ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.449.2019:51
sp. zn. 4 As 449/2019 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Petry Weissové a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: A. B., zast. Mgr. Veronikou
Holou, advokátkou, se sídlem Pražská 140, Příbram, proti žalovanému: Krajský
úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: Statutární město Plzeň, se sídlem náměstí Republiky 1, Plzeň, zast.
JUDr. Robertem Vargou, advokátem, se sídlem Zbrojnická 1, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 18. 6. 2019, č. j. KUJCK 71593/2019, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 9. 10. 2019, č. j. 30 A 73/2019 - 153,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad Nýřany, pracoviště Plzeň, odbor územního plánování
(dále jen „vyvlastňovací úřad“), rozhodnutím ze dne 4. 7. 2018, č. j. OÚP-Ple/1129/2018-5
(dále jen „rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu“), výrokem I. odňal žalobkyni vlastnické právo
k pozemku v jejím vlastnictví parc. č. X evidovaném Katastrálním úřadem pro Plzeňský kraj,
katastrální pracoviště Plzeň-město, na listu vlastnictví X, v katastrálním území Plzeň, obec Plzeň,
okres Plzeň – město (dále jen „pozemek“); toto vlastnické právo přešlo na osobu zúčastněnou na
řízení (dále také jako „vyvlastnitel“). Zároveň II. výrokem vyvlastňovací úřad vyvlastniteli uložil
povinnost zahájit uskutečňování účelu vyvlastnění, tj. zahájení stavby „Městského okruhu, úsek
Křimická (Chebská) – Karlovarská v Plzni“ ve lhůtě 2 let od právní moci rozhodnutí. Ve III. výroku
pak vyvlastňovací úřad stanovil náhradu vyvlastňované ve výši 3.000.000 Kč a vyvlastniteli uložil
povinnost zaplatit tuto částku žalobkyni do 60 dnů od právní moci rozhodnutí. Konečně IV.
výrokem uložil vyvlastniteli zaplatit vyvlastňovacímu úřadu náklady na vyhotovení znaleckého
posudku ve výši 19.965 Kč.
[2] Žalovaný, který byl rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 2. 4. 2019,
č. j. MMR-42469/2018-83/2752, pověřen k rozhodnutí o odvolání žalobkyně proti rozhodnutí
vyvlastňovacího úřadu, v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“)
změnil výroky I. – III. rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu tak, že v nich doplnil příslušná
ustanovení zákona č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění (dále jen „zákon o vyvlastnění“),
na jejichž základě vyvlastňovací úřad rozhodoval, a ve zbylé části rozhodnutí vyvlastňovacího
úřadu potvrdil.
II.
[3] Proti napadenému rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou u Krajského soudu v Plzni
(dále jen „krajský soud“), který ji shora označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“)
zamítl jako nedůvodnou.
[4] Krajský soud nejprve zdůraznil, že předmětem nyní projednávané věci v řízení
před správními soudy jsou výlučně výroky o vyvlastnění práv k pozemku (výroky I. a II.) a k nim
se vztahující žalobní body. Naopak námitky vztahující se k výrokům o náhradě za vyvlastnění a
nákladům za znalecký posudek (výrok III. a IV.) se posuzují v občanském soudním řízení.
Z uvedeného důvodu také v rozsahu vztahujícím se k posledně uvedeným dvěma výrokům věc
vyloučil k samostatnému projednání a postoupil ji soudům rozhodujícím v občanském soudním
řízení (usnesení ze dne 4. 9. 2019, č. j. 30 A 73/2019 - 104).
[5] Krajský soud nejprve provedl rekapitulaci časového sledu skutečností podstatných
pro posouzení žalobních námitek (v podrobnostech viz odst. [32] tohoto rozsudku). Na jejich
půdorysu, které nebyly mezi účastníky řízení sporné, pak přistoupil k posouzení jednotlivých
žalobních bodů.
[6] Upozornil, že ze sledu jednotlivých rozhodnutí a úkonů správních orgánů vyplývá,
že jediným pravomocným rozhodnutím, kterým byl vyvlastňovací úřad pověřen vedením
vyvlastňovacího řízení, bylo usnesení ze dne 25. 10. 2017, č. j. RR/3883/17 (dále jen „usnesení
ze dne 25. 10. 02017“). Samotné vyvlastňovací řízení pak bylo fakticky zahájeno až dne 21. 11.
2017, neboť právě tohoto dne došla příslušnému správnímu orgánu, Magistrátu města Plzně,
žádost vyvlastnitele o zahájení vyvlastňovacího řízení. Z uvedeného důvodu nepovažoval řízení
před správními orgány za zmatečné a nepovažoval za důvodnou námitku litispendence, jelikož
první žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení učiněná podáním vyvlastnitele ze dne 13. 10. 2017
nebyla uplatněna u věcně a místně příslušného správního orgánu, ale u Krajského úřadu
Plzeňského kraje. Řízení na základě této žádosti proto nebylo vůbec zahájeno, a pro uvedené ani
zpětvzetí této žádosti nemohlo mít podle krajského soudu standardní účinky.
[7] Krajský soud se dále věnoval námitce o tom, že správní orgány postupovaly v rozporu
s §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění, jelikož k určení vyvlastňovacího úřadu usnesením ze dne
25. 10. 2017 došlo ještě před zahájením vyvlastňovacího řízení (21. 11. 2017). Ani uvedené
námitce však nepřisvědčil. Poukázal na systematiku zákona o vyvlastnění, podle níž úprava určení
vyvlastňovacího úřadu předchází ustanovením týkající se zahájení a vedení vlastního
vyvlastňovacího řízení. Dále doplnil, že z žádného ustanovení zákona o vyvlastnění není patrné,
že je zapovězena možnost pověřit vedením vyvlastňovacího řízení určitý správní orgán ještě
před zahájením vyvlastňovacího řízení. Nemožnost takto postupovat podle krajského soudu
neplyne ani z žalobkyní namítaného §16 odst. 3 tohoto zákona. Účel a smysl zákona
o vyvlastnění je totiž nutné nahlížet i optikou jeho systematiky. Krajský soud upozornil
i na to, že žalobkyně netvrdila, zda a jaká jí měla být vytýkaným procesním postupem správních
orgánů způsobena újma.
[8] Krajský soud za důvodnou nepovažoval ani námitku nepřípustnosti vyvlastnění z důvodu
nenaplnění podmínek vyplývajících z §3 odst. 1 zákona o vyvlastnění a §5 odst. 1 téhož zákona.
Nesouhlasil se stěžovatelkou, že jednání ze strany vyvlastnitele byla vedena formálním způsobem.
Poukázal na obsah písemností, jimiž vyvlastnitel prokazoval svoji snahu o dosažení konsensu
s žalobkyní ohledně jejího pozemku. Z nich dovodil, že vyvlastnitel více než tři roky (od 4. 8.
2014 až do podání žádosti o zahájení vyvlastňovacího řízení dne 21. 11. 2017) hledal cestu, jak
dospět k řešení o majetkoprávním vypořádání pozemku mezi ním a žalobkyní, v průběhu této
doby také navýšil navrženou kupní cenu za její pozemek. Skutečnost, že vyvlastnitel nepřistoupil
na požadavek žalobkyně ohledně návrhu kupní ceny, kterou tato sama požadovala, neznamená,
že jeho jednání bylo formální bez snahy nalézt řešení. Jednání vyvlastnitele před podáním žádosti
o zahájení vyvlastňovacího řízení tudíž považoval krajský soud za souladné s vytčenými
ustanoveními zákona o vyvlastnění, a nedovodil proto nepřípustnost vyvlastnění.
[9] Nesouhlasně se krajský soud vyjádřil i k tvrzení o tom, že nebyly dodrženy podmínky
vyplývající z §5 odst. 2 zákona o vyvlastnění jednak proto, že znalecký posudek předložený
vyvlastnitelem nesplňoval požadavky zákona o vyvlastnění, neboť v něm byla uvedena cena
za pozemek podle cenového předpisu, nikoliv cena obvyklá, dále proto, že neobsahoval
znaleckou doložku, a konečně proto, že k návrhu kupní smlouvy nebyla připojena informace
o účelu vyvlastnění.
[10] Krajský soud poukázal na skutečnost, že informace o konkrétním záměru, který nelze
uskutečnit bez získání potřebných práv k pozemku, sice nebyla uvedena v písemnosti ze dne
21. 2. 2017, obsahující návrh kupní smlouvy na odkoupení pozemku, avšak tento účel
byl obsažen v článku IV. předloženého návrhu kupní smlouvy, což považoval za dostatečné.
Žalobkyně byla s účelem vyvlastnění seznámena také v písemnostech, které zaslání návrhu kupní
smlouvy předcházely. Ani nesplnění povinnosti upozornit žalobkyni, že nedojde-li k uzavření
smlouvy, lze ve veřejném zájmu získat práva k pozemku vyvlastněním, krajský soud neshledal.
O možnosti vyvlastnění byla zástupkyně žalobkyně informována již zprávou ze dne 31. 1. 2017.
V další písemnosti ze dne 21. 12. 2017 informoval vyvlastnitel žalobkyni, že nebude-li „ve lhůtě
90 dnů od doručení akceptován návrh přiložené kupní smlouvy“, bude „bez dalšího zahájeno řízení o odnětí
vlastnického práva k předmětnému pozemku“, čímž i tato podmínka byla splněna. K určení ceny
ve znaleckém posudku znalce Václava Šimice pak krajský soud poukázal na rozdílné požadavky
kladené na znalecký posudek ve smyslu §5 odst. 1 písm. a) zákona o vyvlastnění a §10 odst. 1
písm. a) téhož zákona a dospěl k závěru, že předložený znalecký posudek těmto požadavkům
vyhověl, neboť cena v něm stanovená nemusela být cenou obvyklou. Tou je teprve cena
při vlastním vyvlastnění nemovitosti. Krajský soud nakonec neshledal ani vadu spočívající
v chybějící znalecké doložce, neboť tu uvedený znalecký posudek obsahoval.
[11] Závěrem krajský soud pro úplnost dodal, že se nezabýval námitkou týkající se rozdílů
v ceně za odkoupení pozemku navržené žalobkyni a ceně poskytnuté panu J. Ž., vlastníku
pozemku dotčeného stejným stavebním záměrem vyvlastnitele, neboť tuto námitku považoval za
námitku brojící proti určení vyvlastňovací náhrady, o níž rozhodují soudy v občanském soudním
řízení.
III.
[12] Proti napadenému rozsudku se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brání kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) i d) s. ř. s. Navrhuje jej zrušit a věc vrátit krajskému
soudu k dalšímu řízení.
[13] Stěžovatelka má za to, že vyvlastňovací úřad neměl pravomoc k vedení vyvlastňovacího
řízení zahájeného na základě žádosti vyvlastnitele ze dne 21. 11. 2017 ohledně jejího pozemku.
Správní orgány postupovaly v rozporu s §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění, neboť usnesení ze dne
25. 10. 2017 o pověření vyvlastňovacího úřadu předcházelo zahájení vyvlastňovacího řízení dne
21. 11. 2017. Z uvedeného ustanovení totiž podle stěžovatelky jednoznačně vyplývá,
že předpokladem pověření určitého správního úřadu k provedení vyvlastňovacího řízení
je existence řízení. Bez splnění tohoto předpokladu nemohlo být již 25. 10. 2017 vydáno usnesení
o pověření vyvlastňovacího úřadu k provedení vyvlastňovacího řízení. Postup zvolený správními
orgány tudíž nemá oporu v zákoně o vyvlastnění. V řízení před správními orgány tak došlo
k vadě a krajský soud pochybil, když k ní nepřihlédl.
[14] Stěžovatelka nesouhlasí ani s právním posouzením sporné otázky krajským soudem, který
postup správních orgánů označil za souladný se zákonem o vyvlastnění s ohledem na systematiku
tohoto zákona. Z této systematiky podle stěžovatelky možnost postupovat tak, jak učinily správní
orgány v dané věci, nevyplývá. Ustanovení §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění předpokládá
existenci účastníků řízení i existenci samotného řízení, a tudíž vyvlastňovací úřad nelze pověřit
k provedení vyvlastňovacího řízení před jeho zahájením. Vyvlastnění je podle stěžovatelky natolik
závažným zásahem do ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, které požívá ochrany,
že použití „alternativních postupů“ ze strany správních orgánů zde není namístě.
[15] Stěžovatelka také upozorňuje na skutečnost, že v rozhodovací praxi Ministerstva
pro místní rozvoj je uvedená sporná otázka týkající se posloupnosti pověření k provedení
vyvlastňovacího řízení a jeho samotného zahájení řešena rozdílně. Odkazuje jednak
na rozhodnutí tohoto ministerstva ze dne 22. 8. 2013, č. j. MMR-25093/2013-83/1859,
a také na rozhodnutí ze dne 26. 3. 2018, č. j. MMR-3291/2018-83/896, v nichž možnost pověřit
vyvlastňovací úřad k provedení řízení řešilo rozdílně. Touto námitkou se krajský soud blíže
nezabýval a jeho závěr, že jde o námitku irelevantní, nepředstavuje podle stěžovatelky dostatečné
odůvodnění. Napadený rozsudek je proto nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[16] Krajský soud se podle stěžovatelčina mínění také opomněl vypořádat s její argumentací
týkající se důsledků zpětvzetí žádosti vyvlastnitele ze dne 13. 10. 2017. Na jeho základě
mělo být kromě zastavení samotného vyvlastňovacího řízení zrušeno i usnesení ze dne
25. 10. 2017. Řízení před správními orgány tudíž bylo zmatečné a bylo v tomto směru zatíženo
vadou. Krajský soud se sice zabýval námitkou zmatečnosti v důsledku litispendence, avšak tuto
další část argumentace stěžovatelky týkající se důsledků zpětvzetí žádosti nevypořádal.
I v tom spatřuje stěžovatelka nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[17] Stěžovatelka nakonec namítá, že se krajský soud nezabýval ani její argumentací týkající
se nerovného a diskriminačního postupu vyvlastnitele k jednotlivým vyvlastňovaným
proto, že tuto námitku posoudil jako námitku brojící proti určení vyvlastňovací náhrady.
S tímto posouzení se stěžovatelka neztotožňuje. Postupem správních orgánů došlo k porušení
základních zásad jejich činnosti, a to především §7 odst. 1 správního řádu a §7 odst. 2
téhož zákona. Vyvlastnitel nemůže přistupovat k jednotlivým vyvlastňovaným odlišně,
jak se podle stěžovatelky stalo v jejím případě. Tato žalobní námitka měla tudíž svůj význam
i z hlediska přípustnosti samotného vyvlastnění.
IV.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkazuje na své vyjádření k žalobě, obsah
napadeného rozhodnutí a správního spisu. Napadený rozsudek považuje za souladný
se zákonem, ztotožňuje se s ním a navrhuje proto kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
V.
[19] Vyvlastnitel navrhuje kasační stížnost zamítnout. Považuje napadený rozsudek za věcně
správný, řádně odůvodněný a neshledává důvody uvedené v kasační stížnosti.
[20] Vyvlastnitel uvádí, že se snažil v průběhu více než dvou let kontaktovat stěžovatelku,
vysvětlit jí svůj záměr a dohodnout se na ceně za její pozemek, což tato přehlížela. Teprve
po převzetí věci právním zástupcem vyvlastnitele došlo k osobnímu jednání, stěžovatelka
přislíbila předložit znalecký posudek na cenu pozemku, avšak následně byla opětovně nečinná.
Více než tři roky od prvního kontaktu dne 4. 8. 2014 do podání žádosti o zahájení
vyvlastňovacího řízení (dne 21. 11. 2017) se vyvlastnitel snažil o dohodu se stěžovatelkou. Právě
s ohledem na její pasivitu nakonec přistoupil k podání žádosti o zahájení vyvlastňovacího řízení.
[21] K namítanému nedostatku pravomoci vyvlastňovacího úřadu vyvlastnitel uvádí, že není
sporu o tom, že Krajský úřad Plzeňského kraje pověřil vyvlastňovací úřad k provedení
vyvlastňovacího řízení před jeho zahájením. Oprávněností tohoto postupu se krajský soud
v napadeném rozsudku podrobně zabýval a precizně reagoval na všechny podstatné žalobní body
s tím související. Shodně jako krajský soud považuje i vyvlastnitel postup zvolený správními
orgány (delegace pravomoci před zahájením vyvlastňovacího řízení) za možný, neboť jej správní
řád ani zákon o vyvlastnění nezakazuje a dochází k němu ze strany správních orgánů zcela
obvykle, a to s ohledem na princip efektivity, hospodárnosti a vhodnosti řízení. Vyvlastnitel
zde odkazuje na závěry vyřčené v rozsudku krajského soudu ze dne 30. 6. 2014, č. j. 57 A
82/2012 - 90. Stěžovatelkou odkazovaná dvě rozdílná rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj
nelze považovat za správní praxi.
[22] Vyvlastnitel dodává, že delegací ve smyslu §131 odst. 4 správního řádu a §16 odst. 3
zákona o vyvlastnění zákonodárce ochraňuje práva účastníka řízení, zde stěžovatelky. Podstatným
je zachování materiálních a procesních práv v tom smyslu, že ve věci nemůže rozhodovat úřední
osoba podílející se nebo vykonávající pravomoc správního orgánu pro jiného účastníka, který
by mohl mít z rozhodnutí prospěch. Stěžovatelka se mohla proti nesprávné delegaci bránit,
čehož také využila. I kdyby nebyl postup správních orgánů v souladu s právními předpisy,
nejednalo se o porušení procesních pravidel takové intenzity, aby způsobilo nezákonnost
napadeného rozhodnutí.
[23] Vyvlastnitel upozorňuje i na to, že stěžovatelka v žalobě spatřovala zmatečnost řízení
v překážce litispendence. V kasační stížnosti ale za zmatečnost považuje to, že usnesení ze dne
25. 10. 2017 (o pověření vyvlastňovacího úřadu provedením řízení) mělo být zrušeno. Taková
nová námitka je nepřípustná ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. Navíc názor stěžovatelky, že mělo
být usnesení ze dne 25. 10. 2017 zrušeno s ohledem na zpětvzetí žádosti vyvlastnitele adresované
žalovanému, není správný. Nelze ani přehlédnout, že v usnesení ze dne 25. 10. 2017 žalovaný
nezaměnitelně uvedl, pro jaké řízení delegaci provedl. Jeho postup, který stěžovatelka rozporuje,
tak byl učiněn s ohledem na hospodárnost řízení při zachování veškerých stěžovatelčiných práv.
[24] K námitce týkající se diskriminace stěžovatelky oproti jiným osobám (zejména panu Ž.),
se kterými byly uzavírány smlouvy ohledně majetkového vypořádání práv k pozemkům dotčeným
záměrem vyvlastnitele, tento dodává, že by neměla být vůbec meritorně posuzována. Byla totiž
vznesena až v replice, tedy opožděně a nadto se jedná o námitku brojící proti výši vyvlastňovací
náhrady, což není předmětem posouzení ve správním soudnictví. Přesto z procesní opatrnosti
k uvedené námitce uvádí, že v případě pana Ž. byla dohoda výsledkem obchodních jednání s ním,
stěžovatelka však naproti tomu nevyvinula fakticky žádnou potřebnou aktivitu, a její nynější
argumentaci tudíž považuje vyvlastnitel za účelovou. Případy stěžovatelky a pan Ž. jsou případy
zcela odlišné.
VI.
[25] K vyjádření vyvlastnitele stěžovatelka v replice uvádí, že jednání mezi nimi probíhala
ve dvou vlnách, v rámci nichž došlo ke vzájemné písemné komunikaci i k osobním schůzkám.
Obě tyto fáze byly jednostranně ukončeny ze strany vyvlastnitele jeho faktickým odmlčením.
Pokud jde o obsah vzájemné komunikace mezi ní a vyvlastnitelem, stěžovatelka odkazuje
na obsah správního spisu.
[26] Stěžovatelka opakuje svůj setrvalý nesouhlas s postupem správních orgánů, který
považuje za rozporný s §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění. Sporná otázka, týkající se toho,
že usnesení ze dne 25. 10. 2017 bylo vydáno před zahájením vyvlastňovacího řízení, nebyla
doposud v soudní praxi řešena. Úvahy vyvlastnitele o obvyklosti tohoto postupu ze strany
správních orgánů proto stěžovatelka považuje za ničím nepodložené spekulace. Odkazovaný
rozsudek krajského soudu č. j. 57 A 82/2012 - 90 pak na nyní projednávanou věc nedopadá,
neboť v tam uvedeném případě šlo o řízení podle stavebního zákona, v němž bylo rozhodnuto
o delegaci i pro související řízení se shodným předmětem.
[27] K otázce tvrzené zmatečnosti řízení stěžovatelka dodává, že tuto namítá od samého
počátku řízení. Vyvlastnitel podal dne 13. 10. 2017 žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení
u Krajského úřadu Plzeňského kraje a na jejím základě tento krajský úřad vydal usnesení ze dne
25. 10. 2017. Vyvlastnitel poté vzal tuto žádost zpět v plném rozsahu zpět podáním ze dne
20. 11. 2017, tudíž logickým možným důsledkem mělo být zastavení daného řízení
a s tím spojené zrušení usnesení ze dne 25. 10. 2017.
[28] Nesouhlasně s vyvlastnitelem se stěžovatelka vyjadřuje i k opožděnému uplatnění námitky
o diskriminaci. Tuto uplatnila již v žalobě (viz str. 12, poslední odstavec žaloby), tedy včas.
Vyvlastnitel svým vyjádřením fakticky potvrzuje, že dohodu s panem Ž. uzavřel za nesrovnatelně
výhodnějších podmínek, než jak přistupoval ke stěžovatelce. S ní byl ochoten uzavřít dohodu o
převodu pozemku za cenu o více než 400.000 Kč nižší, než je náhrada stanovená
ve vyvlastňovacím rozhodnutí. Tato otázka pak má význam i z hlediska posouzení přípustnosti
samotného vyvlastnění.
VII.
[29] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[30] Kasační stížnost není důvodná.
[31] Nejvyšší správní soud již nyní považuje za vhodné shrnout podstatné skutkové okolnosti
věci, jež se podávají ze správního spisu, z nichž také vyšel při posouzení věci krajský soud
v napadeném rozsudku (viz odst. [5]). Jejich sled je významný pro srozumitelnost dále uvedených
závěrů, k nimž Nejvyšší správní soud na základě kasační námitek dospěl.
[32] Dne 13. 10. 2017 vyvlastnitel podal u Krajského úřadu Plzeňského kraje žádost o zahájení
vyvlastňovacího řízení o vyvlastnění pozemku ve vlastnictví žalobkyně, v níž současně navrhl
pověřit provedením vyvlastňovacího řízení jiný vyvlastňovací úřad. Krajský úřad Plzeňského kraje
následně usnesením ze dne 25. 10. 2017, č. j. RR/3883/17, podle §16 odst. 3 zákona
o vyvlastnění pověřil k provedení vyvlastňovacího řízení vyvlastňovací úřad (Městský úřad
Nýřany), neboť jinak příslušný Magistrát města Plzně nemohl s ohledem na osobu vyvlastnitele
(kterým byla osoba zúčastněná na řízení, Statutární město Plzeň) provést vyvlastňovací řízení.
Proti tomuto usnesení se žalobkyně bránila odvoláním ze dne 10. 11. 2017. Dne 20. 11. 2017
učinil vyvlastnitel vůči Krajskému úřadu Plzeňského kraje zpětvzetí žádosti o zahájení
vyvlastňovacího řízení ze dne 13. 10. 2017. Následujícího dne 21. 11. 2017 pak vyvlastnitel podal
druhou žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení, tentokrát u Magistrátu města Plzně a opětovně
v ní požádal o pověření příslušného vyvlastňovacího úřadu podle §16 odst. 3 zákona
o vyvlastnění k provedení vyvlastňovacího řízení. Krajský úřad Plzeňského kraje následně
usnesením ze dne 29. 11. 2017, č. j. PK-RR/4581/17 (dále jen „usnesení o zastavení řízení“),
zastavil řízení o určení vyvlastňovacího úřadu k vedení vyvlastňovacího řízení a současně
téhož dne vydal i nové usnesení o pověření vyvlastňovacího úřadu č. j. PK-RR/4586/17
(dále jen „usnesení ze dne 29. 11. 2017“), kterým opětovně pověřil vedením vyvlastňovacího
řízení Městský úřad Nýřany. Ministerstvo pro místní rozvoj následně obě tato usnesení zrušilo
na základě odvolání žalobkyně. Stalo se tak jednak rozhodnutím ze dne 14. 3. 2018, č. j. MMR-
3291/2018-83/218, kterým zrušilo usnesení o zastavení řízení, a dále rozhodnutím ze dne 19. 3.
2018, č. j. MMR-3291/2018-83/219, kterým zrušilo usnesení ze dne 29. 11. 2017. Nakonec
Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodnutím ze dne 26. 3. 2018, č. j. MMR-3291/2018-83/896,
zamítlo odvolání žalobkyně a potvrdilo usnesení ze dne 25. 10. 2017 o pověření vyvlastňovacího
úřadu k provedení vyvlastňovacího řízení.
[33] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedeného přistoupil nejprve k posouzení
námitek podřaditelných pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Bylo by totiž předčasné, aby se zabýval kasačními námitkami ze zbylých kasační důvodů,
pokud by napadený rozsudek vykazoval vady nepřezkoumatelnosti. Uvedené vady jsou natolik
závažné, že se jimi Nejvyšší správní soud zabývá i tehdy, pokud je stěžovatel nenamítá,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[34] Stěžovatelka tvrdí, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
proto, že krajský soud nevypořádal její námitku týkající se odlišné rozhodovací praxe správních
orgánů, ani se nezabýval její argumentací týkající se důsledků zpětvzetí žádosti vyvlastnitele
ze dne 13. 10. 2017 (na základě něj mělo být nejen zastaveno samotné vyvlastňovací řízení,
ale zrušeno i usnesení ze dne 25. 10. 2017). Krajský soud pak opomněl vypořádat i námitku
týkající se nerovného a diskriminačního postupu vyvlastnitele k jednotlivým vyvlastňovaným.
[35] Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem, nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou
z námitek uplatněných v žalobě (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74 a ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75). Obdobně je rozhodnutí soudu zatíženo nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů v případě, že se soud ztotožní se závěry správního orgánu a označí
je za správné, přičemž se ale nevypořádá s věcnými či právními námitkami v žalobě uplatněnými
proti takovým závěrům (srov. rozsudek tohoto soudu ze dne 23. 12. 2005,
č. j. 4 As 13/2004 - 55), respektive pokud z odůvodnění rozhodnutí není zřejmé, proč soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky
účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní
argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (srov. rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44).
[36] Uvedeným kritériím napadený rozsudek vyhověl. Krajský soud vyšel ze zjištěného
skutkového stavu (který nebyl mezi účastníky řízení sporný), vyložil stanoviska účastníků řízení
a předestřel relevantní právní závěry, kterými stěžejní žalobní argumentaci vypořádal. Ostatně
stěžovatelka proti výkladu podanému krajským soudem v kasační stížnosti brojí a polemizuje
s ním, což by v případě chybějících důvodů prakticky nebylo možné. Nesouhlas stěžovatelky
s odůvodněním napadeného rozsudku přitom nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne
29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163, nebo ze dne 6. 12. 2016, č. j. 7 As 179/2016 - 37).
[37] Krajský soud se v napadeném rozsudku neopomněl vypořádat s žalobní argumentací
týkající odlišné rozhodovací praxe správních orgánů. Touto otázkou se zabýval v souvislosti
s tvrzeným porušením §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění v odstavcích 71. a 72. napadeného
rozsudku, v nichž rozvedl důvody, pro které shledal postup správních orgánů
v nyní projednávané věci souladným se zmíněným ustanovením. V návaznosti na to pak dospěl
i k dílčímu závěru, že žalobkyní uváděné rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne
22. 8. 2013, č. j. MMR-25093/2013-83/1859, v němž uvedené ministerstvo rozhodlo
o téže sporné otázce opačně než v posuzované věci, je nyní irelevantní a nadto není jasné,
jaká újma tím stěžovatelce měla vzniknout. Z napadeného rozsudku je tak zřejmé, že krajský soud
se ztotožnil s rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 26. 3. 2018, č. j. MMR-
3291/2018-83/896, které bylo vydáno v nynější věci, kterým ministerstvo potvrdilo usnesení ze
dne 25. 10. 2017 a jako správný posoudilo postup Krajského úřadu Plzeňského kraje podle §16
odst. 3 zákona o vyvlastnění, který přistoupil k pověření vyvlastňovacího úřadu před zahájením
vyvlastňovacího řízení. Skutečnost, že tato dvě rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj
podrobně nerozebral podle představ stěžovatelky, nečiní napadený rozsudek nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů.
[38] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s tvrzením, že krajský soud nevypořádal námitku
týkající se důsledků zpětvzetí žádosti vyvlastnitelem učiněného vůči Krajskému úřadu Plzeňského
kraje, na jejímž základě mělo podle stěžovatelky dojít nejen k zastavení řízení, ale i ke zrušení
usnesení ze dne 25. 10. 2017. Jak již výše uvedeno, krajský soud shrnul sled událostí,
k nimž v posuzované věci došlo (a o nichž není mezi účastníky řízení sporu) a v odstavcích 63.
až 67. napadeného rozsudku předestřel osud jednotlivých usnesení vydaných v daném případě
(blíže viz odst. [32]). V odstavci 70. napadeného rozsudku vysvětlil jejich důsledky
a mj. upozornil i na to, že na základě žádosti ze dne 13. 10. 2017 nedošlo k zahájení žádného
řízení, jelikož vyvlastnitel učinil žádost vůči nepříslušnému Krajskému úřadu Plzeňského kraje
namísto u Magistrátu města Plzně. Z uvedeného důvodu (neexistence zahájeného řízení) nemělo
ani zpětvzetí ty důsledky, které jinak má. Krajský soud tak uceleně vypořádal stěžovatelčiny
námitky týkající se vytčených pochybení v postupu správních orgánů a nepřisvědčil ani tvrzené
zmatečnosti tohoto postupu spočívajícího v překážce litispendence. Je zjevné, že vytýkanými
vadami v postupu správních orgánů se krajský soud zabýval dostatečně a rozsudek je v této části
přezkoumatelný.
[39] Kasační soud neshledal ani nedostatky odůvodnění napadeného rozsudku spočívající
v nevypořádání námitky týkající se diskriminace stěžovatelky ze strany vyvlastnitele. Souhlasí
zde s krajským soudem v tom, že uvedená námitka se vztahovala k procesu, v němž bylo jednáno
o výši náhrady za pozemek, a vztahovala se proto k výrokům napadeného rozhodnutí,
o nichž nepřísluší rozhodovat soudům ve správním soudnictví. Nerovné podmínky týkající
se samotné ceny za pozemek může stěžovatelka uplatnit v řízení vedeném o výši náhrady
v občanském soudním řízení. Přestože tedy tuto námitku stěžovatelka uplatnila včas již v žalobě
a následně ji doplnila v replice ze dne 4. 10. 2019, z obou jejích podání vyplývá, že svými výtkami
o diskriminaci brojila proti výši samotné náhrady za pozemek.
[40] Vlastním jednáním vyvlastnitele se stěžovatelkou za účelem získání pozemku, které
probíhalo před zahájením řízení o vyvlastnění, se pak krajský soud řádně zabýval v odstavcích 77.
až 90. napadeného rozsudku. V postupu vyvlastnitele vůči stěžovatelce neshledal pochybení,
jež mělo spočívat v porušení §3 a §5 odst. 1 a 2 zákona o vyvlastnění. Stěžovatelčin nesouhlas
s vyslovenými závěry krajského soudu o této otázce nezakládá nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku.
[41] Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek důvodů netrpí a není zde ani jiná vada řízení před krajským soudem, která by měla
vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
tedy není naplněn.
[42] Kasační soud se tudíž mohl věnovat zbylým stížnostním námitkám. Stěžovatelka učinila
v řízenou spornou otázku, zda postup spočívající v pověření vyvlastňovacího úřadu k provedení
vyvlastňovacího řízení ještě před jeho zahájením je v souladu s §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění.
[43] Podle §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění, je-li vyvlastnitelem, vyvlastňovaným nebo jiným
účastníkem vyvlastňovacího řízení obec, jejíž obecní úřad je příslušným k tomuto vyvlastňovacímu řízení, krajský
úřad usnesením pověří jiný vyvlastňovací úřad působící v jeho správním obvodu provedením vyvlastňovacího řízení.
Obdobně se postupuje i v případě, že účastníkem vyvlastňovacího řízení je osoba, jejímž zřizovatelem je obec
nebo kraj.
[44] Krajský soud v napadeném rozsudku dovodil, a to zejména s poukazem na systematiku
zákona o vyvlastnění, v němž je nejprve upravena otázka příslušnosti správních orgánů
k provedení řízení a teprve poté samotné vyvlastňovací řízení, že je v souladu se zákonem
(konkrétně s §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění), dojde-li k pověření příslušného vyvlastňovacího
úřadu k provedení vyvlastňovacího řízení před jeho samotným zahájením.
[45] Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem krajského soudu ztotožňuje, byť z jiných
důvodů. Stěžovatelka svoje odlišné stanovisko odůvodňuje v podstatě gramatickým výkladem
aplikovaného §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění, v němž se hovoří o účastnících řízení
či o vyvlastňovacím řízení. Z toho dovozuje, že zákonodárce předpokládal pověření
vyvlastňovacího úřadu výlučně v rámci již zahájeného vyvlastňovacího řízení.
[46] Nejvyšší správní soud však s takto úzce pojatým výkladem nesouhlasí. Judikatura
Ústavního soudu již mnohokrát vyslovila, že gramatický výklad představuje pouze prvotní
přiblížení se k obsahu vykládané právní normy (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne
17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, v němž také uvedený soud vyslovil, že „[m]echanická aplikace
abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy,
činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“ ).
[47] Uvedené platí i v nynější věci ohledně výkladu §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění. K tomu,
aby bylo možno odpovědět na spornou otázku nastolenou v tomto řízení, je třeba kromě
gramatického výkladu zohlednit především smysl a účel uvedeného ustanovení. Tím je zcela
nepochybně předejití negativním důsledkům případné systémové podjatosti správních orgánů,
zajištění nestrannosti a objektivity rozhodování a rovnosti účastníků vyvlastňovacího řízení
za situace, v níž by o vyvlastnění měl rozhodovat správní orgán té samé obce, která figuruje
ve vyvlastňovacím řízení též jako vyvlastnitel, vyvlastňovaný či v postavení jiného účastníka.
[48] Výše uvedeného účelu vykládané právní normy lze jistě dosáhnout nejen tehdy, dojde-li
k pověření příslušného vyvlastňovacího úřadu v již zahájeném vyvlastňovacím řízení,
ale i v případě, že bude potenciální systémové podjatosti zamezeno či předejito tak, že příslušný
správní orgán bude pověřen provedením vyvlastňovacího řízení ještě před tím, než bude toto
řízení zahájeno. Ochrany práv účastníků a zajištění jejich rovnosti a vyloučení možného
nedostatku objektivity při rozhodování ve vyvlastňovacího řízení totiž bude dosaženo v obou
těchto případech.
[49] Stěžovatelka se mýlí také v tom, že v daném případě došlo k pověření příslušného
vyvlastňovacího úřadu „preventivně“. V usnesení ze dne 25. 10. 2017 totiž bylo výslovně
uvedeno pro jaké konkrétní řízení (byť budoucí) je vyvlastňovací úřad pověřen, a to „k provedení
vyvlastňovacího řízení ve věci odnětí vlastnického práva k pozemku parc. č. X v k. ú. P ., zapsaného na listu
vlastnictví č. 3053 u Katastrálního úřadu pro Plzeňský kraj, katastrálního pracoviště Plzeň-město (…), ve
prospěch Statutárního města Plzeň“. Nešlo tedy o nějaké obecné pověření k blíže neurčenému okruhu
vyvlastňovacích řízení, ale budoucí předmět tohoto řízení byl v usnesení ze dne 25. 10. 2017
výslovně uveden. Skutečnost, že §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění obsahuje pojmy „účastník
vyvlastňovacího řízení“ či „vyvlastňovací řízení“, tak sama o sobě nebrání výkladu výše
předestřenému. Z uvedeného důvodu nelze přisvědčit ani stížnostní námitce, že je nepřípustné,
aby správní orgány postupovaly při pověření vyvlastňovacího úřadu „alternativně“, tj. aby bylo
přípustné pověřit vyvlastňovací úřad k provedení vyvlastňovacího řízení jak před jeho zahájením,
tak i poté.
[50] Ačkoliv má Nejvyšší správní soud za to, že pravidlem bude spíše postup, kdy k pověření
vyvlastňovacího úřadu dojde poté, co vyvlastňovací řízení bude zahájeno žádostí vyvlastnitele
(viz §18 zákona o vyvlastnění), ani postup, k němuž došlo v nyní posuzované věci, není z výše
uvedených důvodů vyloučen a není v rozporu s §16 odst. 3 zákona o vyvlastnění.
[51] Krajský soud tudíž dospěl ke správnému právnímu závěru, byť jej odůvodnil výlučně
systematikou zákona o vyvlastnění, z níž striktně vzato jím přijatý závěr dovodit nelze. Nejvyšší
správní soud tak v tomto směru korigoval jinak správnou úvahu, že není v rozporu s §16 odst. 3
zákona o vyvlastnění, je-li vyvlastňovací úřad pověřen k provedení vyvlastňovacího řízení
před jeho samotným zahájením za předpokladu, že uvedené pověření je formulováno zcela určitě
a obsahuje kromě určení pověřeného vyvlastňovacího úřadu také vymezení předmětu vyvlastnění
(tj. určení pozemku či stavby, jichž se odnětí či omezení vlastnického práva nebo práva
odpovídajícího věcnému břemenu má týkat). Právě tak tomu bylo i v souzené věci.
[52] Vyvlastňovací úřad byl pověřen Krajským úřadem Plzeňského kraje, i když
před zahájením vyvlastňovacího řízení, a z výše citované části usnesení ze dne 25. 10. 2017
(srov. odst. [49]) vyplývá, že jím byl vyvlastňovací úřad pověřen výlučně k provedení řízení
o vyvlastnění stěžovatelčina pozemku. Bylo tak vyloučeno, aby příslušný pověřený vyvlastňovací
úřad toto pověření využil k provedení řízení s jiným předmětem. Zbývá doplnit, že stěžovatelkou
rozporovaný postup správních orgánů v nynější věci považuje Nejvyšší správní soud
též za souladný se základními zásadami správního řízení, především se zásadou hospodárnosti
řízení zakotvenou v §6 odst. 2 správního řádu.
[53] Nejvyšší správní soud z důvodů shora uvedených uzavírá, že neshledal naplnění
kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[54] Stěžovatelka konečně namítá i vady správního řízení spočívající v tom, že v návaznosti
na zpětvzetí první žádosti o zahájení vyvlastňovacího řízení ze dne 13. 10. 2017 mělo být řízení
nejen zastaveno, ale také zrušeno již vydané usnesení ze dne 25. 10. 2017, kterým byl pověřen
Městský úřad Nýřany k provedení vyvlastňovacího řízení.
[55] Uvedené námitce nelze přisvědčit, byť se stěžovatelkou je třeba souhlasit
v tom, že správní orgány vždy nepostupovaly zcela přehledně a plně v souladu se správním
řádem. Nicméně tato dílčí pochybení jednak neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí,
a nadto byla taktéž dodatečně zhojena výše již zmíněnými rozhodnutími Ministerstva pro místní
rozvoj.
[56] Nejvyšší správní soud přesto pro úplnost opakuje, co již správně uvedl krajský soud.
Žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení ze dne 13. 10. 2017 nebyla uplatněna u věcně a místně
příslušného správního orgánu (Magistrátu města Plzně), v důsledku toho tudíž nedošlo k zahájení
řízení ve smyslu §44 odst. 1 správního řádu. Pochybením Krajského úřadu Plzeňského kraje
v této fázi bylo, že uvedenou žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení nepostoupil podle
§12 správního řádu správnímu orgánu věcně a místně příslušnému k rozhodnutí. Pokud
ale následně vyvlastnitel vzal svoji žádost ze dne 13. 10. 2017 bez bližšího odůvodnění zpět
(zřejmě v reakci na odvolání, které proti usnesení ze dne 25. 10. 2017 podala stěžovatelka), nebylo
možno o tomto podání rozhodovat, neboť zde nebylo žádné řádně zahájené řízení vedené
u věcně a místně příslušného správního orgánu. Pochybení Krajského úřadu Plzeňského kraje
spočívající v tom, že přesto o zpětvzetí žádosti rozhodl usnesením o zastavení řízení o pověření
vyvlastňovacího úřadu, pak bylo zhojeno tím, že uvedené rozhodnutí zrušilo Ministerstvo
pro místní rozvoj (v podrobenostech viz odst. [32]).
[57] Stejně tak Krajský úřad Plzeňského kraje pochybil, když podruhé rozhodl o pověření
příslušného vyvlastňovacího úřadu usnesením ze dne 29. 11. 2017 (na základě druhé žádosti
ze dne 21. 11. 2017), neboť o shodném návrhu vyvlastnitele již předtím rozhodl usnesením
ze dne 25. 10. 2017 (byť toto usnesení v té době nebylo v právní moci s ohledem na odvolání,
které proti němu podala stěžovatelka). I tuto vadu v postupu Krajského úřadu Plzeňského kraje
však následně odstranilo Ministerstvo pro místní rozvoj zrušením usnesení ze dne 29. 11. 2017.
Stejné ministerstvo pak rozhodlo též o odvolání stěžovatelky proti usnesení ze dne 25. 10. 2017
tak, že jej potvrdilo, v důsledku čehož byl pravomocně pověřen k provedení vyvlastňovacího
řízení Městský úřad Nýřany.
[58] Zbývá dodat, že návrh na určení pověřeného úřadu pro vedení vyvlastňovacího řízení
byl sice součástí žádosti vyvlastnitele o zahájení vyvlastňovacího řízení ze dne 13. 10. 2017,
avšak jednalo se o samostatný a od ostatního obsahu žádosti oddělitelný návrh. Krajský úřad
Plzeňského kraje byl přitom k rozhodnutí o pověření vyvlastňovacího řízení věcně a místně
příslušným správním orgánem, a nic mu tudíž nebránilo o tomto pověření rozhodnout,
jak také učinil zmíněným usnesením ze dne 25. 10. 2017.
[59] Z právě uvedeného je zřejmé, že dílčí vady v postupu správních orgánů, zejména
Krajského úřadu Plzeňského kraje, byly zhojeny a neměly jakýkoliv vliv na postavení
stěžovatelky, nikterak nezasáhly do jejích veřejných subjektivních práv a neměly vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí. K témuž závěru správně dospěl i krajský soud
v napadeném rozsudku.
VIII.
[60] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného nepovažuje kasační stížnost
za důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[61] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 téhož zákona. Stěžovatelka neměla v tomto řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu
jeho nákladů. Žalovanému, který byl v řízení účastníkem úspěšným, žádné náklady nad rámec
jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků
nemá na náhradu nákladů tohoto řízení právo.
[62] O nákladech řízení osoby zúčastněné na řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Osobě zúčastněné na řízení nebyla uložena žádná
povinnost, v souvislosti s níž by jí vznikly náklady řízení. Nejsou zde prokazatelně ani žádné další
náklady, které by jí bylo možno přiznat podle věty druhé téhož ustanovení (z důvodů zvláštního
zřetele hodných). Osoba zúčastněná na řízení proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o
kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. března 2022
Mgr. Petra Weissová
předsedkyně senátu