ECLI:CZ:NSS:2022:4.AO.8.2021:55
sp. zn. 4 Ao 8/2021 - 55
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatele: J. M.,
zast. Mgr. Kateřinou Všetíčkovou, advokátkou, se sídlem Kladská 1489/5, Praha 2, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení
části opatření obecné povahy odpůrce ze dne 18. 11. 2021,
č. j. MZDR 14598/2021-3/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovené zástupkyni navrhovatele advokátce Mgr. Kateřině Všetíčkové
se p ři zn áv á odměna a náhrada hotových výdajů za zastupování navrhovatele
v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy ve výši 13.600 Kč. Tato částka
bude zástupkyni navrhovatele vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů
od právní moci tohoto usnesení. Náklady právního zastoupení navrhovatele nese stát.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a obsah podání účastníků řízení
[1] Navrhovatel se návrhem ze dne 25. 11. 2021, který byl Nejvyššímu správnímu soudu
doručen o pět dní později, domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 18. 11. 2021,
č. j. MZDR 14598/2021-3/MIN/KAN, v části, v níž bylo k ochraně obyvatelstva před dalším
rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2 postupem
podle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a podle §2 odst. 2
písm. h) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), nařízeno s účinností
ode dne 22. 11. 2021 od 00:00 hod. do odvolání omezení návštěv odsouzených ve věznicích
uskutečňovaných podle §19 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o výkonu trestu
odnětí svobody“), tak, že
1. osoba může vykonat návštěvu za podmínky, že po dobu návštěvy používá ochranný prostředek dýchacích
cest (nos, ústa), kterým je respirátor nebo obdobný prostředek (vždy bez výdechového ventilu) naplňující
minimálně všechny technické podmínky a požadavky (pro výrobek), včetně filtrační účinnosti alespoň
94 % dle příslušných norem, s výjimkami z této povinnosti podle mimořádného opatření Ministerstva
zdravotnictví o ochraně dýchacích cest, a při dodržení dalších stanovených režimových opatření,
2. návštěvu může vykonat pouze osoba, která nevykazuje klinické příznaky onemocnění covid-19,
a při vstupu doloží, že splňuje následující podmínky:
a) osoba byla očkována proti onemocnění covid-19 a doloží národním certifikátem o provedeném očkování
nebo certifikátem o provedeném očkování vydávaným podle nařízení Evropské unie o digitálním
certifikátu EU COVID1, za podmínky, že uplynulo nejméně 14 dní od dokončeného očkovacího
schématu; za národní certifikát o provedeném očkování se považuje písemné potvrzení vydané
alespoň v anglickém jazyce oprávněnou osobou působící v třetí zemi, jehož vzor je zveřejněn v seznamu
uznaných národních certifikátů na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví; písemné
potvrzení musí obsahovat údaje o očkované osobě, podanému typu vakcíny, datu podání vakcíny,
identifikaci osoby, která potvrzení vydala, a tyto údaje musí být možné ověřit dálkovým přístupem
přímo z písemného potvrzení, za předpokladu, že očkování bylo provedeno
i)léčivým přípravkem obsahujícím očkovací látku proti covid-19, kterému byla udělena registrace
podle nařízení (ES) č. 726/2004, nebo
ii) léčivým přípravkem, jehož výroba je v souladu s patentem léčivého přípravku podle bodu i), pokud
je tento léčivý přípravek zároveň schválen Světovou zdravotnickou organizací pro nouzové použití;
nebo
b) osoba prodělala laboratorně potvrzené onemocnění covid-19, uplynula u ní doba nařízené izolace
a od prvního pozitivního rychlého antigenního testu (RAT) na přítomnost antigenu viru
SARS-CoV-2 nebo RT-PCR testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 neuplynulo více než 180 dní,
nebo
c) osoba absolvovala nejdéle před 72 hodinami RT-PCR vyšetření na přítomnost viru SARS CoV-2
s negativním výsledkem;
povinnost doložit splnění podmínek podle bodu 2 písm. a), b), nebo c) se nevztahuje na děti do dovršení 12 let
věku, osoby vykonávající návštěvu podle §14 odst. 9 a 10 nebo §28 odst. 2 zákona č. 293/1993 Sb., §10
odst. 2 zákona č. 129/2008 Sb. nebo §144 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb. a návštěvu úřední osoby; osobám,
které při vstupu neprokáží splnění podmínek podle bodu 2 písm. a), b) nebo c), a osobám, které odmítnou nosit
ochranu dýchacích cest podle bodu 1, aniž by se na ně vztahovala výjimka podle mimořádného opatření
Ministerstva zdravotnictví o ochraně dýchacích cest, ředitel vazební věznice, věznice, ústavu pro výkon
zabezpečovací detence nebo ředitel Správy uprchlických zařízení Ministerstva vnitra organizačním opatřením
návštěvu neumožní.
[2] Navrhovatel v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy namítl, že tato v ní stanovená
povinnost jej omezuje nad nutnou mez, neboť v nedávné době prodělal nemoc Covid-19 a navíc
ukončil celý cyklus očkování proti ní, v důsledku čehož u něho nastaly zdravotní komplikace.
Ty stejně jako značné nepohodlí by přitom při dodržování uvedeného mimořádného opatření
mohly být způsobeny i dalším osobám, které jej navštíví ve výkonu trestu odnětí svobody.
Navíc při prokázané bezinfekčnosti jeho a dalších osob je nelogické a absurdní takto omezovat
návštěvy ve věznicích.
[3] V doplnění návrhu sepsaném ustanovenou zástupkyní se uvádí, že se jí nepodařilo dohledat,
zda napadené mimořádné opatření bylo vydáno s předchozím souhlasem vlády České republiky
podle §3 odst. 3 pandemického zákona. Dále navrhovatel znovu zdůraznil prakticky nulové
riziko nákazy u vězňů, kteří onemocnění Covid-19 prodělali, případně byli plně naočkováni,
v rámci návštěv jsou umístěni za ochranným sklem a mají stále nasazenu ochranu dýchacích cest,
což mimořádné opatření odpůrce nezohledňuje a místo toho stanoví přehnaně paušalizované
podmínky pro návštěvy odsouzených ve věznicích. V tomto směru je zapotřebí zdůraznit,
že osoby, které v režimu §19 zákona o výkonu trestu odnětí svobody odsouzené navštěvují,
jsou většinou osoby blízké. Přitom zejména jejich rodiče a prarodiče jsou většinou staršího věku
a minimálně z emočního hlediska nezvládají tyto návštěvy dobře. Pokud navíc na základě
napadeného opatření obecné povahy musí mít ochranu dýchacích cest, dodržovat další režimová
opatření a prokázat očkování, případně prodělání nemoci Covid-19, mohou je tyto podmínky
od návštěv ve věznicích odradit, což má za následek porušeních ústavně zaručených práv vězňů
na respektování jejich soukromého a rodinné života.
[4] Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení části opatření obecné povahy navrhl
jeho odmítnutí kvůli nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele. Ten totiž napadá
podmínky, za jakých jsou osoby oprávněny vykonat návštěvu ve věznicích,
mezi něž však navrhovatel nepatří, neboť sám je ve výkonu trestu odnětí svobody. K tomu,
aby byl navrhovatel v dané věci aktivně procesně legitimován, by musela mít předmětná úprava
přímý a nezprostředkovaný vliv na jeho práva, jak vyplývá například z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 8. 2021, sp. zn. 8 Ao 8/2021. Tato podmínka však nebyla splněna.
Dále odpůrce zdůraznil, že napadené mimořádné opatření bylo vydáno s předchozím souhlasem
vlády České republiky. Konkrétně se jedná o její usnesení č. 1031 ze dne 18. 11. 2021, které
odpůrce k vyjádření připojil.
[5] K tomuto vyjádření odpůrce podal navrhovatel repliku sepsanou jeho zástupkyní,
v níž se uvádí, že rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Ao 8/2021 se na posuzovaný
případ nedá vztáhnout, neboť nelze srovnávat vztah vlastníka a nájemce pozemku se vztahem
odsouzeného ve výkonu trestu odnětí svobody a osoby jej navštěvující. Pokud se Nejvyšší
správní soud s argumentací o nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele ztotožní,
pak připustí, že absolutní práva osob navštěvujících odsouzené ve výkonu trestu odnětí svobody
se dají postavit na roveň právům relativním, což by bylo v rozporu s Listinou základních práv
a svobod, mezinárodními úmluvami o ochraně základných lidských práv a svobod a rezolucí
Hospodářské a sociální rady o přijetí Standardních minimálních pravidel OSN pro zacházení
s vězni z roku 1957, která stanovuje právo odsouzených komunikovat a setkávat se s blízkými.
Napadenou částí opatření obecné povahy tak bylo přímo a nezprostředkovaně dotčeno i právo
navrhovatele na respektování soukromého a rodinného života, a proto je bez dalšího aktivně
legitimován k podání návrhu na její zrušení.
[6] Repliku k vyjádření odpůrce sepsal také vlastnoručně navrhovatel. V ní uvedl, že nárok
na návštěvu ve věznici vzniká na základě jeho žádosti, a pokud by ji nepodal, nemohly
by jej blízké osoby navštívit, i kdyby o to požádaly a k věznici přijely. K prokázání tohoto tvrzení
navrhovatel připojil tiskopis žádosti o návštěvu a zdůraznil, že pokud ji sám iniciuje,
pak jej napadená část opatření obecné povahy omezuje nad nutnou mez a tvrzení odpůrce
o nedostatku jeho aktivní procesní legitimace nelze akceptovat.
[7] Následně Nejvyšší správní soud zjistil, že napadené mimořádné opatření odpůrce ze dne
18. 11. 2021, č. j. MZDR 14598/2021-3/MIN/KAN, bylo s účinností ode dne 27. 1. 2022
od 00:00 hodin zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 26. 1. 2022,
č. j. MZDR 2901/2022-1/MIN/KAN, jež upravuje nové podmínky pro návštěvy odsouzených
ve věznicích. Proto vyzval navrhovatele, aby sdělil, zda na návrhu trvá, nebo zda navrhuje postup
podle §13 odst. 4 pandemického zákona. Ten ve vyjádření ze dne 30. 1. 2022 navrhl, aby soud
vyslovil, že napadená část opatření obecné povahy byla v rozporu se zákonem.
II. Posouzení návrhu
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat otázkou navrhovatelovy aktivní procesní
legitimace, která je předmětem sporu mezi účastníky řízení. Ostatně bez splnění této podmínky
řízení by se návrhem na zrušení napadené části opatření obecné povahy nemohl věcně zabývat
a byl by povinen jej odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), i kdyby odpůrce nezpochybnil legitimaci
navrhovatele a ten neuváděl argumenty na její podporu.
[9] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. Aby byl aktivně procesně legitimován, musí navrhovatel tvrdit, že existují určitá jemu
náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Jinak řečeno musí
logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením
obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34; ve vztahu k mimořádným opatřením
odpůrce například rozsudek ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 34). Zda je takové
dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze, předmětu, obsahu a způsobu
regulace prováděné konkrétním napadeným opatřením obecné povahy (usnesení rozšířeného
senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 34).
[10] Zároveň je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům
navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou totiž povolány pouze k ochraně veřejných
subjektivních práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.), přičemž přezkum tzv. actio popularis
zákon nepřipouští. Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatel, že je opatření obecné povahy nezákonné,
aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost přímo dotýká jeho subjektivních práv (usnesení
rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, body 31, 36 a 41). Ve vztahu k mimořádným
opatřením nařízeným podle pandemického zákona to znamená, že například nelze umožnit
napadnout omezení poskytování určité služby každému potenciálnímu zákazníkovi (odběrateli)
této služby (jakékoliv, kdekoliv a kdykoliv). Mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou
jeho zákazníků totiž přímý a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistuje (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, body 20 a 21). Proto také
Nejvyšší správní soud shledal nedostatek aktivní procesní legitimace provozovatelky herny
a kasina ve vztahu k ustanovení tehdy platného mimořádného opatření, které zakazovalo vstup
do těchto zařízení zákazníkovi, který nesplňoval stanovené předpoklady spočívající v očkování
proti onemocnění Covid-19, jeho prodělání v určité době nebo absolvování testu na přítomnost
viru SARS CoV-2 s negativním výsledkem za současného nevykazování klinických příznaků
nemoci. Provozovatelce totiž touto částí opatření obecné povahy nebyla uložena žádná
povinnost, a to ani kontrolovat splnění předpokladů pro vstup do heren a kasin či přítomnosti
zákazníka v jejich prostorách zabránit. Zákazník byl sice omezen v přístupu k uvedeným službám,
nicméně provozovatelka za něj nemohla dosáhnout vyslovení nezákonnosti mimořádným
opatřením stanoveného omezení, neboť mezi regulací činnosti zákazníka a právní sférou
provozovatelky přímý a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistoval. Provozovatelce totiž
nebyla uložena žádná povinnost, kterou by mohl porušit, a proto ani nemohla být v tomto ohledu
postižena (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2021, č. j. 9 Ao 17/2021 - 45,
body 12 až 17).
[11] Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom rozdílu mezi vstupem zákazníků
do provozoven stravovacích služeb, hudebních, tanečních, herních a podobných společenských
klubů a diskoték, heren a kasin, který byl regulován mimořádným opatřením posuzovaným v jeho
předchozím rozsudku č. j. 9 Ao 17/2021 - 45, a návštěvami odsouzených ve věznicích, jež byly
omezeny napadeným opatřením obecné povahy. Nicméně ani jeho předmětná část se nedotýkala
právní sféry navrhovatele, neboť mu neukládala žádné povinnosti a jen stanovila podmínky
pro vykonání návštěv ve věznici ve vztahu k osobám, které se s odsouzeným chtěli setkat v jejích
prostorách a které jsou obdobné povahy jako v citovaném judikátu. Toto omezení návštěv
ve věznici tedy nemělo přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele potřebný
pro jeho aktivní procesní legitimaci v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.
[12] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani poukaz navrhovatele na skutečnosti, že návštěvy
ve věznicích jsou iniciovány na základě žádosti odsouzeného a že omezení upravené napadenou
částí mimořádného opatření mohla odradit zejména nejbližší příbuzné od jejich vykonání, které
představuje naplnění ústavního práva vězňů na ochranu soukromého a rodinného života.
Jak již totiž bylo zmíněno, podmínky pro realizaci návštěv ve věznicích se podle obsahu příslušné
části opatření obecné povahy vůbec netýkaly odsouzených, nýbrž výhradně jejich potencionálních
návštěvníků, kteří toliko byli legitimování k podání návrhu na její zrušení. Ve vztahu k právům
navrhovatele se tak jednalo pouze o vztah nepřímý a zprostředkovaný, který nemohl založit jeho
aktivní procesní legitimaci v dané věci. Navíc navrhovatel v průběhu soudního řízení ani netvrdil,
natož aby prokázal, že by v důsledku napadené části mimořádného opatření mohla být zmařena
či ohrožena nějaká konkrétní návštěva jeho blízkých ve věznici, ve které vykonával trest odnětí
svobody. Toliko v hypotetické a obecné rovině zmínil, že by taková situace mohla nastat, aniž
v tomto směru uvedl jedinou konkrétní skutečnost. Při nedostatku navrhovatelových
plausibilních tvrzení tedy není možné z ničeho usuzovat ani na nepřímé dotčení jeho právní sféry
napadenou částí opatření obecné povahy.
III. Závěr a náklady řízení
[13] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru
o nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele ve vztahu k napadené části opatření obecné
povahy, a proto jeho návrh podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl jako podaný osobou k tomu
zjevně neoprávněnou. Za této situace se nemohl k námitkám zabývat zákonností předmětné části
mimořádného opatření ani otázkou udělení předchozího souhlasu vlády České republiky s jeho
vydáním.
[14] Výrok o nákladech řízení se opírá o §60 odst. 3 větu první s. ř. s., podle kterého nemá žádný
z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
[15] Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2021, č. j. 4 Ao 8/2021 - 15,
byla navrhovateli ustanovena zástupkyní advokátka Mgr. Kateřina Všetíčková, jejíž odměnu
a hotové výdaje za zastupování navrhovatele platí stát, jak vyplývá z §35 odst. 10 s. ř. s. Odměna
za zastupování advokátkou byla určena podle §11 odst. 1 písm. b), d) ve spojení s §7 a §9
odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „advokátní tarif“), a to za čtyři úkony právní služby poskytnuté navrhovateli
v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy (první porada s klientem včetně
převzetí a přípravy zastoupení, doplnění návrhu, podání repliky k vyjádření odpůrce a vyjádření
k dotazu soudu) po 3.100 Kč, tedy v celkové výši 12.400 Kč. Náhrada hotových výdajů (režijní
paušál) činí podle §13 odst. 4 advokátního tarifu 300 Kč za každý z uvedených čtyř úkonů, což
je celkem 1.200 Kč. Odměna a náhrada hotových výdajů za zastupování navrhovatele v řízení
o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy v celkové výši 13.600 Kč bude ustanovené
zástupkyni vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci
tohoto usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2022
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu