ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.278.2020:62
sp. zn. 1 As 278/2020 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy,
soudkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně:
Vodafone Czech Republic, a.s., se sídlem nám. Junkových 2808/2, Praha 5, zastoupen
Mgr. Martinem Dolečkem, advokátem se sídlem Na strži 2102/61a, Praha 4, proti žalovanému:
Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9, zastoupen Mgr. Janou
Pattynovou, advokátkou se sídlem Perlová 371/5, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí rady
žalovaného ze dne 21. 3. 2016, č. j. ČTÚ-87 698/2015-603, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2020, č. j. 8 A 89/2016 - 65,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2020, č. j. 8 A 89/2016 – 65,
se zrušuje a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Meritem sporu před městským soudem v projednávané věci byl výklad pojmu
„harmonizační záměry Evropské unie“ dle §22a odst. 3 zákona č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích, resp. otázka, zda změnu rozhodnutí o přídělu kmitočtů
odůvodňovala podmínka nezbytnosti této změny k naplnění harmonizačních záměrů Evropské
unie nebo mezinárodních smluv dle téhož ustanovení zákona o elektronických komunikacích.
Před Nejvyšším správním soudem však k posouzení merita sporu prozatím nemohlo dojít.
Obšírnější popis dosavadního průběhu řízení ukáže význam shledané vady řízení v procesním
postupu městského soudu (viz dále).
[2] Žalovaný vyhlásil výběrové řízení za účelem udělení práv k využívání radiových kmitočtů
k zajištění veřejné komunikační sítě v pásmech 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz.
Ve výběrovém řízení uspěli všichni tři stávající mobilní operátoři (kromě žalobkyně ještě
O2 Czech Republic, a. s. a T-Mobile Czech Republic, a. s.). Dne 21. 2. 2014 vydal předseda Rady
žalovaného dle §22 zákona o elektronických komunikacích rozhodnutí o přídělu radiových
kmitočtů. Jednou z podmínek rozhodnutí byla povinnost žalobkyně do 30 měsíců od právní
moci rozhodnutí pokrýt alespoň 30 okresů ze skupiny A veřejnou sítí elektronických komunikací
s využitím vlastních přídělů radiových kmitočtů v pásmech 800 MHz, 1800 MHz
nebo 2600 MHz, přičemž si mohla na tuto povinnost započíst i služby poskytované na veřejné
komunikační síti s využitím radiových kmitočtů v pásmu 2100 MHz.
[3] Žalobkyně dne 2. 7. 2015 zaslala žalovanému dle §22a odst. 1 zákona o elektronických
komunikacích žádost o změnu přídělu radiových kmitočtů k zajištění veřejné komunikační sítě
v pásmech 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz (dále jen „žádost o změnu“), který získala
citovaným rozhodnutím o přídělu. Domáhala se změny bodu 7. písm. b) odrážky i. rozhodnutí
o přídělu, a to tak, aby si mohla v rámci stanovené povinnosti pokrytí do 30 měsíců započíst
služby (3G/UMTS/LTE) poskytované nejen s využitím radiových kmitočtů v pásmu 2100 MHz,
ale i v dalších dříve přidělených pásmech kmitočtové služby (zejména v pásmu 900 MHz).
[4] Důvodem žádosti byla skutečnost, že rozhodnutí o přídělu se dostalo do rozporu
s harmonizačními záměry EU, a to s ohledem na technologickou inovaci, která žalobkyni
po vydání rozhodnutí o přídělu umožnila poskytovat služby vysokorychlostního internetu
splňující parametry dle bodu 7. písm. b) odrážky v. rozhodnutí o přídělu s využitím radiových
kmitočtů v pásmu 900 MHz. Poukázala zejména na znehodnocení investic do pokrytí
vysokorychlostním internetem (2 Mbit/s) pásma 900 MHz; diskriminaci a znevýhodnění pásma
900 MHz, včetně jeho neúčelného využívání; narušení technologické neutrality a neutrality
služeb; narušení hospodářské soutěže.
[5] Žalovaný zveřejnil dle §22a odst. 1 ve spojení s §130 odst. 1 zákona o elektronických
komunikacích žádost o změnu, aby umožnil veřejnou konzultaci. Konzultace se zúčastnily
O2 Czech Republic a.s. (resp. její právní předchůdkyně) a T-Mobile Czech Republic a.s. (jako
dotčené subjekty) a Ministerstvo obchodu a průmyslu (jako dotčený správní orgán). Společnost
T-Mobile zažádala žalovaného dne 8. 9. 2015 o účastenství v řízení o žádosti o změnu. Její
žádost však byla dne 5. 10. 2015 zamítnuta.
[6] Po veřejné konzultaci žalovaný v rozhodnutí ze dne 20. 11. 2015,
č. j. ČTÚ-42 099/2015-613/V.vyř. (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), žádosti žalobkyně
o změnu přídělu nevyhověl. Využívání služeb v pásmu 2100 MHz šlo započíst na rozvoj služeb
dle přídělu (splnění podmínek za prvních 30 měsíců od rozhodnutí o přídělu – první etapa
rozvoje sítí LTE), neboť rozvoj vysílacích služeb v pásmu 2100 MHz byl dokončen těsně
před zahájením výběrového řízení na radiové příděly v pásmech 800 MHz, 1800 MHz
a 2600 MHz (byla zohledněna současná technická vybavenost držitelů radiových přídělů). Služby
poskytované v pásmu 2100 MHz jsou přitom parametricky obdobné těm poskytovaným
v pásmech 800 MHz a 1800 MHz. Primárním cílem výběrového řízení bylo zajistit rychlý rozvoj
vysílacích sítí zejména v pásmu 800 MHz.
[7] Zahájení poskytování služeb vysokorychlostního přístupu (LTE) v pásmu 900 MHz
však oznámila žalobkyně až po vyhlášení výběrového řízení na příděl kmitočtových pásem.
V proběhlé veřejné konzultaci žalobkyně nenavrhla započtení poskytování služeb, jak jej později
navrhovala v žádosti o změnu. Od vydání rozhodnutí o přídělu nedošlo ke změně
harmonizačních záměrů Evropské unie dle §22a odst. 3 zákona o elektronických komunikacích.
Závěrem žalovaný uvedl, že poskytování služeb v pásmu 900 MHz nemůže zajistit obdobný
disponibilní datový rok, jaký je k dispozici vzhledem k větší šířce radiového spektra v pásmu
800 MHz.
[8] Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Poukázala
v něm na to, že služby poskytované v pásmu 900 MHz jsou kvalitativně srovnatelné se službami
poskytovanými v pásmu 2100 MHz, které lze na plnění podmínek rozhodnutí o přídělu
započítat. V důsledku technologického pokroku přestalo být rozhodnutí o přídělu souladné
s evropskými harmonizačními předpisy a záměry. Jako důvody uvedla to, že rozhodnutí o přídělu
není technologicky neutrální, neboť zvýhodňuje technologie z pásem uvedených v rozhodnutí
o přídělu oproti pásmu 900 MHz. Nevyhovění žádosti by vedlo k porušení povinnosti zajistit
účinné, výkonné a efektivní využívání všech pásem radiových kmitočtů (vyplatilo
by se investovat do rozvoje pásma 900 MHz), jakož i povinnosti usnadnit bezdrátové přenosy
v tomto pásmu dle rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 243/2012/EU a směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES. Neudělením výjimky (změny) navíc dojde
k porušení povinnosti podporovat účinné investice do infrastruktury. Z čl. 1 směrnice Rady
87/372/EHS vyplývá harmonizační záměr k využívání pásma 900 MHz i pro jiné systémy
schopné poskytovat služby elektronických komunikací (tedy i LTE).
[9] Zamítavým rozhodnutím předsedy rady žalovaného by na českém trhu vzniklo
diskriminované pásmo (900 MHz), do kterého by se zjevně nevyplatilo investovat. Rozhodnutí
o přídělu je v rozporu s prováděcím rozhodnutím Komise č. 2011/251/EU, neboť členské státy
a žalovaný mají povinnost průběžně přezkoumávat účinné využívání pásma 900 MHz s cílem
zajistit vhodnými prostředky jeho využívání novými technologiemi. Rozhodnutí o přídělu
nerozvíjí v souladu s evropskými akty a zákonem o elektronických komunikacích hospodářskou
soutěž. Tvrzení o nemožnosti využít obdobný disponibilní datový tok v pásmu 800 a 900 MHz
je nepřezkoumatelné (není ničím podložené), stejně jako celé prvostupňové rozhodnutí.
[10] Rozklad žalobkyně byl žalovaným zamítnut a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.
Z odůvodnění zamítavého rozhodnutí vyplývá, že změnit příděl radiových kmitočtů k naplnění
harmonizačních záměrů nebylo nezbytné. Kmitočty v pásmech 800, 1800 a 2600 MHz byly
žalobkyni přiděleny na dobu více než 15 let, ve kterých zajisté dojde k řadě inovací
a technologickému pokroku. To však není bez dalšího důvod pro změnu rozhodnutí o přídělu.
[11] V rozhodnutí o přídělu se uvádí, že se nestanovují žádná omezení nebo podmínky
ve vztahu k technologiím. LTE lze využívat i v pásmu 900 MHz (je-li kompatibilní
s provozovanými technologiemi, zejména GSM). Podpora rozvoje a účelného využívání
kmitočtů se promítá již ve stanovení podmínek v rozhodnutí o přídělu. Tím se předchází
tzv. hromadění spektra. Žalobkyně je omezována v pásmu 900 MHz oproti pásmu 800 MHz
ekonomicky, toto omezení je však bez dalšího spjaté se stanovením podmínek v rozhodnutí
o přídělu.
[12] Kdyby měl žalovaný naplnit představy žalobkyně, musel by rezignovat na roli regulátora
trhu a stal by se toliko „distributorem“ kmitočtů. Žalobkyně věděla o podmínkách výběrového
řízení a rozhodnutí o přídělu, investovala-li prostředky do vybudování LTE v pásmu 900 MHz,
bude případné znehodnocení její investice souviset s podnikatelským rizikem, se kterým svůj
záměr podnikla. Nelze měnit práva a povinnosti z přídělu pouze za účelem ochrany investice
jednoho z účastníků trhu elektronických komunikací. Rozhodnutí o přídělu navíc nestanoví
žádné podmínky pro pásmo 900 MHz. Navrhovaná změna přídělu by navíc vnesla nerovnost
do práv a povinností účastníků trhu elektronických komunikací. Žalobkyně by byla oproti
ostatním zvýhodněna.
II. Žaloba a rozsudek městského soudu
[13] Proti rozhodnutí o rozkladu podala žalobkyně žalobu. V ní obdobně jako v rozkladu
zopakovala, že rozhodnutí o přídělu je v rozporu s harmonizačními požadavky Evropské unie.
V žalobních bodech postupně poukázala na rozpor s požadavkem na technologickou neutralitu;
rozpor s požadavkem na účelné využívání radiových kmitočtů a podporu investic do nových
technologií; rozpor se zásadou diskriminace; narušení hospodářské soutěže na trhu poskytování
telekomunikačních služeb. V důsledku technologického vývoje (rozvoje aplikovaného žalobkyní
v pásmu 900 MHz) se rozhodnutí o přídělu dostalo do zjevného nesouladu s evropskými
právními předpisy, a rozhodnutí o přídělu proto musí být dle §22a odst. 1 zákona
o elektronických komunikacích změněno. Rozhodnutí žalovaného navíc trpí
nepřezkoumatelností (postrádá vypořádání s námitkami vznesenými v rozkladu). Žalovaný
ve svém rozhodnutí ignoroval v rozporu s §2 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, práva
a právem chráněné zájmy žalobkyně. Porušil i zásadu právní jistoty a ochrany veřejného zájmu
(§2 odst. 4 správního řádu), neboť dle §5 zákona o elektronických komunikacích nezajistil
účelnou správu a využívání radiových kmitočtů, a zejména neochránil hospodářskou soutěž.
[14] Městský soud v Praze žalobě přisvědčil. Zrušil rozhodnutí obou správních orgánů a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V řízení jednal toliko se žalobkyní a žalovaným. Ze spisu není
patrné, že by zvažoval postup dle §34 s. ř. s., tedy zda v dané věci neexistují další osoby, které
byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí, a měly
by tedy mít možnost se soudního řízení zúčastnit. Soud pod pojem harmonizační záměry zařadil
obecné regulační zásady a cíle (které vyjmenovala žalobkyně v žalobě). Rozhodnutí o přídělu sice
je technologicky neutrální, ale je v rozporu s požadavkem na účelné využívání radiových
kmitočtů a podporu investic do nových technologií. Žalobkyně je s ohledem na nemožnost
započíst si služby poskytované v pásmu 900 MHz nucena vybudovat na stejném území
paralelní/překryvné pokrytí obdobnou technologií pro pásmo 800 MHz. Pokud je možnost
využít stávajících technologií v konkrétním pásmu radiového spektra pro dodání určité služby,
tak zásada efektivního využití radiového spektra a zásada podpory investic do technologií
proměňuje tuto možnost na povinnost. Pokud požadavku žalovaného na rozvoj a využívání
pásma 800 MHz a dalších nebrání započtení služeb v pásmu 2100 MHz, nemůže mu bránit
ani započtení služeb poskytnutých v pásmu 900 MHz nebo v jiných pásmech.
[15] Účelným využitím zdroje soud v projednávané věci rozuměl dosažení maximálního
pokrytí určitého území službou v určené kvalitě, což současné znění rozhodnutí o přídělu
s ohledem na technologický vývoj nesplňuje. Účelné využití radiového spektra je natolik žádoucí,
že bylo na ostatních účastnících trhu elektronických komunikací, aby si o změnu jejich přídělů
v případě, že dojde k technologickému vývoji, rovněž požádali, nebylo-li to přímo důvodem
ke změně jejich přídělů z moci úřední ve smyslu §22a odst. 4 zákona o elektronických
komunikacích. Soud dále argumentoval, že využití radiového spektra navrhované žalobkyní
je rovněž v souladu s dalším harmonizačním záměrem, který sice žalobkyně nenamítala,
ke kterému však měl žalovaný přihlížet ex offo (z moci úřední) a kterým je omezení expozice osob
elektromagnetickým polem. Zbytečná výstavba technologií s tímto elektromagnetickým polem
tuto expozici zcela jistě neomezuje.
[16] Navrhovaná změna by navíc byla souladná s prováděcím rozhodnutím Komise
č. 2011/251/EU, dle jehož bodu 2 preambule „[č]lenské státy průběžně přezkoumávají účinné využívání
pásem 900 MHz a 1 800 MHz s cílem zajistit vhodnými prostředky možnost využívání novými technologiemi
a jejich technickou kompatibilitu se systémy GSM a UMTS ve smyslu směrnice 87/372/EHS.“ Změnou
přídělu by po dobu přechodného období došlo k přímé podpoře využívání pásma 900 MHz
a tudíž k podpoře investic do technologií LTE v rámci tohoto pásma.
[17] Rozhodnutí o přídělu žalobkyni oproti jiným uživatelům nediskriminuje, všichni mají
stejné podmínky pro využívání přidělených kmitočtových pásem. Podmínky užívání pásma
900 MHz navíc rozhodnutí o přídělu neupravuje. Změna přídělu, resp. i současné znění
rozhodnutí o přídělu, by zcela jistě měla vliv na chování žalobkyně a případně i dalších účastníků
hospodářské soutěže a tím nepřímo na hospodářskou soutěž jako takovou, soud
má za to, že nelze hovořit o negativním nebo o přímém ovlivňování hospodářské soutěže
zakázaném evropskými předpisy. Je na žalobkyni a ostatních účastnících, aby v rámci
hospodářské soutěže svou činnost přizpůsobili rozhodnutí o přídělu, na základě kterého
dobrovolně vysoutěžili další pásma spektra.
[18] Nezbytnost harmonizačních záměrů odůvodňující změnu přídělu nemusí být vyvolaná
pouze změnou předpisů, ale i technologickým vývojem, tak jak se jej domáhá žalobkyně. Žádost
žalobkyně je potřeba posoudit z pohledu nezbytnosti naplnění harmonizačních záměrů jako
pojmu širšího, než je nezbytnost harmonizovat příděl s evropskými předpisy. Soud dále částečně
přisvědčil i námitce, že došlo k porušení zásady ochrany veřejného zájmu.
III. Kasační stížnost žalovaného
[19] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku kasační stížnost. V ní konstatuje, že městský
soud nesprávně vyložil nezbytnost změny přídělu k naplnění harmonizačních záměrů dle §22a
odst. 3 zákona o elektronických komunikacích. Odhlédl od zásady neměnnosti správních
rozhodnutí a předvídatelnosti správního rozhodování a nesprávně posoudil právní otázku
spočívající ve výkladu zásady účelného využívání radiových kmitočtů dle §6 zákona
o elektronických komunikacích.
[20] Je nanejvýš žádoucí, aby pravomocná rozhodnutí o přídělu zůstala v zájmu zachování
právní jistoty, jakož i v zájmu rovnosti mezi jednotlivými držiteli přídělů, neměnná. Ke změnám
přídělů je nutno přistupovat zdrženlivě, zákonné důvody uvedené v §22a zákona
o elektronických komunikacích, pro které lze změnu přídělu provést, vykládat restriktivně,
a příděly kmitočtů měnit pouze tehdy, je-li to skutečně nezbytné právě k naplnění
harmonizačního záměru. Městský soud však pojem „harmonizační záměr“ vyložil příliš široce,
čímž upřednostnil individuální a ryze subjektivní zájmy žalobkyně a popřel veřejnoprávní
a regulační charakter přídělu a jeho podmínek. Na trh elektronických komunikací by tímto
výkladem byla vnesena obrovská nejistota stran možných změn podmínek přídělu. Jeho
rozhodnutí je stran výkladu klíčového pojmu nepřezkoumatelné, neboť není známo z čeho
městský soud své závěry dovozuje.
[21] Pojem „harmonizační záměr“ je zákonodárcem využíván pouze v souvislosti se správou
radiových kmitočtů a čísel a má zajistit, aby v České republice nebyly technické a provozní
podmínky pro konkrétní části radiového spektra či určitá čísla stanovena odchylně od podmínek,
které jsou regulované na úrovni Evropské unie. Jedná se o relevantní harmonizační záměry Unie
stanovící technické a provozní parametry konkrétních kmitočtových pásem (které stanoví
jednoznačně definované a konkrétní požadavky vyplývající z příslušných rozhodnutí či právních
předpisů Unie), nikoli o pojem zahrnující prakticky veškerou právní úpravu a cíle Evropské unie
v oblasti služeb elektronických komunikací.
[22] Výklad zastávaný městským soudem by vedl k absurdním důsledkům. Žalovaný by mohl
zasahovat do práv držitelů přídělů i s odkazem na obecně formulované evropské regulační cíle
či zásady. Došlo by tím i k porušení zásady právní jistoty, neměnnosti rozhodnutí
a předvídatelnosti postupu správních orgánů.
[23] Podle městského soudu je neúčelné takové počínání, kdy investice do určitého
kmitočtového pásma jsou „učiněny dříve, než bylo nutné“, nebo naopak účelné takové využívání
radiových kmitočtů, které by „vedlo k úspoře investic ze strany držitele přídělů“. Tento výklad
by znamenal, že účelné je takové počínání, když jsou přidělené kmitočty využívány
jen v tom nejmenším nutném rozsahu, tedy z pohledu žalovaného neúčelně.
[24] Započtení pásma 2100 MHz na plnění rozvojových kritérií nevede k faktickému zrušení
povinnosti využívat pásmo 800 MHz. Naopak započtení pásma 900 MHz tuto povinnost
fakticky ruší. Nelze tedy bez dalšího zaměňovat pásma 900 MHz a 2100 MHz,
a tedy ani přisvědčit výkladu městského soudu, že pokud je možné započíst pásmo 2100 MHz,
tak je automaticky možné započíst také pásmo 900 MHz či jakékoliv jiné.
[25] Městským soudem citovaná směrnice i z ní vyplývající rozhodnutí jsou součástí
regulačního rámce pro oblast elektronických komunikací. Vytváří však pouze právní rámec
pro to, aby Evropská komise či jiné oprávněné orgány, popř. též příslušné mezinárodní
organizace (např. ITU – Mezinárodní telekomunikační unie), mohly pro členské státy závazným
způsobem přijímat opatření se stanovením konkrétních podmínek a způsobu využívání
radiových kmitočtů (tzv. harmonizační opatření, resp. opatření k zajištění harmonizovaného
využití radiového spektra). Takovým opatřením je např. rozhodnutí Komise č. 2010/267
pro pásmo 800 MHz nebo obdobná rozhodnutí pro jiná pásma. Typicky tyto harmonizační
záměry upravují parametry jako je šířka kanálu, kanálové uspořádání, spektrální masky hran
bloků (tzv. BEM), mezní hodnoty EIRP a další. Cílem těchto harmonizačních opatření
je sjednocení využívání konkrétních částí radiového spektra napříč členskými státy, což má vliv
zejména na technickou kompatibilitu služeb a zařízení, ale i zajištění jednotného evropského trhu
včetně nadnárodních, popř. panevropských a mezinárodních služeb (vyhrazení kmitočtů
pro družicové služby).
[26] Harmonizace využití radiového spektra ve smyslu, v jakém je používána evropským
regulačním rámcem pro oblast elektronických komunikací, ale koneckonců i ve smyslu
mezinárodním, tedy představuje sjednocování ve využívání radiových kmitočtů tím, že se určí
jednotný účel, způsob využití radiových kmitočtů, popř. též technické podmínky jejich využívání
u jednotlivých částí radiového spektra. Pro pásmo 800 MHz lze za harmonizační záměr
konkrétně považovat rozhodnutí o harmonizaci pro pásmo 800 MHz. Tento závěr podporuje
jak systematický výklad §22a zákona o elektronických komunikacích, tak i Legislativní rada
vlády, která ve svém pracovním podkladu k návrhu k právě projednávané novele výše uvedeného
zákona potvrzuje definici „harmonizovaného radiového spektra“ jako spektra, pro jehož
dostupnost a efektivní využívání byly stanoveny harmonizované podmínky prostřednictvím
technických prováděcích opatření.
[27] Žalobkyně investovala do výstavby sítě v pásmu 900 MHz až po právní moci přídělu
v pásmu 800 MHz. Poté se dožadovala změny přídělu v pásmu 800 MHz z důvodu úspory
investic. Podmínky rozhodnutí o přídělu vyplývají z podmínek výběrového řízení, které byly
diskutovány formou veřejných konzultací. Žalobkyně však ani nenaznačila, že by považovala
za účelné započíst do plnění rozvojových kritérií také pokrytí sítí v pásmu 900 MHz. Dokonce
ve veřejné konzultaci tvrdila opak, tedy, že radiové kmitočty v pásmech 800 MHz a 900 MHz
nejsou zastupitelné.
[28] Obdobně jako i v zákoně č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, jsou změny
rozhodnutí (zde o přídělu) přípustné pouze ve významných a velmi omezených případech,
kdy je zájem na změně přídělu větší než zájem na zachování právní jistoty a neměnnosti
pravomocných rozhodnutí. Městský soud se však zájmem na zachování právní jistoty a zásadou
neměnnosti rozhodnutí nezabýval.
[29] Soud dospěl k závěru, že by stěžovatel měl měnit příděly vždy, pokud by taková změna
vedla k úspoře investic ze strany držitele přídělů, kterou zaměňuje s „účelným využíváním
radiového spektra“. Změna požadovaná žalobkyní by znamenala, že by žadatel radiové kmitočty
v pásmu 800 MHz nemusel vůbec využívat (došlo by k porušení zásady účelného využívání
radiových kmitočtů). V takovém případě neměla žalobkyně radiové kmitočty v pásmu 800 MHz
vůbec získat a měly být k dispozici žadatelům, kteří pro ně mají účelnější využití. Takto je typicky
uplatňována zásada účelného využívání radiových kmitočtů prostřednictvím rozvojových kritérií,
která jsou žadateli známa jako podmínka výběrového řízení.
[30] Vzhledem k tomu, že pásmo 900 MHz má téměř totožné fyzikální vlastnosti jako pásmo
800 MHz a je určeno k základnímu celoplošně dostupnému pokrývání, mohla by žalobkyně zcela
rezignovat na požadovaný rychlý rozvoj sítí na radiových kmitočtech v pásmu 800 MHz.
Službami v pásmu 900 MHz by totiž byla schopna splnit rozvojová kritéria stanovená
v rozhodnutích o přídělech, ovšem pouze v případě významného omezení na hlasové služby
mobilních sítí 2G, které na těchto sítích poskytuje. Za takových podmínek by žalovaný radiové
kmitočty žalobkyni nepřidělil.
[31] Své závěry je stěžovatel připraven potvrdit odborným vyjádřením nezávislé autority
v oblasti práva elektronických komunikací, které bude doplněno později.
[32] Rozsudek městského soudu je pro výše uvedené nezákonný a stěžovatel jej navrhuje
zrušit a věc vrátit soudu k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalobkyně a replika stěžovatele
[33] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvedla, že harmonizační záměry
Evropské unie městský soud interpretoval správně, neboť vyšel z právní úpravy nejenom
národní, ale i nadnárodní. V této souvislosti poukazuje na výkladovou poznámku pod čárou
k §22a odst. 4 zákona o elektronických komunikacích, která odkazuje na směrnici Rady
87/372/EHS. Výše uvedené ustanovení a §22a odst. 3 téhož zákona řeší de facto totožnou
problematiku (změnu přídělu).
[34] Zmíněná poznámka pod čárou má hned dva klíčové dopady. Sám zákonodárce zcela
jednoznačně prostřednictvím této poznámky stanovil, že harmonizační záměry Evropské unie
nejsou obsaženy jen v rámci konkrétních rozhodnutí orgánů Evropské unie, ale i v obecné
právní úpravě (směrnicích). Druhým je ten, že směrnice vymezuje konkrétní harmonizační záměr
Evropské unie ve vztahu ke kmitočtovému pásmu 900 MHz.
[35] Podmínky obsažené v rozhodnutí o přídělu nutily žalobkyni odepsat investice
do technologií, potlačit používání radiových kmitočtů v pásmu 900 MHz a ignorovat
technologický rozvoj. Ve směrnici je však uvedeno, že členské státy musí zpřístupnit kmitočtové
pásmo 900 MHz systémům GSM a UMTS, jakož i jiným pozemním systémům schopným
poskytovat služby elektronických komunikací, které mohou fungovat společně se systémy GSM.
[36] Směrnice Rady 87/372/EHS akcentuje co největší variabilitu technologií používaných
v rámci jednotlivých kmitočtových pásem, tak aby byly využívány s ohledem na jejich omezenou
dostupnost co nejúčelněji. Právě zásada zajištění účelného využívání radiových kmitočtů se táhne
jako příslovečná červená nit napříč veškerou evropskou legislativou upravující oblast poskytování
telekomunikačních služeb (srov. body [33] až [41] napadeného rozsudku). Sama tato zásada
představuje harmonizační záměr, který musí být při rozhodování o změně přídělu radiových
kmitočtů zohledňován. Ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES [čl. 19 odst. 1
ve spojení s čl. 8 odst. 2 písm. c) a d)] vyplývá, že účelem harmonizace je i podpora účinných
investic do infrastruktury a inovací a podpora účinného používání radiových frekvencí, tedy cíle
dle čl. 8 směrnice jsou harmonizačními záměry.
[37] V projednávané věci nepřichází zásada neměnnosti rozhodnutí v úvahu s ohledem
na její podstatu – odpovědi na otázku, zda byly naplněny zákonné podmínky pro změnu
rozhodnutí o přídělu (možnost změny upravuje přímo zákon, ba stanoví povinnost tuto provést
i ex offo). Tuto možnost vnesla do zákona novela zákona o elektronických
komunikacích č. 153/2010 Sb. s ohledem na nutnost zajištění účelného využívání radiových
kmitočtů. Sám stěžovatel ve výběrovém řízení vyhlášeném dne 7. 8. 2020 na přidělení kmitočtů
v pásmu 700 MHz a 3400-3600 MHz popírá výše uvedenou zásadu, neboť v něm stanoví,
že může ex post vyhodnotit a dle §51 zákona o elektronických komunikacích provést úpravu
povinností držitelů kmitočtů. Ve výběrovém řízení také stanovil tzv. závazek refarmingu
(přeskupení přídělů v rámci jednotného pásma tak, aby držitelé přídělů měli k dispozici souvislé
bloky radiových kmitočtů, pozn. NSS), tedy povinnosti na výzvu podat žádost o změnu
získaného přídělu dle §22a odst. 1 zákona o elektronických komunikacích.
[38] Zásada předvídatelnosti rozhodnutí správních orgánů a právní jistoty v projednávané
věci svědčí žalobkyni, která mohla za daných skutkových okolností předpokládat, že dojde
ke změně rozhodnutí o přídělu. Ustanovení §22a odst. 4 zákona o elektronických komunikacích
však pro věc s ohledem na skutkové okolnosti není relevantní. Navíc je to žalovaný,
kdo je garantem přiměřenosti změny rozhodnutí o přídělu dle výše uvedeného ustanovení.
[39] Městský soud neklade rovnítko mezi zásadu účelného využívání radiových kmitočtů
a dosažením úspory investic. Prvně jmenovanou zásadu definuje v bodu [45] jako dosažení
maximálního pokrytí určitého území službou v určené kvalitě.
[40] Nesprávné jsou i závěry stěžovatele stran rezignace na rozvojová kritéria pásma
800 MHz. Započtení služeb v pásmu 900 MHz by totiž bylo pouze dočasné. Neefektivitu, resp.
rezignaci na plnění rozvojových kritérií, by nutně muselo přinést již pravidlo o započtení služeb
poskytovaných v pásmu 2100 MHz. Žalobkyně toliko chtěla rozšířit využívání radiových
kmitočtů v pásmu 900 MHz. Prospěšnost změny přídělu potvrdilo již v rámci veřejné konzultace
Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR.
[41] Pro výše uvedené navrhuje žalobkyně kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
[42] Stěžovatel ve své replice k vyjádření žalobkyně konstatuje, že není rozhodné, jakým
právním aktem jsou harmonizační záměry stanoveny (směrnice, nařízení, rozhodnutí, popř.
též doporučení či pokyny), ale zásadní je sám fakt, že se jedná o konkrétní podmínky
pro využívání radiových kmitočtů, jejichž prostřednictvím se způsob využívání radiových
kmitočtů sjednocuje – harmonizuje. Směrnice Rady 87/372/EHS stanovila konkrétní podmínky
pro pásmo 900 MHz – zpřístupnit je pro technologie GSM a UMTS a v tomto rozsahu se jedná
o harmonizační záměr. Cílem bylo sjednotit pásma pro využívání výše uvedených technologií
napříč celou Evropskou unií (šlo o umožnění mezinárodního roamingu koncových zařízení
do sítí v jiných členských státech). Harmonizačním záměrem jsou právní akty, které stanoví
pouze technické podmínky využívání radiových kmitočtů v konkrétním pásmu, aby tyto
technické podmínky byly shodné ve všech členských státech Evropské unie a byla tak zajištěna
interoperabilita služeb poskytovaných na těchto kmitočtech.
[43] Výklad pojmu harmonizační záměry zastávaný žalobkyní by vedl k prakticky
neomezenému prostoru pro správní uvážení stěžovatele (limitem změn přídělů by byly toliko
právní zásady).
[44] Stěžovatel ve výběrovém řízení vyhlášeném 7. 8. 2020 (5G aukce) neuvedl,
že by zamýšlel měnit podmínky přídělů udělených na základě výběrového řízení. Podmínky
pro refarming byly stanoveny již v podmínkách výběrového řízení. Nejedná se tak o porušení
zásady neměnnosti rozhodnutí správních orgánů.
[45] K tvrzení žalobkyně o stanovisku Ministerstva průmyslu a obchodu ČR stěžovatel uvádí,
že stanovisko bylo vydáno přibližně dva roky po vyhlášení výběrového řízení a uvádí se v něm,
že z technického pohledu nic nebrání započtení služeb poskytovaných v pásmu 900 MHz
na splnění podmínek stanovených rozhodnutím o přídělu. Ministerstvo se nevyjádřilo
k prospěšnosti tohoto započtení z pohledu regulace a efektivního využívání radiových kmitočtů.
[46] Městský soud překročil své pravomoci, neboť hodnotil věcnou správnost správního
uvážení žalovaného, zejména v bodech [44] až [48] rozsudku přezkoumal a nahradil správní
uvážení ohledně podmínek pro změnu přídělu (zda je taková změna nezbytná k naplnění
harmonizačních záměrů).
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[47] Kasační stížnost je včasná, projednatelná a přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud
posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Takovou vadu zjistil.
[48] Kasační stížnost je důvodná.
[49] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by totiž předčasné zabývat
se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí městského soudu
skutečně nepřezkoumatelné.
[50] K tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů se v obecné rovině
Nejvyšší správní soud vyjádřil již mnohokrát (viz např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245,
ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64). V rozsudku ze dne 12. 10. 2016,
č. j. 1 As 230/2016 - 18, Nejvyšší správní soud shrnul, že „rozhodnutí soudu je třeba považovat
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud například není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření právního závěru, z jakého důvodu soud
považoval žalobní námitky za liché či mylné, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě, proč
podřadil daný skutkový stav pod určitou právní normu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se jedná
rovněž i v případě, kdy soud opomněl vypořádat některou z uplatněných námitek, nebo pokud odůvodnění
napadeného rozhodnutí obsahuje pasáže citované z jiného rozhodnutí, které se však týkalo skutkově i právně
odlišné věci, aniž by soud rozvedl způsob aplikace závěrů vyslovených v takovém rozhodnutí na posuzovaný
případ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012, č. j. 8 Afs 60/2012 - 27).
Nedostatkem důvodů se míní i situace, kdy se krajský soud ztotožní s nedostatečným odůvodněním rozhodnutí
správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2004, č. j. 1 Afs 3/2003 - 68)“.
V projednávané věci však nenastala žádná z výše uváděných situací. Městský soud vyšel z toho,
že harmonizačními záměry jsou „obecné regulační zásady a cíle, mezi které patří i ty, které vyjmenoval
žalobce ve své žalobě.“ Podstata kasační stížnosti míří právě proti tomuto závěru městského soudu
v podobě kasační námitky nesprávného výkladu pojmu „harmonizační záměry“.
[51] Jelikož od podání žádosti o změnu uplynulo více než šest let a řízení před správními
soudy s ohledem na výrok v nyní projednávané věci bude mít pokračování, Nejvyšší správní
soud považuje za vhodné uvést i některá obecná právní východiska pro oblast elektronických
komunikací a aplikaci unijního práva. Zohledňuje přitom i velice rozsáhlou a různorodou právní
argumentaci vznesenou stranami sporu o otázce, kterou se tento soud v minulosti ještě
nezabýval, a demonstrovanou ve shrnutí proběhnuvšího správního a soudního řízení (viz výše).
[52] „Právo“ elektronických komunikací je (a bylo již před vstupem České republiky
do Evropské unie) harmonizováno s deklarovaným cílem koordinovaně stanovit využívání
vzácného a strategicky významného statku v podobě kmitočtového spektra, resp. jednotlivých
kmitočtových pásem (srov. např. doporučení Rady 84/549/EEC, rozhodnutí Evropského
parlamentu a Rady č. 676/2002/ES, směrnici Rady 87/372/EHS a na ně navazující akty
a předpisy).
[53] Jde o sdílenou politiku Evropské unie. První doporučení a formalizované evropské akty
vycházejí již z čl. 235 tzv. Římské smlouvy z roku 1957. Závazek k jejímu rozvoji a koordinaci
souvisí s volným pohybem služeb (srov. čl. 59 an. Smlouvy o založení Evropského společenství
a čl. 49 an. Smlouvy o fungování EU) a jednotným vnitřním trhem (čl. 100 an. Smlouvy
o založení Evropského společenství a čl. 26 an. Smlouvy o fungování EU).
[54] Samotná harmonizace v evropském prostředí probíhá zejména prostřednictvím směrnic
a na ně navazujících právních předpisů a aktů.
[55] Kromě směrnic vytváří právní rámec elektronických komunikací na evropské úrovni řada
rozhodnutí a prováděcích rozhodnutí (prováděcí rozhodnutí Komise č. 2012/688/EU,
rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 243/2012/EU, prováděcí rozhodnutí
Komise č. 2011/251/EU, rozhodnutí č. 2010/267/EU, rozhodnutí Komise č. 2010/166/EU,
rozhodnutí Komise č. 2009/766/ES, rozhodnutí Komise č. 2008/477/ES, rozhodnutí
Komise č. 2008/411/ES, rozhodnutí Komise č. 2008/294/ES, rozhodnutí
Komise č. 2006/771/ES, či rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 676/2002/ES).
Ta vychází, kromě směrnic i z doporučení a primárních evropských aktů popsaných výše.
Tvorba rozhodnutí souvisí a opírá se i o odborné poznatky a doporučení uskupení a institucí
(např. Skupina pro analýzy a prognózy, Skupina vyšších úředníků pro odvětví telekomunikací,
Mezinárodní telekomunikační unie, Evropská konference správ pošt a telekomunikací a další).
Nelze opomenout i mezinárodní smlouvy či nařízení Komise (týkající se například roamingu).
[56] Ve všech výše popsaných evropských právních předpisech a aktech lze nalézt přesně
stanovené povinnosti jednotlivých členských států, resp. jejich příslušnou kmitočtovou správou
pověřených správních orgánů.
[57] Jedná se o obsáhlý soubor právního (a technického) rámce pro harmonizaci právních
předpisů a aktů členských států (popřípadě i dalších účastníků), který stanoví množství
podmínek, zásad, doporučení. Ten se pak nutně promítá do výběrového řízení o přidělení
radiových kmitočtů dle §21 zákona o elektronických komunikacích. V něm musí správní orgán
reagovat na všechny harmonizační požadavky (které stran technických norem mohou dosahovat
až charakteru unifikace) a vytvořit rovné harmonizované podmínky pro jednotlivé účastníky
aukce o radiové kmitočty.
[58] Je obecně známou skutečností, že český trh s kmitočtovými pásmy, v době konání aukce
na kmitočtová pásma 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz, byl oligopolním, tudíž nedokonalým
tržním prostředím, ve kterém byli držiteli kmitočtových pásem jednotky subjektů. Žalobkyně,
O2 Czech Republic a.s. (resp. její předchůdce) a T-Mobile Czech Republic a.s., se jako dotčené
osoby (a poskytovatelé služeb elektronické komunikace na území ČR) účastnily veřejné
konzultace dle §21 odst. 1 ve spojení s §130 zákona o elektronických komunikacích, při které
došlo i k formulování podmínek pro případné rozhodnutí o přídělu, a aukce o výše uvedená
pásma; získaly je.
[59] Stejné tři subjekty se účastnily i veřejné konzultace k žádosti žalobkyně o změnu přídělu
dle §22a odst. 1 ve spojení s §130 zákona o elektronických komunikacích, v níž přednesly
svá stanoviska k žádosti. Společnost T-Mobile v podání ze dne 8. 9. 2015 sdělila žalovanému,
že dle §27 správního řádu bude v řízení o žádosti o změnu přídělu uplatňovat práva účastníka
řízení. Společnost T-Mobile zejména upozornila na skutečnost, že při změně převzatých závazků
z aukce (změně rozhodnutí o přídělu) u jednoho z účastníků dojde ke změně závazků z aukce
i u ostatních držitelů v aukci nabytých přídělů.
[60] V řízení před městským soudem se výše uvedení držitelé kmitočtového pásma,
vymezeného v rozhodnutí o přídělu, již neobjevují. Městský soud ve svém rozsudku otázku
případného účastenství držitelů kmitočtů v pásmu 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz, výslovně
neposuzoval. Jedná se však o otázku, ke které musí soud přihlédnout ex offo. Je to totiž soud,
kdo odpovídá za správné stanovení okruhu osob, u nichž jsou splněny podmínky stanovené
pro účastenství dle §34 s. ř. s. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2005,
č. j. 1 As 39/2004 - 75, č. 1479/2008 Sb. NSS, ze dne 2. 5. 2007, č. j. 5 As 3/2007 - 68, a ze dne
13. 2. 2013, č. j. 1 As 149/2012 - 153). V posledně uvedeném rozsudku zdůraznil, že aktivita
soudu při zjišťování okruhu osob zúčastněných na řízení musí být přiměřená okolnostem
případu a informacím, které soud o celé kauze má k dispozici. Soud rozhodně není povinen
vyčerpat jakékoliv myslitelné možnosti při zjišťování okruhu osob, které přicházejí v úvahu jako
osoby zúčastněné na řízení. Naopak soud zde vychází primárně ze skutečností, které zjistí
ze správního spisu, z podání stran, nebo které se jiným způsobem dostanou do sféry soudu.
[61] V projednávané věci je již ze správního spisu zjevné, že se společnost T-Mobile,
byť neúspěšně, snažila ve správním řízení uplatnit práva účastníka řízení. Její tvrzení
o tom, že případnou změnou rozhodnutí o přídělu by došlo k zásahu i do jejích práv, neboť
by došlo (následně) i ke změně rozhodnutí o jejím přídělu, přitom je pro posouzení účastenství
v řízení o žalobě relevantní. Dle §22a odst. 4 zákona o elektronických komunikacích dojde
ke změně rozhodnutí o přídělu (jeho části či podmínek v něm stanovených) ex offo, je-li
to „nezbytné pro zajištění naplnění harmonizačních záměrů Evropské unie“. Jedná se tedy o stejnou
podmínku jako v §22a odst. 3 téhož zákona stanovenou pro změnu rozhodnutí o přídělu
na žádost. V souzené věci tudíž rozhodování o žádosti o změnu přídělu na žádost přímo souvisí
i s rozhodnutím o přídělu ostatních držitelů přídělu ve stejném kmitočtovém pásmu a uděleného
za stejných podmínek (vyplývajících z výběrového řízení). Přímé dotčení na právech ostatních
držitelů přídělů je o to patrnější, že proti změně rozhodnutí o přídělu ex offo by teoreticky také
mohli podat správní žalobu s tím, že správní soud (případně správní soudy) však o této otázce
(splnění podmínky nezbytnosti zajištění naplnění harmonizačních záměrů) již jednou závazně
rozhodoval k žádosti žalobkyně. Ostatně, pokud by existoval důvod pro změnu rozhodnutí
o přídělu (naplněna podmínka nezbytnosti zajištění naplnění harmonizačního záměru) a správní
orgán by dle §22a odst. 4 zákona o elektronických komunikacích zahájil řízení o změně
rozhodnutí o přídělu, zajisté by řízení vedl se všemi držiteli radiových kmitočtů z rozhodnutí
o přídělu jako s účastníky řízení.
[62] Nelze ani odhlédnout od skutečnosti, že městský soud (se stejným předsedou senátu)
v rozsudku ze dne 28. 2. 2013, č. j. 8 Ca 86/2009 - 144, přezkoumával rozhodnutí správních
orgánů o žádosti stejné žalobkyně o přidělení dodatečných kmitočtových kanálů v pásmu
E-GSM podle §17 zákona o elektronických komunikacích. V tomto řízení však byly osobami
zúčastněnými na řízení před soudem jak Telefónica Czech Republic, a.s. (právní předchůdkyně
O2 Czech Republic, a.s.), tak i T-Mobile Czech Republic, a.s. Ve své podstatě jde přitom
o podobné řízení, jako je řízení o žádosti o změnu přídělu – v jeho důsledku může dojít
ke změně rozhodnutí o přídělu. Ostatně městský soud v bodu [52] svého rozsudku připouští,
že změna přídělu by měla vliv na „chování dalších subjektu na trhu“, jakož i na hospodářskou
soutěž jako takovou.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[63] Nejvyššímu správnímu soudu pro výše uvedené nezbylo, než rozsudek městského soudu
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm městský soud v souladu
s čl. 36 an. Listiny základních práv a svobod a §34 s. ř. s. poskytne osobám zúčastněným
na řízení možnost uplatnit svá práva – být v řízení slyšen – vázán přitom právním názorem
Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Městský soud
rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§110
odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. března 2022
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu