůže dotýkat práv a povinností subjektů odlišných od osoby,
která má na jeho vydání zájem, tím spíše se nemůže práv a povinností dotýkat podklad ve smyslu
§7 zákona o EIA, na jehož základě může být stanovisko EIA v budoucnu vydáno.
Tím, že v důsledku zrušení rozhodnutí žalovaného může sdělení ze dne 25. 11. 2013 opětovně
„obživnout“, bude stěžovatelka dotčena pouze v tom, že s ním nesouhlasí a že na pozemku,
o nějž jde, by preferovala vybudování lesoparku. Její práva a povinnosti tím však nebudou nijak
přímo dotčena. Přímé dotčení totiž přichází v úvahu až v řízení, které může na řízení o EIA
navazovat a ve kterém se bude rozhodovat, zdali záměr žalobkyně bude skutečně realizován
(např. řízení o rozhodnutí o umístění stavby). Proti němu pak může dotčená osoba brojit
opravnými prostředky a posléze případně též žalobou ve správním soudnictví. To, že není v nyní
projednávaném případě přímo dotčena na svých právech, ji tedy nijak nezbavuje možnosti soudní
ochrany proti možným negativním důsledkům plynoucím následně z rozhodnutí završujícího
řízení, v němž bylo vydáno sdělení ze dne 25. 11. 2013, které považuje za nezákonné.
[20] Protože je však zákonným předpokladem pro to, aby se subjekt mohl stát osobou
zúčastněnou na řízení dle §34 odst. 1 s. ř. s., přímé (nikoliv pouze nepřímé) dotčení v jeho
právech a povinnostech, nemůže být na stěžovatelku v nyní projednávané věci nahlíženo jako
na osobu zúčastněnou na řízení. V důsledku toho ani nepatří do okruhu osob oprávněných
k podání kasační stížnosti dle §102 věty první s. ř. s. Protože je stěžovatelka zjevně neoprávněná
k podání kasační stížnosti proti napadenému rozsudku, přistoupil NSS k odmítnutí její kasační
stížnosti podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[21] Pro úplnost NSS poznamenává, že na uvedeném postupu nemohlo nic změnit ani to,
že stěžovatelku městský soud ve svém rozsudku označil jako osobu zúčastněnou na řízení.
I kdyby byla v důsledku tohoto pochybení uvedena v omyl ohledně svého oprávnění k podání
kasační stížnosti, nemohla by tato skutečnost založit její aktivní procesní legitimaci
(srov. obdobně např. usnesení NSS ze dne 25. 11. 2004, č. j. 3 Ads 37/2004 - 36, č. 737/2006 Sb.
NSS, podle něhož nemůže nesprávné poučení krajského soudu o tom, že proti jeho rozhodnutí
je přípustná kasační stížnost, založit její přípustnost). Ačkoliv obecně dochází k přenosu
postavení osoby zúčastněné na řízení z řízení o žalobě do řízení o kasační stížnosti (viz např. výše
citovaný rozsudek NSS č. j. 7 As 70/2009 - 190), v případě posuzování aktivní procesní
legitimace k podání kasační stížnosti se nejedná o přenos procesního postavení, nýbrž o založení
nového procesního postavení stěžovatele - tedy účastníka řízení, jehož návrh na zahájení
řízení (kasační stížnost) je nutno mimo jiné poměřovat hledisky stanovenými v §46 odst. 1
s. ř. s. (srov. např. rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2014, č. j. 8 Aos 3/2013 - 118,
usnesení ze dne 25. 8. 2006, č. j. 5 As 32/2005 - 143, nebo rozsudek ze dne 27. 3. 2020,
č. j. 9 As 351/2019 - 142).
[22] Naopak není již namístě nyní, tedy přímo v řízení o kasační stížnosti, autoritativně
vydávat podle §34 odst. 4 s. ř. s. usnesení o tom, že v řízení před městským soudem neměla
stěžovatelka mít postavení osoby zúčastněné na řízení, jak žalobkyně požaduje na straně 5 svého
vyjádření ke kasační stížnosti. Řízení před městským soudem je již skončeno a není namístě
po jeho skončení v tomto odmítavém usnesení ex post upravovat výčet osob, které se jej účastnily.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Jelikož z výše uvedeného vyplývá, že stěžovatelka není osobou oprávněnou k podání
kasační stížnosti, NSS její kasační stížnost dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl.
[24] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba, respektive
kasační stížnost odmítnuta.
[25] Zároveň NSS rozhodl o vrácení soudního poplatku za řízení o kasační stížnosti ve výši
5 000 Kč stěžovatelce, a to na základě §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto ustanovení soud vrátí z účtu
soudu zaplacený poplatek, byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. ledna 2021
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu