ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.73.2021:14
sp. zn. 9 As 73/2021 - 14
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: M. E., proti žalované:
Česká advokátní komora, se sídlem Národní 118/16, Praha 1, proti rozhodnutí předsedy
žalované ze dne 1. 9. 2020, č. j. 10.01-000447/20-002, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2021, č. j. 15 A 28/2021 - 18,
takto:
I. Návrh žalobce na ustanovení zástupce se zamí t á .
II. Kasační stížnost se zamí t á .
III. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se žalobou podanou Krajskému soudu v Brně a následně postoupenou místně
příslušnému Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“), domáhal zrušení pěti
rozhodnutí České advokátní komory (dále jen „ČAK“), mimo jiné rozhodnutí předsedy ČAK
ze dne 1. 9. 2020, č. j. 10.01-000447/20-002. Těmito rozhodnutími předseda ČAK postupem
podle §18c zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o advokacii“), rozhodl, že se žalobci neurčuje advokát pro právní službu.
[2] Usnesením ze dne 18. 2. 2021, č. j. 15 A 2/2021 - 45, městský soud vyloučil
k samostatnému projednání žalobu proti rozhodnutí ČAK č. j. 10.01-000447/20-002,
jímž předseda ČAK neurčil žalobci advokáta pro bezplatnou právní službu spočívající v podání
stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). O žalobě proti tomuto
rozhodnutí nyní městský soud vede řízení pod sp. zn. 15 A 28/2021. V něm vydal usnesení
ze dne 17. 3. 2021, č. j. 15 A 28/2021 - 18, kterým zamítl žádost žalobce o osvobození
od soudního poplatku za podání žaloby a o ustanovení zástupce z řad advokátů. Městský soud
dospěl k tomu, že žalobcovy majetkové poměry jsou natolik nepříznivé, že mu neumožňují
úhradu soudního poplatku. Proto byl ostatně v jiném řízení, vedeném u téhož soudu
pod sp. zn. 15 A 2/2021, od soudního poplatku osvobozen. Dospěl však k závěru, že žaloba
zjevně nemůže být úspěšná, a proto obě žádosti zamítl.
[3] Ztotožnil se totiž s názorem žalované, že zamýšlená stížnost k ESLP nemůže uspět,
a proto by určení advokáta bylo jen „zbytečným mrháním finančními i lidskými zdroji na účet státu“.
Ústavní soud odmítl ústavní stížnost žalobce, týkající se týchž domnělých porušení jeho
základních práv, pro nepřípustnost usnesením ze dne 30. 6. 2020, sp. zn. II. ÚS 938/20, jež chtěl
žalobce svou zamýšlenou stížností napadnout před ESLP. Důvodem bylo nevyčerpání všech
dostupných procesních prostředků ochrany. Ke stejnému závěru, že nebyly vyčerpány
vnitrostátní prostředky ochrany, by musel dospět i ESLP. Důvody, pro které Ústavní soud odmítl
ústavní stížnost, žalobce nezpochybnil a ani zpochybnit nemůže. Podání stížnosti k ESLP
proto bylo možné považovat za bezdůvodné uplatňování práva ve smyslu §18c odst. 5 zákona
o advokacii. Městský soud proto označil žádost o určení advokáta za zneužití práva.
II. Obsah kasační stížnosti žalobce
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost
z důvodů, jež podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) až d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V ní současně požádal o osvobození
od soudních poplatků a o ustanovení zástupce, což odůvodnil svými neuspokojivými
majetkovými poměry.
[5] Má za to, že městský soud v napadeném usnesení pouze kopíroval části rozhodnutí
žalované; konkrétně poukazuje na obsah bodů 4. a 11. usnesení. Městský soud se tím snaží
„zkonstruovat“ zjevnou neúspěšnost stěžovatelovy žaloby. „Absurdní glorifikací“ svých úvah
však prokazuje základní nedostatky ve zjištění skutkového stavu. Zneužil také zásadu iura novit
curia a ignoruje zásadu primátu práva před státem. Jednostranně cituje a aplikuje citace ze zákona
nebo mezinárodních smluv, aniž by se řádně zabýval jejich výkladem. Stěžovatel poukázal na to,
že pojem „zjevná neopodstatněnost“ se v řízení před ESLP aplikuje na celek stížnosti
nebo na jednotlivou námitku v širším kontextu věci. Městský soud nevzal v potaz, že i když je
stížnost z části odmítnuta, jiné námitky mohou být přijatelné a vést ke konstatování porušování
základních práv a svobod (k tomu odkázal na rozhodnutí velkého senátu ESLP o nepřijatelnosti
ve věci Gratzinger a Gratzingerová proti České republice ze dne 10. 7. 2002, stížnost č. 39794/98).
Poukázal též na to, že i přes odmítnutí ústavní stížnosti pro nepřípustnost dosáhl svého záměru,
jímž bylo definovat systémovou šikanu Vězeňské služby ČR pomocí přemisťování odsouzených
a specifikovat prostředky ochrany, které jsou proti ní k dispozici.
[6] Městský soud pochybil tím, že se neseznámil s příslušnou judikaturou ESLP
a podmínkami přípustnosti stížností k ESLP. Namísto toho převzal závěry žalované, čímž porušil
svou povinnost poskytovat ochranu právům a vyjádřil „hluboký despekt“ k ochraně lidských
práv, včetně zásady rovnosti a práva na právní pomoc (čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, dále jen „Listina“). Postup městského soudu je omezením stěžovatelova přístupu
k soudní ochraně. Vyjádření městského soudu o zneužití práva považuje stěžovatel za porušení
čl. 10 odst. 1 Listiny. Má za to, že své procesní kroky činil vždy v souladu se zákonem. Vydáním
napadeného usnesení došlo také k významným průtahům, z nichž v důsledku těží žalovaná.
[7] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“) vyslovil, že: 1) usnesení
bylo vydáno na základě nesprávného úředního postupu, 2) předseda senátu Mgr. Martin Kříž
se dopustil zaviněného porušení povinností a vadného výkonu pravomocí, 3) postup městského
soudu byl nezákonným jednáním, 4) byla dotčena základní práva stěžovatele, 5) usnesením bylo
porušeno právo stěžovatele podle čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb.), což lze vnímat jako porušení zákazu zneužití práva na straně soudu ve smyslu
čl. 17 téže úmluvy. Navrhl také podání kárného návrhu na předsedu senátu Mgr. Kříže a zrušení
napadeného usnesení.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
ačkoli směřuje proti procesnímu rozhodnutí v rámci probíhajícího řízení před městským soudem
(viz rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2003, č. j. 1 Azs 5/2003 - 47, č. 108/2004 Sb. NSS, a usnesení
rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014, č. j. 3 As 125/2012 - 43, č. 3072/2014 Sb. NSS).
[9] Nejvyšší správní soud nerozhodoval o žádosti stěžovatele o osvobození od soudních
poplatků, neboť poplatková povinnost nevzniká podáním kasační stížnosti proti procesnímu
rozhodnutí městského soudu, s výjimkou procesních rozhodnutí, jimiž se řízení o žalobě končí
(viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 6. 2015, č. j. 1 As 196/2014 - 19, č. 3271/2015 Sb.
NSS). Rozhodnutí o zamítnutí návrhu na ustanovení zástupce a žádosti o osvobození
od soudních poplatků jsou procesními rozhodnutími, a spadají tedy do kategorie rozhodnutí
nepodléhajících poplatkové povinnosti.
[10] Rozšířený senát v témže usnesení č. j. 1 As 196/2014 - 19 také vyslovil, že v řízeních
o kasačních stížnostech proti procesním rozhodnutím není třeba trvat ani na povinnosti
být v řízení před NSS zastoupen advokátem, jak stanoví §105 odst. 2 s. ř. s. Přestože zastoupení
není v posuzované věci povinné, stěžovatel o ustanovení zástupce požádal. O tomto návrhu tedy
musel NSS rozhodnout.
[11] Podle §35 odst. 10 s. ř. s. se pro ustanovení zástupce vyžaduje kumulativní splnění dvou
podmínek: zaprvé splnění předpokladů pro osvobození od soudních poplatků, zadruhé nezbytná
potřeba takového zastoupení k ochraně práv účastníka.
[12] Nyní projednávaná kasační stížnost má základní požadované náležitosti. Je zřejmé,
čeho se stěžovatel domáhá a z jakých důvodů považuje napadené usnesení městského soudu
za nezákonné; proto jejímu věcnému projednání nic nebrání. Současně se v posuzované věci
nejedná o posouzení natolik složitých otázek, které by k náležité ochraně práv stěžovatele
vyžadovaly kvalifikovanou právní pomoc ustanoveného advokáta. NSS tedy návrh stěžovatele
na ustanovení zástupce pro řízení o kasační stížnosti výrokem I. tohoto rozsudku zamítl,
protože ustanovení zástupce z řad advokátů neshledal nezbytným.
[13] Poté NSS přistoupil k meritornímu posouzení kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[14] Podle §36 odst. 3 s. ř. s. [ú]častník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní
žádost usnesením předsedy senátu zčásti osvobozen od soudních poplatků. Přiznat účastníkovi osvobození
od soudních poplatků zcela lze pouze výjimečně, jsou-li pro to zvlášť závažné důvody, a toto rozhodnutí musí být
odůvodněno. Dospěje-li však soud k závěru, že návrh zjevně nemůže být úspěšný, takovou žádost zamítne. (…)
[15] Podmínky ustanovení zástupce účastníkovi řízení v návaznosti na to upravuje §35
odst. 10 s. ř. s.: Navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků, a je-li to
nezbytně třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh ustanovit usnesením zástupce, jímž může být
i advokát; hotové výdaje zástupce a odměnu za zastupování osoby uvedené v odstavci 2 platí v takovém případě
stát. (…)
[16] Nejvyšší správní soud připomíná, že napadené usnesení městského soudu není založeno
na tom, že stěžovatelovy osobní a majetkové poměry neodůvodňují osvobození od soudních
poplatků. Městský soud naopak dospěl v odůvodnění k závěru, že by osvobození odůvodňovaly.
Shodně se vyjádřil i NSS v usneseních ze dne 9. 3. 2021, č. j. 2 As 364/2020 - 28, a ze dne
3. 2. 2021, č. j. 4 As 394/2020 - 24, jimiž téhož stěžovatele osvobodil od soudního poplatku
za podání kasační stížnosti a ustanovil mu zástupce pro konkrétní řízení před NSS.
[17] Důvodnost žádosti z hlediska poměrů žadatele je však až druhou podmínkou nutnou
pro to, aby mohlo být žádosti podle §36 odst. 3 s. ř. s. vyhověno. Městský soud naznal, že nebyla
splněna podmínka první, tedy že stěžovatelova žaloba je zjevně neúspěšným návrhem.
V takovém případě není účelné, aby byl žadatel osvobozen od soudního poplatku či aby mu byl
ustanoven advokát. Stěžovatel v kasační stížnosti v podstatě vyjadřuje nesouhlas s tímto právním
názorem městského soudu, čili namítá důvod kasační stížnosti podřaditelný pod §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[18] Pojem „zjevně neúspěšný návrh“ představuje tzv. neurčitý právní pojem, jehož výkladu
se NSS věnoval ve své judikatuře. V rozsudku ze dne 24. 3. 2006, č. j. 4 Ads 19/2005 - 105,
č. 909/2006 Sb. NSS, uvedl, že „[z]jevná neúspěšnost návrhu by však podle názoru Nejvyššího správního
soudu měla být zjistitelná bez pochyb okamžitě, měla by být nesporná a naprosto jednoznačná bez toho,
aby bylo prováděno dokazování (např. opožděnost kasační stížnosti)“. V rozsudku ze dne 19. 12. 2007,
č. j. 7 Afs 102/2007 - 72, tento náhled potvrdil. Pojem zjevně neúspěšný návrh „je třeba
interpretovat za použití gramatického a logického výkladu a s přihlédnutím k aktuální judikatuře. Uvedenému
pojmu lze proto podřadit takové návrhy, jejichž neúspěšnost je bez jakýchkoliv pochybností a dokazování zcela
jednoznačná, nesporná a okamžitě zjistitelná. Takovým ‚zjevně neúspěšným návrhem‘ může být např. opožděně
podaná žaloba, opožděně podaná kasační stížnost; návrh na prominutí zmeškání zákonné lhůty, kterou nelze
prominout; návrh, který je výslovně (bez meritorního posouzení, povahy žalobou napadeného úkonu) vyloučen
z meritorního přezkoumání, jako je např. kasační stížnost proti usnesení o přerušení řízení.“
[19] Tuto interpretaci NSS ve své judikatuře zastává i nadále. Na novější judikaturu k této
otázce odkázal např. v usnesení ze dne 22. 4. 2021, č. j. 2 Ao 1/2021 - 19, bodě [16]: „V usnesení
ze dne 9. 7. 2020, č. j. 2 Ads 149/2020 - 19, Nejvyšší správní soud ve věci návrhu na obnovu řízení uvedl,
že ‚zcela jednoznačná, nesporná a okamžitě zjistitelná neúspěšnost znamená, že ať už by stěžovatel v kasační
stížnosti uvedl jakékoliv důvody, nemohl by uspět‘ (obdobně i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 11. 2013, č. j. 1 As 100/2013 - 16, či ze dne 9. 10. 2013, č. j. 1 As 101/2013 - 23).“ Odborná
komentářová literatura k tomu dodává, že „[n]ávrh není zjevně neúspěšný ani tehdy, pokud je třeba
k právnímu závěru komplikovanějšího výkladu (složité případy výkladu práva). Naopak zjevně neúspěšným
návrhem bude skutkově i právně jednoznačná věc, ve které právní závěr jednoznačně vyplývá z textu zákona
bez potřeby jeho interpretace (In claris non fit interpretatio).“ (KÜHN, Zdeněk a kol. Soudní řád správní.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, cit. podle systému ASPI.)
[20] Městský soud ve svých závěrech nepřekročil tyto hranice posouzení, zda lze stěžovatelův
návrh považovat za zjevně neúspěšný. Jeho úvaha byla založena na tom, že se stěžovatel domáhal
určení advokáta pro poskytnutí konkrétní právní služby, což je požadavek odvoditelný
z §18c odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona o advokacii. Touto právní službou mělo být podání
stížnosti k ESLP ve věci údajného zásahu do základních práv a svobod stěžovatele,
jehož přezkumu se věnoval i Ústavní soud v usnesení ze dne 30. 6. 2020, sp. zn. II. ÚS 938/20.
Tuto skutečnost zachytila žalovaná dostatečně srozumitelně přímo v napadeném rozhodnutí
(„[požádal o určení advokáta] v řízení před Evropským soudem pro lidská práva o stížnosti proti usnesení
Ústavního soudu ČR sp. zn. II. ÚS 938/20“). Městský soud se proto seznámil s obsahem usnesení
Ústavního soudu, které je přístupné v databázi nalus.usoud.cz. Zjistil, že Ústavní soud
pro nepřípustnost odmítl stěžovatelovu ústavní stížnost, jíž se domáhal konstatování porušení
svých základních práv postupem Vězeňské služby ČR, spočívajícím v častém přemisťování mezi
věznicemi a opakovaném ukládání kázeňských trestů. Nicméně k podstatě věci, tedy k posouzení
porušení stěžovatelových práv, se Ústavní soud nevyjádřil. Věcnému posouzení ústavní stížnosti
totiž bránila skutečnost, že se stěžovatel obrátil bezprostředně na Ústavní soud, aniž vyčerpal jiné
prostředky právní ochrany. Proto byla ústavní stížnost podle §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, nepřípustná a Ústavní soud se jí nezabýval.
[21] Podle čl. 35 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod se ESLP může
věcí zabývat až po vyčerpání všech vnitrostátních opravných prostředků podle všeobecně uznávaných pravidel
mezinárodního práva a ve lhůtě šesti měsíců ode dne, kdy bylo přijato konečné rozhodnutí. Toto ustanovení
vyjadřuje subsidiaritu řízení před ESLP, který má přezkoumávat jen ta porušení základních práv
a svobod, proti nimž neposkytly účinnou ochranu vnitrostátní orgány, ačkoli se na ně dotčená
osoba před podáním stížnosti k ESLP obracela a své vnitrostátní možnosti ochrany bezvýsledně
vyčerpala.
[22] Městský soud provedl jednoduchou úvahu, že odmítl-li Ústavní soud stěžovatelovu
ústavní stížnost jako nepřípustnou pro nevyčerpání jiných prostředků právní ochrany, musí
nezbytně i ESLP v budoucnu dospět k závěru, že stěžovatelova stížnost, týkající se věcně
týchž údajných porušení jeho práv, je nepřijatelná pro nevyčerpání všech vnitrostátních
opravných prostředků. Všechny informace, z nichž vycházel, městský soud zjistil z napadeného
rozhodnutí žalované a usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 938/2020.
[23] V napadeném usnesení tedy městský soud dospěl ke stejným závěrům jako žalovaná,
a to na základě vlastní úvahy. Nelze proto souhlasit, že by jen „bezmyšlenkovitě kopíroval“
pasáže z rozhodnutí žalované; toliko se ztotožnil s jejími závěry. Dospěl k závěru, že žaloba by
musela být v dalším řízení bezpochyby zamítnuta, ať už by stěžovatel svoji žalobu dále doplnil
jakýmkoli způsobem. NSS nenašel žádné pochybení v úvaze městského soudu, z níž pak odvíjel
i závěr, že stěžovatel uplatňoval svá práva bezdůvodně. Stěžovateli se již v usnesení Ústavního
soudu dostalo poučení o tom, jaké vnitrostátní prostředky ochrany využít, aby se domohl soudní
ochrany svých práv. Tuto cestu nevyužil, a místo toho zvolil cestu zjevně neúspěšnou.
[24] Stěžovateli lze sice přisvědčit v tom, že ESLP neposuzuje pouze přijatelnost stížnosti jako
celku, ale též dílčích námitek, je-li třeba z hlediska podmínek přijatelnosti takového rozlišení.
Avšak součástí žádosti o určení advokáta je vymezení právní služby, pro niž se určení požaduje.
Byl to stěžovatel, kdo vymezil budoucí obsah své stížnosti k ESLP tak, že má směřovat
proti usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 938/20. Nelze proto vyčítat městskému soudu,
že právě z tohoto vymezení požadované právní služby vycházel ve svých úvahách. Co se týče
namítaného nesprávného zjištění skutkového stavu, stěžovatel nijak nepřiblížil, v čem konkrétně
městský soud pochybil.
[25] Nejvyšší správní soud taktéž zdůrazňuje, že se neztotožnil se stěžovatelovým vyjádřením
o selhání soudního systému ochrany práv, a nepovažuje za jakkoli podložené jeho tvrzení
o záměrném pochybení předsedy senátu městského soudu. Jednotlivec má v čl. 37 odst. 2 Listiny
zaručeno právo na právní pomoc. To lze vázat na splnění zákonných podmínek. Je ústavně
konformní, že výkon tohoto práva, jde-li o právní služby hrazené z veřejných prostředků,
je podmíněn mj. účelností jejich poskytnutí, k čemuž směřuje úprava „zjevné neúspěšnosti
návrhu“ (srov. přiměřeně nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 351/05).
Jen z toho, že městský soud nezastává stejné právní závěry jako stěžovatel, nelze usuzovat,
že nerespektuje principy demokratického právního státu nebo záměrně selhává v poskytování
soudní ochrany právům jednotlivce.
[26] Pro úplnost NSS dodává, že ostatním návrhům stěžovatele, než bylo zrušení napadeného
usnesení, by nemohl vyhovět už jen z toho důvodu, že je s. ř. s. nepřipouští.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Z výše uvedeného vyplývá, že napadené usnesení městského soudu není nezákonné
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[28] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalované žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu