ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.110.2022:30
sp. zn. 1 As 110/2022 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Ing. P. K., zastoupen JUDr. Ivou
Repa Kremplovou, advokátkou se sídlem Okružní 433/1, Brno, proti žalovanému: Hasičský
záchraný sbor Jihomoravského kraje, se sídlem Zubatého 1, Brno, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 30. 3. 2022, č. j. 30 A 143/2021 – 58,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 3. 2022, č. j. 30 A 143/2021 – 58, se ruší .
II. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v nedostatečném
vypořádání podnětu žalobce ze dne 3. 8. 2021 se o dm í t á .
III. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů soudního řízení.
IV. Žalobci se vr a cí zaplacený soudní poplatek za žalobu a za kasační stížnost
ve výši 7.000 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám
zástupkyně žalobce JUDr. Ivy Repa Kremplové, advokátky, do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal žalovanému dne 3. 8. 2021 podnět ke kontrole předpisů o požární ochraně
v bytovém domě z důvodu, že před bytem jednoho z vlastníků v posledním patře domu dochází
k trvalému ukládání velkého množství obuvi.
[2] Žalovaný podnět prošetřil; provedl v bytovém domě kontrolu dodržování povinností
stanovených předpisy o požární ochraně, při níž nezjistil žádné nedostatky. Tento závěr sdělil
žalobci v odpovědi na jeho podnět doručené mu 4. 10. 2021. Dále uvedl, že činnost provozovaná
v bytovém domě je v souladu se zákonem o požární ochraně klasifikována jako činnost
bez zvýšeného požárního nebezpečí, že únikovou cestu (schodiště) nelze s ohledem na termín
výstavby bytového domu považovat za chráněnou únikovou cestu a že obuv umístěná přede
dveřmi (podél stěny) jednoho z vlastníků bytů nemá vliv na zachování volné únikové cesty,
ani neomezuje evakuaci nebo záchranné práce.
[3] Proti tomu se žalobce bránil zásahovou žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně
(dále jen „krajský soud“), ve které namítl, že žalovaný zasáhl do jeho práv tím, že se nedostatečně
vypořádal s jeho podnětem na zahájení řízení. Žalobu soud shora nadepsaným rozsudkem zamítl.
[4] Uvedl, že žalobcův podnět byl řádně prošetřen a žalobce byl o způsobu jeho vyřízení
dostatečně konkrétně informován. Jako nedůvodnou shledal proto též námitku
nepřezkoumatelnosti způsobu vyřízení podaného podnětu. K námitce žalobce se zabýval
správností závěrů žalovaného, se kterými se však plně ztotožnil. Nejmenší průchodnou šířku
únikové cesty lze určit podle aktuálně platné normové hodnoty nejmenší průchodné šířky
hlavních schodišť, která u bytových domů činí 1100 mm. Ta byla při kontrole shledána
jako vyhovující. Soud rovněž uzavřel, že obuv umístěnou před jedním z bytů nelze chápat
jako překážku, která by bránila průchodnosti únikové cesty.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika žalobce
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“), napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[6] Předně namítl, že žalovaný celou věc nesprávně právně posoudil, a tedy jeho odpověď
na podnět neměla podklad v právní úpravě. Soud pak pochybil, jestliže právní posouzení
žalovaného převzal, avšak nereflektoval obsáhlou argumentaci uvedenou v žalobě; napadený
rozsudek je proto nepřezkoumatelný.
[7] V další části kasační stížnosti zopakoval odůvodnění svého právního názoru, dle kterého
nejmenší možná volná nechráněná úniková cesta musí měřit 1,374 metru, nikoliv 1,100 metrů,
jak uvedl žalovaný. Následně odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 8. 2015,
č. j. 78 Ad 46/2013 - 26, dle kterého „za volně průchodnou lze únikovou cestu pokládat jen tehdy, je-li
skutečně volně průchodná, což znamená, že se na ní neobjevují žádné překážky nebo omezení“.
[8] Následně uzavřel, že primárně nevytýká žalovanému to, že by odpověď na jeho podnět
byla nedostatečně odůvodněná, ale skutečnost, že je založená na nesprávném právním názoru,
proti čemuž se žalobce nemohl bránit jinak než správní žalobou.
[9] Žalovaný uvedl, že podanou kasační stížnost považuje za nedůvodnou, ale rovněž
též nepřípustnou. Odkázal dále na odůvodnění napadeného rozsudku, se kterým se plně
ztotožnil. Nad rámec tam uvedeného dodal, že obuv v posledním patře bytového domu
nepředstavuje výrazné nebezpečí pro evakuaci osob nebo záchranné práce a nemají proto vliv
na zachování volné únikové cesty. S ohledem na výše uvedené navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[10] Na toto vyjádření reagoval dále stěžovatel, který setrval na správnosti svých výpočtů
a na tom, že úniková cesta musí být prosta jakýchkoliv překážek, včetně bot.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval splnění podmínek řízení, shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a jedná se o kasační stížnost, která je ve smyslu
§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) přípustná.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Dříve, než soud přistoupí k věcnému projednání kasační stížnosti, je třeba postavit
najisto, zda podaná žaloba (resp. v ní tvrzené skutečnosti) splňuje podmínky přípustnosti
soudního přezkumu.
[14] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen zásah) správního orgánu, který není rozhodnutím,
a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může
se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
Judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 31. 8. 2017,
č. j. 4 As 117/2017 - 46, č. 3631/2017 Sb. NSS) dovodila, že ochranu podle §82 s. ř. s. lze
poskytnout pouze tehdy, pokud jsou kumulativně splněny všechny podmínky stanovené
v citovaném ustanovení. Žalobce tedy musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech
(2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (zásahem
v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li
byť jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65 nebo rozsudek
ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 285/2016 - 86, odkazovaný krajským soudem).
[15] V rozsudku ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015 - 20, pak kasační soud vyslovil,
že „předpokladem důvodnosti žaloby na určení nezákonnosti zásahu je však i nadále to, že se předně musí
o nezákonný zásah do práva žalobce vůbec jednat. V případě, že žalobci žádné veřejné subjektivní právo nesvědčí,
nelze mluvit ani o deklaraci nezákonného zásahu do něj.“.
[16] Dle §84 odst. 3 s. ř. s. žaloba mimo obecných náležitostí podání musí obsahovat
a) označení zásahu, proti němuž se žalobce ochrany domáhá, b) vylíčení rozhodujících
skutečností, c) označení důkazů, jichž se žalobce dovolává, d) návrh výroku rozsudku.
[17] V souzené věci stěžovatel v podané žalobě uvedl, že z důvodu „dlouhotrvajícího a soustavného
porušování zákona“ podal podnět žalovanému, který však při následné kontrole neshledal porušení
příslušných právních norem.
[18] Tomuto závěru se bránil žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, ve které uvedl
(ve vztahu k vymezení nezákonného zásahu), že „se žalovaný s důvody, proč řízení nezahájil, dostatečně
nevypořádal“. Na jiném místě svého podání rozvedl, že „největší problém celého přístupu žalovaného je
však v tom, že se nezabýval nutnou mírou protipožární ochrany i v případě, pokud se jedná o nechráněnou
únikovou cestu, protože i v tomto případě jsou zde určité minimální parametry ochranné cesty, které musí být
dodrženy. Tuto problematiku žalovaný ve své odpovědi vůbec nezmínil a patrně se jí při svém rozhodování o tom,
jestli bude zahajovat správní řízení, vůbec nezabýval“. Následně uzavřel, že „žalovaný porušil svou povinnost
zajištovat dodržení předpisů protipožární ochrany ve veřejném zájmu a tím, že se dostatečně nezabýval podnětem
žalobce, zasáhl do jeho veřejných subjektivních práv, a to tak, že posvětil nedodržování protipožárních předpisů
v domě, kde žalobce bydlí“. S ohledem na výše uvedené navrhl, aby soud v rozsudku určil, že „I.
Žalovaný zasáhl do práv žalobce tím, že se dostatečně nevypořádal s jeho podnětem na zahájení řízení. II.
Žalovanému se ukládá, aby se podnětem žalobce znovu zabýval.“
[19] Krajský soud v odst. 15 napadeného rozsudku následně při posouzení přípustnosti
podané žaloby toliko uvedl, že „žalobci v projednávané věci svědčí vlastnické právo k jednotce v daném
bytovém domu. Případným nezákonným postupem žalovaného při prošetřování podnětu na dodržování předpisů
o požární ochraně by žalobce mohl být dotčen na svém vlastnickém právu. Podmínky pro věcné projednání žaloby
tak byly v daném případě splněny“; zásah dále vyhodnotil jako trvající a následně se již věnoval
věcnému vypořádání uplatněných námitek.
[20] Ve vztahu k přípustnosti žaloby pak žalobce (a následně též krajský soud) odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 285/2016 - 86, dle jehož
právní věty „postup při šetření podnětu k zahájení řízení dle §42 správního řádu a sdělení o výsledku šetření
jsou úkony správního orgánu, které mohou být nezákonným zásahem ve smyslu §82 a násl. s. ř. s., jen pokud
zasahují do práv oznamovatele“.
[21] Tyto úvahy jsou však nedostatečné, neboť takto paušálně a zjednodušeně závěry
citovaného rozsudku vykládat nelze. Jak zcela správně uvedl předkládající senát ve věci
předložené rozšířenému senátu (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021,
č. j. 6 As 108/2019 - 39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ŽAVES), názor o procesním právu na řádné
vyřízení podnětu k zahájení řízení ex officio se objevuje pouze v právní větě uvedeného rozsudku
druhého senátu; z odůvodnění samotného však tento právní závěr takto kategoricky nevyplývá.
Ostatně rozsudkem ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 285/2016 - 86, Nejvyšší správní soud zrušil
rozsudek krajského soudu ze dne ze dne 26. 9. 2016, č. j. 30 A 118/2015 - 184, a věc mu vrátil
k novému projednání. V návazném rozsudku ze dne 11. 6. 2018, č. j. 30 A 118/2015 - 242, soud
nejprve rekapituloval, že žalobci se v této věci bránili proti nezákonnému zásahu, který měl
spočívat v tom, že se správní orgán dostatečně nevypořádal s podaným podnětem (věc
neprošetřil v patřičném rozsahu). Následně na zrušující rozsudek kasačního soudu zareagoval
takto (bod 34 rozsudku): „krajský soud však dospěl k závěru, že v daném případě šetření podnětu, které
vyústilo v oznámení o výsledku šetření, nelze považovat za nezákonný zásah, neboť zde nejsou naplněny
podmínky (1) a (5) algoritmu, tj. že by těmito úkony žalobci byli přímo zkráceni na svých právech a že by zde
mezi tvrzeným zásahem a tvrzeným porušením práv žalobců existoval bezprostřední vztah projevující se v právní
sféře žalobců. V důsledku toho tedy ani nebylo nutné se dále zabývat případným vymezením namítaných
náležitostí oznámení o výsledku šetření podnětu, včetně tvrzení žalobců o neúplném posouzení tohoto podnětu,
na který žalobci usuzovali právě z obsahu oznámení, neboť to by bylo možné teprve v případě kladné odpovědi
na otázku, že se v případě těchto úkonů vůbec pojmově mohlo jednat o nezákonný zásah.“ Krajský soud
přitom mimo jiné vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017,
č. j. 4 As 117/2017 - 46, č. 3631/2017 Sb. NSS, dle kterého „jelikož stěžovatelé nemají veřejné
subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední (nebo vydání rozhodnutí, pokud řízení nebylo zahájeno),
nejsou zde relevantní ani námitky vůči věcnému posouzení podnětu žalovaným (tvrzení o absenci povolení ke stavbě
kolny, plísni apod.). Pokud správní orgán důvody k zahájení řízení neshledá, nelze jeho závěry nahrazovat
dokazováním v řízení před soudem“.
[22] Nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že v odkazovém rozsudku ŽAVES následně
rozšířený senát rovněž potvrdil tyto závěry rozsudku čtvrtého senátu a uzavřel, že „zkoumání
podnětů ve smyslu §42 správního řádu je pouze neformální postup, na základě kterého může, ale nemusí být
správní řízení zahájeno. Posuzování podnětů neprobíhá ve správním řízení a o vyřízení podnětu k zahájení řízení
z moci úřední se nevydává žádné rozhodnutí. Rozhodnutím ve smyslu správního řádu ani soudního řádu správního
není ani sdělení podle §42 správního řádu, kterým stavební úřad vyrozumí podatele o osudu jeho podnětu (takto
správně rozsudek ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 As 117/2017 - 46, č. 3631/2017 Sb. NSS)“.
[23] V nyní souzené věci stěžovatel nebyl vyřízením podnětu způsobem, který neodpovídá
jeho představám, přímo zkrácen na svých právech. Napadený úkon žalovaného nebyl zaměřen
přímo vůči stěžovateli ani v jeho důsledku proti němu nebylo přímo zasaženo. Jinak řečeno,
žalobou napadený úkon pojmově vůbec nemůže být nezákonným zásahem. V takovém případě
se stěžovatel nemohl žalobou na ochranu před nezákonným zásahem bránit ani proti způsobu
nebo kvalitě vyřízení podnětu. S ohledem na absenci veřejných subjektivních práv svědčících
stěžovateli, jejichž dotčení by mohlo být namítáno, by takový soudní přezkum postrádal jakýkoliv
smysl. Právo na soudní ochranu poskytovanou správními soudy totiž z podstaty věci souvisí
s dotčením veřejných subjektivních práv ze strany orgánů veřejné správy (srov. §2 s. ř. s.).
Za této situace by bylo samoúčelné konstruovat procesní právo podatele na řádné vypořádání
podnětu, není-li následné sdělení či vyrozumění o vyřízení podnětu nijak způsobilé k dotčení
jeho hmotných práv (shodně též rozsudek NSS ze dne 15. 4. 2021, č. j. 1 As 394/2020 - 53).
[24] Podatelé podnětu se obecně ani nemohou domoci zahájení řízení zahajovaného z moci
úřední (jak to dílem činí i stěžovatel v nyní souzené věci) a následného vydání rozhodnutí, neboť
jim podle §42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká.
Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit
a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu
odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především
proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží a priori k tomu, aby ve veřejném
zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta. Není zde
tedy dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné
na základě pouhého podnětu. Z tohoto důvodu není proto nutné podatelům podnětu poskytovat
soudní ochranu (srov. rozsudky NSS ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Ans 5/2009 - 139,
a ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009 - 58). To ostatně vyplývá i z judikatury Ústavního soudu,
dle které neexistuje žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby
na to, aby vůči jinému subjektu bylo zahájeno správní řízení, v rámci něhož by byl
tento subjekt za porušení právních předpisů stíhán (např. usnesení ÚS
ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01, a ze dne 8. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 586/02).
[25] Jak zdůraznil rozšířený senát ve věci ŽAVES, možnost obrany vůči faktické nečinnosti
správního orgánu spočívající v nezahájení řízení z moci úřední k podnětu podatele
prostřednictvím zásahové žaloby je nutné vykládat restriktivně. Pravidlem zůstává, že „uplatnění
podnětu, ve kterém podatel vyzývá správní úřad k uplatnění úřední povinnosti (úřední moci), žádné veřejné
subjektivní právo nezakládá. To proto, že obecně tu není veřejné subjektivní právo na to, aby správní orgán
zahájil z moci úřední nějaké řízení. Pokud by rozšířený senát tuto zásadu v obecné rovině popřel, zcela by změnil
charakter správního soudnictví, který je daný zákonem. Správní soudnictví je (byť s určitými výjimkami, viz např.
§66 s. ř. s.) povoláno k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoli k ochraně veřejného zájmu ani práva
objektivního (viz §2 s. ř. s.). Správní soudnictví nemůže ani mimo zákonem stanovená pravidla volně nahrazovat
činnost správních orgánů. Opačný závěr by hrubě narušil dělbu moci jako základní princip demokratického
právního státu“. V bodě 56 rozšířený senát upozornil, že „pokud stavební úřad zahájí řízení o odstranění
stavby, účastníkem takového řízení se stane též vlastník pozemku, na kterém stojí sporná stavba“. V nyní
posuzovaném případě by se však žalobce účastníkem správního řízení (ke kterému podnět
směřuje) nestal.
[26] Jak konstatoval rozšířený senát, žalobce musí být skutečně dotčen na svém veřejném
subjektivním právu (musí skutečné dotčení tvrdit). Správní soudnictví totiž neumožňuje podat
zásahovou žalobu k ochraně práv jiných osob nebo k ochraně veřejného zájmu (actio popularis).
Nelze proto přípustnost podané žaloby založit ani tvrzením, že „žalovaný porušil svou povinnost
zajištovat dodržení předpisů protipožární ochrany ve veřejném zájmu a tím, že se dostatečně nezabýval podnětem
žalobce zasáhl do jeho veřejných subjektivních práv, a to tak, že posvětil nedodržování protipožárních předpisů
v domě, kde žalobce bydlí“.
[27] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovateli nesvědčí
veřejné subjektivní právo, které by - ať už ve vztahu k vyřízení podnětu, nebo ve vztahu
k požadovanému zahájení správního řízení - opravňovalo soudy ve správním soudnictví
přezkoumávat napadené závěry a postup žalovaného. Nebyly tak naplněny podmínky
pro poskytnutí soudní ochrany podle §82 s. ř. s. Z tohoto důvodu nebylo namístě, aby krajský
soud (potažmo nyní kasační soud) meritorně posuzoval žalobou napadený úkon žalovaného.
Naopak krajský soud měl žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (viz například
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2019, č. j. 7 As 44/2019 - 21, dle kterého
„pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho
původce či jiným okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce
pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení
spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Krajský soud tedy postupoval nesprávně, pokud žalobu zamítl, neboť v souzené věci byly
dány důvody pro její odmítnutí. Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek výrokem I. zrušil
a výrokem II. žalobu odmítl, neboť již v řízení před městským soudem byly splněny podmínky
pro odmítnutí žaloby (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[29] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. platí, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu a rozhodl-li současně o odmítnutí návrhu, rozhodne i o nákladech řízení, které
předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud tedy rozhodl
o nákladech řízení podle §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Jelikož byla žaloba
odmítnuta, nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
[30] Vzhledem k tomu, že žaloba byla odmítnuta, vrací se stěžovateli podle §10 odst. 3
zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích zaplacené soudní poplatky za žalobu a za kasační
stížnost v celkové výši 7.000 Kč. Citované zákonné ustanovení sice podmiňuje vrácení soudního
poplatku odmítnutím návrhu před prvním jednáním, respektive ve smyslu §10 odst. 5 zákona
o soudních poplatcích před vydáním rozhodnutí ve věci samé, tato ustanovení je však třeba
aplikovat analogicky i na situaci, kdy rozhodnutí ve věci samé bylo kasačním soudem zrušeno
(rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2014, č. j. Ars 5/2014-28, ze dne 2. 11. 2016
č. j. 6 Azs 199/2016 - 35, ze dne 5. 3. 2015 č. j. 6 Afs 3/2015 - 29, ze dne 23. 4. 2019, č. j. Ars
6/2018-28 či ze dne 21. 2. 2019, č. j. Ars 7/2018-29). Zaplacené soudní poplatky budou
stěžovateli vráceny z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku (§10a zákona o soudních poplatcích) k rukám jeho zástupkyně JUDr. Ivy Repa
Kremplové, advokátky.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. Srpna 2022
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu