ECLI:CZ:NSS:2022:4.AO.3.2021:187
sp. zn. 4 Ao 3/2021 - 187
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatele: JUDr. A. Č., Ph.D.,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-10/MIN/KAN,
takto:
I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-
10/MIN/KAN, by l o v čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a) v ro zp o ru se zákonem.
II. Návrh na vyslovení, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 7. 5. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-10/MIN/KAN, v čl. I. bodu 16 bylo v rozporu se zákonem a nebylo vydáno
zákonem stanoveným způsobem, se zamí t á.
III. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku
1.667 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 10. 5. 2021 se navrhovatel domáhal
zrušení čl. I bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 mimořádného opatření odpůrce ze dne 7. 5. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN, které bylo nařízeno postupem podle §69 odst. 1
písm. b) a i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a podle §2 odst. 2 písm. b)
až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), k ochraně
obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem
SARS-CoV-2.
[2] Tímto mimořádným opatřením odpůrce v částech napadených návrhem omezil činnost
provozoven stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary) tak, že v nich zakázal
přítomnost veřejnosti, a to se stanovenými výjimkami [čl. I. bod 1], omezil provoz heren a kasin
tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti [čl. I. bod 4 písm. a)], a zakázal spolkové, sportovní,
taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky,
oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě,
s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, a to se stanovenými výjimkami [čl. I. bod 16].
[3] Navrhovatel uvedl, že je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení části mimořádného
opatření, které jej v pozici zákazníka výrazně omezuje v možnostech využívání restauračních
služeb, zakazuje mu přítomnost v provozovnách, které by byly v provozu, zasahuje
do jeho sociálních vazeb a možnosti interakce s dalšími lidmi, jež se často odehrává
v provozovnách či na dalších místech dotčených mimořádným opatřením, zasahuje do jeho práva
na soukromí a omezuje jej ve svobodě rozhodování o jinak běžných součástech života,
jako je stravování v restauraci či možnosti trávení volného času a účast na hazardních hrách,
zasahuje do jeho práva pokojně se shromažďovat a porušuje princip legitimního očekávání,
neboť reguluje oblasti života a aktivity, jejichž omezení zákonodárce po skončení nouzového
stavu nepředpokládal. Navrhovatel dodal, že stejným způsobem je omezena i široká veřejnost,
a proto návrh svým významem a dopadem výrazně přesahuje jeho osobní sféru a zájmy.
[4] Navrhovatel upozornil, že mimořádné opatření je označeno jako opatření o omezení
obchodu a služeb, avšak upravuje celou řadu dílčích oblastí, z nichž některé s obchodem
a službami nesouvisejí. Odpůrce nespecifikoval konkrétní zákonné ustanovení, které by zakládalo
jeho působnost pro přijetí konkrétního opatření. Podle názoru navrhovatele jednal odpůrce
ultra vires a nerespektoval možnosti intenzity zásahu stanovené pandemickým zákonem.
[5] V této souvislosti navrhovatel zdůraznil, že pokud zákon u konkrétní regulace umožňuje
přijetí opatření v podobě „omezení“, nelze za legitimní považovat přijetí opatření, kterým
se „zakazuje“. Konkrétně v čl. I. bodu 1 mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost
veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, tedy neomezil, ale úplně vyloučil fungování
provozoven, jež nejsou zahrnuty ve stanovených výjimkách. K přijetí takového zákazu
však není oprávněn. Ustanovení §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona navíc dopadá
jen na obchodní nebo výrobní provozovny, a nikoli na provozovny služeb. Pandemický zákon
neposkytuje zmocnění pro regulaci stravovacích služeb ani v jiném svém ustanovení.
Dále důvodová zpráva k pandemickému zákonu nepředpokládá absolutní zamezení přítomnosti
veřejnosti v provozovnách, ale toliko přijetí nástrojů, které mají bránit vysoké koncentraci lidí.
Mimořádné opatření nezdůvodňuje, proč je zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách
stravovacích služeb nezbytný a přiměřený. Rovněž není zřejmé, proč odpůrce například
jen nezakázal konzumaci alkoholických nápojů či nezavedl pro všechny restaurace stejné
podmínky, jaké platí pro provoz hotelových restaurací. Dále navrhovatel upozornil, že odpůrce
věnoval větší prostor zdůvodnění výjimek ze zákazu než zdůvodnění samotného zákazu,
což navrhovatel nepovažuje za vhodný postup.
[6] Také omezení provozu heren a kasin podle navrhovatele fakticky představuje zákaz,
neboť zákaz přítomnosti veřejnosti v těchto provozovnách vede k nemožnosti provozování
živých hazardních her a výraznému omezení dalších hazardních her, tedy k faktickému zákazu
specifického druhu podnikatelské činnosti a zároveň k nedůvodnému ovlivňování hráče
v rozhodnutí o zapojení do těchto her. Odpůrce nezohledňuje odlišnosti provozoven
pro jednotlivé typy her a možná opatření, která by mohla riziko přenosu viru eliminovat.
Pandemický zákon ani zákon o ochraně veřejného zdraví neumožňují tyto aktivity zakázat.
Navrhovatel dále považuje za nedostatečné zdůvodnění paušální konstatování,
že ve všech provozech regulovaných v čl. I. bodu 4 mimořádného opatření zpravidla dochází
k větší koncentraci návštěvníků nebo účastníků.
[7] Dále navrhovatel namítl, že odpůrce nereflektoval závěry rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2011 - 48, a nerozlišil, jaké skupiny lidí se setkávají,
jaký charakter ta která akce má, a nadále setrval na zákazu akcí soukromého charakteru. Takový
zákaz neoprávněně zasahuje do práva na soukromý a rodinný život. Omezení setkávání
na dvě osoby (pokud nejsou dodrženy stanovené podmínky) nerespektuje osobní sféru
jednotlivců a nezbytnost sociální interakce. Odpůrce přitom vůbec nezohlednil, že je epidemie
na ústupu. Z ustanovení §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona nevyplývá možnost omezit
maximální možný počet osob na dvě bez ohledu na to, jestli se setkání uskutečňuje venku
nebo uvnitř, popřípadě na velikost prostoru, a bez ohledu na charakter a přístupnost akce.
I když lze dovodit, že se stanovený zákaz nevztahuje na setkávání v rámci rodiny, má právo
na soukromý život širší dosah a jeho projevy v rámci potřeby mezilidské interakce nelze limitovat
pouze rodinnými vazbami. Omezení soukromých, veřejnosti nepřístupných akcí s více než dvěma
účastníky lze považovat za nepřiměřené. Navíc pojem akce se částečně může překrývat
se shromážděním, které zakázat nelze. Z epidemického hlediska je dále nevýznamné,
zda shromáždění slouží k výkonu ústavních práv a svobod, nebo jinému účelu.
[8] Podle další námitky mimořádné opatření nařizuje nové povinnosti nad rámec zákona.
Z čísla jednacího napadeného opatření, které je již několikátým opatřením vydaným
pod sp. zn. MZDR 14601/2021/MIN/KAN, je zřejmé, že správní spis kromě samotného
mimořádného opatření nemůže obsahovat dostatek dalších písemností, které by mohly
být podkladem pro rozhodování odpůrce. Podle stávající judikatury nezpůsobuje nevedení
správního spisu nezákonnost mimořádného opatření, avšak tato skutečnost prokazuje,
že odpůrce při vydání mimořádného opatření nezvažoval materiální podstatu a přiměřenost
přijatých opatření, což odporuje požadavku legality.
[9] Navrhovatel dále zopakoval, že všechny napadené části mimořádného opatření postrádají
relevantní odůvodnění, což je v rozporu s §3 odst. 2 pandemického zákona i s ústavními limity
činnosti orgánů veřejné moci. Odpůrce se snaží zabránit koncentraci lidí na určitých místech,
avšak nezdůvodnil, proč zamýšleného cíle v podobě eliminace rizika šíření nemoci
nelze dosáhnout mírnějšími prostředky. Nadto není zřejmé, proč zrovna ve stanovených
případech je nezbytné koncentraci osob bránit a pro jiné epidemiologicky srovnatelné situace
(například hromadná doprava) podobná opatření přijímána nejsou. Mimořádné opatření porušuje
princip právní jistoty a legitimního očekávání. Odpůrce totiž přijal regulaci činností, kterou
mu pandemický zákon neumožňuje. Odpůrce svá opatření po vydání rozsudku Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 6 Ao 11/2021 jen mírně modifikoval, avšak neodstranil materiální vady,
které mu soud vytýkal.
[10] V dalším podání ze dne 17. 5. 2021 navrhovatel oznámil, že odpůrce vydal
dne 14. 5. 2021 pod č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN nové mimořádné opatření, kterým
bylo s účinností ode dne 17. 5. 2021 od 00:00 hodin zrušeno napadené mimořádné opatření.
Z tohoto důvodu navrhovatel s poukazem na §13 odst. 4 pandemického zákona navrhl,
aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že odpůrce vydáním mimořádného opatření ze dne 7. 5. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN, v části čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a) překročil meze
své působnosti a toto mimořádné opatření v části čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 16 vydal
v rozporu se zákonem a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem.
[11] Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že navrhovatel není aktivně procesně legitimován,
neboť netvrdí, v jakých konkrétních možnostech nákupu zboží byl omezen nebo jak konkrétně
bylo zasaženo do jeho sociální oblasti.
[12] Dále odpůrce zdůraznil nutnost komplexního posuzování nové a bezprecedentní epidemie
koronaviru SARS-CoV-2. Nejen tato pandemie, ale i poznatky o ní se dynamicky vyvíjí,
a potřebné informace a podklady tedy nejsou zcela běžně k dispozici. Při přijímání mimořádných
opatření je nutné preferovat ochranu života a zdraví při současné snaze o co nejmenší omezení
chodu společnosti. V případě nejasností se přitom s ohledem na princip náležité opatrnosti
nelze spoléhat na to, že nastane optimističtější varianta.
[13] Odpůrce také uvedl, že provozovny dotčené napadenými částmi mimořádného opatření
mohou nadále fungovat formou výdeje nebo například cestou internetového prodeje či dovážky.
Formou zákazového omezení je pouze reprobována přítomnost veřejnosti v provozovně.
Kromě toho je omezení širší pojem než zákaz, což plyne i ze stanovených výjimek, které
prokazují, že nejde o absolutní zákaz, ale o omezení, byť velmi razantní. Pod pojem „obchodní
provozovna“ pak spadá i provozovna služeb.
[14] Podle názoru odpůrce může být odůvodnění mimořádného opatření velice stručné,
neboť bez vedení řízení jednoduše nelze v takto naléhavé situaci shromáždit podklady
a informace, které by náležité zpracování rozsáhlejšího odůvodnění umožňovaly. Odůvodnění
napadeného mimořádného opatření odpovídá požadavkům uvedeným v §3 odst. 2
pandemického zákona. Také podoba vedení správního spisu je dána tím, že se mimořádné
opatření vydává bez předchozího řízení. Požadavek, aby správní spis obsahoval veškeré podklady,
ztrácí smysl v situaci, kdy se adresáti mimořádných opatření nemají možnost s těmito
podklady před vydáním opatření seznámit. Na základě zhodnocení epidemiologické situace
a povahy omezovaných činností bylo zvoleno vhodné omezující opatření. Nepřiměřené
by bylo paušální náhodné opatření bez jakéhokoli zhodnocení a bez odůvodněných výjimek,
což není tento případ.
[15] S ohledem na tyto skutečnosti odpůrce navrhl odmítnutí návrhu pro nedostatek aktivní
procesní legitimace navrhovatele podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), případně jeho zamítnutí
pro nedůvodnost.
[16] K vyjádření odpůrce zaslal navrhovatel repliku. V ní poukázal na to, že zákazy obsažené
v napadeném mimořádném opatření byly adresovány všem spotřebitelům. Omezením setkávání
pak bylo přímo zasaženo do základního práva na soukromí a shromažďovacího. Nutnost
zdrženlivosti soudu při přezkumu opatření obecné povahy je vázaná na situaci, ve které
by provádění testu proporcionality znamenalo nahrazování kompetencí správního orgánu.
Nyní posuzovaná věc je však skutkově odlišná. Námitky uplatněné v tomto řízení se nevztahují
k posuzování odborných otázek o způsobu přenosu viru nebo zpochybňování statistických údajů
a analýz o šíření nemoci na území České republiky, jimiž odpůrce své opatření obecné povahy
odůvodňoval. Jako nedostatečné byly namítané další obligatorní části odůvodnění, tj. absence
zdůvodnění konkrétní míry rizika spojeného s vymezenými činnostmi, zdůvodnění výběru
konkrétní z vícera možných obdobných činností s obdobným rizikem přenosu, ale zejména
absentuje zdůvodnění přiměřenosti zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických
osob, na něž stanovené zákazy, omezení a povinnosti dopadají. Pokud tyto skutečnosti
nejsou v odůvodnění mimořádného opatření obsaženy, nelze přezkoumat, jestli a jakým
způsobem je odpůrce při svém rozhodování zvažoval, přičemž samotný obsah úpravy a způsob
regulace nasvědčuje tomu, že zvažovány nebyly. Přitom již samotná absence zákonného
zmocnění ke konkrétním zákazům a omezením představuje vadu, pro kterou je mimořádné
opatření nepřezkoumatelné. Pokud je určitá činnost (ale i subjektivní právo) omezována,
znamená to, že jsou stanoveny podmínky, za jakých ji lze vykonávat a za jakých již nikoliv.
Jestliže je stejná činnost zakázána, znamená to, že ji nelze vykonávat za žádných podmínek.
Omezení rozhodně nepředstavuje širší pojem než zákaz. Živnostenský zákon přímo v §17
rozlišuje mezi prodejem zboží a poskytováním služeb. Nelze tedy učinit závěr, že obchod
a výroba ve smyslu pandemického zákona zahrnuje také služby. Všechny písemnosti, ze kterých
při vydání mimořádného opatření odpůrce vycházel, tj. podle zákonného požadavku písemnosti,
které se vztahují k dané věci, by ve správním spise měly být obsaženy. Pokud tomu
tak není, je rozhodování nepřezkoumatelné a nelze vyloučit svévolný postup odpůrce. Specifický
způsob vydání správního aktu bez řízení o návrhu opatření obecné povahy není možné
považovat za důvod pro akceptaci absence řádného odůvodnění. Konečně nelze považovat
za dostačující, že odpůrce zohledňuje epidemiologickou situaci, neboť nepřistoupil
ke zdůvodnění nezbytnosti a přiměřenosti zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických
a fyzických osob a zdůvodnění konkrétní volby z více možných s obdobnými účinky z hlediska
rizika šíření nemoci.
[17] Navrhovatel tak v replice setrval na svém návrhu učiněném podle §13 odst. 4 pandemického
zákona.
II. Posouzení návrhu
II/1. Aktivní procesní legitimace navrhovatele
[18] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen. Navrhovatel musí logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení
jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS,
bod 34, ve vztahu k mimořádným opatřením podle pandemického zákona také rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 34).
[19] Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele k napadení
čl. I. bodu 16 mimořádného opatření, které zakázalo veřejné a soukromé akce, a týkalo
se tak všech osob na území České republiky, včetně navrhovatele, v každodenních činnostech,
jimiž mimo jiné uplatňovaly též svá práva a svobody, především právo na ochranu
před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života garantované zejména
v čl. 10 Listiny základních práv a svobod (srov. již citovaný rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48,
body 11, 43 a násl. k typově témuž omezení).
[20] Méně jednoznačná je otázka aktivní procesní legitimace navrhovatele ve vztahu k těm částem
mimořádného opatření, které regulovaly činnost provozoven stravovacích služeb (čl. I. bod 1)
a provoz heren a kasin [čl. I. bod 4 písm. a)]. Navrhovatel tvrdí, že mu těmito částmi
mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost v provozovnách, které by za normálních
okolností byly v provozu, a navrhovatel by tak mohl jejich služeb využít.
[21] Nejvyšší správní soud v prvé řadě odmítá natolik extenzivní pojetí aktivní legitimace
k podání návrhu na opatření obecné povahy, které by umožňovalo napadnout omezení
poskytování určité služby každému potenciálnímu zákazníku (odběrateli) této služby.
To by skutečně mělo povahu actionis popularis, což je v rozporu s konstrukcí řízení o zrušení
opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s. Proto i v případě mimořádných opatření
vydaných podle pandemického zákona je nutné, aby měla napadená regulace přímý
a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele (srov. usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Takový přímý a nezprostředkovaný vztah však bez dalšího neexistuje
mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků.
[22] V projednávané věci však odpůrce v čl. I. bodech 1 a 4 písm. a) mimořádného opatření
zjevně nestanovil povinnosti jen provozovatelům stravovacích služeb, heren a kasin, byť regulace
těchto činností patrně byla jeho primárním cílem, nýbrž veškeré veřejnosti, jíž zakázal
přítomnost v provozovnách, tedy stanovil povinnost do provozoven nevstupovat. Právě
pro to, jak byla napadená ustanovení ve své dispozici formulována, je tak zřejmé, že regulace
mířila nejen na provozovatele, ale i na třetí osoby, tedy na každého, kdo byl součástí nejširší
spotřebitelské veřejnosti. V tomto smyslu se jednalo o povinnosti na sobě nezávislé. Veřejnosti
byl totiž zakázán vstup i v případě, že provozovna byla otevřena, což mimořádné opatření přísně
vzato nezakázalo, nebo že provozovatel sám nesplnil svou povinnost zabránit přítomnosti
veřejnosti. Provozovatel i veřejnost byli také zjevně nezávisle na sobě podle pandemického
zákona postižitelní, a to provozovatel jako právnická nebo fyzická podnikající osoba za přestupek
(§10), veřejnost, tedy každý zákazník jako osoba fyzická za přestupek podle §11 odst. 2.
[23] Mimořádné opatření tedy v čl. I. bodech 1 a 4 písm. a) přímo omezilo, a to v nejobecnějším
smyslu, osobní svobodu a autonomii vůle navrhovatele, popřípadě její konkrétní projevy
například v podobě svobody pohybu, neboť mu ukládalo povinnost zdržet se činností,
v nichž by mu jinak nic nebránilo. Za porušení této povinnosti přitom mohl být navrhovatel
sankcionován (srov. bod 36 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2021
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133).
[24] Navrhovatel tedy ve smyslu výše citované judikatury logicky konsekventně a myslitelně tvrdil
zkrácení na svých právech tím, že mu čl. I. body 1 a 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce
pod hrozbou sankce zakazovaly přítomnost ve vymezených provozovnách, jejichž služeb
by za normálních okolností využil. Navrhovatel proto musel mít možnost domáhat se ochrany
proti tomuto tvrzenému zásahu do svých práv u soudu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv
a svobod. Jinými slovy byl aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení těchto částí
mimořádného opatření.
[25] Za této situace mohl Nejvyšší správní soud návrh meritorně projednat. Při přezkumu
byl přitom vázán rozsahem a důvody návrhu a vycházel ze skutkového a právního stavu, který
tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§101b odst. 3 a §101d odst. 1 s. ř. s.).
II/2. Procesní námitky navrhovatele
[26] Navrhovatel namítl, že mimořádné opatření bylo označeno jako opatření o omezení
obchodu a služeb, nicméně dopadalo i na řadu dílčích oblastí, které s obchodem a službami
nesouvisely. Tyto výhrady Nejvyšší správní soud sdílí (shodně rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48,
bod 97), avšak nešlo o vadu, která by sama o sobě zapříčinila nezákonnost mimořádného
opatření.
[27] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že odpůrce vydal jedno mimořádné opatření,
které v sobě obsahovalo větší množství opatření ve smyslu §2 pandemického zákona. Za takové
situace bylo s ohledem na právní jistotu adresátů mimořádného opatření zapotřebí, aby odpůrce
u každého dílčího opatření, nikoli jen souhrnně v návětí, vymezil, o které ustanovení
pandemického zákona nebo zákona o ochraně veřejného zdraví jej opírá. Nicméně pokud
tak odpůrce neučinil, nemá to samo o sobě za následek nepřezkoumatelnost mimořádného
opatření, neboť je povinností soudu posoudit, zda byl odpůrce oprávněn jeho napadené části
vydat za použití některého z ustanovení pandemického zákona či zákona o ochraně veřejného
zdraví citovaného v návětí či podle jejich jiného ustanovení.
[28] K námitce navrhovatele, že odpůrce nevedl správní spis, odkazuje Nejvyšší správní soud
na rozsudek ze dne 25. 3. 2021 č. j. 4 As 301/2020 - 147, z něhož vyplývá, že i v případě vydávání
mimořádného opatření, jemuž nepředchází žádné řízení, je odpůrce obecně povinen vést správní
spis, neboť i v takové situaci se uplatní §17 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Nevedení
správního spisu však automaticky nezakládá nezákonnost mimořádného opatření. O vydání
mimořádného opatření se totiž nevede řízení a adresáti mimořádného opatření nemají možnost
se před jeho vydáním s podklady seznámit, v důsledku čehož jejich právo se k nim vyjádřit není
dotčeno. Z hlediska způsobu vydání i účinků jeho obsahu se dále mimořádné opatření blíží
právnímu předpisu. Proto i postup soudu při přezkoumání jeho zákonnosti musí být méně
formalistický a více podobný abstraktnímu přezkumu souladu podzákonných předpisů
se zákonem prováděnému Ústavním soudem. Správní soudy se proto musí soustředit především
na otázku pravomoci k vydání mimořádného opatření a jeho obsahového souladu s ústavním
pořádkem a zákony, zatímco námitky případných procesních vad budou z povahy věci méně
relevantní vzhledem k tomu, že řízení ve vlastním smyslu před správním orgánem vedeno není.
[29] Také v projednávané věci nevedení spisu nepředstavuje vadu, která by měla vliv
na zákonnost napadené části mimořádného opatření. Odpůrce totiž žádné podklady pro jeho
vydání v listinné podobě neshromáždil, jak vyplývá i z jeho vyjádření, a v odůvodnění
mimořádného opatření jen odkázal na několik veřejně dostupných analýz, z nichž stejně
jako z údajů o tehdejší epidemiologické situaci vycházel.
II/3. Omezení soukromých akcí
[30] Navrhovatel napadl čl. I. bodu 16 mimořádného opatření, jímž se zakazují spolkové, sportovní,
taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy
a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující
ve stejný čas 2 osoby, není-li v tomto mimořádném opatření stanoveno jinak. Mimořádné opatření dále
stanoví výjimky z tohoto zákazu. Navrhovatel v tomto směru pouze brojí proti zákazu
soukromých akcí, který považuje za nepřiměřený zásah do svého soukromého a rodinného
života.
[31] Tato část mimořádného opatření se zjevně opírá o ustanovení §2 odst. 2 písm. e)
pandemického zákona, ve znění účinném do 25. 2. 2022, podle něhož lze stanovit zákaz
nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě,
nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení
maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout na schůze,
zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných nebo soukromých osob,
které se konají na základě zákona, a shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím.
[32] Nejvyšší správní soud již ve zmiňovaném rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48 dospěl k závěru,
že akcí ve smyslu citovaného ustanovení je pouze organizovaná činnost nebo společenská událost
pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli, a proto nedopadá například
na neorganizovaná setkání několika osob v rámci rodiny. Nejvyšší správní soud
však nekonstatoval, že by bylo omezení soukromých (organizovaných) akcí problematické,
naopak uznal, že omezení veřejných a soukromých setkávání s cílem zamezit komunitnímu šíření
infekce je vhodným opatřením sledujícím potlačení pandemie (bod 46 citovaného rozsudku).
[33] Odpůrci nelze vytýkat, že by závěry rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48 v tomto ohledu
nereflektoval, a způsobil tak nezákonnost mimořádného opatření v napadené části. Naopak
v jeho odůvodnění s odkazem na citovaný rozsudek uvedl, že „se soukromou nebo veřejnou akcí rozumí
organizovaná činnost nebo společenská událost pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli. Zákaz
konání veřejných nebo soukromých akcí nedopadá na situace, jako je návštěva rodičů či sourozenců nežijících
v jedné domácnosti, neboť je nelze pokládat za organizované (či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy,
když se v souladu se společenskými konvencemi na takové návštěvě účastníci domluví, jsou na ni pozváni, pozvou
se sami či ji jen předem ohlásí.“
[34] Z navrhovatelovy argumentace vyplývá, že fakticky brojí spíše proti omezení počtu účastníků
soukromých akcí na dva. I kdyby se Nejvyšší správní soud s takovými výhradami v obecné rovině
ztotožnil, navrhovatel v tomto směru brojí pouze proti omezení soukromých akcí,
což by problém se stanoveným maximálním počtem účastníků všech společenských akcí nijak
neřešilo.
[35] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že z epidemiologického hlediska není podstatné,
zda je akce veřejná nebo soukromá. Důležité je spíše to, kde se koná (venku či ve vnitřních
prostorech, popřípadě na jak velké ploše) či kolik osob a za jakých podmínek se jí účastní.
Proto nelze omezení soukromých akcí za současného omezení veřejných akcí považovat
za nepřiměřený zásah do práv navrhovatele.
[36] Obava navrhovatele, že omezení počtu účastníků stanovené v čl. I. bodu 16 mimořádného
opatření může dopadat i na shromáždění podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím,
která podle pandemického zákona nelze zakázat, není opodstatněná. Shromáždění
lze sice rovněž považovat za typ organizovaného setkání, avšak za zvláštní, který podléhá
speciální regulaci na zákonné a zejména ústavní úrovni. Proto mu odpůrce v posuzovaném
mimořádném opatření věnoval samostatný čl. I. bod 17. Pokud tedy akce naplňovala znaky
shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím, nebylo možné na ni čl. I. bodu 16
mimořádného opatření vztáhnout.
[37] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že čl. I. bod 16 mimořádného opatření
je nedostatečně odůvodněný. Podle §3 odst. 2 pandemického zákona je v odůvodnění
mimořádného opatření třeba zohlednit aktuální analýzu epidemiologické situace onemocnění
COVID-19 a konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými
charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických
osob. Aktuální epidemiologickou situací se odpůrce zabýval v obecné části odůvodnění
mimořádného opatření. K samotnému čl. I. bodu 16 pak srozumitelně popsal rizika spojená
se setkáváním většího počtu osob a vysvětlil, proč je na místě omezit počet účastníků akcí zrovna
na dvě osoby. Dále odkázal na podklady, z nichž v tomto směru vycházel, a zdůvodnil výjimky
z obecného pravidla. Takové odůvodnění mimořádného opatření odpovídá požadavkům zákona.
Rozlišení akcí na veřejné a soukromé nebylo z epidemiologického hlediska podstatné, a proto
omezení soukromých akcí odpůrce nemusel zvlášť odůvodňovat. Navíc po něm ani nebylo
možné žádat, aby v rámci posouzení přiměřenosti vyjmenoval všechna rozumně představitelná
alternativní opatření a u každého zdůvodňoval, proč zrovna toto nezvolil a namísto toho omezil
společenské akce.
[38] Námitky směřující proti čl. I. bodu 16 mimořádného opatření tedy Nejvyšší správní soud
neshledal důvodnými.
II/4. Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin
podle pandemického zákona
[39] Odpůrce v návětí mimořádného opatření uvedl, že je vydává s odkazem na §69 odst. 1
písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a na §2 odst. 2 písm. b) až e) a i)
pandemického zákona, nicméně u jednotlivých ustanovení právní základ blíže nespecifikoval.
[40] Článkem I. bodem 1 mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary), s výjimkou provozoven,
které neslouží pro veřejnost, školního stravování a provozoven v ubytovacích zařízeních
za podmínky poskytování stravování jen pro ubytované osoby s tím, že není dotčena možnost
prodeje mimo provozovnu (výdejním okénkem) ve vymezeném čase.
[41] Obdobně článkem I. bodem 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost
veřejnosti v hernách a kasinech.
[42] Z ustanovení pandemického zákona, o něž odpůrce mimořádné opatření opřel, přichází
jako základ citovaných opatření v úvahu pouze §2 odst. 2 písm. b), ve znění účinném
do 25. 2. 2022. Toto ustanovení umožňuje omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny
nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich provoz.
[43] Nejvyšší správní soud v prvé řadě přisvědčuje navrhovateli, že uvedené znění §2 odst. 2
písm. b) pandemického zákona dopadá podle jeho doslovného jazykového výkladu pouze
na obchodní či výrobní provozovny, nikoli na provozovny, v nichž jsou poskytovány služby.
[44] Pojmy výroba, obchod a služby jsou standardní terminologií používanou při právní regulaci
podnikání [viz například příloha č. 4 k zákonu č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání
(živnostenský zákon), či přímo živnostenský zákon v §34 (živnost spočívající v obchodní
činnosti) a v §42 (živnost spočívající ve výrobní činnosti), oproti živnostem vyjmenovaným
v §43, jež lze označit za služby]. Tuto terminologii používá i pandemický zákon v §2 a důvodová
zpráva k němu. Podle její zvláštní části „mimořádnými opatřeními také bude možné omezit vybrané
činnosti nebo služby, kdy je toto omezení důležité zejména v případech mezilidsky přenosných infekčních
onemocnění, jako je právě COVID-19“. Důvodová zpráva k pandemickému zákonu tedy konstatuje
možnost omezení vybraných činností nebo služeb relevantních zejména v případě mezilidsky
přenosných infekčních onemocnění, čímž nepochybně míří právě na ty vybrané služby,
jež jsou vyjmenovány v §2 odst. 2 písm. c), ve znění účinném do 25. 2. 2022, tedy holičství,
kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování kosmetických, masérských, regeneračních
nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže. Mezi nimi
však zjevně není poskytování stravovacích služeb a ani služeb heren a kasin. Na základě
pandemického zákona tedy vůbec nelze tyto služby omezit.
[45] Uvedenému závěru nebrání, že součástí činnosti obchodní provozovny může
být též poskytování služeb. V konkrétních případech totiž musí být rozhodující převažující
činnost. Ostatně i zmíněný živnostenský zákon umožňuje, aby při výkonu živnosti spočívající
v obchodní nebo ve výrobní činnosti byly poskytovány související služby. Tento závěr nevyvrací
ani výslovná možnost regulace provozu obchodního centra, v němž se nacházejí jak provozovny
obchodní, tak i provozovny služeb, neboť možnost omezit tato centra je zjevně stanovena
z důvodu, že jde o společné zázemí nejrůznějších provozoven pod jednou střechou,
v nichž se při současných trendech trávení volného času akumuluje značný počet osob.
[46] Zákonodárce se tedy vyjádřil jednoznačně a stanovil, jaké činnosti lze podle pandemického
zákona preventivně omezit. I kdyby se zákonodárce dopustil chyby spočívající v tom, že z dosahu
pandemického zákona za účelem plošného a preventivního omezení unikají právě restaurace,
hospody, bary, herny, kasina a jiné služby, není úkolem a posláním soudní moci,
aby podle představ odpůrce dotvářela zákon k tíži a újmě fyzických a právnických osob.
Jejich práva a svobody má totiž naopak chránit.
[47] Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že pandemický zákon rozlišuje zákaz (příkaz),
omezení a stanovení podmínek pro určité činnosti. U některých přitom připouští zákaz, u jiných
jen omezení v obsahu dané činnosti či stanovení podmínek (regulaci způsobu, jakým se daná
činnost uskuteční). Nejvyšší správní soud již v rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bodě 59,
zdůraznil, že „odpůrce nemůže volně zaměňovat pojmy používané pandemickým zákonem, obzvláště je třeba
se ohradit vůči nesprávnému používání a zaměňování pojmů za situace, v níž lze sice pro konání nějaké akce
stanovit podmínky, avšak již není možné omezit její konání nebo ji zakázat. Není přípustné, aby odpůrce absenci
zmocnění pro vydání omezení či zákazu určité činnosti obcházel stanovením takových podmínek, které v důsledku
způsobí nemožnost danou činnost vykonávat (např. že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování
služeb veřejnosti tím, že veřejnosti zcela zakáže přítomnost v provozovně nebo pro ni předepíše nesplnitelné
podmínky).“
[48] Navrhovatel tedy oprávněně namítá, že §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, ve znění
účinném do 25. 2. 2022, umožňuje pouze omezení, popřípadě stanovení podmínek pro činnost
provozoven obchodních, výrobních a obchodních center. I kdyby tedy soud nalezl zákonnou
oporu pro to, aby podřadil provozovny stravovacích služeb, herny a kasina pod činnosti
obchodní, je zřejmé, že by ani tak mimořádné opatření v napadených částech neobstálo,
neboť zákazem přítomnosti veřejnosti odpůrce tyto provozy neomezil, nýbrž je ve svém
důsledku zakázal, tedy učinil přesně to, co již Nejvyšší správní soud označil v citovaném
rozsudku za nepřípustné podle pandemického zákona.
[49] Pro úplnost lze poznamenat, že mimořádné opatření nemíří na provozovny, které
pouze vydávají potraviny a nápoje (jejich činnosti se významněji nedotýká), ale výslovně zmiňuje
restaurace, hospody a bary, tedy provozovny, v nichž jsou poskytovány služby zahrnující
nejen samotný výdej jídel a nápojů, ale též další dílčí služby neoddělitelně spojené s přítomností
zákazníků v provozovně (obsluha, možnost posedět v příjemném prostředí apod., což se projeví
i v ceně nabízených pokrmů). Provozovat herny a kasina bez přítomnosti zákazníků
je bezpochyby vyloučeno zcela. Ostatně právě proto jde o služby, nikoliv o obchod či výrobu,
neboť osobní kontakt se zákazníkem je v případě služeb jejich typickým znakem.
[50] Odpůrce se formulací čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a) mimořádného opatření snaží vzbudit
zdání, že uvedené činnosti pouze omezuje a stanovuje podmínky pro jejich provoz, a pohybuje
se tak v prostoru, který mu §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, ve znění účinném
do 25. 2. 2022, dává, neboť nadále umožňuje poskytování stravovacích služeb a hraní hazardních
her mimo provozovny. Poskytování těchto služeb mimo provozovny však odpůrce vůbec
regulovat nemůže, a pokud by tak učinil, jednalo by se o jednoznačný exces. Otázku, zda se jedná
pouze o zákonem předpokládané omezení, stanovení podmínek či o nedovolený zákaz,
je tedy třeba zodpovědět pouze ve vztahu k tomu, co zákon odpůrci umožňuje.
Jestliže pandemický zákon v §2 odst. 2 písm. b), ve znění účinném do 25. 2. 2022, počítá
pouze s regulací činností v provozovnách, je referenčním rámcem přezkumu zákonnosti
mimořádného opatření výhradně tato výseč dané ekonomické činnosti. Je-li v provozovnách
zcela zakázána přítomnost veřejnosti, znamená to faktické znemožnění poskytování služeb
realizovaných osobně, tedy s fyzickou přítomností zákazníků. To se bezpochyby rovná úplnému
zákazu osobního poskytování služeb v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech.
Právě poskytování takových služeb totiž z povahy věci není možné bez přítomnosti zákazníků,
kteří těchto služeb využívají, tedy veřejnosti. Proto pokud je zakázána přítomnost veřejnosti
v těchto provozovnách, vlastně se tím zakazuje jejich činnost, což pandemický
zákon neumožňuje.
[51] Nejvyšší správní soud tedy shledal důvodným návrhový bod, že pro plošné
a preventivní omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin
tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti, neskýtá pandemický zákon žádnou oporu.
II/5. Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin
podle zákona o ochraně veřejného zdraví
[52] Všechny doposud učiněné závěry vycházejí z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, který se zabýval návrhem stejného navrhovatele
na zrušení čl. I. bodu 1 písm. a), bodu 4 písm. a) a bodu 15 mimořádného opatření odpůrce
ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN, které nahradily napadené části nyní
posuzovaného mimořádného opatření odpůrce a obsahově mu odpovídaly. Proto je možné
pro účely dané věci z tohoto judikátu vycházet a Nejvyšší správní soud v ní neshledává žádné
důvody, proč by se měl od něho ve vztahu k shora uvedeným závěrům odchýlit.
[53] V rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 - 44 se Nejvyšší správní soud dále zabýval tím, zda zákaz
přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a kasinech mohl
být uložen na základě §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví, který
je vůči pandemickému zákonu obecným právním předpisem.
[54] Ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví vymezuje mimořádné
opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jako zákaz nebo omezení styku skupin fyzických
osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí
a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení,
sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenních nebo lůžkové péče,
zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven
stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu. Podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví může odpůrce zakázat nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího
vzniku.
[55] Podle závěru učiněného v rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 - 44 je možné opatření při epidemii
nebo nebezpečí jejího vzniku podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví
vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy ve smyslu §2 odst. 7 písm. a) tohoto zákona. Nelze přitom předpokládat, že osobou
podezřelou z nákazy je bez dalšího každý. Šestý senát současně připustil, že „teoreticky nelze vyloučit,
že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy
tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území […], ale samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie,
by k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit […]. Ostatně je zřejmé, že pokud by tomu
tak skutečně bylo, byl by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu podle ústavního
zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky; několik měsíců trvající nouzový stav přitom skončil
11. dubna 2021. Odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření ani ve svých vyjádřeních k soudu neuvedl
nic, z čeho by plynulo, že je ohniskem nákazy ve smyslu zákona celá Česká republika, natož aby to prokázal. ...
Nejvyšší správní soud jednoznačně odmítá stanovisko odpůrce, že by mohl vydávat plošná opatření podle §69
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví z preventivních důvodů. Nadto, v současné situaci (respektive
dne 14. května 2021, kdy bylo vydáno mimořádné opatření) je epidemie kontinuálně na ústupu (což uznává
i odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření), řada osob se pravidelně podrobuje povinnému testování,
nezanedbatelná část populace již podstoupila očkování a je stanovena všeobecná povinnost nosit ve vnitřních
prostorách nebo při akumulaci více osob respirátory třídy FFP2 .“
[56] Nejvyšší správní soud proto v rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 - 44 uzavřel, že ani na základě
§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nemohl odpůrce preventivně zakázat
přítomnost veřejnost v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a v kasinech. Podle §69
odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví pak sice bylo možné uzavřít jiné provozovny
než uvedené v písmenu b) téhož ustanovení, nicméně prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví nebylo možné obcházet podmínku, že uzavření provozoven
má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy. Z těchto důvodů šestý senát
jako zjevně nezákonný zrušil ustanovení čl. I. bod 1 písm. a) a bod 4 písm. a) mimořádného
opatření odpůrce ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN.
[57] S tímto závěrem se čtvrtý senát neztotožnil. Podle jeho názoru totiž v případě tak závažné
nemoci, jakou je COVID-19, má odpůrce pravomoc vydávat sporná opatření podle §69 odst. 1
písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví a nemusí přitom tvrdit, tím méně prokazovat,
že jde o extrémní situaci, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, a že osobou podezřelou
z nákazy je tudíž v podstatě každý, kdo se vyskytuje na českém území. Takovou pravomoc měl
přitom odpůrce za uvedených podmínek po celou dobu trvání pandemie. Proto čtvrtý senát
usnesením ze dne 8. 9. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021 - 49, podle §17 odst. 1 s. ř. s. věc postoupil
rozšířenému senátu s otázkou, zda „je nutné onemocnění COVID-19 považovat za epidemii, která se šíří
na celém území České republiky a ve vztahu k níž je tak možné nařizovat mimořádná opatření podle §69
odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví při splnění dalších v něm uvedených podmínek,
aniž by v nich nebo v navazujících soudních řízeních muselo Ministerstvo zdravotnictví tvrdit a prokázat,
že ohniskem nákazy je celá Česká republika, a podezřelým z nákazy je tak každý jednotlivec, který
se v ní nachází?“
[58] Rozšířený senát usnesením ze dne 11. 11. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021 - 117, rozhodl o této
právní otázce tak, že
I. Mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle §69 odst. 1 písm. b)
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, lze vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz
nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami [§2 odst. 7 písm. a)
citovaného zákona]. Není-li ohniskem nákazy celá Česká republika, nelze bez dalšího předpokládat,
že osobou podezřelou z nákazy je každý.
II. Správní orgán může podle §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví,
zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení
činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Prostřednictvím §69 odst. 1
písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet podmínku stanovenou v §69 odst. 1 písm. b)
téhož zákona, dle níž tam uvedené zákazy, omezení či uzavření musí směřovat k omezení styku osob
podezřelých z nákazy s osobami ostatními.
III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
[59] V odůvodnění tohoto usnesení uvedl rozšířený senát následující skutečnosti:
[44] Rozšířený senát dále zvážil, co vlastně znamená cíl, k němuž musí směřovat §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví, totiž zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Fyzickou osobou podezřelou z nákazy ve smyslu §69 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví jistě nemůže být bez dalšího každý. Tento termín
je vymezen v §2 odst. 7 písm. a) tohoto zákona: takovou osobou se rozumí zdravá fyzická osoba, která
(i) byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo (ii) pobývala v ohnisku nákazy.
Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§65 věta druhá zákona o ochraně veřejného
zdraví). Judikatura dále vysvětlila, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem
antigenního testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem (rozsudek
ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021 - 133, č. 4187/2021 Sb. NSS, bod 81) či provedeného
ve škole (5 Ao 1/2021, bod 34).
[45] Obecnější charakter §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je podpořen tím, že v písmenu b)
tohoto ustanovení zákon mluví nikoli o osobách podezřelých z nákazy, ale o „skupinách“ takovýchto
osob. Toto ustanovení tedy zjevně nevyžaduje identifikaci každé jedné takovéto osoby (jako je tomu
u protiepidemických opatření v ohnisku nákazy). Umožňuje tedy vymezit na základě dostatečně silných
důvodných domněnek skupiny osob podezřelých z nákazy (takových, jež se tam, kde se nákaza
ve zvýšené míře vyskytovala, v rozhodné době nacházely způsobem, že se na ně mohla nákaza přenést),
na něž budou uplatněna opatření uvedená v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[46] Rozšířený senát nepochybuje, že vykládaná norma v prvé řadě míří na mimořádná opatření přijímaná
v určité lokalitě (část obce nebo jinak vymezené místo, obec, okres, kraj apod.). Především tam
je totiž představitelné, že mimořádné opatření plní funkci vymezenou v návětí §69 odst. 1 písm. b),
tedy zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými
osobami (ať již proto, že větší skupina osob přijela do oné lokality z ohniska nákazy nebo tato lokalita
sama je ohniskem nákazy).
[47] Je pravda, že zákon o ochraně veřejného zdraví i pandemický zákon výslovně předpokládají,
že mimořádná opatření dle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví mohou mít i záběr
přesahující jeden kraj či dokonce pokrývající celý stát (pak je orgánem kompetentním takové opatření
vydat Ministerstvo zdravotnictví …). Výklad správních soudů však takovéto případy nevylučuje.
Nelze přece vyloučit, že v určité situaci může být ohniskem nákazy celá Česká republika, a osobou
podezřelou nákazy tudíž přinejmenším teoreticky každý, kdo se vyskytuje na českém území. Mohlo
by tomu být například v (hypotetické) situaci, kdy nelze jednoduchým způsobem (např. testem) určit
nositele viru, který se razantně šíří (např. v důsledku nové mutace viru), anebo v situaci masivního
a nekontrolovatelného šíření nebezpečného viru napříč republikou. Podobné příklady ostatně
již judikatura uvedla: „podezření na nákazu vůči všem by tedy muselo být opřeno o další konkrétní
skutečnosti (například vysoký podíl nakažených v populaci či velmi vysoké denní přírůstky nakažených,
vyšší riziko přenosu viru s ohledem na počasí a podobně)“ (8 Ao 15/2021, bod 42, podobně
8 Ao 6/2021, bod 61).
[48] Přijetí mimořádných opatření na celostátní úrovni může být na místě i v případě, že ohniskem nákazy
sice není celé území státu, avšak s ohledem na pohyb osob přes hranice krajů, počet, velikost
a rozmístění ohnisek na území státu, případně další relevantní skutečnosti, nemusí být regionální
opatření dostatečně účinná. I v takovém případě však mohou mimořádná opatření směřovat
pouze k zákazu nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými
osobami. Typickým příkladem mohou být určitá omezení skupin osob, které se v rozhodnou dobu
pohybovaly ve vymezeném ohnisku nákazy, v době účinnosti opatření se však již mohou nacházet
kdekoli na území České republiky a je nezbytné, aby je přijatá opatření „dostihla“ i zde.
[49] Vyloučit jistě nelze ani situace, kdy ohnisko nebezpečné nákazy vůbec není na českém území
(v tuzemsku tedy epidemie doposud nepropukla), ale do Česka mezitím dorazily ze zahraničního
ohniska větší skupiny osob, jejichž pohyb a kontakty nelze jednoduše dohledat (to potvrzuje též návětí
§69 odst. 1 zákona, dle něhož jde o mimořádná opatření nejen „při epidemii“, ale i při „nebezpečí
jejího vzniku“).
[50] Takové skutečnosti by však muselo Ministerstvo zdravotnictví (neboť jen toto ministerstvo může
přijmout mimořádné opatření přesahující hranici jednoho kraje) tvrdit a podložit též relevantními fakty.
Samotná notorieta, že probíhá celosvětová pandemie nemoci COVID-19, k takovému závěru sama
o sobě stačit nemůže. I pandemie, tedy epidemie velkého rozsahu zasahující do více kontinentů,
má zpravidla na různých místech různou intenzitu. Již s ohledem na definici ohniska nákazy v §65
zákona o ochraně veřejného zdraví (místo, ve kterém se šíří nákaza), ve spojení se závažnými zásahy
do základních práv v důsledku mimořádných opatření, musí být šíření nákazy masivnější a nemoc musí
být vskutku nebezpečná. Úvahy ministerstva by se v každém případě musely promítnout v odůvodnění
mimořádného opatření. Zatím v žádném ze soudně přezkoumávaných opatření však ministerstvo
v tomto směru pohříchu nic takového netvrdilo a ani se o to nepokusilo.
[51] Nadto je třeba zdůraznit, že §69 odst. 2 věta první zákona o ochraně veřejného zdraví zdůrazňuje
též požadavek přiměřenosti takovýchto mimořádných opatření (zákon říká, že mimořádná opatření
podle odstavce 1 lze nařídit jen v nezbytně nutném rozsahu).
[52] Rozšířený senát dodává, že nesouhlasí s tím, že podobné situace nekontrolovaného šíření viru je třeba
především řešit vyhlášením nouzového stavu (jak uvádí rozsudek 6 Ao 22/2021 v bodě 45 …).
Je nepochybné, že záměrem zákonodárce při přijímání pandemického zákona bylo vyhnout se pokud
možno dalšímu vyhlašování nouzového stavu (podobně např. řeč ministra zdravotnictví Blatného
uvozující projednávání návrhu pandemického zákona dne 18. 2. 2021). Jakkoli všechny záměry
zákonodárce nebyly důsledně promítnuty do textu platného práva, výklad §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví nepochybně umožňuje dovodit, že s nebezpečím masivního šíření epidemie
lze bojovat mimořádnými opatřeními s celostátní působností (viz výše). Závěr, že pravomoc plynoucí
z §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví k vydávání mimořádných opatření
podle §69 tohoto zákona obecně svědčí ministerstvu jak za vyhlášeného nouzového stavu, tak mimo něj,
ostatně plyne již z rozsudku ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020 - 63, č. 4184/2021 Sb. NSS,
body 129 až 140 (shodně 8 Ao 6/2021, bod 60). Jednoznačná preference nouzového stavu
je problematická též proto, že po vyhlášení nouzového stavu je soudní kontrola činnosti exekutivy
a vydaných krizových opatření problematická, na což správně upozornil předkládající čtvrtý senát (srov.
obecně rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020 - 51, č. 4232/2021 Sb.
NSS, část III.2.C.).
[53] Ke stručné úvaze čtvrtého senátu o možné použitelnosti §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví (zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku)
rozšířený senát konstatuje, že se plně shoduje se stávající judikaturou. Podle jednotné judikatury
nelze §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví chápat jako zmocnění přijmout taková
opatření, která leží mimo rámec vymezený v §69 odst. 1 písmenech a) až h) tohoto zákona.
V opačném případě by totiž byl konkrétní výčet v písmenech předcházejících písmenu i) zcela zbytečný.
Postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie
nebo nebezpečí jejího vzniku. Takto obecně vymezená pravomoc zasahovat do práv osob
by však byla v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Správní orgán tak má podle §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti,
které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu
mimořádných opatření. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých
z nákazy [pro podrobnější argumentaci 6 Ao 22/2021, body 47 a 48; pro výklad §69 odst. 1
písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví viz též 6 As 114/2020, body 142 a 143; dále rozsudky
ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021 - 133, body 76 až 87; ze dne 6. 5. 2021,
čj. 5 Ao 1/2021 - 95, č. 4204/2021 Sb. NSS, body 25 až 28; ze dne 20. 5. 2021,
čj. 10 Ao 1/2021 - 148, body 49 až 51; ze dne 27. 5. 2021, čj. 7 Ao 6/2021 - 112, body 31
až 39; 8 Ao 6/2021, body 63 a 64; 1 Ao 5/2021, bod 53].
[60] V návaznosti na toto usnesení rozšířeného senátu a k výzvě soudu zaslal odpůrce vyjádření,
v němž uvedl, že v době vydání napadeného mimořádného opatření byla sedmidenní republiková
incidence vyšší než 100 případů na 100 tisíc obyvatel a všechny krajské hygienické stanice hlásily
komunitní přenos nákazy. Komunitní šíření přitom nastává v okamžiku, kdy nakažené osoby
nejsou schopny identifikovat svůj zdroj nákazy, tedy neví, kde se nakazily. Pokud
tedy nebylo možné určit ohnisko nákazy u vyššího počtu osob, jednalo se prokazatelně
o komunitní šíření nákazy ve všech krajích, v důsledku čehož bylo možné za ohnisko nákazy
považovat celou Českou republiku.
[61] Skutečnost, že všechny krajské hygienické stanice v předmětné době hlásily komunitní
přenos nákazy, dokládal odpůrce exportem záznamu z CFA (covid forms application) - týdenní
hlášení KHS. Odpůrce rovněž předložil týdenní report WHO (Světové zdravotnické organizace)
ke dni 2. 5. 2021, ze kterého podle něho vyplývá, že se tehdy v České republice šířila nákaza
komunitně. Na základě těchto skutečností odpůrce opětovně navrhl zamítnutí návrhu.
[62] K tomuto vyjádření odpůrce zaslal navrhovatel repliku, v níž uvedl, že v týdenním reportu
WHO ze dne 2. 5. 2021 je v kolonce vztahující se k České republice uvedena zmínka
o komunitním přenosu nákazy. Nicméně z jeho obsahu je zřejmé, že se jedná o údaj nahlášený
Českou republikou, a není z něho seznatelné, který ze čtyř stupňů komunitního přenosu (CT1
až CT4) byl WHO oznámen. Přitom i v prvním stupni komunitního přenosu (CT1) je riziko
nákazy pro běžnou populaci nízké a k přenosu dochází v rámci určité podskupiny jednotlivců.
[63] Dále navrhovatel uvedl, že tvrzení odpůrce o komunitním šíření nákazy neodpovídá
ani jím přijaté metodice hodnocení rizika šíření nemoci nazvané „Metodika pro výpočet indexu
rizika COVID-19“ (dále jen „Metodika“), která na základě indexu rizika stanovovala
pohotovostní stupeň, jímž bylo označeno riziko šíření epidemie. Ke dni 7. 5. 2021,
kdy bylo vydáno napadené mimořádné opatření, byla hodnota indexu kalkulovaného na bázi
Metodiky 46 bodů ze 100 a z hodnoty rizika byl odvozen 3. stupeň pohotovosti (oranžový),
což podle odpůrcem prezentované definice stupňů pohotovosti mělo představovat „naléhavý stav:
šíření epidemie sílí, tlak na systém zdravotní péče je zvýšený, situace vyžaduje intenzivní sledování počtu
nakažených a hospitalizovaných, vysoký důraz na maximální efektivitu testování a trasování kontaktů, vysoké
riziko komunitního šíření nákazy.“ Komunitní šíření nemoci podle definice jednotlivých
pohotovostních stupňů přitom probíhá až ve čtvrtém a pátém stupni, tedy při hodnotě
souhrnného indexu rizika vyšším než 60 bodů. Navíc již dva dny po vydání napadeného
mimořádného opatření, tedy dne 9. 5. 2021, klesl index rizika na hodnotu 40, což odpovídalo
stupni 2 (žlutý), který podle definice metodiky představuje „stav pozornosti: objevují se lokální ohniska
onemocnění, která vyžadují bezprostřední protiepidemickou intervenci s ochranou ohrožených skupin, vysoký důraz
na maximální efektivitu testování a trasování kontaktů.“ Tvrzení odpůrce o komunitním šíření nemoci,
z něhož dovozuje, že celá Česká republika byla ohniskem nákazy, tedy neodpovídá skutečnému
stavu šíření epidemie v době vydání napadeného mimořádného opatření, když není možné
dovodit naplnění kritérií stanovených odpůrcem pro pohotovostní stupeň, jehož definičním
znakem je komunitní šíření nákazy.
[64] Podle navrhovatele navíc nelze dovodit, že ohniskem nákazy bylo celé české území pouze
s poukazem na komunitní šíření nákazy. Nemožnost identifikace původce nákazy jako atributu
komunitního šíření totiž neposkytuje informaci o rozsahu prostoru, v němž se nákaza šíří.
Komunitní přenos hlášený krajskou hygienickou stanicí tak ještě nevylučuje možnost, že k šíření
nákazy dochází pouze na malém území daného kraje. Proto hlášení komunitního přenosu
krajskými hygienickými stanicemi nemá relevantní vypovídací hodnotu k vymezení území,
v němž k přenosu bez identifikace zdroje nákazy dochází. Rozhodným hlediskem pro určení
území, jež je ohniskem nákazy, je nikoli výskyt komunitního přenosu, nýbrž stupeň rizika nákazy
běžné populace na konkrétně vymezeném území. Jde o místně podmíněné šíření nákazy, odlišné
od nákazy mezi osobami s rodinnými, pracovními nebo jinými vazbami, v rámci nichž je nákaza
možná. Ve smyslu definice pojmu ohniska nákazy zakotvené v §65 zákona o ochraně veřejného
zdraví je tak podstatné prostorové určení založené na konkrétním vysokém riziku nákazy jakékoli
osoby, která se na daném místě bude vyskytovat. Přitom k závěru, že ohniskem nákazy je celá
Česká republika, je zapotřebí dovodit vysoké nebezpečí nákazy jakékoliv osoby na jejím území,
k čemuž nepostačuje pouhé zjištění, že onemocnění COVID-19 se šíří celosvětově a v naší zemi
jsou každodenně zaznamenávány nové případy nákazy.
[65] Navrhovatel uzavřel, že tvrzení odpůrce uvedená ve vyjádření jsou nepodložená a k němu
připojené přílohy neprokazují, že by v době vydání napadeného mimořádného opatření hrozilo
na celém území České republiky vysoké riziko nákazy onemocněním COVID-19. Naopak z údajů
o průběhu epidemie zveřejňovaných odpůrcem na jeho webových stránkách lze dovodit,
že k masivnímu šíření nákazy nedocházelo, již dva měsíce počty nakažených klesaly a situace
byla stabilizovaná, čemuž odpovídal i klesající index rizika šíření epidemie. Také z tiskové zprávy
zveřejněné odpůrcem v den vydání napadeného mimořádného opatření je zřejmé, že predikoval
další zpomalování epidemie, nikoliv její masivní šíření. Proto navrhovatel opětovně navrhl,
aby Nejvyššího správní soud rozhodl, že odpůrce vydáním mimořádného opatření ze dne
7. 5. 2021, č. j. MZDR-14601/2021-10/MIN/KAN, v části čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a)
překročil meze své působnosti a toto mimořádné opatření v části čl. I. bodu 1, bodu 4 písm. a)
a bodu 16 vydal v rozporu se zákonem a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem.
[66] K jednání soudu se navrhovatel ani odpůrce nedostavili a toliko omluvili svou neúčast, která
tak nebránila projednání a skončení věci, jak vyplývá z ustanovení §49 odst. 3 s. ř. s. Při jednání,
jež se konalo jen za přítomnosti veřejnosti, Nejvyšší správní soud shrnul obsah podání obou
účastníků řízení, podal zprávu o stavu věci a provedl dokazování zmíněnými listinami
předloženými odpůrcem (export záznamu z CFA - týdenní hlášení krajských hygienických stanic,
týdenní report WHO ke dni 2. 5. 2021) a navrhovatelem (Metodika, definice stupňů pohotovosti,
hodnocení indexu rizika nákazy, tisková zpráva odpůrce ze dne 7. 5. 2021).
[67] V týdenním reportu WHO ke dni 2. 5. 2021 je zaznamenáno, že v České republice dochází
ke komunitnímu přenosu nákazy. Stejná skutečnost se uvádí také v týdenním hlášení krajských
hygienických stanic ke dni 7. 5. 2021 (s výjimkou plzeňské a zlínské). Nicméně v těchto listinných
důkazech předložených odpůrcem nejsou uvedeny žádné podrobnosti, a proto si na jejich základě
nelze učinit bližší úsudek ohledně povahy, průběhu, závažnosti či stupně tvrzeného komunitního
přenosu nákazy.
[68] V Metodice je popsán způsob výpočtu indexu rizika COVID-19, který je odvozen
ze čtyř klíčových ukazatelů (14denní počet nově pozitivních na 100.000 obyvatel, 14denní počet
nově pozitivních na 100.000 obyvatel ve věku od 65 let, zjednodušený výpočet reprodukčního
čísla a podíl hospitalizovaných nezachycených v komunitě za posledních 14 dní). Index rizika
nákazy je stanoven v rozsahu 0-100 a odpovídá rizikovosti vývoje epidemie v blízké budoucnosti
(počet vážně nemocných v horizontu přibližně 1 měsíce), zveřejňuje se na úrovni celé České
republiky a je barevně odlišen. Podle definice stupně pohotovosti je u hodnoty souhrnného
indexu rizika nákazy 41-60 uveden stupeň 3 (oranžový), který je vymezen jako naléhavý stav,
u něhož hrozí vysoké riziko komunitního šíření nákazy. Samotné komunitní šíření však probíhá
až při vážném stavu (stupeň 4: červený) a kritickém stavu (stupeň 5: fialový). Podle hodnocení
indexu rizika nákazy ke dni 7. 5. 2021, kdy bylo vydáno napadené mimořádné opatření, přitom
činila jeho hodnota 46, která byla vypočtena ze 14denní incidence na 100 tisíc obyvatel ve výši
245.2, ze 14denní incidence na 100 tisíc obyvatel od 65 let ve výši 163.4, ze zjednodušeného
reprodukčního čísla ve výši 0.79 a z podílu hospitalizovaných nezachycených v komunitě
za posledních 14 dní ve výši 38.8 %. Hodnota indexu rizika nákazy 46, jež byla zjištěna
k rozhodnému dni, tak odpovídala 3. stupni pohotovosti (naléhavý stav), v němž sice existovalo
vysoké riziko komunitního šíření nákazy, avšak k jeho průběhu již nedocházelo. O tom svědčí
také tisková zpráva odpůrce ze dne 7. 5. 2021, ve které se uvádí, že epidemie v České republice
nadále zpomaluje, klesá počet nově potvrzených případů a snižuje se počet hospitalizovaných
i pacientů na jednotkách intenzivní péče, na čemž má významný podíl očkování.
[69] O dlouhodobém zpomalování epidemie se zmiňuje i odůvodnění napadeného mimořádného
opatření, jež zdůrazňuje nutnost maximálního brzdění epidemie a pokračování trendu jejího
poklesu, aby se tak zabránilo vzniku významnějšího ohniska nákazy a nekontrolovatelnému
šíření onemocnění v komunitě, které by vedlo ke zhoršení epidemiologické situace.
Ani v samotném mimořádném opatření se tedy netvrdí, že by v rozhodné době docházelo
v České republice ke komunitnímu šíření nákazy a že by ohniskem nákazy bylo její celé území.
V něm se totiž zmiňuje pouze zvýšené riziko takového vývoje.
[70] Odůvodněním napadeného mimořádného opatření a důkazy předloženými navrhovatelem
tedy bylo vyvráceno tvrzení odpůrce, že v rozhodném období docházelo ke komunitnímu šíření
onemocnění COVID-19, v důsledku čehož bylo možné za ohnisko této nákazy považovat celou
Českou republiku. Žádné další důkazy na podporu tohoto tvrzení již odpůrce nepřeložil, a proto
v tomto směru neunesl své důkazní břemeno. Za této situace je nutné v intencích usnesení
rozšířeného senátu ze dne 11. 11. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021 - 117, vycházet z toho, že zakázat
přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech nebylo možné
v rozhodné době ani za použití §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví.
S ohledem na nezákonnost těchto zákazů nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné
zabývat se dále tím, zda jsou příslušné části mimořádného opatření řádně odůvodněny
a zda jsou přiměřené sledovanému cíli.
III. Závěr a náklady řízení
[71] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud podle §13 odst. 4
věty druhé pandemického zákona deklaroval rozpor napadeného mimořádného opatření
se zákonem v rozsahu ustanovení čl. I. bodu 1 a bodu 4 písm. a), která omezovala činnost
provozovny stravovacích služeb a provoz heren a kasin tak, že v nich zakázala přítomnost
veřejnosti. Naproti tomu návrh na vyslovení, že napadené mimořádné opatření v rozsahu
ustanovení čl. I. bodu 16, které upravovalo zákaz veřejných a soukromých akcí, při nichž
docházelo ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas dvě osoby,
bylo v rozporu se zákonem a nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, neshledal Nejvyšší
správní soud důvodným, a proto jej podle §101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[72] Navrhovatel měl v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy úspěch ve vztahu
ke dvěma napadeným ustanovením, zatímco odpůrce jen ohledně jednoho. Navrhovatel
měl tedy ve věci částečný úspěch, a proto mu podle §60 odst. 1 věty druhé s. ř. s. náleží náhrada
poměrné části nákladů řízení ve výši 1.667 Kč, jež po zaokrouhlení odpovídá jedné třetině (rozdíl
mezi dvoutřetinovým úspěchem navrhovatele a třetinovým úspěchem odpůrce) zaplaceného
soudního poplatku v částce 5.000 Kč. Do nákladů řízení navrhovatele však nebylo možné
zahrnout i odměnu za dva úkony právní služby, čehož se rovněž domáhal, neboť navrhovatel
nebyl v tomto soudním řízení zastoupen advokátem, nýbrž jako příslušník uvedené právnické
profese v něm vystupoval samostatně. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl o povinnosti odpůrce
zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení jen částku 1.667 Kč, přičemž ke splnění
této povinnosti stanovil přiměřenou lhůtu jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2022
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu