ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.208.2020:69
sp. zn. 3 As 208/2020 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: MUDr. M.
D., zastoupená JUDr. Tomášem Doležalem, advokátem se sídlem náměstí Republiky 679/5,
Opava, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem
28. října 2771/117, Ostrava, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) PRONTO
autosalón, spol. s. r. o., se sídlem Frýdlantská 2150, Frýdek-Místek, 2) Statutární město
Frýdek-Místek, se sídlem Radniční 1148, Frýdek-Místek, 3) CETIN a. s. (dříve Česká
telekomunikační infrastruktura a. s.), se sídlem Českomoravská 2510/19, Praha 9, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 4. 2020,
č. j. 22 A 54/2018 – 97,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 4. 2020, č. j. 22 A 54/2018 – 97,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 7. 2018, č. j. MSK 102502/2018,
se zru š u je a věc se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti v celkové výši 20 342 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku, a to k rukám jejího zástupce JUDr. Tomáše Doležala, advokáta.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 7. 2018, č. j. MSK 102502/2018, zamítl odvolání
žalobkyně a odvolání paní A. K. (jako vlastníků nemovitostí sousedících se stavbou) proti
rozhodnutí Magistrátu města Frýdku-Místku ze dne 20. 7. 2012, č. j. MMFM-75392/2012, kterým
byla podle §129 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „stavební zákon“),
k žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) jako stavebníka dodatečně povolena stavba „N.“
na pozemcích parc. č. XA, XB, XC, XD, XE a XF v katastrálním území M. V průběhu
odvolacího řízení A. K. zemřela a v dědickém řízení se žalobkyně stala vlastníkem jejích
nemovitostí sousedících se stavbou.
[2] Žalobkyně brojila proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ostravě
(dále jen „krajský soud“), který ji rozsudkem ze dne 9. 4. 2020, č. j. 22 A 54/2018 – 97, zamítl jako
nedůvodnou.
[3] Krajský soud nepřisvědčil námitce žalobkyně, že žalovaný nerespektoval závazný
právní názor vyslovený v bodě 33 rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále také „NSS“)
ze dne 29. 9. 2017, č. j. 8 As 17/2016 – 154 (dále také „zrušující rozsudek“). Tímto
rozsudkem kasační soud mimo jiné zrušil předcházející rozhodnutí žalovaného ze dne
17. 4. 2013, č. j. MSK 122086/2012, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud konstatoval,
že v označené části zrušujícího rozsudku Nejvyšší správní soud nevyslovil žádný věcný závazný
právní názor, neboť zde žalovanému pouze vytkl procesní pochybení spočívající
v nedostatečném odůvodnění souladu stavby s územně plánovací dokumentací (konkrétně
koeficientu zastavěnosti pozemku; dále jen „KZP“); vytčené pochybení žalovaný dle krajského
soudu napravil v bodech 39 až 41 svého rozhodnutí, přičemž žalobkyně tuto argumentaci
žalovaného nerozporovala, ale jen tvrdila, že nerespektoval závazný právní názor soudu.
[4] Dále žalobkyně tvrdila aplikaci nesprávného znění územního plánu žalovaným, který
vycházel ze znění v podobě „Změny č. 4“, která nabyla účinnosti dne 20. 12. 2017.
Žalobkyně na podporu své argumentace poukázala na rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 6 As 23/2006 - 98. Krajský soud konstatoval, že dle odkazovaného rozsudku „[p]ro rozhodnutí
o návrhu na umístnění stavby je rozhodný právní a skutkový stav v době jeho vydání. Pokud došlo po podání
návrhu na vydání rozhodnutí o umístění stavby ke změně územně plánovací dokumentace, je podkladem
pro vydání územního rozhodnutí (§37 odst. 1 stavebního zákona z r. 1976), již tato změněná územně plánovací
dokumentace, nikoliv ta, která platila v době podání návrhu.“ Podle názoru krajského soudu vyznívá
citovaná právní věta na podporu postupu, který uplatnil žalovaný, neboť v rámci odvolacího
řízení posuzoval soulad stavby s územně plánovací dokumentací podle aktuálně platné změny
územního plánu. Žalovaný navíc při posouzení souladu stavby s územně plánovací dokumentací
vyhodnotil její soulad jak se změnou č. 1, která byla aktuální v době vydání prvostupňového
rozhodnutí, tak se změnou č. 4, tj. jeho aktuální podobou v době, kdy rozhodoval ve věci
žalovaný.
[5] Žalobkyně také namítala, že žalovaný nesprávně vyložil „relevantní území plán“. K tomu
uvedla, že NSS ve zrušujícím rozsudku označil posuzovanou stavbu za novostavbu, a proto
je nesprávné ji podřadit pod pojem „přestavba“, což učinil žalovaný. Dále zdůraznila,
že posuzovaná stavba (autosalón) musí mít jako novostavba hodnotu KZP nejvýše 0,75, kterou
však převyšuje. Krajský soud odkázal na stranu 40 rozhodnutí žalovaného, kde dovodil,
že posuzovaná stavba, která má zastavěnou plochu 1 200 m2, vzhledem k velikosti areálu, který
je ve smyslu definice uvedené v územním plánu regulovaným pozemkem, a jehož výměra je cca
9 700 m2, nejenže stávající KZP nem ění (nezvyšuje jeho hodnotu), ale sama o sobě hodnoty
stanovené územním plánem nedosahuje. Žalovaný vyslovil názor, že kdyby stavba měla sama
o sobě takovou zastavěnou plochu, která by představovala územním plánem stanovený KZP,
měla by zastavěnou plochu větší než 75 % výměry regulovaného pozemku, což je situace, která
jednoznačně nenastala. S výše popsaným odůvodněním žalovaného se krajský soud ztotožnil.
[6] Podle žalobkyně žalovaný pochybil také v tom ohledu, že nevypořádal její námitky
obsažené v doplněních odvolání ze dne 12. 10. 2017 a ze dne 26. 10. 2017. Krajský soud k tomu
uvedl, že ani jedno z podání neobsahuje nové skutečnosti, ani nově uplatněné důkazní návrhy,
s nimiž by se měl žalovaný v napadeném rozhodnutí vypořádat. Žalovaný tedy dle krajského
soudu nepochybil, jestliže se s těmito doplněními odvolání po zrušujícím rozsudku NSS
nevypořádal.
[7] Stejně tak krajský soud neshledal důvodnou žalobní námitku, že žalovaný zkrátil právo
žalobkyně navrhovat důkazy tím, že se nevyjádřil k důkazním návrhům uvedeným v doplnění
odvolání a dále ve vyjádření k podkladům rozhodnutí ze dne 14. 3. 2018 a jeho doplnění ze dne
15. 3. 2018. V těchto podáních žalobkyně odkazovala na výpis z katastru nemovitostí ze dne
30. 12. 2017 pro pozemek parc. č. XG v k. ú. M. a na tisk obsahu internetových stránek
společnosti PRONTO CAMPER ze dne 31. 12. 2017 a ze dne 14. 3. 2018. V doplnění vyjádření
ze dne 15. 3. 2018 pak žalobkyně polemizovala s písemností ze dne 1. 3. 2018 vyhotovenou
stavebníkem a označenou jako „Doplněk k podání ze dne 18. 10. 2017 – posouzení KZP“ s tím,
že výpočty zde uvedené považuje za nesprávné a v rozporu s územním plánem. Krajský
soud uvedl, že všechny zmiňované důkazy se týkají určení hodnoty KZP. To je však otázka,
které se žalovaný velmi podrobně a komplexně věnoval, neboť se jednalo o stěžejní otázku také
z pohledu zrušujícího rozsudku NSS. Krajský soud navíc zdůraznil, že stavební řízení včetně
řízení o dodatečném povolení stavby je ovládáno zásadou koncentrace řízení, a proto po uplynutí
lhůty stanovené k připomínkám a důkazům jejich další doplňování zákon nepřipouští. Na základě
uvedeného proto neshledal namítaný postup žalovaného procesně vadným a důkazy uváděné
žalobkyní v označených podáních nepovažoval za opomenuté důkazy.
[8] Krajský soud dále nepřisvědčil námitce týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného, kterou žalobkyně spatřovala v absenci vysvětlení, proč žalovaný považuje námitky
podjatosti vůči úředním osobám za opožděné. Pokud jde o první námitku podjatosti směřující
proti úředním osobám Ing. K. a Ing. S ., ta byla vypořádána formou sdělení o vyhodnocení
námitky podjatosti jako opožděné ze dne 30. 1. 2018. V něm jsou na stranách 2 a 3 rozvedeny
důvody, pro které považuje námitku za opožděnou. Druhá námitka podjatosti JUDr. W. a Ing.
K., byla žalobkyní podána dne 12. 3. 2018. Také tato námitka byla vyhodnocena jako opožděná a
sdělení o vyhodnocení námitky podjatosti jako opožděné ze dne 11. 4. 2018 rovněž na straně 2
obsahuje důvody opožděnosti. Ze správního spisu je patrné, že žalobkyni byla obě sdělení
doručena, a tudíž se s nimi mohla seznámit.
[9] V posledním žalobním bodě žalobkyně namítla rozpor mezi výrokem a odůvodněním
rozhodnutí žalovaného, pokud jde o vymezení dílčí stavby označené v prvostupňovém
rozhodnutí jako „SO 02-Přípojka splaškové kanalizace“. Tvrdila, že žalovaný nepřípustně změnil
prvostupňové rozhodnutí, a to nikoliv ve výroku, ale jen v odůvodnění napadeného rozhodnutí,
neboť označenou stavbu nově nazval „vnitřní kanalizací“. Krajský soud uvedl, že shodnou
žalobní námitku žalobkyně vypořádal již v předchozím rozsudku ze dne 26. 11. 2015,
č. j. 22 A 64/2013 – 269, a neshledal ji důvodnou. Tento rozsudek byl sice následně zrušen
zrušujícím rozsudkem NSS, avšak z jiného důvodu; vlastní vypořádání této námitky NSS
aproboval. Krajský soud tedy jen zopakoval, že žalovaný odstranil vadu, jíž se dopustil správní
orgán I. stupně, přičemž vycházel z vyjádření SmVaK Ostrava a. s. jako provozovatele veřejné
kanalizace, který k charakteru kanalizační přípojky uvedl, že se jedná o vnitřní kanalizaci.
[10] Proti rozsudku krajského soudu podává žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“).
[11] Stěžovatelka v prvé řadě brojí proti závěru krajského soudu, že NSS ve svém zrušujícím
rozsudku nevyslovil žádný „věcný závazný právní názor“, ale žalovanému pouze vytkl ledabylé
vypořádání otázky hodnoty koeficientu zastavění pozemku. Takový názor považuje
za „restriktivní“. Stěžovatelka odkazuje na bod 36 zrušujícího rozsudku, v němž kasační soud
uvedl, že neshledal nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí, jelikož správní orgány sice
hodnotu KZP nestanovily, ovšem námitkou se zabývaly a své závěry odůvodnily (byť nesprávně).
Dle stěžovatelky z toho vyplývá, že žalovaný námitku ohledně nesprávného posouzení KZP
odůvodnil už v předchozím zrušeném rozhodnutí ze dne 17. 4. 2013 dostatečně (jinak by jeho
předchozí rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné), ale odůvodnil ji nesprávně. Pochybení spočívající
v tom, že hodnota KZP nebyla zohledněna při posuzování souladu stavby s územním plánem,
žalovaný neodstranil ani v rozhodnutí vydaném po zrušujícím rozsudku NSS. Pokud na straně 41
tohoto rozhodnutí dospěl žalovaný k závěru, že stavba je i co se týče koeficientu zastavění
pozemku v souladu s územním plánem, přestože je územním plánem stanovený KZP překročen,
ale tento stávající KZP se nemění, nerespektoval závazný právní názor Nejvyššího správního
soudu.
[12] Nesouhlasí rovněž s vypořádáním žalobní námitky, v níž tvrdila, že žalovaný chybně
vycházel v odvolacím řízení z verze územního plánu, která byla účinná v době vydání jeho
rozhodnutí. Je přesvědčena, že žalovaný by měl posuzovat soulad stavby s územním plánem
ke dni vydání prvostupňového rozhodnutí tím spíše, pokud se jedná o dodatečné povolení
stavby, která již fakticky existuje. Závěr žalovaného a krajského soudu – dle něhož má být stavba
posuzována dle územního plánu účinného v době rozhodování odvolacího orgánu – by dle
stěžovatelky vedl k tomu, že dodatečně povolovaná stavba by se mohla stát zdrojem spekulací
pro stavebníka a do jisté míry pro obec, na jejímž území je umístěna. Pokud by stavba ke dni
vydání prvostupňového rozhodnutí byla v rozporu s územním plánem, stavebník by mohl
spekulovat nad změnou územního plánu v odvolacím řízení a snažit se toto odvolací řízení
protahovat.
[13] Stěžovatelka dále krajskému soudu vytýká, že se nezabýval částí její žalobní argumentace
na straně 6 žaloby, a napadený rozsudek je proto nepřezkoumatelný. V opomenuté námitce
brojila proti závěru žalovaného, podle něhož odvolání nelze doplnit, jestliže má všechny zákonné
náležitosti (str. 32 napadeného rozhodnutí), a to přesto, že v mezičase došlo ke změně územního
plánu a žalovaný k této změně přihlížel. Takovým postupem byla stěžovatelka na svých právech
zkrácena.
[14] Tvrdí také, že krajský soud nedostatečně vypořádal její žalobní námitku ohledně
nesprávného výkladu územního plánu Frýdku-Místku. Stěžovatelka nesouhlasí s krajským
soudem, který úvahu žalovaného, zda posuzovaná stavba je ve smyslu aktuálního znění územního
plánu přístavbou, dostavbou nebo přestavbou, označil za nepodstatnou. Tato okolnost
je podle stěžovatelky naopak klíčová pro posouzení souladu stavby s územním plánem.
Poukazuje na to, že mezi ní a žalovaným není sporu o tom, že stavba je umístěna ve stabilizované
ploše, v níž je již KZP překročen. Přípustnost stavby ve stabilizované ploše, ve které je stanovený
KZP překročen, je podle „uvedeného ustanovení územního plánu“, na které odkazovala v žalobě,
závislá na kumulativním splnění dvou podmínek: a) jedná se o přístavbu, dostavbu a přestavbu
a b) touto přístavbou, dostavbou nebo přestavbou nebude překročen stávající KZP. Nejedná-li
se tedy o přístavbu, dostavbu nebo přestavbu stávající povolené stavby odstavných a parkovacích
ploch, která již stávající KZP překračuje, nemůže být při využití argumentu a contrario novostavba
(která není přístavbou, dostavbou ani přestavbou) přípustným využitím pozemku dle územního
plánu. Pokud tedy rozhodnutí žalovaného nesprávně označuje předmětnou novostavbu
za přestavbu (viz závěr na straně 41 rozhodnutí žalovaného), má tato skutečnost zásadní vliv
na právní posouzení souladu či nesouladu stavby s územním plánem Frýdku-Místku ve znění
změny č. 4. V tomto ohledu je nesprávný závěr krajského soudu, že úvaha žalovaného,
zda posuzovaná stavba je ve smyslu aktuálního znění územního plánu přístavbou, dostavbou
nebo přestavbou, je v nynější věci nepodstatná.
[15] Dále stěžovatelka vytýká krajskému soudu, že nepovažoval za zásadní vadu řízení před
správními orgány, která má vliv na zákonnost rozhodnutí, že žalovaný nepřihlédl k jejím dvěma
doplněním odvolání. Není pravdou, že v žalobě netvrdila, jak se vytýkaný postup žalovaného
negativně projevil na jejích právech. Na straně 10 žaloby totiž odkázala na judikaturu, která klade
nároky na odůvodnění rozhodnutí. Je zřejmé, že stěžovatelka jako účastník řízení má veřejné
subjektivní právo, aby tyto požadavky byly splněny. Stěžovatelka také nesouhlasí s krajským
soudem, že zrušení přecházejícího rozhodnutí žalovaného zrušujícím rozsudkem NSS nic nemění
na tom, že řízení před správními orgány bylo ovládáno zásadou koncentrace dle §112 odst. 1
stavebního zákona.
[16] Krajský soud dle názoru stěžovatelky přehlíží, že odvolací řízení není ve stavebním
zákoně výslovně upraveno, a proto je na místě aplikovat §82 odst. 4 správního řádu,
což stěžovatelka namítala na straně 9 žaloby. Existence zásady koncentrace řízení obsažená
v §112 odst. 1 stavebního zákona se vztahuje pouze na prvostupňové řízení, nikoliv na odvolací
řízení, a proto nelze odůvodnit nemožnost doplnění odvolání s ohledem na tuto zásadu. Námitky
dle §112 odst. 1 stavebního zákona mohou mířit proti projektové dokumentaci, způsobu
provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno
vlastnické či jiné věcné právo účastníka řízení, přičemž tyto námitky jsou vznášeny v rámci
prvostupňového řízení (viz §114 odst. 1 stavebního zákona). Odvolání směřuje proti rozhodnutí
prvostupňového orgánu, v tomto případě tedy platí zásada koncentrace dle §82 odst. 4 správního
řádu umožňující přihlédnout v odvolacím řízení k novým skutečnostem či návrhům na provedení
nových důkazů uvedených v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení jen tehdy, nemohl-li
je účastník uplatnit dříve (tj. v řízení před správním orgánem prvního stupně). Zrušující rozsudek
Nejvyššího správního soudu obsahující závazný právní názor pro odvolací orgán je ovšem
dle názoru stěžovatelky právě novou skutečností, k níž je nutné přihlédnout. To samé platí
i pro nové znění územního plánu. V takových případech musí mít odvolatel právo se k těmto
novým skutečnostem vyjádřit. Stěžovatelka dodává, že ze shora popsaných důvodů je rovněž
nesprávný názor krajského soudu, dle něhož povinností žalovaného nebylo zohlednit navrhované
důkazy, které uplatnila v doplněních odvolání a doplnění vyjádření k podkladům rozhodnutí,
neboť se i v tomto případě uplatnila zásada koncentrace.
[17] Další okruh kasační argumentace pojednává o nesprávném vypořádání žalobních námitek
týkajících se podjatosti úředních osob. Stěžovatelka tvrdí, že v žalobě namítala
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného z důvodu jeho nedostatečného odůvodnění (tuto
námitku opřela o metodický pokyn Ministerstva vnitra, dle nějž opožděnou námitku podjatosti
by měl správní orgán vypořádat v odůvodnění svého rozhodnutí, což v dané věci nenastalo).
Zdůrazňuje, že tedy nebrojila proti samotnému způsobu vyřízení námitek podjatosti (jako
opožděných), nebyla tedy povinna v žalobě předkládat k této otázce „hmotněprávní argumentaci“,
jak po ní požadoval krajský soud. Stěžovatelka dále nepovažuje za „relevantní“ argument krajského
soudu, že nebylo třeba se vypořádat s opožděnou námitkou podjatosti také v odůvodnění
rozhodnutí, neboť správní řád takovou povinnost nestanoví, a tudíž je dostatečné, pokud
žalovaný tyto důvody uvedl již ve sdělení adresovaném stěžovatelce. Nesouhlasí také s tím, že dle
krajského soudu nelze vycházet z metodického pokynu, neboť stěžovatelka nenamítala
systémovou podjatost; tento názor krajského soudu považuje za „nepřípustně formalistický“.
K metodickému pokynu by naopak mělo být přihlíženo jako k ustálené správní praxi.
[18] Podle stěžovatelky rovněž krajský soud postupoval nesprávně při vypořádání její námitky,
že žalovaný nepřípustně změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že část dodatečně povolované
stavby nazval vnitřní kanalizací. Stěžovatelka konkrétně nesouhlasí s tím, že krajský soud převzal
vypořádání této námitky ze svého předchozího rozsudku, který byl ovšem odstraněn zrušujícím
rozsudkem NSS. Zdůrazňuje, že správností této části předcházejícího rozsudku krajského soudu
se NSS nezabýval. Kromě toho krajskému soudu vytýká, že její námitku vypořádal s odkazem
na vyjádření SmVaK Ostrava a. s., který k charakteru kanalizační přípojky uvedl, že se jedná
o vnitřní kanalizaci, ačkoli proti skutečnosti, že se jedná o stavbu vnitřní kanalizace, stěžovatelka
v žalobě nebrojila. Namítala toliko to, že prvostupňové rozhodnutí dodatečně povolilo stavbu
přípojky splaškové kanalizace, zatímco napadené rozhodnutí dodatečně povolilo stavbu vnitřní
kanalizace, přestože takový závěr je v rozporu s projektovou dokumentací a rozhodnutí
žalovaného prvostupňové rozhodnutí potvrdilo. Žalovanému dále vytýkala, že nepostupoval dle
§90 odst. 5 správního řádu. Jelikož krajský soud na shora uvedenou žalobní argumentaci
neodpověděl, napadený rozsudek je z tohoto důvodu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Nakonec stěžovatelka v této části kasační argumentace uvádí, že i kdyby se jednalo pouze
o formální vadu a žalovaný by mohl po formální stránce postupovat změnou části rozhodnutí
a potvrzením jeho zbytku, způsobem zvoleným žalovaným (tj. pouhá změna odůvodnění
prvostupňového orgánu) by byla dotčena zásada dvojinstančnosti řízení. Není-li dodatečně
povolována splašková kanalizace (proti níž stěžovatelka v řízení mohla podávat své námitky
a následně odvolání), ale odlišná stavba vnitřní kanalizace, došlo tím ke zkrácení práv účastníků
řízení – včetně stěžovatelky – neboť nemohli vznášet námitky vůči stavbě vnitřní kanalizace.
[19] Nakonec poukazuje na to, že krajskému soudu předložila usnesení a rozhodnutí
Ministerstva pro místní rozvoj a rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj vydaná v rámci
přezkumného řízení o přezkumu napadeného rozhodnutí žalovaného, jimiž se snažila podpořit
svou argumentaci uvedenou v bodech III a IV žaloby. Nesouhlasí s krajským soudem, že k těmto
listinám nemohl přihlížet s ohledem na §75 odst. 1 s. ř. s., podle kterého krajský soud vychází
při přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 As 141/2013 - 28, dle něhož
§75 odst. 1 s. ř. s. nebrání tomu, aby soud při svém rozhodování vycházel z dokumentů, které
vznikly až po vydání napadeného rozhodnutí, pokud popisují stav, jenž ke dni rozhodnutí
správního orgánu objektivně existoval. Jak bylo uvedeno, všechna tři rozhodnutí byla vydána
v rámci přezkumného řízení o přezkumu rozhodnutí žalovaného. Též v přezkumném řízení
přitom platí, že se soulad rozhodnutí s právními předpisy posuzuje podle právního stavu
a skutkových okolností v době jeho vydání (§96 odst. 2 správního řádu). Všechna tři rozhodnutí
tedy popisují stav, jenž tu byl ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí.
[20] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje s napadeným rozsudkem.
Je přesvědčen, že respektoval závazný právní názor dle zrušujícího rozsudku NSS ve vztahu
k posouzení hodnoty KZP a s ohledem na zásadu jednotnosti správního řízení postupoval
v souladu se zákonem, pokud ve svém rozhodnutí vycházel ze změny územního plánu, která
nabyla účinnosti až v průběhu odvolacího řízení. Souhlasí s krajským soudem také v hodnocení
žalobních námitek ohledně pojatosti úředních osob a tvrzeného pochybení žalovaného
spočívajícího v nezohlednění skutečností a důkazů, které stěžovatelka uvedla v podáních
učiněných v reakci na zrušující rozsudek NSS. Nakonec odkazuje na stranu 64 svého rozhodnutí,
v němž vysvětlil, proč napojení nové kanalizace na stávající přípojku je vnitřní kanalizací, nikoli
přípojkou (jak bylo uvedeno v prvostupňovém rozhodnutí), a uvedl zde také důvody, proč tato
změna nemá vliv na zákonnost prvostupňového rozhodnutí.
[21] Osoba zúčastněná na řízení I. ve vyjádření ke kasační stížnosti převážně rekapituluje
průběh sporu týkajícího se stavby, který trvá více než 10 let. Vyslovuje nepochopení nad tím,
že ačkoli stěžovatelka neustále opakuje stejné námitky, vyřešení sporu stále není u konce.
Ve zbytku vyjádření uvádí, že neexistuje jednotná definice KZP, a proto by bylo žádoucí,
aby si NSS vyžádal posouzení KZP pro areál Pronto autosalón podle současné metodiky
Ministerstva pro místní rozvoj, čímž by se ukončil dlouholetý spor. Nakonec přikládá vyjádření
prvostupňového orgánu ze dne 28. 7. 2020 ke KZP areálu jeho společnosti. Zbylé osoby
zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
[22] Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102, věta první
s. ř. s.), proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná
a stěžovatelka je řádně zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Napadený rozsudek Nejvyšší
správní soud přezkoumal v rozsahu podané kasační stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem
s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom
rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[23] Kasační stížnost je důvodná.
[24] Nejvyšší správní soud nejprve přistoupil k posouzení námitek nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu. Případnou nepřezkoumatelností rozsudku je totiž povinen se podle
§109 odst. 4 s. ř. s. zabývat z úřední povinnosti, a to i bez námitky stěžovatelky. Vlastní přezkum
rozsudku je pak možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria
přezkoumatelnosti, tedy že je srozumitelný a vychází z důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský
soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí. Tato kritéria napadený rozsudek
splňuje.
[25] Krajský soud v rozsudku řádně a srozumitelně vyložil důvody svého rozhodnutí,
vypořádal se se všemi podstatnými žalobními námitkami a jeho závěry jsou podpořeny
srozumitelnou a logickou argumentací. O tom, že je napadený rozsudek opřen o dostatek
relevantních důvodů, ostatně svědčí i skutečnost, že stěžovatelka s jeho závěry věcně polemizuje
v kasační stížnosti čítající 13 stran textu, což by v případě nepřezkoumatelnosti rozsudku fakticky
nebylo možné. Krajský soud nepochybil ani v tom, že výslovně neodpověděl na námitku
stěžovatelky, v níž brojila proti závěru žalovaného, že odvolání nelze doplnit, jestliže
má všechny zákonné náležitosti, ačkoli v mezičase došlo ke změně územního plánu a žalovaný
k této změně přihlížel. Podstatné totiž je, že krajský soud na stranách 11 až 13 napadeného
rozsudku detailně vysvětlil, proč shledal stěžovatelkou vytýkaný postup žalovaného, spočívající
v nezohlednění námitek a důkazů uplatněných v reakci na zrušující rozsudek NSS, v souladu
se zákonem (pro úplnost lze dodat, že správností těchto závěrů krajského se kasační soud zabývá
níže). Stejně tak se krajský soud dostatečně zabýval argumentací stěžovatelky, že žalovaný
nepřípustně změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že část dodatečně povolované stavby nazval
vnitřní kanalizací (viz strana 14 napadeného rozsudku).
[26] Nebylo třeba, aby krajský soud výslovně reagoval na každou dílčí námitku stěžovatelky;
dostatečné je, že uvedl právní názor, v jehož konkurenci žalobní body jako celek neobstojí
(srovnej rozsudek kasačního soudu ze dne 11. 6. 2015, č. j. 10 Afs 18/2015 - 48, bod 34; všechna
judikatura tohoto soudu je dostupná na www.nssoud.cz). Zrušení napadeného rozsudku
pro nepřezkoumatelnost by proto bylo možné teprve tehdy, pokud by správní soud
na podstatnou námitku účastníka zcela (tedy ani implicitně) nereagoval (srovnej rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, či ze dne 29. 6. 2017,
č. j. 2 As 337/2016 – 64). Jak je uvedeno výše, taková situace v nynějším případě nenastala.
[27] Kasační důvod ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tedy není dán.
[28] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami stěžovatelky shrnutými v odstavcích
[15] a [16] výše, v nichž - stručně řečeno - vytýkala krajskému soudu, že shledal zákonným postup
žalovaného, který nepřihlédl ke skutečnostem a důkazům uplatněným stěžovatelkou v reakci
na vydání zrušujícího rozsudku NSS. Tuto argumentaci stěžovatelky shledal Nejvyšší správní
soud důvodnou.
[29] Podle §82 odst. 4 správního řádu k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových
důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti
nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.
[30] Nejvyšší správní soud z přiloženého soudního spisu ověřil, že stěžovatelka po vydání
zrušovacího rozsudku NSS zaslala žalovanému dvě doplnění odvolání (dne 12. 10. 2017
a 26. 10. 2017) a kromě toho se v dalších podáních ze dne 14. 3. 2018 a 15. 3. 2018 vyjádřila
k podkladům pro vydání rozhodnutí žalovaného. V prvním z doplnění odvolání stěžovatelka
reagovala na zrušující rozsudek NSS. Zde mimo jiné uvedla, že dodatečně povolovaná stavba
je umístěna v rozporu s územním plánem, neboť u ní byl překročen KZP, tvrdila nedostatky
situačních výkresů, absenci kontrolních prohlídek, místního šetření atd.; k tomuto podání doložila
na podporu svých tvrzení 14 listinných důkazů. V dalším doplnění odvolání doložila 6 dalších
listinných důkazů, k nimž uvedla, že se vztahují k námitkám, které uplatnila v předchozím
doplnění odvolání. Pokud jde o podání ze dne 14. 3. 2018 a ze dne 15. 3. 2018, v nich
stěžovatelka především polemizovala s obsahem písemností založených ve správním spise
a citovala konkrétní pasáže ze zrušujícího rozsudku NSS a podání učiněná zmocněncem
stavebníka Ing. Petrem Páclem. Na podporu zde uplatněných tvrzení odkázala na výpis z katastru
nemovitostí ze dne 30. 12. 2017 pro pozemek parc. č. XG v k. ú. M. a kopie obsahu
internetových stránek společnosti PRONTO CAMPER ze dne 31. 12. 2017 a ze dne 14. 3. 2018.
V podání ze dne 15. 3. 2018 pak uplatnila argumentaci k písemnosti ze dne 1. 3. 2018 vyhotovené
stavebníkem a označené jako „Doplněk k podání ze dne 18. 10. 2017 – posouzení KZP“ s tím,
že výpočty zde uvedené označila za nesprávné a v rozporu s územním plánem.
[31] Žalovaný na výše uvedené námitky a navrhované důkazy reagoval stručným
odůvodněním, podle něhož stěžovatelku v dalším řízení po vydání zrušujícího rozsudku NSS
nevyzýval k doplnění odvolání, neboť jeho úlohou bylo toliko odstranit vadu vytčenou zrušujícím
rozsudkem NSS týkající se souladu stavby s územním plánem z hlediska KZP, což je otázka
právní, kterou přísluší posuzovat správním orgánům. Žalovaný proto ke stěžovatelčiným
podáním (blíže určeným v předcházejícím odstavci) nepřihlédl a krajský soud jeho postup
aproboval. Krajský soud pak v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že postup žalovaného
byl správný, neboť se v daném případě uplatnila zásada koncentrace odvolacího správního řízení.
Jelikož stěžovatelka nevymezila žádné skutečnosti, které by byly podřaditelné pod §82 odst. 4
správního řádu, žalovaný dle krajského soudu postupoval správně, pokud obsah nově
uplatněných podání nezohlednil.
[32] Výše popsané vysvětlení žalovaného, z jakého důvodu nepřihlédl ke stěžovatelčiným
podáním, však není správné. Krajský soud pak pochybil, pokud postup žalovaného aproboval.
[33] V prvé řadě Nejvyšší správní soud uvádí, že nově uplatněné námitky stěžovatelky
se týkaly jak otázek skutkových (tj. zejména nedostatků skutkových zjištění – nepřesných
situačních výkresů, absence kontrolních prohlídek či místního šetření), tak i právního posouzení
(mimo jiné výpočtu hodnoty KZP). Mimo to posouzení hodnoty KZP není jen otázkou právní,
ale také skutkovou; už v tomto ohledu je tedy třeba korigovat závěr žalovaného, že posouzení
souladu stavby s územním plánem (zahrnující stanovení hodnoty KZP) je otázkou právní, která
přísluší správním orgánům, a proto není prostor pro to, aby stěžovatelka doplňovala
své odvolání. Nicméně i pokud by posouzení souladu stavby s územním plánem bylo čistě
otázkou právní, jak mylně dovodil žalovaný, tak i v takovém případě by stěžovatelce nebránilo
uplatnit námitky takového charakteru, neboť dle §82 odst. 2 správního řádu je odvolatel povinen
do svého odvolání mimo jiné uvést, v čemž spatřuje rozpor napadeného rozhodnutí s právními
předpisy. Na odvolacím orgánu pak je, zda argumentaci odvolatele týkající se nesprávného
právního posouzení určité otázky přisvědčí. Stejně tak není zásadní, že žalovaný stěžovatelku
k doplnění odvolání nevyzýval; podstatné toliko je, že stěžovatelka tato podání žalovanému
zaslala. Již z výše popsaných důvodů je patrné, že vysvětlení žalovaného, z jakého důvodu
nezohlednil obsah nově uplatněných podání stěžovatelky, nemůže obstát.
[34] Postup žalovaného spočívající v nepřihlédnutí k obsahu nově uplatněných podání
stěžovatelky neobstojí ani s ohledem na zásadu koncentrace odvolacího správního řízení
zakotvenou v §82 odst. 4 správního řádu, na níž založil svou argumentaci ohledně nedůvodnosti
odpovídající žalobní námitky krajský soud. Žalovaný byl dle závazného právního názoru
obsaženého ve zrušujícím rozsudku NSS povinen se nově věcně zabývat KZP – což zahrnovalo
posouzení úpravy pozemků v areálu společnosti osoby zúčastněné na řízení 1), kde se nachází
dodatečně povolovaná stavba – tedy otázkou, která nebyla v předcházejícím správním řízení
předmětem bližšího zkoumání (neboť v něm žalovaný zaujal názor, že posuzovaná stavba
nemění stávající KZP, ať je jeho hodnota jakákoli). Za takové situace byla stěžovatelka též
oprávněna uplatnit nové námitky a předložit důkazy na podporu svých tvrzení, zda dodatečně
povolovaná stavba hodnotu KZP překračuje. Jinak řečeno, stěžovatelčiny námitky a důkazy,
které učinila v reakci na zrušující rozsudek NSS a které míří k posouzení hodnoty KZP,
nelze odmítnout s pouhým poukazem na zásadu koncentrace odvolacího řízení dle §82 odst. 4
správního řádu s tím, že je měla uplatnit dříve (konkrétně ve lhůtě určené prvostupňovým
správním orgánem); bez znalosti zrušujícího rozsudku NSS totiž stěžovatelka nemohla předvídat,
že právě toto zjištění bude v dalším řízení podstatné. To platí tím spíše, že tuto skutečnost
nepředvídal ani samotný žalovaný či krajský soud, který jeho předcházející rozhodnutí aproboval
a žalobu proti němu směřující zamítl.
[35] Ve světle výše uvedeného Nejvyšší správní soud shrnuje, že závěr krajského soudu,
podle něhož s ohledem na zásadu koncentrace nebylo povinností žalovaného k obsahu nově
učiněných podání stěžovatelky přihlížet, není správný. Nezohlednění obsahu nově učiněných
podání stěžovatelky žalovaným - aniž by vzal v potaz, jestli zde uplatněné námitky a navrhované
důkazy mohla objektivně uplatnit dříve - tudíž představuje vadu řízení, pro kterou měl krajský
soud rozhodnutí žalovaného zrušit. Pokud tak neučinil, napadený rozsudek je zatížen vadou
ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., pro kterou je třeba jej zrušit.
[36] Povaha shledaných vad vylučuje, aby se Nejvyšší správní soud zabýval zbylými kasačními
námitkami.
[37] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek
je nezákonný, a proto jej zrušil dle §110 odst. 1, věty první s. ř. s. (výrok I. tohoto rozsudku). Věc
však krajskému soudu nevrátil k dalšímu řízení, jelikož současně rozhodl o zrušení rozhodnutí
žalovaného dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a dle §78 odst. 4 s. ř. s., ve spojení
s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (výrok II. tohoto rozsudku).
[38] Dle §78 odst. 5 s. ř. s., ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. je žalovaný v dalším
řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odůvodnění tohoto
rozsudku. Žalovaný se tedy vyjádří ke skutečnostem a důkazům uplatněným stěžovatelkou
v reakci na vydání zrušujícího rozsudku NSS, které se týkají posouzení KZP. Následně vysvětlí,
zda i po jejich zhodnocení obstojí jeho závěr, že dodatečně povolovaná stavba je, co se týče
KZP, v souladu s platným územním plánem.
[39] V případě, že Nejvyšší správní soud ruší rozsudek krajského soudu a současně ruší
i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu
(§110 odst. 3, věta druhá s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří
v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem
vycházejícím z §60 s. ř. s. (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008,
č. j. 1 As 61/2008 – 98).
[40] Jelikož stěžovatelka dosáhla zrušení správního rozhodnutí, měla z procesního hlediska
úspěch ve věci a náleží jí tak dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. náhrada nákladů
řízení vůči žalovanému.
[41] Důvodně vynaložené náklady v řízení o žalobě a řízení o kasační stížnosti tvoří zaplacený
soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč, za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč a dále odměna
za zastupování advokátem. Ta byla v řízení před krajským soudem určena podle §11 odst. 1
písm. a) a písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif) – dále jen „advokátní tarif“, ve spojení
s §7 bodem 5. a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, a to za dva úkony právní služby
po 3 100 Kč (převzetí zastoupení a sepsání žaloby), tedy v celkové výši 6 200 Kč. Náhrada
hotových výdajů (režijní paušál) činí podle §13 odst. 4 advokátního tarifu částku 300 Kč za každý
z uvedených úkonů právní služby, tedy celkem 600 Kč. Odměna za zastupování advokátem
v řízení o kasační stížnosti byla určena podle §11 odst. 1 písm. d), ve spojení s §7 bodem 5.
a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, a to za jeden úkon právní služby po 3 100 Kč (sepsání
kasační stížnosti), spolu s náhradou hotových výdajů za tento úkon ve výši 300 Kč. Odměna
advokáta za zastupování v řízení o žalobě a v řízení o kasační stížnosti tak činí částku 10 200 Kč.
Zástupce stěžovatelky je plátcem daně z přidané hodnoty (§14a odst. 1 advokátního tarifu),
a proto součást nákladů tvoří rovněž tato daň ve výši 2 142 Kč, tj. 21 % z částky 10 200 Kč
(§57 odst. 2 s. ř. s.).
[42] Celkové důvodně vynaložené náklady stěžovatelky činí 20 342 Kč (3 000 Kč + 5 000 Kč
+ 10 200 Kč + 2 142 Kč). Proto Nejvyšší správní soud uložil procesně neúspěšnému žalovanému
povinnost zaplatit tuto částku úspěšné stěžovatelce na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
a o žalobě, a to k rukám jejího zástupce. Ke splnění této povinnosti stanovil Nejvyšší správní
soud přiměřenou lhůtu třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku (výrok III. tohoto rozsudku).
[43] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, popř. jí soud
může na návrh z důvodů zvláštního zřetele přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení.
V daném případě krajský soud ani Nejvyšší správní soud neuložily osobám zúčastněným na řízení
žádné povinnosti a tyto osoby přiznání náhrady nákladů řízení nepožadovaly. Proto jim
(za použití §120 s. ř. s.) právo na náhradu nákladů řízení nevzniklo (výrok IV. tohoto rozsudku).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 25. března 2022
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu