ECLI:CZ:NSS:2022:6.AS.182.2020:43
sp. zn. 6 As 182/2020 – 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudce Tomáše
Langáška a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: ARAVO s.r.o., sídlem
Podolská 158/33, Praha 4, zastoupené Mgr. Pavlem Douchou, advokátem, sídlem Mezibranská 7,
Praha 1, proti žalovanému: Státní energetická inspekce, ústřední inspektorát, sídlem
Gorazdova 24, Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 10. 2019,
č. j. SEI-4635/2019/90.221-4, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 15. 6. 2020, č. j. 63 A 5/2020 - 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnost.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Oznámením ze dne 8. 2. 2019 byla zahájena kontrola dodržování věcných podmínek
při uplatňování a vyúčtování výkupních cen nebo zelených bonusů na elektřinu vyrobenou
z obnovitelných zdrojů energie za kontrolované období roku 2018 ve fotovoltaické elektrárně
Olešník stanovených pro rok 2018 cenovým rozhodnutím Energetického regulačního
úřadu č. 3/2017; součástí kontroly bylo rovněž dodržování §11 odst. 1 písm. a), §11 odst. 2
a §12 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.
[2] Rozhodnutím Státní energetické inspekce, územního inspektorátu pro Jihočeský kraj,
ze dne 27. 6. 2019 byla žalobkyně uznána vinnou z přestupku podle §15 odst. 1 písm. a)
zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Přestupku se dle rozhodnutí žalobkyně
dopustila tím, že jako kontrolovaná osoba neposkytla potřebnou součinnost dle §10 odst. 2
kontrolního řádu, neboť nedoložila v rozhodnutí vyjmenované požadované podklady týkající
se provozování fotovoltaické elektrárny Olešník. Za uvedený přestupek byla žalobkyni uložena
pokuta ve výši 30 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč.
[3] Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 10. 2019 odvolání zamítl a rozhodnutí správního
orgánu I. stupně potvrdil.
[4] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u krajského soudu.
[5] Krajský soud předeslal, že je na správním uvážení kontrolního orgánu, jaké podklady
si ve vazbě na předmět kontroly od kontrolované osoby vyžádá. Kontrolní orgán disponuje
z kontrolní praxe zkušenostmi, na základě kterých je schopen posoudit, které podklady jsou
nezbytné pro zjištění stavu v rozsahu nezbytném pro zajištění účelu kontroly. Kontrolovaná
osoba nemá bez dalšího oprávnění posuzovat, zda výčet podkladů, které má předložit, byl
kontrolní orgán skutečně oprávněn vyžadovat.
[6] Souvislost požadovaných podkladů s předmětem kontroly v posuzované věci je
podle krajského soudu evidentní. Výčet podkladů, který je obsažen ve výzvách kontrolního
orgánu, neshledal krajský soud nijak excesivní při porovnání s vymezeným předmětem cenové
kontroly. Požadované podklady mají na první pohled vztah k provozu fotovoltaické elektrárny
Olešník, k výrobě elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a k dodržování cenové
regulace. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2016,
č. j. 2 As 254/2016 - 39, krajský soud uvedl, že kontrolovaná osoba je povinna se podrobit výzvě
a předložit vyžadované podklady, případně sdělit, že jimi nedisponuje, a není oprávněna usuzovat
na to, zda je kontrolní orgán oprávněn podklady vyžadovat.
[7] Krajský soud považoval za dostatečné zdůvodnění žalovaného, že požadované podklady
souvisely s kontrolou dodržování věcných podmínek cenové regulace podle uvedených cenových
rozhodnutí, neboť se jednalo o dokumenty, které souvisely přímo s energetickým zařízením,
tj. výrobnou elektřiny, na kterou žalobkyně uplatňovala podporu ve výši a rozsahu stanoveném
cenovým předpisem.
[8] Krajský soud tedy dospěl k dílčímu závěru, že podklady, které kontrolní orgán
podle výzev po žalobkyni požadoval, souvisely s předmětem kontroly a žalobkyně byla povinna
poskytnout v tomto směru součinnost, tj. požadované podklady dohledat a předložit, nebo sdělit
kontrolnímu orgánu, že jimi nedisponuje, případně z jakého důvodu.
[9] Krajský soud rovněž zhodnotil, že kontrolní orgán nepostupoval v rozporu se zásadou
hospodárnosti ani v rozporu se zásadou subsidiarity. Nelze konstatovat, že kontrolní orgán
žalobkyni nadmíru zatěžoval.
[10] Poskytnutí součinnosti při místním šetření nemohlo žalobkyni zbavit odpovědnosti
za přestupek spočívající v nedoložení požadovaných podkladů. S námitkou žalobkyně, že řadu
skutečností zjistil kontrolní orgán při místním šetření, a proto již nebylo na místě, aby trval
na předložení písemných podkladů osvědčujících stejné skutečnosti, krajský soud nesouhlasil.
Není na žalobkyni, aby hodnotila, zda shromážděné podklady a zjištění učiněná při místním
šetření postačovaly pro řádný výkon kontroly. Písemné podklady zachycují skutečnosti a stav,
tak jak byly popsány v určitou dobu, a slouží k porovnání stavu skutečně zjištěného při místním
šetření v aktuální době. Nelze tedy říci, že např. projektovou dokumentaci fotovoltaické
elektrárny lze nahradit ohledáním fotovoltaické elektrárny na místě. Požadavek na předložení
projektové dokumentace proto nebyl duplicitní.
[11] Ve vztahu k údajům o instalovaných měřidlech, které nakonec žalobkyně předložila
v průběhu přestupkového řízení, krajský soud konstatoval, že měla-li žalobkyně za to, že nebyla
povinna tímto dokladem disponovat, bylo namístě tuto skutečnost kontrolnímu orgánu sdělit.
Tvrzení žalobkyně, že smlouva o připojení výrobny elektřiny k distribuční soustavě a výchozí
revizní zpráva zjevně s předmětem kontroly nesouvisí, krajský soud nepřisvědčil. Rovněž první
výkaz o výrobě elektřiny vyhodnotil krajský soud s ohledem na předmět kontroly jako relevantní.
[12] K námitce, že kontrolní orgán se žalobkyni nepokusil ve výzvách vysvětlit důvody,
pro něž podklad vyžadoval, krajský soud uvedl, že kontrolní orgán není povinen tyto důvody
vymezovat. Důvody postupu kontrolního orgánu a skutečnosti zjištěné při kontrole (i skutečnosti
zjištěné z předložených podkladů) se kontrolovaná osoba dozvídá z protokolu o kontrole,
proti němuž může podat námitky, v nichž může zpochybnit relevantnost požadovaných
podkladů, závěry z nich kontrolním orgánem učiněné apod. V obraně může kontrolovaná osoba
následně pokračovat i v rámci opravných prostředků podávaných proti případně vydanému
rozhodnutí.
[13] Námitku, že žalovaná je při shromažďování podkladů, které nesouvisí s předmětem
cenové kontroly, motivována svým budoucím oprávněním kontrolovat přiměřenost podpory
elektřiny z obnovitelných zdrojů, krajský soud vyhodnotil jako opožděnou.
[14] Žalobu krajský soud jako nedůvodnou zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[15] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost podle §102 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[16] Stěžovatelka namítla, že Státní energetické inspekci předložila podklady, které souvisely
s předmětem cenové kontroly. Dokumenty, pro jejichž nepředložení Státní energetická inspekce
rozhodla o tom, že se stěžovatelka uznává vinnou ze spáchání přestupku dle kontrolního řádu,
neprokazují žádnou z kontrolovaných skutečností v rámci cenové kontroly.
[17] Stěžovatelka namítla, že Státní energetická inspekce se snaží prosadit názor, že k uvedení
výrobny do provozu je nutná instalace měřidla měřícího vyrobenou elektřinu, přijetí podpory
za vyrobenou elektřinu, případně další skutečnosti. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního
soudu však vyplývá, že rozhodujícími skutečnostmi pro uvedení výrobny elektřiny do provozu
ve smyslu cenových rozhodnutí Energetického regulačního úřadu je právní moc licence
na výrobu elektřiny a první paralelní připojení. K tomu odkázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 3. 2018, č. j. 4 As 257/2017 - 82. Stěžovatelka předložila Státní
energetické inspekci v průběhu kontroly kopii rozhodnutí o udělení licence s vyznačením doložky
právní moci i protokol o schválení výrobny. Státní energetická inspekce nebyla oprávněna žádat
k prokázání této skutečnosti jiné dokumenty.
[18] Stěžovatelka Státní energetické inspekci prokázala prostřednictvím předaných výkazů
o výrobě elektřiny množství vyrobené elektřiny, výši přijaté podpory i způsob uplatňování
podpory. Státní energetická inspekce na základě těchto údajů mohla ověřit splnění podmínek
vzniku nároku na podporu ve výši přijaté stěžovatelkou v kontrolovaném období. Na základě
těchto výkazů a vystavených faktur stěžovatelka také prokázala splnění povinnosti vést evidenci
o cenách uplatňovaných při prodeji.
[19] Další požadované dokumenty s předmětem kontroly nesouvisejí. Jakýkoliv náznak
souvislosti těchto dokumentů s předmětem kontroly chyběl v obou výzvách Státní energetické
inspekce.
[20] Dle stěžovatelky kontrolní orgán sice rozhoduje o tom, které podklady si od kontrolované
osoby vyžádá, nesmí však překročit meze správního uvážení definované tím, že požadované
podklady musí souviset s předmětem kontroly, jakož i povinností šetřit práva a oprávněné zájmy
kontrolované osoby. K překročení mezí dle stěžovatelky dochází, pokud souvislost
požadovaných podkladů s předmětem kontroly není dostatečná a kontrolní orgán požaduje
podklady, které nejsou pro předmět kontroly relevantní. Pokud kontrolní orgán v rámci
prováděné kontroly dle kontrolního řádu zcela zjevně překračuje svá oprávnění a požaduje
po kontrolované osobě podklady, které není oprávněn požadovat, neboť s prováděnou
kontrolou nesouvisejí, nemůže být kontrolovaná osoba povinna takové podklady kontrolnímu
orgánu předkládat.
[21] Stěžovatelka upozorňuje, že krajský soud sám připouští, že excesivní požadavek
na předložení podkladu nesouvisejícího s předmětem kontroly by byl důvodem k obraně
kontrolované osoby. Stěžovatelka nesouhlasí s krajským soudem, že prostředkem obrany
kontrolované osoby má být v takovém případě podání námitek proti kontrolnímu protokolu.
Taková obrana totiž nemůže být účinná, jestliže by kontrolovaná osoba měla podklady zjevně
nesouvisející s předmětem kontroly kontrolnímu orgánu nejdříve poskytnout a až následně
se proti tomuto postupu bránit.
[22] Stěžovatelka dále namítá, že je nepřípustné zaměňovat předmět kontroly vymezený
oznámením o zahájení kontroly a kontrolovanou provozovnu. Podklady, které si kontrolní orgán
vyžádá po kontrolované osobě, musí souviset s předmětem kontroly. Skutečnost, že požadované
podklady měly vztah k provozu fotovoltaické elektrárny Olešník, k výrobě elektřiny
z obnovitelných zdrojů energie a k dodržování předmětné cenové regulace nepostačuje
k prokázání oprávněnosti požadavku kontrolního orgánu na předložení podkladů.
[23] Stěžovatelka nesouhlasí s argumentací krajského soudu, že projektovou dokumentaci
nelze nahradit ohledáním fotovoltaické elektrárny na místě, neboť požadované dokumenty jsou
potřeba k porovnání požadovaného stavu, tj. uplatňování podpory na elektřinu vyrobenou
z obnovitelných zdrojů energie v souladu s cenovou regulací, a stavu skutečného, jak vypadá
výrobna elektřiny z obnovitelných zdrojů ve skutečnosti. Stěžovatelka namítala, že krajský soud
přehlížel skutečnost, že jakékoliv porovnávání skutečného stavu výrobny se stavem v projektové
dokumentaci Státní energetické inspekci nepřísluší, neboť oprávnění kontrolovat tyto skutečnosti
zákon svěřuje Energetickému regulačnímu úřadu.
[24] Údaje o instalovaných měřidlech stěžovatelka Státní energetické inspekci poskytla, zastává
však stanovisko, že ani tento podklad nemá souvislost s předmětem kontroly. Kontrola
povinnosti měřit vyrobenou elektřinu ověřeným měřidlem spadá do kompetence Energetického
regulačního úřadu a pro vznik ani trvání nároku na podporu nemají tyto podklady žádnou
relevanci. Státní energetická inspekce se s elektroměry a jejich stavem navíc seznámila již v rámci
kontrolního šetření.
[25] Skutečnost, zda stěžovatelka sdělila Státní energetické inspekci, že požadovanými
dokumenty ani nedisponuje, není relevantní, jelikož se jednalo o dokumenty, které s předmětem
kontroly zcela zjevně nesouvisely. Stěžovatelka předala inspekci veškeré podklady,
které si vyžádala, vyjma těch, které s předmětem kontroly zjevně neměly souvislost.
[26] Skutečnost, že Státní energetická inspekce je při shromažďování podkladů, které
nesouvisejí s předmětem cenové kontroly, motivována svým budoucím oprávněním kontrolovat
přiměřenost podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (dle novely
zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie), byla uvedena jako objasnění motivu
Státní energetické inspekce. Stěžovatelka předpokládá, že Státní energetická inspekce
provozovatele solárních elektráren žádá o poskytnutí podkladů, které nespadají
do kontrolovaných skutečností, za účelem budoucího využití těchto informací při kontrolách
přiměřenosti podpory.
[27] Kontrolní orgán svým požadavkem na předložení s předmětem kontroly zjevně
nesouvisejících dokumentů porušil svou povinnost šetřit práva a oprávněné zájmy kontrolované
osoby dle §9 písm. b) kontrolního řádu. V okamžiku, kdy dojde ke zjištění skutečného stavu věci
v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly, má být kontrola ukončena. Stěžovatelka
se nemohla dopustit přestupku podle §15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, jelikož nebyla
povinna dokumenty, které s předmětem probíhající cenové kontroly nesouvisely, Státní
energetické inspekci předkládat.
[28] Stěžovatelka rovněž namítla nedostatek důvodů rozsudku krajského soudu
a nesrozumitelnost rozsudku krajského soudu.
[29] K prvnímu výkazu o výrobě elektřiny krajský soud odkázal na vyjádření Státní energetické
inspekce o tom, že tento dokument dokladuje proces uvádění výrobny do provozu. Stěžovatelka
v této souvislosti znovu odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které je
relevantní okolností pro uvedení výrobny do provozu dle cenového rozhodnutí ERÚ č. 4/2009
pouze nabytí právní moci licence na výrobu elektřiny a první paralelní připojení. Tyto skutečnosti
stěžovatelka Státní energetické inspekci doložila. Krajský soud však odmítl jako nerelevantní
argumentaci stěžovatelky, že uvedení výrobny do provozu, a tedy vznik nároku na podporu
v pobírané výši prokázala předložením rozhodnutí o udělení licence s doložkou právní moci
a protokolu o schválení výrobny.
[30] Stěžovatelka z uvedených důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[31] Žalovaný odkázal na napadané rozhodnutí a odůvodnění v něm obsažené. Setrval
na závěru, že stěžovatelka se vytýkaného přestupku dopustila. Skutkový stav věci byl krajským
soudem posouzen správně a odůvodnění rozhodnutí soudu je patřičné.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[32] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[33] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[34] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu.
[35] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet
i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu
je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
[36] Na úvod Nejvyšší správní soud poznamenává, že povinnost soudu řádně odůvodnit své
rozhodnutí není nutno pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď
na každý dílčí argument účastníka řízení (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 1. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 201/04, či ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05). Dle výkladu Ústavního soudu
není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry
na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví
vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora
správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná (nález ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08). Podobně k obsahu odůvodnění přistupuje též judikatura Nejvyššího
správního soudu, srov. např. rozsudky ze dne 22. 2. 2017, č. j. 6 Afs 27/2017 - 39, ze dne
10. 10. 2017, č. j. 7 Azs 217/2017 - 20, ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012 - 50, nebo ze dne
6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013 - 30. Pro přezkoumatelnost postačí, když názor soudu na určitou
otázku či námitku je možné seznat z kontextu odůvodnění.
[37] Nepřezkoumatelnost stěžovatelka spatřovala v tom, že krajský soud se nevyjádřil
k jednotlivým dokumentům, v důsledku jejichž nepředložení byla stěžovatelka uznána vinnou
ze spáchání přestupku dle kontrolního řádu, a nevypořádal se s námitkami ohledně absence
souvislosti podkladů vyžadovaných Státní energetickou inspekcí s předmětem kontroly.
Ve vztahu ke smlouvě o připojení výrobny elektřiny k distribuční soustavě a k výchozí revizní
zprávě krajský soud uvedl, že tvrzení, že jde o podklad zjevně nesouvisející s předmětem
kontroly, vyvrátil, přitom se k těmto podkladům nevyjádřil.
[38] Stěžovatelka rovněž namítala, že krajský soud neodůvodnil, z jakého důvodu měl
stěžovatel výkaz o uvedení do provozu předložit, přitom otázka, zda byla Státní energetická
inspekce oprávněna tento podklad požadovat, byla pro rozhodnutí o žalobě zásadní. Krajský
soud se nezabýval tím, jaké skutečnosti měly být výkazem prokázány.
[39] Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozsudek krajského soudu vadou
nepřezkoumatelnosti netrpí. Krajský soud dospěl k závěru, že souvislost požadovaných podkladů
s předmětem kontroly je evidentní, a výčet podkladů, který je obsažen ve výzvách kontrolního
orgánu podle krajského soudu není s ohledem na vymezený předmět kontroly excesivní.
Požadované podklady mají dle krajského soudu na první pohled vztah k provozu fotovoltaické
elektrárny Olešník, k výrobě elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a k dodržování cenové
regulace. Krajský soud odkázal na podrobné vysvětlení souvislosti požadovaných podkladů
s předmětem kontroly, které učinil žalovaný, přičemž toto osvětlení shledal dostačujícím.
Skutečnost, že tento závěr krajský soud sám nevyslovil ke každému ze sporných podkladů
samostatně, nepřezkoumatelnost jeho rozsudku nezakládá.
[40] Krajský soud vycházel z právního názoru, že kontrolní orgán není povinen souvislost
jednotlivých podkladů s předmětem kontroly podrobně odůvodňovat a není povinen detailně
odůvodňovat, jakou skutečnost hodlá vyžadovaným dokumentem zjišťovat. S ohledem na to,
že krajský soud se ztotožnil s žalovaným ohledně souvislosti vyžadovaných podkladů
s předmětem kontroly, je z rozsudku krajského soudu seznatelný i závěr, že Státní energetická
inspekce byla oprávněna požadovat všechny podklady zahrnuté do rozhodnutí o přestupku
neposkytnutí součinnosti stěžovatelkou.
[41] Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom,
jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu
soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24). Taková objektivní překážka však v nyní
projednávaném případě není dána.
[42] Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k věcnému přezkumu.
[43] Podle §8 písm. c) kontrolního řádu kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn
požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované
osoby; v odůvodněných případech může kontrolující zajišťovat originální podklady.
[44] Podle §9 písm. a) kontrolního řádu kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly povinen zjistit
stav věci v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly a v závislosti na povaze kontroly doložit kontrolní
zjištění potřebnými podklady.
[45] Podle §9 písm. b) kontrolního řádu kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly povinen šetřit
práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby, povinné osoby a třetí osoby.
[46] Podle §10 odst. 2 kontrolního řádu platí, že kontrolovaná osoba je povinna vytvořit podmínky
pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat
k tomu potřebnou součinnost ….
[47] Podle §15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu platí, že fyzická, právnická nebo podnikající
fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že jako kontrolovaná osoba nesplní některou z povinností podle §10
odst. 2.
[48] Oprávnění požadovat po kontrolovaných, případně povinných osobách poskytnutí
podkladů vztahujících se k předmětu kontroly nebo činnosti kontrolované osoby patří
k základním procesním oprávněním kontrolujících. Toto oprávnění je zjevně úzce spojeno
s povinností kontrolujících zjistit skutečný stav věci a kontrolní zjištění řádně doložit. Tomuto
procesnímu oprávnění kontrolního orgánu odpovídá povinnost kontrolované osoby požadované
podklady poskytnout, zahrnutá v obecně formulované povinnosti součinnosti. Bez těchto
vzájemně korelujících oprávnění a povinností by byl výkon správního dozoru nerealizovatelný
a jeho účel nenaplnitelný.
[49] Předmětem kontroly dle oznámení o zahájení kontroly ze dne 8. 2. 2019 bylo dodržování
věcných podmínek, stanovených cenovým rozhodnutím Energetického regulačního úřadu
pro rok 2018 podle §5 odst. 5 zákona o cenách při uplatňování a vyúčtování výkupních cen
nebo zelených bonusů na elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů energie za kontrolované
období roku 2018 ve fotovoltaické elektrárně Olešník. Předmětem kontroly bylo rovněž
dodržování povinností dle §11 odst. 1 písm. a), §11 odst. 2 a §12 odst. 1 zákona o cenách.
V oznámení byly vypočteny podklady, jejichž předložení bylo po stěžovatelce jako kontrolované
osobě požadováno.
[50] Požadované podklady, za jejichž nepředložení byla stěžovatelka uznána vinnou
z přestupku dle §15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, zahrnovaly: technickou dokumentaci
k elektrárně, projektovou dokumentaci skutečného provedení stavby, blokové schéma zařízení,
elektrické schéma zapojení včetně zakreslení ostatní či technologické spotřeby, katalogové listy
použitých fotovoltaických panelů a měničů včetně soupisu jejich počtu; údaje o instalovaných
měřidlech – elektroměrech, případně měřících transformátorech, potvrzení o ověření
stanovených měřidel; smlouvu o připojení výrobny elektřiny k distribuční soustavě; výchozí
revize elektrických zařízení; první výkaz o výrobě elektřiny z obnovitelných zdrojů energie
zpracovaný po uvedení výrobny do provozu, případně včetně příslušné faktury a výpisů
z bankovního účtu, potvrzující přijetí podpory.
[51] V projednávané věci je v obecné rovině shoda na tom, že úvaha, které podklady
si kontrolní orgán vyžádá, je omezena zákonem výslovně uvedeným předpokladem,
že požadované podklady se musí vztahovat k předmětu kontroly. Sporné mezi účastníky v
projednávaném případě je, zda se v konkrétním, nyní projednávaném, případě uvedené
požadované podklady k předmětu kontroly vztahovaly, a tedy zda Státní energetická inspekce
byla oprávněna požadovat předložení uvedených podkladů a stěžovatelka povinna požadované
podklady poskytnout.
[52] Byť nejde o institut správního uvážení, jak v rozsudku chybně uvádí krajský soud
a ve svých argumentacích stěžovatelka i žalovaný, s uvedeným obecným východiskem Nejvyšší
správní soud souhlasí. Toto východisko ostatně jednoznačně z §8 písm. c) kontrolního řádu
vyplývá. Je vhodné doplnit, že §8 písm. c) kontrolního řádu umožňuje kontrolnímu orgánu
vyžadovat nejen podklady vztahující se k předmětu kontroly, ale též podklady vztahující
se k činnosti kontrolované osoby.
[53] Krajský soud správně identifikoval jako kritérium zákonného uplatnění pravomoci dle §8
písm. c) kontrolního řádu zjevný exces. Oprávnění kontrolního orgánu dle §8 písm. c)
kontrolního řádu nebude uplatněno v souladu s právem, bude-li evidentní, že kontrolní orgán
vyžaduje podklady, které nesouvisí s předmětem kontroly (ani s činností kontrolované osoby).
Ostatně i stěžovatelka v kasační stížnosti s tímto východiskem souhlasí, neboť výslovně uvádí,
že kontrolovaná osoba není povinna kontrolnímu orgánu předkládat podklady, pokud kontrolní
orgán zcela zjevně překračuje svá oprávnění.
[54] Nejvyšší správní soud se proto neztotožnil s námitkou, že skutečnost, že požadované
podklady měly vztah k provozu fotovoltaické elektrárny Olešník, k výrobě elektřiny
z obnovitelných zdrojů energie a k dodržování platné cenové regulace, k prokázání oprávněnosti
požadavku kontrolního orgánu na předložení podkladů nepostačuje. Výčet podkladů zahrnutý
do rozhodnutí o přestupku neposkytnutí součinnosti stěžovatelkou, Nejvyšší správní soud, stejně
jako krajský soud, neshledal při porovnání s vymezeným předmětem kontroly a předmětem
činnosti kontrolované osoby překračující meze oprávnění dle §8 písm. c) kontrolního řádu.
Státní energetická inspekce při uplatnění pravomoci dle §8 písm. c) kontrolního řádu nevybočila
ze zákonných mezí.
[55] Povinnost kontrolního orgánu vysvětlit relevanci požadovaných podkladů pro výkon
kontroly je dána pouze v rozsahu limitů tohoto oprávnění. Jinými slovy, kontrolní orgán je
povinen kontrolované osobě odůvodnit, proč určitý podklad vyžaduje, pouze v tom rozsahu,
aby bylo vyjasněno, že podklad se vztahuje k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované
osoby, jak vyžaduje §8 písm. c) kontrolního řádu, jsou-li o tomto vztahu objektivní pochybnosti.
Subjektivní nesouhlas kontrolované osoby nezavdává příležitost požadované podklady
neposkytnout a vyhnout se tím zákonné povinnosti součinnosti.
[56] Kontrolovaná osoba není oprávněna rozhodovat o tom, které skutečnosti má kontrolní
orgán zjišťovat, jaké podklady k tomu vyžadovat nebo rozhodovat o tom, že některý z podkladů
vyžadovaných dle §8 písm. c) kontrolního řádu může být nahrazen podkladem jiným.
Kontrolovaná osoba nemůže svou vůlí relevantně modifikovat či nahrazovat kontrolovaným
orgánem projevené vrchnostenské oprávnění. Kontrolovaná osoba ani není oprávněna
rozhodovat o tom, v který moment je skutkový stav kontrolním orgánem zjištěn pro účely
kontroly v dostatečném rozsahu a jaký rozsah podkladů je dostačující. Procesní odpovědnost
za zjištění stavu věci v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly a doložení kontrolních
zjištění potřebnými podklady ve smyslu §9 písm. a) kontrolního řádu nese kontrolní orgán
a právě za tím účelem mu zákon svěřuje procesní oprávnění.
[57] Limitem procesního oprávnění kontrolního orgánu vyžadovat podklady dle §8 písm. c)
kontrolního řádu je i zásada šetřit práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby, povinné osoby
a třetí osoby dle §9 písm. b) kontrolního řádu, jakož i další obecné procesní zásady. Argument
zásadou šetření práv a oprávněných zájmů však stěžovatelka blíže neodůvodnila, opírala jej
jen o tvrzení, že požadované podklady neměly vztah k předmětu kontroly. Nejvyšší správní soud
však v projednávaném případě při přezkumu v rámci stížních námitek neshledal, že by kontrolní
orgán ze zákonem stanovených mezí oprávnění dle §8 písm. c) kontrolního řádu vybočil,
a tedy ani neshledal nepřiměřený zásah do práv či oprávněných zájmů stěžovatelky.
[58] Nejvyšší správní soud souhlasí rovněž se závěrem krajského soudu, že v rámci povinnosti
součinnosti je kontrolovaná osoba povinna podrobit se výzvě k předložení podkladů
a vyžadované podklady předložit, případně sdělit, že vyžadované podklady nemá k dispozici,
a jejich předložení proto není možné.
[59] Stěžovatelka ve vyjádření k podkladům ze dne 27. 5. 2019 vedle argumentu,
že neposkytnuté dokumenty nejsou pro provedení cenové kontroly relevantní, rovněž uvedla,
že většinu vyžadovaných a nepředaných dokumentů nemá k dispozici (technickou dokumentaci
k elektrárně, projektovou dokumentaci skutečného provedení stavby, blokové schéma zařízení,
elektrické schéma zapojení včetně zakreslení ostatní či technologické spotřeby, katalogové listy
použitých fotovoltaických panelů a měničů včetně soupisu jejich počtu; údaje o instalovaných
měřidlech – elektroměrech, případně měřících transformátorech, potvrzení o ověření
stanovených měřidel).
[60] V rozsudku ze dne 9. 9. 2021, č. j. 8 As 177/2019 - 35, Nejvyšší správní soud uvedl,
že §10 odst. 2 kontrolního řádu neurčuje, jakým způsobem a jakou formou má být součinnost
kontrolovanou osobou poskytnuta, z §8 písm. c) kontrolního řádu však vyplývá, že kontrolující
je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí
vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby. „V takovém případě bude
povinnost kontrolované osoby poskytnout kontrolujícímu potřebnou součinnost podle §10 odst. 2 kontrolního řádu
zpravidla splněna tím, že požadované podklady kontrolujícímu poskytne. V úvahu přichází i vysvětlení, z jakých
objektivních důvodů je poskytnout nemůže (například protože vůbec neexistují nebo se nenacházejí v dispozici
kontrolovaného). Účel součinnosti bude i v takovém případě naplněn, neboť kontrolnímu orgánu budou
poskytnuty informace, které jsou podstatné pro další průběh kontroly. […] Nelze předpokládat, že by bylo
úmyslem zákonodárce sankcionovat i nepředložení podkladů, u kterých to není z objektivních důvodů
kontrolovaný schopen splnit.“
[61] Otázka, zda stěžovatelka kontrolnímu orgánu sdělila, že požadovanými podklady
nedisponuje, či nikoliv, je proto pro posouzení odpovědnosti za přestupek podstatná. Náležitou
reakcí stěžovatelky na požadavek kontrolního orgánu předložit podklady, jimiž stěžovatelka
nedisponovala, by bylo sdělení této skutečnosti kontrolnímu orgánu. Prosté odmítnutí
požadované podklady předložit pak nelze hodnotit jinak než jako neposkytnutí součinnosti.
[62] Stěžovatelkou vznesená otázka optimální procesní obrany v situaci, kdy kontrolní orgán
bude postupovat excesivně a své zákonné oprávnění dle §8 písm. c) kontrolního řádu překročí, je
otázkou hypotetickou a pro právní posouzení projednávané kasační stížnosti není relevantní,
neboť soudy takový exces neshledaly.
[63] Odkaz stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2018,
č. j. 4 As 257/2017 - 82, není pro nyní projednávanou věc přiléhavý. V uvedeném rozsudku
se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou naplnění podmínek odpovědnosti za správní delikt
podle §16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách ve znění do 30. 6. 2017 a v tomto kontextu uvedl,
že za datum uvedení výrobny do provozu lze označit datum paralelního připojení výrobny
s platnou licencí do distribuční soustavy a podmínku „vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační
soustavy“ je možné naplnit také realizací prvního paralelního připojení výrobny do elektrizační
soustavy. Tento závěr učiněný ve vztahu k posouzení znaků skutkové podstaty správního deliktu
(resp. nyní přestupku) dle §16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, nic nemění na výše učiněných
závěrech ve vztahu k výkladu odpovědnosti za přestupek spočívající v neposkytnutí součinnosti
kontrolnímu orgánu kontrolovanou osobou.
[64] Nejvyšší správní soud shrnuje, že souhlasí se závěrem žalovaného i krajského soudu,
že podklady, pro jejichž nepředložení byla stěžovatelka shledána vinnou z přestupku
neposkytnutí součinnosti, byly v oprávnění dle §8 písm. c) kontrolního řádu zahrnuty, Státní
energetická inspekce tedy byla oprávněna požadovat předložení všech uvedených podkladů
a stěžovatelka byla povinna všechny tyto podklady Státní energetické inspekci v souladu s §10
odst. 2 kontrolního řádu předložit. Nejvyšší správní soud proto souhlasí i s posouzením,
že stěžovatelka se přestupku dle §15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu dopustila tím,
že požadované podklady Státní energetické inspekci neposkytla.
IV. Závěr a náklady řízení
[65] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[66] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 7
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2022
JUDr. Filip Dienstbier, Ph.D.
předseda senátu