ECLI:CZ:NSS:2021:9.AZS.45.2021:23
sp. zn. 9 Azs 45/2021 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: P. M. R., proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů
1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 10. 2017, č. j. MV-109923-4/SO-2017,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 1.
2021, č. j. 8 A 188/2017 - 45,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2021, č. j. 8 A 188/2017 - 45,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 26. 7. 2017, č. j. OAM-1444-83/PP-2012, zamítlo Ministerstvo
vnitra, odbor azylové a migrační politiky, žádost žalobce o povolení k přechodnému pobytu
na území České republiky, neboť nebyly splněny podmínky §87b zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), ve spojení s §15a citovaného zákona. Žalobce
ve věci neprokázal, že by byl rodinným příslušníkem občana Evropské unie.
[2] Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla a rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně potvrdila.
[3] V záhlaví citovaným rozsudkem Městský soud v Praze (dále „městský soud“) zrušil
napadené rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Městský soud nepovažoval
napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné, neshledal ani pochybení v posouzení případného
zásahu do žalobcova rodinného života. Konstatoval, že žalobce nemá v České republice
rodinné vazby, neboť vztah s paní V ., kterou žalobce označil za svou družku a blízkou
známou, se plynutím doby vyvinul spíše v intelektuální přátelství, než v důvěrný vztah, a
žalobce žádné další osobní vazby netvrdil. Městský soud se však neztotožnil se závěry
žalované, podle které existence zaměstnání a členství v náboženské kongregaci a jejich
případné nucené ukončení nepředstavuje nepřiměřený zásah do soukromého života žalobce.
Ze správního spisu bylo zjevné, že žalobce se podílí na činnosti farního společenství farnosti
Nejsvětější Trojice, přičemž prohlášení o této skutečnosti byla dokládána od počátku řízení
a byla předložena taktéž soudu. Soud měl proto za prokázané, že žalobce je aktivním členem
uvedeného náboženského společenství a činnost v něm považoval za těžiště soukromého
života. Konstatoval, že není pochyb o tom, že žalobce může plně užívat v zemi svého původu
náboženskou svobodu, avšak je nutné zohlednit i méně intenzivní zásah. Uvedl, že součástí
náboženského vyznání žalobce je jeho činnost v náboženském společenství, přičemž tato
činnost je neoddělitelnou složkou garantované svobody vyznání, kterou žalobce realizuje
právě v konkrétním farním společenství, které je jedinečně utvářeno daným místem
a společenstvím konkrétních osob.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku městského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatelka namítala, že se otázkou přiměřenosti dopadů napadeného rozhodnutí
do soukromého života žalobce zabýval dostatečně již správní orgán prvního stupně, přičemž
stěžovatelka se s tímto posouzením ztotožnila a doplnila jej. Žalobce v řízení před správními
orgány zásah do soukromého a rodinného života nenamítal a správní orgány nebyly povinny
se posuzováním přiměřenosti zabývat. Posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí ve smyslu
§174a zákona o pobytu cizinců má místo pouze u některých meritorních rozhodnutí
(k tomu poukázala na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 1. 2016,
č. j. 15 A 20/2015-45). Skutečnost, že přiměřenost dopadů rozhodnutí z těchto hledisek
má být zkoumána pouze v případě, že je tato povinnost výslovně uvedena v zákoně
o pobytu cizinců, potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 1. 2017,
č. j. 9 Azs 288/2016 - 30. Žalobce namítal v odvolání nepřiměřenost pouze v obecné rovině,
a to bez uvedení konkrétních skutečností.
[6] Poukázala na skutečnost, že městský soud v bodu 76. napadeného rozsudku
konstatoval, že se stěžovatelka přiměřeností zásahu do žalobcova soukromého a rodinného
života zabývala, avšak následně v bodě 88. dospěl soud k závěru, že je její rozhodnutí nutné
zrušit, neboť se nezabývala podrobným zásahem do práva žalobce na náboženské vyznání.
Městský soud ani neuvedl, v čem nepřiměřenost spatřuje a sám konstatoval, že žalobce
netvrdil nemožnost užívat náboženské svobody v zemi původu, přičemž ani nebyly pochyby,
že by toto žalobci hrozilo. Poukázal na skutečnost, že žalobci není bráněno pobývat na území
České republiky na základě jiného pobytového oprávnění.
[7] Upozornila, že žalobce nesplnil základní podmínku pro vydání povolení
k přechodnému pobytu rodinného příslušníka Evropské unie, neboť nebylo prokázáno,
že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, a s ohledem na uvedené proto bylo
nadbytečné posuzovat podrobně otázku přiměřenosti dopadů do jeho života. Vydání
takového oprávnění by bylo nejen v rozporu se zákonem o pobytu cizinců, ale také
se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2004/38/ES, ze dne 29. 4. 2004.
[8] Stěžovatelka požádala o přiznání odkladného účinku, neboť jí byla uložena povinnost
zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 15 324 Kč, což by pro ni znamenalo
nepoměrně větší újmu, než jaká by přiznáním odkladného účinku mohla vzniknout jiným
osobám.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti
kasační stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a v rámci kasační stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí
či jemu předcházející řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
[§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Podstatou argumentace stěžovatelky uplatněné v kasační stížnosti byl nesouhlas
s posouzením otázky možného zásahu do soukromého života žalobce. Poukázala
na skutečnost, že žalobce v rámci správního řízení zásah do soukromého života ve vztahu
k jeho členství v náboženské kongregaci nenamítal. Rozsudek městského soudu považovala
z části za nepřezkoumatelný a posouzení právní otázky za nesprávné.
[12] Městský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že ze správního spisu je zřejmé,
že žalobce je aktivním a významným členem náboženského společenství (farnost Nejsvětější
Trojice), přičemž prohlášení o této skutečnosti byla dokládána i v průběhu správního řízení.
Bylo nutné, aby se správní orgány zabývaly i přiměřeností vydaného rozhodnutí,
avšak stěžovatelka se podrobněji možným zásahem do práva na náboženské vyznání
nezabývala.
[13] Ze správních rozhodnutí je zřejmé, že se obsáhle zabývaly situací žalobce,
přičemž zohlednily zejména jeho tvrzení týkající se paní V., s níž měl sdílet společnou
domácnost. Dospěly k závěru, že bylo spolehlivě prokázáno, že s paní V. společnou
domácnost nesdílí, což potvrdila během výslechu i paní V., když uvedla, že se žalobcem nikdy
trvale nežila, a nebyla mezi nimi prokázána ani existence trvalého vztahu obdobného vztahu
rodinnému. Správní orgány zohlednily i žalobcem tvrzené skutečnosti, podle kterých pobýval
na území v letech 2008 a 2009 a následně pak od roku 2012. S ohledem na jeho věk a
relativně krátkou dobu pobytu na území se nedomnívaly, že by tato doba vedla ke zpřetrhání
sociálních a kulturních vazeb se zemí původu. Vazby na území České republiky, a to rodinné,
sociální, kulturní nebo ekonomické se správním orgánům nejevily jako silné a dlouhodobé.
Připomněly, že samotné napadené rozhodnutí bez dalšího neukládalo žalobci povinnost
vycestovat z území České republiky, avšak i kdyby k takové situaci došlo, samotná existence
zaměstnání na území a členství v náboženské kongregaci a jejich případné nucené ukončení
nepředstavovalo podle nich nepřiměřený zásah do soukromého života žalobce.
[14] Podle §174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců „[p]ři posuzování přiměřenosti dopadů
rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání
cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů,
ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu,
jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního
trvalého bydliště. Účastník řízení je povinen v rámci řízení poskytnout ministerstvu veškeré relevantní
informace potřebné k posouzení přiměřenosti vydaného rozhodnutí“. Podle odst. 3 „přiměřenost dopadů
rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán posuzuje pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně
stanoví“.
[15] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, že úvaha o přiměřenosti zásahu
do soukromého a rodinného života nemá místo jen v případech, kdy ji zákon o pobytu
cizinců výslovně vyžaduje. Je namístě i tehdy, kdy zákon o pobytu cizinců její provedení
přímo neukládá, ale rozhodnutí může do těchto práv zasáhnout (např. rozsudek ze dne
20. 9. 2018, č. j. 10 Azs 127/2018 - 30). Je tedy nutné poukázat na skutečnost,
že stěžovatelkou citovaná judikatura doznala změn a postupně se vyvíjela. Podle rozsudku
ze dne 4. 1. 2017, č. j. 9 Azs 288/2016 - 30, stanoví §174a zákona o pobytu cizinců pouze
hlediska, kterými se má správní orgán zabývat. Na jeho základě však nelze určit, u kterých
rozhodnutí má správní orgán povinnost přiměřenost dopadů zkoumat. To je nutno zhodnotit
na základě jiných částí právního řádu než §174a zákona o pobytu cizinců.
[16] Povinnost posoudit dopady rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince
plyne přímo z čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Nejvyšší správní
soud již v minulosti uvedl, že správní orgány nemusí posuzovat veškerá kritéria uvedená
v §174a zákona o pobytu cizinců, ale je třeba zhodnotit důvody specifické pro konkrétní
případ (rozsudky ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 72/2019 - 32, nebo ze dne 14. 3. 2019,
č. j. 7 Azs 554/2018 - 31). Míra a intenzita poměřování těchto zájmů s právem na soukromý
a rodinný život je pak přímo odvislá od množství a kvality informací, které dal cizinec
správnímu orgánu k dispozici.
[17] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval námitky nepřezkoumatelnosti, přičemž
s nimi z části souhlasí.
[18] Má-li rozhodnutí soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí srozumitelné, obsahující dostatek důvodů
podporujících výrok rozhodnutí.
[19] Stěžovatelka namítala, že napadený rozsudek si ve dvou částech odporuje. Městský
soud sice na jednu stranu v bodě 76. konstatuje, že se stěžovatelka otázkou přiměřenosti
dopadů do soukromého a rodinného života zabývala, ale na stranu druhou v bodě 88.
následně uvádí, že „je nezbytné, aby správní orgány zkoumaly přiměřenost vydaného rozhodnutí“,
k čemuž dodává, že se stěžovatelka možným zásahem do práva na náboženské vyznání
žalobce nezabývala podrobněji, ačkoli jej žalobce tvrdil. V tomto ohledu zdejší soud
se stěžovatelkou nesouhlasí. Z odůvodnění napadeného rozsudku lze dovodit, že městský
soud na začátku posouzení námitky týkající se přiměřenosti zásahu konstatuje obecně to,
že se jím správní orgány zabývaly. Při posouzení samotné přiměřenosti zásahu
do soukromého života však toto posouzení nepovažuje za dostatečné. Není tedy pravda,
že by si uvedené části rozhodnutí odporovaly, ale městský soud v nich pouze rozvádí svou
úvahu týkající se nedostatečného posouzení zkoumání přiměřenosti zásahu do soukromého
života. V této části proto napadený rozsudek odpovídá kritériím kladeným na rozhodnutí,
jak je shora uvedeno. Námitka není v této části důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud však souhlasí s další argumentací stěžovatelky týkající se
nepřezkoumatelného vypořádání samotné otázky nepřiměřeného zásahu při posouzení
napadeného rozhodnutí stěžovatelky.
[21] S městským soudem lze souhlasit v tom, že při posouzení přiměřenosti zásahu
do soukromého a rodinného života vychází správní orgán primárně z informací, které mu
účastník řízení sdělí, a tedy musí přihlédnout ke všemu, co vyšlo během správního řízení
najevo [§50 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“)], jinak nebude jeho rozhodnutí odpovídat zásadě materiální pravdy
(§3 správního řádu). V dalším však již odůvodnění napadeného rozsudku nepovažuje
za dostatečné. Ze shrnutí odůvodnění správních rozhodnutí (viz odst. [13]) je zřejmé,
že správní orgány přihlédly k tvrzením žalobce týkajícím se jeho rodinných a sociálních vazeb
na území České republiky.
[22] S přihlédnutím ke shora uvedené judikatuře a závěrům z ní plynoucím Nejvyšší
správní soud konstatuje, že z napadeného rozsudku není zřejmé, proč městský soud
považoval odůvodnění otázky nepřiměřeného zásahu do soukromého života žalobce
za nedostatečné. Je sice pravda, že stěžovatelka i správní orgán prvního stupně posoudily
otázku stručně, avšak postupovaly při tom v souladu s požadavky plynoucími z vyvíjející se
judikatury zdejšího soudu, pokud k obecným tvrzením žalobce obecně uvedly, že zásah
nepovažují za nepřiměřený. Je totiž nutné připomenout, že argumentace žalobce směřovala
téměř výhradně k prokázání jeho vztahu s paní V., s níž se měl stýkat mj. v rámci farních akcí.
[23] Jak je uvedeno již shora, při posuzování přiměřenosti dopadu v těchto specifických
věcech, kdy zákon výslovně povinnost posuzovat přiměřenost nestanoví, není nutné hodnotit
všechna kritéria uvedená v §174a zákona o pobytu cizinců, ale je nutné zohlednit ty důvody,
které jsou v daném případě specifické a vyplývají z průběhu řízení, a zároveň je třeba
zdůraznit, že při hodnocení jednotlivých kritérií není kladen na odůvodnění přiměřenosti
takový důraz, jako je tomu v případech, kdy zákon přihlédnutí k přiměřenosti zásahu
do soukromého a rodinného života požaduje (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 3. 6. 2016, č. j. 5 Azs 83/2015 – 31). Z uvedeného je zřejmé, že se správní
orgány otázkou přiměřenosti zásahu zabývaly, přičemž jeho nepřiměřenost neshledaly.
Naopak z napadeného rozsudku nelze seznat, v čem spatřuje městský soud „nepřiměřenost“
zásahu a proč v tomto ohledu považuje napadené rozhodnutí stěžovatelky za nedostatečné.
Je zcela běžné, že cizinec, který se usadí na území jiného státu, vytváří na tomto území
společenské a kulturní vazby, a tedy i následné nucené vycestování (resp. zamítnutí žádosti
o povolení k pobytu) může do jeho soukromého a rodinného života zasáhnout. Každá taková
společenská a kulturní vazba však nemusí nutně znamenat, že si ji cizinec není schopen
vytvořit i kdekoli jinde, nebo alespoň jí adekvátní podobnou vazbu, a každý zásah tak nutně
neznamená zásah nepřiměřený, ačkoli jej tak může cizinec v danou chvíli vnímat.
[24] Městský soud sice ve shodě se správními orgány správně poukazuje na skutečnost,
že zamítnutí žádosti žalobce nutně neznamená, že žalobce bude nucen opustit území
České republiky, avšak tuto skutečnost nijak nepromítá do své úvahy o „přiměřenosti“
či „nepřiměřenosti“ možného zásahu do jeho soukromého života. Pouze obecně konstatuje,
že správní orgány přiměřenost zásahu do soukromého života žalobce neposoudily s ohledem
na tvrzenou příslušnost k náboženské skupině dostatečně. Nejvyšší správní soud se s tímto
obecně pojatým odůvodněním neztotožňuje; žalobce prokazatelně nesplnil základní
podmínku pro povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka Evropské unie, neboť
nebylo prokázáno, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, a proto mu pobytové
oprávnění nemůže být vydáno, na čemž nic nemění ani jeho členství v náboženské
kongregaci. Ve věci nebylo sporu o tom, že žalobce může svou víru svobodně uplatňovat také
v zemi původu a nehrozí mu, že by mu bylo bráněno v účasti na náboženském životě.
Ostatně není ani zřejmé, že by nemohl vykonávat v zemi svého původu svobodně i své
zaměstnání. Ani v tomto ohledu proto napadený rozsudek neobstojí, neboť neobsahuje
dostatek důvodů podporujících jeho výrok.
[25] O návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
nerozhodoval, jelikož rozhodl o samotné kasační stížnosti bez zbytečného prodlení
po provedení nezbytných procesních úkonů.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud vyhodnotil kasační stížnost jako důvodnou a rozsudek
městského soudu proto zrušil podle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Městský soud v tomto rozhodnutí znovu uváží o námitkách směřujících k posouzení
otázky přiměřenosti zásahu do soukromého života žalobce, a to s ohledem na závěry plynoucí
z dosavadní judikatury zdejšího soudu, a přezkoumatelným způsobem tyto námitky zdůvodní
a rozhodne zároveň i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. dubna 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu