ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.15.2022:42
sp. zn. 3 As 15/2022 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: A. Ch. D. B.,
zastoupený Dr. Stephanem Heidenhainem, advokátem se sídlem Praha 1, Na Příkopě 859/22,
proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Ústí nad Labem, Velká Hradební
3118/48, zastoupený Mgr. Vlastimilem Škodou, advokátem se sídlem Děčín, Masarykovo nám.
193/20, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem
ze dne 4. 1. 2022, č. j. 15 A 30/2021 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Dne 25. 9. 2020 podal žalobce u žalovaného žádost podle §42
a násl. zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o státním občanství“), na zjištění státního občanství České republiky a vydání
osvědčení o státním občanství České republiky za zemřelou osobu – svého otce R. M. B. Žalobce
výslovně požádal o vydání osvědčení „s uvedením údaje o tom, kdy, jakým způsobem a podle jakého
právního předpisu R. M. B. československé státní občanství nabyl a pozbyl“. Žalovaný jeho žádosti vyhověl
a dne 18. 6. 2021 vydal pod č. j. KUUK/082407/2021/Kindl, požadované osvědčení, které bylo
žalobci doručeno dne 23. 6. 2021 (dále jen „Osvědčení“). Osvědčení obsahovalo mj. dovětek,
dle kterého R. M. B. „Československé státní občanství pozbyl jako osoba německé národnosti na základě
ustanovení §1 odst. 2 Ústavního dekretu presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého
státního občanství osob národnosti německé a maďarské“. Obsah Osvědčení byl ještě následně dvakrát
opravován usneseními žalovaného ze dne 29. 11. 2021 (oprava data narození R. B. a doplnění
data, kdy došlo k pozbytí jeho státního občanství) a ze dne 24. 2. 2022 (opravení data pozbytí
občanství).
[2] Podáním ze dne 2. 7. 2021 se žalobce proti Osvědčení odvolal. Žalovaný přípisem ze dne
9. 7. 2021, č. j. KUUK/091820/2021/Kindl, předal toto odvolání podle §88 odst. 1 správního
řádu Ministerstvu vnitra jako svému nadřízenému orgánu. Ministerstvo vnitra žalobci ve sdělení
ze dne 6. 9. 2021, č. j. MV-47941-8/VS-2021, konstatovalo, že osvědčení o státním občanství
nemá povahu správního rozhodnutí podle části druhé správního řádu, ale jde o úkon učiněný
podle části čtvrté správního řádu. Jedná se o doklad vydaný podle §155 správního řádu,
který nezakládá, neruší a nemění práva ani povinnosti dotčené osoby, ale pouze deklaruje určitou
již existující skutečnost. Odvolání, jako opravný prostředek proti takovému aktu, proto nepřipadá
v úvahu, přičemž podle komentáře ke správnímu řádu má správní orgán „odvolání“ proti jiným
úkonům, než je rozhodnutí, vyřizovat vydáním pouhého sdělení; tímto způsobem proto
ministerstvo postupovalo.
[3] Žalobou doručenou Městskému soudu v Praze dne 4. 10. 2021 se žalobce domáhal vydání
rozsudku, kterým by bylo Osvědčení zrušeno, a žalovanému uložena povinnost vystavit nové
osvědčení, jednak s uvedením správného data narození R. M. B., jednak bez dovětku
„Československé státní občanství pozbyl jako osoba německé národnosti na základě ustanovení §1 odst. 2
Ústavního dekretu presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob
národnosti německé a maďarské.“, nebo s dovětkem „Československé státní občanství nepozbyl na základě
Ústavního dekretu presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob
národnosti německé a maďarské“. Žalobce prvně uvedl, že o vydání předmětného osvědčení žádal
proto, že má zájem o získání občanství České republiky, k čemuž musí doložit osvědčení
o občanství České republiky svého rodiče nebo prarodiče. Vydané osvědčení mu však získání
občanství neumožňuje, neboť potvrzuje občanství jeho otce pouze do roku 1945. Žalobce dále
namítl, že Ústavní dekret presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého
státního občanství osob národnosti německé a maďarské (dále jen „Dekret“), nelze na rodinu B.
aplikovat, neboť tato byla židovské národnosti a otec žalobce byl Československu dlouhodobě
věrný (v srpnu roku 1938 si nechal vystavit československý pas). Žalobce nadto dne 20. 1. 2021
podal žádost k Ministerstvu vnitra podle §2 odst. 2 Dekretu, o neuplatnění tohoto dekretu
na svého otce; proti zamítavému rozhodnutí Ministerstva vnitra podal rozklad. Žalobce dodal,
že Dekret je protiústavní, neplatný a neúčinný, v rozporu se všemi normami a zásadami
mezinárodního a evropského práva. Konečně namítl, že proti Osvědčení musí být připuštěn
opravný prostředek; v Osvědčení nicméně (v rozporu se zákonem) absentuje poučení, jaký právní
prostředek lze uplatnit.
[4] Usnesením ze dne 11. 10. 2021, č. j. 10 A 104/2021 - 9, Městský soud v Praze postoupil
věc k vyřízení Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“). Krajský soud
usnesením ze dne 16. 11. 2021, č. j. 15 A 30/2021 - 21, vyzval žalobce, aby uvedl žalobní petit
do souladu s příslušnými ustanoveními soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) tak,
aby odpovídal jednomu ze sedmi typů řízení vyjmenovaných v §4 s. ř. s., a aby současně doplnil
své podání o případné chybějící náležitosti příslušného typu žaloby (návrhu).
[5] Žalobce v reakci ze dne 24. 11. 2021 uvedl, že žalobou napadené Osvědčení
je rozhodnutím správního orgánu, kterým je zasahováno do jeho práv. Jeho žaloba by tedy měla
být chápána jako žaloba proti rozhodnutí správního orgánu. Pokud by s tímto názorem soud
nesouhlasil, změnil by žalobce žalobu na žalobu zásahovou, kterou by se domáhal zrušení
Osvědčení a určení, že jeho sporovaný dovětek je nezákonný.
[6] Krajský soud shora označeným usnesením žalobu s odkazem na ustanovení §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. odmítl. Uvedl, že žaloba podaná podle §65 a násl. s. ř. s. je ve smyslu §68 písm. e)
s. ř. s. nepřípustná, protože se žalobce domáhá přezkoumání aktu správního orgánu (osvědčení),
který není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a je proto v souladu s §70 písm. a) s. ř. s.
ze soudního přezkumu vyloučen. Odkázal přitom na konkrétní rozhodnutí Ústavního soudu
i komentářovou literaturu, z nichž dle jeho názoru zřetelně vyplývá, že Osvědčení je správním
aktem vydávaným v procesním režimu části čtvrté správního řádu. Dodal, že chtěl-li se žalobce
proti Osvědčení bránit prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem,
bylo třeba, aby tuto žalobu nejpozději dne 23. 8. 2021 předal soudu, respektive provozovateli
poštovní služby (předmětné osvědčení bylo žalobci doručeno dne 23. 6. 2021, subjektivní
dvouměsíční lhůta pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem tak končila právě
dne 23. 8. 2021). Žaloba však byla podána k poštovní přepravě až dne 30. 9. 2021.
I kdyby tedy žalobce změnil žalobu na žalobu na ochranu před nezákonným zásahem,
musel by ji soud odmítnout pro opožděnost.
[7] Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů,
které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. Stěžovatel předně zopakoval svůj názor,
že osvědčení je správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují práva stěžovatele, v tomto případě jeho nárok na udělení českého
občanství. Zásah do práv stěžovatele je očividný, jelikož mu vydané osvědčení brání právě
při nabytí českého občanství. Neobstojí ani závěry soudu o zmeškání lhůty pro podání zásahové
žaloby, neboť Osvědčení, ani jeho průvodní dopis, neobsahovaly odůvodnění či poučení ohledně
opravných prostředků. To je v rozporu s čl. 11 a 12 Evropské úmluvy o státním občanství
(publikováno pod č. 76/2004 Sb.m.s., dále jen „Úmluva“), dle kterých „každý smluvní stát zajistí,
aby rozhodnutí o nabytí, zachování, pozbytí, opětovném nabytí nebo ověření jeho státního občanství obsahovala
písemné odůvodnění“, a „každý smluvní stát zajistí, aby rozhodnutí o nabytí, zachování, pozbytí, opětovném
nabytí nebo ověření jeho státního občanství bylo možno správně nebo soudně přezkoumat podle jeho vnitrostátního
práva“. Dodal, že pokud zákon o státním občanství neupravuje povinnost, aby osvědčení
o státním občanství České republiky obsahovalo odůvodnění a poučení, je i tento zákon
v rozporu s Úmluvou. Stěžovatel dále namítl, že §64 zákona o státním občanství je protiústavní,
neboť se na jeho základě aplikují další protiústavní předpisy, jako například čistě diskriminační
Dekret. Konečně namítl, že „řízení nebylo srozumitelné“, neboť mu Ministerstvo vnitra schválně
a zákeřně zaslalo sdělení ze dne 6. 9. 2021 (viz odst. [2] odůvodnění tohoto rozsudku) více
než dva měsíce po podání odvolání proti Osvědčení, čímž byla lhůta pro podání zásahové žaloby
zmeškána. Stěžovateli tak bylo odňato právo na projednání věci před soudem a právo
se proti Osvědčení soudně bránit.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s odůvodněním
napadeného usnesení, a že považuje kasační námitky za zcela nedůvodné.
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109
odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační
stížností napadl usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost lze opřít
pouze o důvody vyplývající z ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz například rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98; judikatura tohoto soudu
je dostupná na www.nssoud.cz). Předmětem posouzení kasačního soudu je tak výlučně otázka,
zda krajský soud postupoval správně, pokud žalobu stěžovatele bez jejího věcného projednání
odmítl.
[12] V předmětné věci je mezi stěžovatelem a krajským soudem sporné, zda je osvědčení
o státním občanství, vydané podle §42 a násl. zákona o státním občanství, z materiálního
hlediska osvědčením, nebo rozhodnutím (ať již konstitutivní či deklaratorní povahy), ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
[13] Nejprve je vhodné uvést, že z hlediska možnosti soudního přezkumu správního aktu
v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. je rozhodující definice pojmu
(správní) rozhodnutí uvedená v §65 odst. 1 s. ř. s.; soudně může být přezkoumán pouze akt,
kterým byl žalobce na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím
řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.
[14] Judikatura Nejvyššího správního soudu se postupně ustálila na názoru, že definice pojmu
„(správní) rozhodnutí“ uvedená v s. ř. s. je širší, než vymezení tohoto pojmu v §67 správního řádu,
neboť akcentuje obsah, respektive dopad takového aktu do právní sféry jeho adresáta a naopak
do pozadí ustupuje procesní režim, ve kterém byl takový akt vydán (tj., nemusí se nutně jednat
o správní řízení ve smyslu §9 správního řádu). Rozšířený senát tohoto soudu v usnesení ze dne
10. 7. 2018, č. j 9 As 79/2019 - 41 (publikovaném pod č. 3779/2018 Sb. NSS), vyložil, že správní
rozhodnutí (tedy individuální správní akt přezkoumatelný ve správním soudnictví v řízení
vedeném dle §65 a násl. s. ř. s.) musí splňovat jak znaky formální, kterými jsou i) předepsaná
formalizovaná podoba úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; ii) skutečnost,
že úkon je vydáván v rámci formalizovaného postupu, byť nemusí jít o řízení ve smyslu
správního řádu či daňového řádu; iii) o průběhu a výsledku postupu je pořizována dokumentace,
iv) výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení, tak i znaky materiální, a to: (i) správní úkon
vydal orgán moci výkonné či jiný z orgánů popsaných v definici; (ii) orgán rozhodoval o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob; (iii) rozhodování se odehrávalo v oblasti veřejné
správy; a (iv) činností správního orgánu musela být dotčena veřejná subjektivní práva
fyzických nebo právnických osob. K tomuto materiálně formálnímu pojetí se rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu přihlásil i v usnesení ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017 - 43
(publikovaném pod č. 3931/2019 Sb. NSS), kde s odkazy na předcházející judikaturu konstatoval,
že „v případě pochybností o naplnění formálního znaku hraničních či nestandardních úkonů pro jejich klasifikaci
jako rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. má být upřednostněna právě možnost obrany proti takovým úkonům
cestou žaloby proti rozhodnutí, a to proto, že právě toto řízení nejlépe naplňuje principy, na nichž je správní
soudnictví v České republice vybudováno […] K naplnění formálního znaku rozhodnutí tedy zpravidla postačuje
to, aby založení, změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců (adresátů) bylo
vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná forma a k jehož vydání je zákonem dána
kompetence správního orgánu při splnění zákonem stanovených podmínek, které je správní orgán povinen
posoudit“. Sluší se dodat, že tento právní názor byl vysloven na půdorysu právní úpravy,
která při vydávání posuzovaných aktů (souhlasy vydávané podle zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu) explicitně vylučovala použití části druhé a třetí správního
řádu (tj. vedení správního řízení ve smyslu §9 správního řádu). Konečně, pro posouzení povahy
správního aktu není rozhodující, jak je tento akt v zákoně označen, rozhodující je jeho povaha
(obsah) a účinky, které zakládá (viz usnesení ústavního soudu ze dne 28. 8. 2002,
sp. zn. IV. ÚS 233/02; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z www.nalus.usoud.cz).
[15] Lze tedy konstatovat, že žalobou podle §65 a násl. s. ř. s. lze napadnout nejen
individuální správní akt, který je rozhodnutím ve smyslu §67 odst. 1 správního řádu, ale i jiné,
obdobné akty, splňují-li kritéria uvedení v předchozím odstavci. Nelze-li tedy takový žalobou
napadený akt považovat za správní rozhodnutí ve smyslu ustanovení §67 odst. 1 správního řádu,
je nutné se zabývat dále tím, zda nejde o rozhodnutí v širším vymezení tohoto pojmu ve smyslu
vyloženém v předchozím odstavci.
[16] Pokud jde o pojem „osvědčení“ (tedy správní akt, který není rozhodnutím, ale úkonem
správního orgánu realizovaným v procesním režimu části čtvrté správního řádu), které nepodléhá
soudnímu přezkumu v řízení vedeném dle §65 a násl. s. ř. s., Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 22. 1. 2010, č. j. 5 Ans 4/2009 - 63, konstatoval, že na rozdíl od pojmu „rozhodnutí“ pojem
„osvědčení“ soudní řád správní ani jiné právní předpisy (srov. §154 a násl. správního řádu) blíže
nedefinují; právní teorie jím rozumí takové úkony správního orgánu, jimiž se osvědčují (potvrzují)
skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny, a to jak skutečnosti právní, tak i skutkové (viz např.
Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková V., Šolín, M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185; Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání,
Praha: C. H. Beck, 2006, s. 267). Uvedené prameny shodně uvádějí, že osvědčení je velmi blízké
deklaratorním správním rozhodnutím,; v jejich případech by ale o osvědčovaných skutečnostech
nemělo být pochybností nebo sporu, mělo by se jednat o skutečnosti úředně zřejmé,
a to zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává.
V rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 1 Ans 8/2005 - 165, publikovaném pod č. 981/2006 Sb. NSS,
Nejvyšší správní soud upozornil, že uvedenou teoretickou úvahu nelze absolutizovat; osvědčení
se vydává, jde-li o věci, o něž by nemělo být sporu, nebo o kterých zpravidla nemůže být sporu
[17] Obdobně se Nejvyšší správní soud v otázce povahy osvědčení vyjádřil v rozsudku ze dne
31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 71, kde uvedl, že tento typ aktů veřejné správy nezakládá
(respektive neruší či nemění) práva a povinnosti svých adresátů, jako je tomu v případě správních
rozhodnutí. Na rozdíl od jim blízkých deklaratorních rozhodnutí není ani prostředkem k řešení
sporných skutečností či autoritativnímu odstraňování pochybností. Správní orgány jimi osvědčují
existenci nesporných skutečností, které jsou jim z jejich úřední činnosti známy; nepředpokládá
se zde provádění dokazování, aplikace diskrečního oprávnění či výklad neurčitých právních
pojmů. Správní orgán osvědčení vydá (popřípadě postupuje dle §155 odst. 3 správního řádu),
lze-li skutečnosti, které mají být osvědčeny, ověřit pouhým nahlédnutím do spisového materiálu,
evidence či databáze, vyplývají-li nepochybně z dokladů předložených žadatelem apod.
[18] Za hlavní rozlišovací kritérium mezi deklaratorním rozhodnutím a osvědčením je
podle usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98
(publikovaném pod č. 2206/2011 Sb. NSS) fakt, že osvědčení potvrzuje skutečnosti v něm
uvedené sice úředně, ale nezávazně z důvodu vyvratitelnosti jinými důkazy, zatímco deklaratorní
rozhodnutí závazně stanoví, že určitá osoba má nebo nemá určitá práva či povinnosti.
Osvědčení je tedy (jen) důkazním prostředkem (který lze vyvrátit důkazem opaku), zatímco
deklaratorní rozhodnutí je závazným aktem (pro účastníky správního řízení, správní orgány
i pro další osoby v zákonem stanoveném rozsahu), který lze odklidit jen k tomu určenými
prostředky správního řízení či rozhodnutím správního soudu. Pomocným kritériem při rozlišení
osvědčení a deklaratorního rozhodnutí je, do jaké míry jsou skutečnosti jimi deklarované
„zřejmé“; osvědčení by mělo být vydáváno v případech, kdy (jak již bylo uvedeno výše) jeho
vydání nemusí předcházet obsáhlé šetření.
[19] Povahou osvědčení o státním občanství se správní soudy v minulosti již opakovaně
zabývaly. Na půdorysu tehdy účinné právní úpravy (zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání
a pozbývání státního občanství České republiky; dále též jen „zákon č. 40/1993 Sb.“) dospěly
opakovaně k závěru, že osvědčení o státním občanství [§20 písm. c) tohoto zákona] je „pouhým“
osvědčením vydaným dle části čtvrté správního řádu, které lze přezkoumat pouze postupem
dle §156 odst. 2 správního řádu (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 9 Ca 12/2007 - 45, publikovaný pod č. 1900/2009 Sb. NSS); ke stejnému závěru dospěl
i Nejvyšší správní soud pokud jde o potvrzení o státním občanství [§20 písm. c) tohoto zákona],
vydávaným dle §24 zmiňovaného zákona (viz rozsudek ze dne 25. 1 2013,
č. j. 5 As 61/2011 - 133, publikovaný pod č. 2813/2013). Také Ústavní soud v nálezu ze dne
12. 8. 2009, sp. zn. I. ÚS 385/07 konstatoval, že osvědčení o státním občanství
(vydané dle tehdejší úpravy) není deklaratorním rozhodnutím, ale jen důkazním
prostředkem - osvědčením. Charakter tehdejšího osvědčení o státním občanství,
jakožto správního aktu vydaného dle části čtvrté správního řádu, potvrzuje taktéž důvodová
zpráva k zákonu č. 40/1993 Sb.
[20] Výše uvedené judikatorní závěry ovšem nejsou přenositelné na recentní úpravu,
neboť nyní účinný zákon č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky neupravuje
osvědčení o státním občanství identicky.
[21] Shoda mezi dřívější právní úpravou a nyní účinným zákonem o státním občanství panuje
v účelu osvědčení, které slouží k prokazování státního občanství [§20 písm. c)
zákona č. 40/1993 Sb., §41 písm. c) zákona o státním občanství]. Tento fakt by nasvědčoval
závěru, že i dle současné úpravy je osvědčení o státním občanství jen veřejnou listinou sloužící
jako důkaz o státním občanství, tedy osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu.
[22] Relevantní odlišnosti mezi nyní účinnou a dřívější úpravou nicméně existují, pokud jde
o samotný proces vydávání osvědčení o státním občanství.
[23] Zákon č. 40/1993 Sb. implicitně rozlišoval případy „nesporné“, kde (s výjimkou
společného ustanovení §25, o kterém bude pojednáno dále) upravoval pouze místní příslušnost
úřadu (správního orgánu) a způsob podání žádosti (§20 odst. 2 až 4), a případy sporné,
kde se provádí zjišťování státního občanství (§24). V těchto sporných případech (§24 odst. 1) se žadateli
vystavilo potvrzení o výsledku provedeného šetření (§24 odst. 2), které, jak již bylo uvedeno, sloužilo
taktéž k prokazování státního občanství. Ať již se jednalo o vydání osvědčení či potvrzení,
podle ustanovení §25 platilo, že vyhovuje-li se podle tohoto zákona v plném rozsahu podání žadatele,
nevydává se s výjimkou ustanovení §12 odst. 3 rozhodnutí ve správním řízení.
[24] Z předchozí úpravy tak explicitně vyplývalo, že bylo-li možné žádosti (ať již se jednalo
o případy nesporné, kde nebylo třeba provádět žádné zjišťování, či případy sporné,
kde se po provedeném zjišťování vydávalo potvrzení) plně vyhovět, žádné správní rozhodnutí
se nevydávalo, tzn., že vydané osvědčení či potvrzení bylo aktem vydaným dle části čtvrté
správního řádu. Konsekventně lze dovodit, že v opačném případě se vydávalo zamítavé správní
rozhodnutí.
[25] Oproti tomu (nyní účinný) zákon o státním občanství již nikterak nerozlišuje
mezi spornými a nespornými případy a předpokládá, že se ve věci žádosti provede bez rozdílu
potřebné šetření (§46 věta první). Především pak v §47 výslovně stanoví, že zjistí-li krajský úřad
po provedeném šetření, že podmínky pro vydání osvědčení jsou splněny, osvědčení žadateli vydá; rozhodnutí
se v takovém případě písemně nevyhotovuje. V opačném případě žádost zamítne. Obdobně v §48
uvádí, že krajský úřad příslušný k vydání osvědčení na žádost […] vydá osvědčení o tom, že fyzická osoba není
k datu jeho vydání státním občanem České republiky; rozhodnutí se v takovém případě písemně
nevyhotovuje.
[26] Z ustanovení citovaných v předchozím odstavci je dle Nejvyššího správního soudu
zřejmé, že oproti předchozí úpravě, která výslovně vylučovala, že by se v případě vyhovění
žádosti vydávalo (jakékoli) správní rozhodnutí (tzn., že osvědčení o státním občanství nebylo
rozhodnutím, ale osvědčením dle části čtvrté správního řádu), současná úprava předpokládá,
že i v případech, kdy je takové žádosti vyhověno, se správní rozhodnutí (tj. rozhodnutí ve smyslu
§67 odst. 1 s. ř. s.) vydává, pouze se písemně nevyhotovuje. Z tohoto pohledu je tedy osvědčení
o státním občanství pouze listinou nahrazující deklaratorní správní rozhodnutí v jeho
materializované podobě.
[27] Taková právní konstrukce sice není zcela obvyklá, v principu nicméně neodporuje
obecné úpravě správního řízení, neboť správní řád v ustanovení §67 odst. 2 na takové případy
pamatuje. Ze zmíněného ustanovení vyplývá, že rozhodnutí se vyhotovuje v písemné formě. Rozhodnutí
se písemně nevyhotovuje, stanoví -li tak zákon; výroková část takového rozhodnutí, podstatné části
jeho odůvodnění a poučení o opravném prostředku se pouze vyhlásí a do spisu se učiní záznam, který obsahuje
výrokovou část, odůvodnění, datum vydání, číslo jednací, datum vyhotovení, otisk úředního razítka, jméno,
příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.
[28] Zákonodárce v určitých případech nepočítá s tím, že by o určité žádosti muselo být
vydáno správní rozhodnutí v materializované podobě, ale umožňuje, aby rozhodnutí správního
orgánu, ve smyslu konečného vyústění jeho úvah o vyřízení podané žádosti, bylo vyjádřeno
navenek jiným způsobem. V těchto případech tedy dochází k rozdělení samotného rozhodnutí
a jeho materializované podoby, která je nahrazena jiným aktem, neboť zákonodárce považuje
takový výstup za efektivnější. Jakkoli důvodová zpráva k zákonu o státním občanství o důvodech,
pro které bylo přijato toto řešení, mlčí, lze mít důvodně za to, že zákonodárce právě takové řešení
zamýšlel. Žádá-li totiž někdo o vydání aktu, potvrzující jeho občanství, činí tak proto, aby mohl
svůj státoobčanský vztah k České republice prostřednictvím tohoto aktu dále prokazovat
(viz odst. [20] výše). Pro tyto potřeby je nepochybně vhodnější formou osvědčení
(obsahující jen údaje týkající se státního občanství), než písemně vyhotovené správní rozhodnutí,
obsahující všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně odůvodnění apod.
[29] Stejný záměr ostatně vedl zákonodárce i k zakotvení obdobné úpravy, kterou je vydání
dokladu podle §151 správního řádu. Z ustanovení §151 odst. 1 správního řádu vyplývá,
že pokud správní orgán zcela vyhoví žádosti o přiznání práva, jehož existence se osvědčuje zákonem
stanoveným dokladem, lze místo písemného vyhotovení rozhodnutí vydat pouze tento doklad.
V těchto případech (upravených ve zvláštních právních předpisech) zákonodárce z racionálních
důvodů zjednodušuje jak samotné správní řízení (není nutné písemně vyhotovovat rozhodnutí
se všemi zákonem vyžadovanými náležitostmi), tak i situaci adresátů takových (tacitních)
rozhodnutí, kteří mohou přiznané právo prokazovat uživatelsky komfortnějším způsobem
(pro sebe i veřejnou správu), než je materializované správní rozhodnutí. I existence tohoto
legislativního řešení (jakkoli se týká konstitutivních, nikoli deklaratorních rozhodnutí)
tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu podporuje správnost úvah o povaze osvědčení
o státním občanství uvedených v předchozích odstavcích.
[30] Závěr, že řízení o žádosti o vydání osvědčení o státním občanství je podle současné
úpravy zakončeno vydáním správního rozhodnutí ve smyslu §67 odst. 1 správního řádu
(a nikoli jen provedením úkonu dle části čtvrté správního řádu) podporuje i fakt, že zákon
o státním občanství předpokládá, že o každé žádosti se provede potřebné šetření za účelem ověření,
zda lze žadateli osvědčení s požadovanými údaji vydat [viz odst. 24 výše], čemuž odpovídá i fakt,
že správní orgán může v rámci prováděného šetření vyzvat žadatele k předložení (dalších)
potřebných dokladů (§45 odst. 2 zákona) a lhůta pro vydání osvědčení ve složitých případech vyžadujících
archivní šetření činí 180 dní (§46 věta druhá zákona). Zákon tedy předpokládá, že vyřízení žádosti
o osvědčení o státním občanství nebude zpravidla představováno jen prostým převzetím
nepochybných, bezrozporných skutečností zjištěných nahlédnutím do vnitřních evidencí a zdrojů
správního orgánu, bez nutnosti provádění dokazování a hodnocení důkazů, jako je tomu
u osvědčení vydávaných dle části čtvrté správního řádu, tedy jednoduchých úkonů ryze
administrativní povahy (srov. odst. [15] až [17] výše). Tento fakt ostatně ilustruje i nyní
projednávaná věc, kdy žalovaný požádal Ministerstvo vnitra o provedení komplexního
archívního šetření, které zahrnovalo šetření v Národním archívu, Státním oblastním archívu
v Litoměřicích, Archívu města Ústí nad Labem, Archívu Ministerstva zahraničních věcí a
Vojenském historickém archívu; žalovaný se s žádostí o provedení archivního šetření obrátil též
na Ministerstvo vnitra Slovenské republiky a k součinnosti (tj. předložení dalších dokladů) vyzval
i stěžovatele. Toto šetření přitom probíhalo po dobu zhruba deseti měsíců. Nadto žalovaný musel
takto shromážděné podklady vyhodnotit v kontextu právního předpisu (Dekretu);
kromě samotného šetření (tj. zjišťování skutkového stavu) tak bylo nutné provést i jeho právní
kvalifikaci.
[31] Vzhledem k tomu, že judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že ve výjimečných
případech nemusí být správní rozhodnutí (tj. individuální správní akt ve smyslu §67 odst. 1
správního řádu) samostatně soudně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1
správního řádu (viz rozsudek rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As
8/2011-66, publikovaný pod č. 2908/2013 Sb. NSS), lze pro úplnost dodat, že rozhodnutí
o žádosti o vydání osvědčení o státním občanství (představované v případě úplného vyhovění
této žádosti osvědčením) splňuje i všechny formální a materiální znaky správního rozhodnutí
vymezené v usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu č. j 9 As 79/2019 - 41 (viz odst. [14] výše).
Co se týče znaků formálních, zákon o státním občanství stanoví obsahové náležitosti osvědčení
(§43), osvědčení je vydáváno ve formalizovaném procesním postupu (ve věci je vedeno správní řízení
zahajované na žádost – 42), o tomto postupu a jeho výsledku je pořizována dokumentace
a výsledek řízení je žadateli oznamován (doručením osvědčení či zamítavého rozhodnutí; §151
odst. 3 správního řádu per analogiam, §72 správního řádu). Za naplněné lze považovat i znaky
materiální: jde o emanaci orgánu veřejné moci při výkonu veřejné správy (§44 zákona o státním
občanství) a je rozhodováno o právu fyzických osob (o státoobčanském svazku) způsobem,
který se dotýká jejich veřejných subjektivních práv (závazná deklarace tohoto svazku).
[32] Lze tedy uzavřít, že osvědčení o státním občanství České republiky vydané podle §47
zákona o státním občanství, není osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu,
ale materializovanou podobou deklaratorního správního rozhodnutí ve smyslu §67 odst. 1
správního řádu, a tedy i rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nahrazujícím jeho písemné
vyhotovení. Proti rozhodnutí o vydání takového osvědčení se proto lze bránit opravným
prostředkem (odvoláním) ve správním řízení a případně následně proti rozhodnutí o odvolání
i žalobou podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.
[33] Z toho, co bylo uvedeno výše, je zřejmé, že krajský soud pochybil při právním hodnocení
povahy osvědčení o státním občanství, a proto jeho premisa, ze které vycházel [jde o správní akt,
jehož přezkum je ze soudního přezkumu vyloučen podle §68 písm. e) s. ř. s., ve spojení s §70
písm. a) s. ř. s., a žaloba je proto podle §46 odst. 1 písm. d) nepřípustná] jako důvod
pro odmítnutí nemůže obstát. I přesto ale není důvod napadené usnesení krajského soudu rušit,
neboť samotný výrok o odmítnutí žaloby z hlediska zákona obstojí; žaloba je skutečně
nepřípustná podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ovšem z důvodu uvedeného v §68 písm. a) s. ř. s.
[34] Jak bylo již uvedeno v odst. [2] tohoto odůvodnění, stěžovatel podal proti osvědčení
ze dne 18. 6. 2021 odvolání, které žalovaný předložil Ministerstvu vnitra jako svému nadřízenému
orgánu. Ministerstvo vnitra následně stěžovateli přípisem ze dne 6. 9. 2021 sdělilo, že odvolání
jako opravný prostředek proti předmětnému osvědčení (jakožto aktu vydanému dle části čtvrté
správního řádu) „nepřipadá v úvahu“. Takový postup byl ovšem z výše vyložených důvodů chybný
a Ministerstvo vnitra mělo odvolání stěžovatele věcně projednat (sdělení ze dne 6. 9. 2021 nelze
za rozhodnutí o odvolání ani materiálně považovat už jen z toho důvodu, že ministerstvo v něm
jasně vyjádřilo názor, že osvědčení o státním občanství není správním rozhodnutím, což vylučuje
vedení jakéhokoli odvolacího řízení per se). Jestliže stěžovatel vycházel ze (správného)
předpokladu, že dané osvědčení je správním rozhodnutím (přesněji představuje deklaratorní
rozhodnutí žalovaného navenek, v materializované podobě), měl vůči Ministerstvu vnitra uplatnit
opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu, přičemž pokud by se ani poté
nedomohl nápravy (spočívající ve vydání rozhodnutí o svém odvolání), měl se žalobou podle §79
odst. 1 s. ř. s. domáhat, aby soud uložil Ministerstvu vnitra povinnost vydat rozhodnutí ve věci
samé. Teprve proti takovému rozhodnutí ministerstva by se mohl stěžovatel bránit
prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (k tomu viz například rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65).
[35] Jestliže se stěžovatel namísto výše nastíněného postupu bránil vůči předmětnému
osvědčení žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s., bylo vskutku namístě takovou žalobu odmítnout
pro nepřípustnost podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ovšem nikoli z důvodů vyplývajících z §68
písm. e) s. ř. s., a §70 písm. a) s. ř. s. (tj. proto, že se stěžovatel domáhal přezkoumání aktu
správního orgánu, který je ze soudního přezkumu vyloučen), ale z důvodu uvedeného v §68
písm. a) s. ř. s. (protože stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním
orgánem).
[36] Namítá-li dále stěžovatel (v reakci na úvahu krajského soudu, že i pokud by byla
připuštěna změna jeho žaloby na žalobu zásahovou, byla by taková žaloba podána opožděně),
že mu nemůže být zmeškání lhůty pro podání zásahové žaloby k újmě, neboť se tak stalo
v důsledku pozdního sdělení Ministerstva vnitra k jeho odvolání, je třeba upozornit, že i pokud
by tuto žalobu podal včas, musela by být rovněž odmítnuta, byť nikoli pro opožděnost. Jak totiž
Nejvyšší správní soud uvedl již v rozsudku ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101, „[v] řízení
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím než přistoupí k věcnému
přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§85
s. ř. s.). Dospěje-li soud k závěru, že se žalobce může domáhat soudní ochrany žalobou nečinnostní (§79 s. ř. s.),
je na místě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout s ohledem na zásadu subsidiarity zásahové
žaloby vyjádřenou v §85 s. ř. s.“
[37] V bodech, ve kterých stěžovatel namítal rozpor zákona o státním občanství s Evropskou
úmluvou o státním občanství a protiústavnost §64 zákona o státním občanství, je kasační
stížnost nepřípustná (§104 odst. 4 s. ř. s.). Uvedené námitky lze sice formálně podřadit
pod důvody uvedené v §103 s. ř. s., nevztahují se ale k důvodům napadeného usnesení,
protože krajský soud se těmito otázkami vůbec nezabýval a žalobu bez věcného projednání
odmítl. Z povahy věci proti takovému rozhodnutí přicházejí v úvahu pouze kasační důvody
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. Uvedené kasační námitky pod tyto důvody kasační stížnosti nespadají, a jsou tak jinými
důvody, než o které se může kasační stížnost proti rozhodnutí o odmítnutí žaloby opírat.
[38] Jelikož Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, podle ustanovení
§110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
[39] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný sice měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však žádné
náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl
tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 31. srpna 2022
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu