ECLI:CZ:NSS:2022:7.AZS.209.2021:33
sp. zn. 7 Azs 209/2021 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: N. Q. V., zastoupen
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 16. 6. 2021, č. j. 51 A 7/2021 - 50,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 6. 2021,
č. j. 51 A 7/2021 - 50, se ruší.
II. Rozhodnutí žalované ze dne 6. 1. 2021, č. j. MV-175318-3/SO-2020, se ruší a věc
se v rac í žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je po v i n na zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 24 456 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta Mgr. Marka Sedláka.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 6. 1. 2021, č. j. MV-175318-3/SO-2020, žalovaná podle §90 odst. 5
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“),
zamítla odvolání žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky
(dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne 1. 10. 2020, č. j. OAM-42642-44/ZM-2019, a toto
rozhodnutí potvrdila. Prvostupňovým rozhodnutím byla podle §46 odst. 6 písm. a) ve spojení
s §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
zamítnuta žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty z důvodu, že jeho pobyt na území není
v zájmu České republiky.
II.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou, kterou Krajský soud v Českých
Budějovicích (dále též „krajský soud“) zamítl shora označeným rozsudkem. Po seznámení
se s obsahem utajovaných informací dospěl soud k závěru, že tyto informace skutečně nasvědčují
tomu, že pobyt žalobce na českém území není v zájmu České republiky. Dodal, že nebylo možné
blíže specifikovat jakékoli žalobcem požadované údaje o utajovaných informacích ani tyto
informace do správních rozhodnutí jakkoli zapracovat s ohledem na jejich režim utajení. Nemohl
být ani popsán či hodnocen jejich obsah. Správní rozhodnutí obsahovala podle krajského soudu
dostatečné odůvodnění všech vyslovených závěrů s ohledem na skutečnost, že se opírala
o utajované informace. Skutečnost, že se žalobce nemohl seznámit s utajovanými informacemi,
na jejichž základě bylo rozhodováno o jeho žádosti, nezpůsobuje porušení práva na spravedlivý
proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), neboť ochranu práv
účastníka řízení v těchto věcech zajišťuje nezávislý soud, který případně zabrání zneužívání
utajovaných informací správními orgány. Krajský soud se ztotožnil také se závěrem správních
orgánů, že k utajovaným informacím nemohly být uváděny žádné doprovodné informace,
neboť by tím mohl být ohrožen účel jejich utajení. Rozsah sdělení úvah, podkladů a důvodů
rozhodnutí vyplývá z §169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců, který stanoví, že je nezbytné vždy
respektovat povinnost nenarušit utajení předmětných informací. Požadavku žalobce na vedení
standardního správního řízení bez ohledu na existenci utajovaných informací proto nebylo
možné s ohledem na odlišnosti tohoto typu řízení vyhovět. Správní orgány nebyly rovněž
povinny založit do spisu podklady zachycující postup při zajišťování utajovaných informací.
Podle krajského soudu splňovaly předmětné utajované informace veškeré podmínky pro utajení
a byly přesvědčivým a věrohodným podkladem pro rozhodnutí ve věci. Informace byly
dostatečně konkrétní ohledně bezpečnostního rizika plynoucího z pobytu žalobce na území,
ohledně zdrojů a způsobu jejich získání a je z nich zřejmé spojení žalobce s organizovaným
zločinem. Žalovaný nepochybil ani tím, že do spisu nezařadil informaci o novém podkladu
rozhodnutí obstaraném v odvolacím řízení a neumožnil žalobci se k němu vyjádřit. Jednalo
se rovněž o utajovanou informaci, s níž se žalobce nemohl podle §36 odst. 3 správního řádu
seznámit. Správní orgány taktéž nepostupovaly v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu,
neboť nelze srovnávat situaci žadatelů o vydání zaměstnanecké karty s těmi, kdo žádají
o prodloužení její platnosti. V rozhodnutích byly uvedeny všechny skutečnosti, jež bylo možno
zveřejnit. K těm nepatří vysvětlení souvislostí mezi utajovanými podklady a těmi, které byly
založeny ve spise ani úvahy, jimiž se správní orgány řídily při hodnocení utajovaných informací.
Krajský soud neshledal důvodnými ani námitky, v nichž žalobce brojil proti usnesení vlády č. 474,
dovozoval retroaktivní aplikaci nařízení vlády č. 220/2019 Sb., absenci potřeby utajení
předmětných utajovaných skutečností, či odkazoval na rozsudek velkého senátu ESLP ze dne
15. 10. 2020 ve věci Muhammad a Muhammad proti Rumunsku (č. 80982/12) a na směrnici
2011/98/EU (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011
o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území
členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků
ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě. Úř. věst. L 343, 23. 12. 2011,
s. 1–9).
III.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Podle stěžovatele krajský soud aplikoval v jeho
věci §36 odst. 3 správního řádu nesprávně, neboť vycházel z toho, že nebylo rozhodováno
o právním nároku stěžovatele. Při splnění zákonných podmínek však vzniká žadateli nárok
na vydání zaměstnanecké karty. Žalovaný byl proto povinen postupovat podle §36 odst. 3 věty
druhé správního řádu. Dále stěžovatel uvedl, že správní rozhodnutí bylo vydáno výlučně
na základě utajovaných informací, o jejichž obsahu a povaze mu nebyly poskytnuty dostatečné
informace, které by mu umožnily využití jeho práv vč. práva na spravedlivý proces dle čl. 36
Listiny a účinnou právní pomoc dle čl. 37 Listiny. Stěžovateli není zřejmé, co bylo důvodem
zamítnutí jeho žádosti. Správní orgán se omezil pouze na parafrázi §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců. Krajský soud se vůbec nezabýval tím, zda sdělení, které se stěžovateli
o utajovaných skutečnostech dostalo, bylo skutečně minimální možné, které neohrozí účel jejich
utajení a současně odpovídá požadavkům spravedlivého procesu. Stěžovatel rovněž označil
§169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců za protiústavní, neboť jím dochází k omezení základních
práv a svobod, aniž by sledoval rozumný cíl, a je v rozporu s čl. 4 Listiny. Namítl, že celé
řízení bylo spíše „Kafkovým“ procesem, kde se stěžovatel marně snažil zjistit, co proti němu
orgány veřejné moci mají. Jen tak se mohl účinně v řízení obhájit. Závěr krajského soudu,
že utajované informace byly přesvědčivým podkladem pro rozhodnutí ve věci, je podle něj
všeobecný a nepřezkoumatelný. Nejvyšší správní soud by měl proto posoudit, zda jsou tyto
informace ve vztahu ke stěžovateli dostatečně konkrétní a podložené a zda svědčí o tom,
že by byl relevantně propojen s organizovaným zločinem. Krajský soud řádně neodůvodnil
ani zamítnutí žádosti stěžovatele o nahlédnutí do písemností obsahujících utajované skutečnosti.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[4] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel odkázal na rozsudek Krajského soudu v Plzni
ze dne 31. 8. 2021, č. j. 54 A 14/2021 - 56. Uvedl, že teprve z něj alespoň v obecné rovině zjistil,
co plyne z oněch utajovaných informací. Podle stěžovatele na něj nemohou tyto údaje dopadat.
Stěžovatel totiž podal žádost o zaměstnaneckou kartu v souladu se zákonem s pomocí právního
zástupce, bez registrace v systému Visapoint nebo v jiném registračním systému. Stěžovatel
tedy nemá žádné spojení se systémem Visapoint, jehož užívání bylo předmětem trestního řízení,
což správní orgány i krajský soud pominuly.
IV.
[5] Žalovaná podala ke kasační stížnosti vyjádření, v němž shrnula a rozvedla argumentaci
obsaženou ve správních rozhodnutích, ve vyjádření k žalobě a v rozsudku krajského soudu.
Kasační námitky důvodnými neshledala. Podle žalované byl proveden správný výklad §36 odst. 3
správního řádu. I v dalším odpovídal postup správních orgánů a soudu právní úpravě. Navrhla
proto zamítnutí kasační stížnosti.
V.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud předesílá, že obdobnou kasační stížností (na podkladě obdobných
skutkových okolností) se zabýval v rozsudku ze dne 7. 2. 2022, č. j. 10 Azs 438/2021 - 47
(dále též „rozsudek č. j. 10 Azs 438/2021 - 47“). Jelikož nyní rozhodující senát neshledal důvod
se od tam uvedených závěrů odchýlit, bude z nich vycházet i v nynější věci.
[9] Podle §36 odst. 3 správního řádu platí, že nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům
před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Toto pravidlo je jednou
ze zákonných záruk ústavně chráněných principů spravedlivého procesu. Jednou z výjimek
z tohoto pravidla, o kterou jde v nynější věci, je situace, kdy podkladem rozhodnutí jsou písemnosti
a záznamy, které jsou za podmínek v §17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis. V takovém případě
se může účastník, o jehož právním nároku se v řízení rozhoduje, s těmito podklady seznámit pouze v podobě,
která nezmaří účel jejich utajení; není-li to možné, sdělí se takovému účastníkovi alespoň v obecné rovině, jaké
skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. Správní orgán si předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady
podle předchozí věty, vyžádá vyjádření orgánu, který tyto podklady poskytl. Nerozhoduje-li se v řízení o právním
nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí, které jsou za podmínek
v §17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis (§36 odst. 3 správního řádu).
[10] Podle §17 odst. 3 správního řádu se odděleně mimo spis mj. uchovávají písemnosti
nebo záznamy obsahující utajované informace, které byly správnímu orgánu poskytnuty Policií České republiky
nebo zpravodajskými službami. Zákon rovněž stanoví, že na písemnosti nebo záznamy uchovávané
odděleně mimo spis se nepoužijí ustanovení o nahlížení do spisu.
[11] Níže analyzovaný §169m zákona o pobytu cizinců sice představuje dílčí zvláštní úpravu
oproti obecné úpravě správního řádu (mj. specifika odůvodňování rozhodnutí založeného
na utajovaných informacích v cizineckých věcech), nevylučuje však použitelnost shora citovaného
§36 odst. 3 správního řádu. Právě tohoto ustanovení se stěžovatel dovolává a tvrdí, že měl být
alespoň v limitované podobě seznámen s podklady rozhodnutí – utajovanými informacemi.
Kritizuje též, že mu správní orgány nesdělily vůbec nic, resp. se omezily na opakování zákonného
textu.
[12] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 Azs 438/2021 - 47, ustanovení §36
odst. 3 správního řádu rozlišuje mezi těmi účastníky, o jejichž právním nároku se v řízení
rozhoduje, a účastníky jinými (tedy takovými, o jejichž právním nároku se v řízení nerozhoduje).
Prvně uvedení účastníci s „právním nárokem“ mají procesní právo seznámit se s utajovanými
podklady, je-li to možné, pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení. Naproti tomu účastníci jiní,
„bez právního nároku“ na výsledek řízení, procesní právo seznámit se s utajovanými podklady
rozhodnutí nemají. Správní řád přitom v §36 ani jinde neříká, co se vlastně rozumí
rozhodováním o „právním nároku“. K tomu je třeba předně uvést, že zákony spíše jen výjimečně
prohlásí, že na určité rozhodnutí má účastník řízení – za splnění zákonných podmínek - právní
nárok, anebo naopak že právní nárok nemá [např. nárok je na udělení řidičského oprávnění
nebo na jeho rozšíření dle §92 odst. 7 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích (zákona o silničním provozu), naopak není nárok na udělení státního občanství -
§12 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky; není nárok na výjimku
z místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích, viz §77 odst. 7 zákona
o silničním provozu; není nárok na poskytnutí finančních prostředků na opatření ve veřejném
zájmu dle §102 odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní
zákon), atd.]. Pokud tedy zvláštní zákon výslovně neřekne, zda na určité rozhodnutí je, či není
právní nárok, je třeba zvážit povahu sporného subjektivního práva. Rozhodováním o právním
nároku je nutno rozumět takovou úpravu, kdy správní orgán musí vydat pozitivní rozhodnutí
za podmínky, že žadatel splní všechny zákonem stanovené podmínky. Naproti tomu
rozhodováním o „právním nároku“ typicky není, je-li vydání kýženého rozhodnutí v řízení
o žádosti podmíněno správním uvážením správního orgánu nebo je „nárokovost“ výsledku řízení
právním řádem jinak relativizována (pro podobný závěr viz rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 21. 6. 2021, č. j. 108 A 3/2021 - 59; srov. k tomu v literatuře VEDRAL,
Josef. K posledním novelám správního řádu. Správní právo, č. 5/2019, sv. 52, s. 261-293,
text na s. 269–270).
[13] Podle závěru obsaženého v bodě 17 rozsudku č. j. 10 Azs 438/2021 - 47, v případě řízení
o žádosti o vydání zaměstnanecké karty dle §42g zákona o pobytu cizinců, nejde o rozhodování
o „právním nároku“ cizince. Zaměstnanecká karta je zvláštním typem pobytového oprávnění
relativně komplexně upraveným v §42g zákona o pobytu cizinců. Systematika zákona naznačuje,
že jde o zvláštní typ pobytu na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu. Jakkoli
zákon v těchto věcech výslovně nestanoví správní uvážení správního orgánu, nenárokovost
výsledku tohoto řízení (tj. ne/vydání zaměstnanecké karty) plyne ze systematiky zákona o pobytu
cizinců a především z ústavního principu svrchovanosti státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Projevem
tohoto principu je i možnost regulovat migraci a rozhodování státu o tom, kteří cizinci mohou
vstupovat na jeho území. Lze totiž připomenout, že žádostí o vydání zaměstnanecké karty usiluje
cizinec v zahraničí o vydání pobytového titulu (srov. podobně např. rozsudky NSS ze dne
25. 4. 2019, č. j. 1 Azs 2/2019 - 54, body 37 a 38, nebo ze dne 16. 5. 2019,
č. j. 9 Azs 74/2019 - 31, bod 20). To je v plném souladu s judikaturou, dle níž sice cizinec nemá
právní nárok na vstup do České republiky, ovšem má právo na spravedlivý proces při vyřizování
žádosti o takový vstup (rozsudek ve věci sp. zn. 1 Azs 2/2019, bod 36). Rozhodování
o takovýchto žádostech musí být prosto svévole, systém projednávání žádostí má být založen
na předchozím stanovení férových a rozumně splnitelných pravidel podávání žádostí
a průběžném prověřování, že tato pravidla jsou v praxi také dodržována (rozsudek rozšířeného
senátu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, č. 3601/2017 Sb. NSS, bod 57, srov. též
bod 101 tamtéž). Na uvedeném nic nemění ani směrnice 2011/98/EU, která stanoví pravidla
jednotného postupu pro vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území
členského státu pro státní příslušníky třetích zemí. Cílem směrnice 2011/98/EU je totiž stanovit
procesní pravidla pro postup posuzování žádostí o jednotné povolení, vytvořit mechanismus sice
transparentní a spravedlivý, aby dotyčným osobám nabízel odpovídající právní jistotu, současně
se však směrnice nijak nedotýká pravomoci členských států regulovat přijímání státních příslušníků třetích
zemí, včetně objemu vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání (body 5
a 6 preambule směrnice). Srov. k tomu též čl. 8 odst. 3 směrnice, který připouští nepřípustnost
žádosti z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem
výkonu zaměstnání, proto žádost nemusí být z tohoto důvodu zpracována. Procesní záruky v čl. 8
směrnice pak vytvářejí toliko rámec pro ochranu spravedlivého procesu, ochranu proti možné
svévoli správních orgánů.
[14] S ohledem na výše uvedené nelze přisvědčit stěžovateli, že správní orgány byly povinny
postupovat podle §36 odst. 3 věty druhé správního řádu. Jak dovodil Nejvyšší správní soud
v rozsudku č. j. 10 Azs 438/2021 - 47, cizinec nemá právní nárok na pozitivní rozhodnutí
(tedy na vydání zaměstnanecké karty), pročež nemá procesní právo seznámit se s utajovanými
podklady, a to ani v té (omezené) podobě, která nezmaří účel jejich utajení. Z toho nicméně
neplyne, že cizinec nemá alespoň v obecné rovině právo na sdělení, jaké skutečnosti
z utajovaných podkladů vyplývají. Poslední věta §36 odst. 3 správního řádu totiž jen říká,
že nerozhoduje-li se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit
se s podklady rozhodnutí. Poslední věta se však nijak nedotýká práva účastníka na to, aby mu správní
orgán sdělil alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají (shodně viz shora
označenou odbornou literaturu od Josefa Vedrala, s. 269 a násl.). Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že povinnost správního orgánu dle §36 odst. 3 správního řádu míří na sdělení
nějakých „skutečností“, byť v obecné rovině, nikoli jen na sdělení předběžného právního hodnocení.
Povinnost správního orgánu sdělit alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti (tj. skutkové
okolnosti na rozdíl od hodnocení právních otázek) z utajovaných podkladů vyplývají, má svůj
základ též v požadavcích práva EU. Článek 47 první pododstavec Listiny základních práv EU
stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek
stanovených uvedeným článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Právě
k zaručení dodržování tohoto základního práva v rámci Unie ukládá čl. 19 odst. 1 druhý
pododstavec Smlouvy EU členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění
účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. Právo EU konkrétně vyžaduje,
aby cizinec byl seznámen alespoň s podstatou důvodů (angl. „the essence of the grounds“, franc.
„la substance des motifs“), na jejichž základě stát vůči cizinci provedl nějaké opatření, jako je
např. ukončení pobytového titulu nebo odepření vstupu (rozsudek velkého senátu SDEU ze dne
4. 6. 2013, C-300/11, ZZ, EU:C:2013:363). Soudní dvůr zdůraznil právo na účinnou právní
ochranu a spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv EU, a to včetně zásady
kontradiktornosti. Soudní dvůr uznává, že v určitých případech může poskytnutí utajených
důkazů „přímo a konkrétně ohrozit bezpečnost státu, jelikož může mj. ohrozit život, zdraví či svobodu osob
či odhalit metody vyšetřování vnitrostátních bezpečnostních orgánů, a vážně tak narušit plnění budoucích úkolů
těchto orgánů, resp. jim v tom zabránit“ (ZZ, C-300/11, bod 66). Vnitrostátní soud pak musí zvážit,
zda a v jakém rozsahu může omezení práva cizince na obhajobu plynoucí zejména z toho,
že nebyl přesně a úplně informován o důkazech a důvodech, z nichž vychází sporné rozhodnutí,
ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů (tamtéž, bod 67). Vnitrostátní soud však musí
v každém případě zajistit, aby dotčená osoba byla informována o „podstatě důvodů“, které jsou
základem pro sporné rozhodnutí, „způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachování důvěrnosti
důkazů“ (tamtéž, bod 68).
[15] Optikou uvedeného nahlížel Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 Azs 438/2021 - 47
na konkrétní situaci stěžovatele v jím posuzované věci, ve které Ministerstvo vnitra stěžovateli
(v rámci dodržení povinností vyplývajících z §36 odst. 3 správního řádu) sdělilo,
že z utajovaných písemností vyplývá, že jeho pobyt „za účelem výkonu zaměstnání na území České
republiky není v jejím zájmu, a to vzhledem ke skutečnostem a rizikům popsaným v těchto podkladech“.
Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku dovodil, že: „Ministerstvo jen reprodukovalo text §56
odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (jedním z důvodů pro zamítnutí žádosti je též to, že pobyt cizince
na území není v zájmu České republiky). Tím však ministerstvo nesplnilo povinnost dle §36 odst. 3 správního
řádu, neboť stěžovateli v podstatě jen naznačilo právní hodnocení jeho případu, ovšem ani v nejmenším neuvedlo,
jaké ’skutečnosti’ vyplývají z utajovaných podkladů. NSS zdůrazňuje, že samozřejmě postačilo sdělení v obecné
rovině, nebylo třeba stěžovateli předestřít veškeré skutečnosti a důkazy, které plynou z utajené části spisu.
Stěžovatel však měl právo na sdělení alespoň ’podstaty důvodů’, jinak neměl šanci efektivně se bránit
proti rozhodnutí ministerstva. Je nepřijatelné, aby se stěžovatel či jeho advokát tyto důvody náhodně dozvídal
v souvisejících soudních řízeních o žalobách jiných vietnamských občanů (viz např. stěžovatelem citovaný rozsudek
Krajského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2021, čj. 43 A 13/2021 - 63, bod 73). Došlo tak k podobné situaci,
jakou nedávno popsal Ústavní soud – ministerstvo rovněž zde nutilo stěžovatele ke ’střelbě na terč se zavázanýma
očima’ (nález ze dne 19. 10. 2021, sp. zn. III. ÚS 2116/21, bod 27, zde k povinnosti sdělit důvody
pro neudělení státního občanství). Protože ministerstvo porušilo povinnost sdělit stěžovateli alespoň v obecné rovině,
jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají (§36 odst. 3 správního řádu), a protože žalovaná ani krajský
soud tuto vadu samy nenapravily, je již jen to důvodem pro zrušení rozhodnutí žalované a napadeného rozsudku.“
[16] V nyní projednávané věci přitom ze spisu vyplývá, že Ministerstvo vnitra rovněž
stěžovateli sdělilo pouze to, že jeho pobyt „za účelem výkonu zaměstnání na území České republiky není
v jejím zájmu, a to vzhledem ke skutečnostem a rizikům popsaným v těchto podkladech“. I v nyní
projednávané věci tak Ministerstvo jen reprodukovalo text §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců. Tím však ministerstvo nesplnilo povinnost dle §36 odst. 3 správního řádu (vyloženého
shora), neboť neuvedlo, jaké skutečnosti vyplývají z utajovaných podkladů. Protože ministerstvo
porušilo povinnost sdělit stěžovateli alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z utajovaných
podkladů vyplývají (§36 odst. 3 správního řádu), a protože žalovaná ani krajský soud tuto vadu
samy nenapravily, je již jen to důvodem pro zrušení rozhodnutí žalované a napadeného rozsudku.
[17] Nejvyšší správní soud ve věcech týkajících se rozhodování na základě utajovaných
informací konstantně judikuje, že listiny v utajovaných podkladech nemohou být pouze
vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu v podkladech
zachyceného a soudem ověřitelného. Správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost
a přesvědčivost skutečností uvedených v utajovaných podkladech a jejich význam ve vztahu
ke sporné věci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015 - 40,
č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 32). Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě
utajovaných informací je především zajistit, aby k němu byly používány pouze informace
skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace musí poskytovat dostatečně přesný
a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. rozsudek ve věci
sp. zn. 2 Azs 259/2019, bod 22). Odůvodnění rozhodnutí správních orgánů je založeno
na existenci utajované informace (rozsudek krajského soudu osvědčuje v souladu se zákonnými
požadavky dostatečnou kvalitu utajované informace a ve smyslu výše uvedeného může
jen shrnout podstatu důvodů, na jejichž základě učinil správní orgán žalobou napadené
rozhodnutí), nelze proto klást náročné požadavky na konkrétnost a kvalitu argumentace v kasační
stížnosti. I kdyby totiž správní orgány splnily svou zákonnou povinnost a sdělily v obecné rovině
účastníkovi řízení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají (což se v nynějším případě
nestalo), přesto by účastník řízení nebyl s to namítat konkrétní nezákonnost určitých zjištění,
ani jejich nevěrohodnost. Jeho roli proto přebírá soud, který musí mít možnost přezkoumat
relevanci všech předložených informací (srov. body 30 a 31 rozsudku č. j. 10 Azs 438/2021 - 47).
[18] V bodě 32 posledně označeného rozsudku Nejvyšší správní soud dodal, že se „seznámil
s utajovanými informacemi, které nejsou součástí správního spisu. Je zjevné, že informace, na kterých správní
orgány založily svůj závěr o tom, že pobyt stěžovatele na území není v zájmu České republiky, výše uvedené
požadavky nesplňují. Utajované informace v převažující části obsahují jen obecná fakta a tvrzení o migraci
z Vietnamu do České republiky. Jde namnoze o fakta dokonce i všeobecně známá, důvody jejich utajení proto
zdejšímu soudu unikají (…). Obecnou závažnost těchto poznatků správní soudy samozřejmě nijak
nezpochybňují. Zcela jiné je to však ohledně individualizace těchto okolností ve vztahu ke stěžovateli. (…) Pro věc
je bez významu, že stěžovatel přímo členem organizované skupiny nebyl nebo že není v tuzemsku trestně stíhán.
Pro použitelnost §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (pobyt cizince na území není v zájmu České
republiky) bohatě postačí, jsou-li tu dostatečné indicie např. o tom, že cizinec ’služeb’ kriminálního gangu využil,
třebas tak, že uhradil nebo chtěl uhradit oné kriminální skupině nějakou peněžitou částku, doporučil využití
gangu jiným vietnamským občanům, případně ho nějak jinak podpořil či chtěl podpořit, byť by se tím sám
trestného činu nedopustil (tyto příklady uvádí NSS jen hypoteticky a ilustrativně, bez přímého vztahu k této
individuální věci). Problém ale je, že v utajované informaci není uvedeno nic bližšího ohledně toho, co stěžovatel
skutečně učinil. Tvrzení uvedené v podkladech postrádá jakékoli údaje časové, místní a zdrojové. (…) NSS
doplňuje, že konkrétnost a závažnost zjištění ve vztahu ke stěžovateli, který z ciziny žádal o pobytový titul,
nemusí být taková jako v případech, kdy správní orgány fakticky rozhodují o ’vyhoštění’ (v širokém slova smyslu
toho slova) ve smyslu článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Jinak
řečeno, cizinci legálně pobývající na území státu mají větší procesní standardy ochrany proti vyhoštění či obdobným
rozhodnutím než cizinci, kteří teprve usilují dostat se na území státu. To je ostatně vidět též na smyslu
základního práva dle článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě (srov. k výkladu toho základního práva KOSAŘ,
David. Komentář k článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, in: Evropská úmluva o lidských právech. Komentář.
1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 1390 násl.). Nicméně ani v případech podobných případu nynějšího
stěžovatele nelze připustit svévoli či nijak nekontrolovatelné rozhodování. Lze zopakovat, že informace obsažená
v utajovaných podkladech je ve vztahu ke stěžovateli zcela nedostačující, v podobě, která znemožňuje soudu si o ní
učinit jakýkoli úsudek. Je třeba přesněji uvést fakta (mimo jiné místní a časové údaje), zdroj a způsob jejich
zjištění či ověření, popisující chování, jednání či další činnosti stěžovatele, případně dalších osob. Teprve takto
zpracovaná a poskytnutá informace dovolí soudu přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že pobyt
stěžovatele na území není v zájmu České republiky.“
[19] I výše uvedené lze přiměřeně aplikovat na nyní projednávanou věc. Po seznámení
se s utajovanými informacemi, které nejsou součástí správního spisu, Nejvyšší správní soud zjistil,
že utajované informace v převažující části obsahují jen obecná fakta a tvrzení o migraci
z Vietnamu do České republiky, resp. fakta všeobecně známá, přičemž absentuje individualizace
ve vztahu ke stěžovateli. Z informací nevyplývá nic bližšího ohledně toho, co stěžovatel skutečně
učinil, resp. kdy, kde atp. Jak přitom vyplývá z dosavadní judikatury, správní soudy při přezkumu
daných věcí v podstatě „suplují obhajobu“ a musí tak namísto ní ověřit věrohodnost
a přesvědčivost skutkových zjištění. Ovšem informace v podobě, v jaké je Nejvyšší správní soud
v utajovaných podkladech zhlédl, nedávají soudu záruku, že jde o informace věrohodné
a dostatečně přesvědčivé pro klíčový závěr, že to byl právě stěžovatel, kdo měl učinit to, co
se v utajované zprávě vágně uvádí. Jak již Nejvyšší správní soud v minulosti uvedl, nelze připustit,
„aby pod rouškou údajných utajovaných informací, o jejichž relevanci si nelze učinit úsudek, bylo svévolně
a bez spolehlivých skutkových důvodů nakládáno s osudy lidí“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ve věci sp. zn. 2 Azs 259/2019).
[20] Nejvyšší správní soud přitom dodává, že ani v nejmenším nezpochybňuje důležité ústavní
zájmy na ochranu utajovaných informací. Právě proto vykládaný §36 odst. 3 správního řádu dává
správnímu orgánu povinnost předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady, vyžádat
si vyjádření orgánu, který tyto podklady poskytl. Nejvyšší správní soud zastává názor,
že takovouto povinnost má správní orgán též tehdy, pokud účastníkovi sděluje v obecné rovině,
jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají. Takovéto sdělení může totiž „být z hlediska
ochrany utajovaných informací v některých případech rizikovější než přístup k takovým podkladům v omezené
podobě, tedy v podobě, která nezmaří účel utajení“ (VEDRAL, Josef. K posledním novelám správního
řádu. Správní právo, č. 5/2019, sv. 52, s. 269). Pro ilustraci lze podobně jako v rozsudku
č. j. 10 Azs 438/2021 - 47 poukázat na soudní praxi, která již opakovaně v obecné rovině určité
utajované skutečnosti (nikoli jen právní hodnocení) popisovala (srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 6. 2007, č. j. 6 Azs 142/2006 - 58, ze dne 19. 7. 2018,
č. j. 9 As 134/2017 - 42, ze dne 12. 3. 2020, č. j. 2 Azs 259/2019 - 28, ze dne 18. 5. 2020,
č. j. 3 Azs 298/2019 - 36, ze dne 24. 9. 2021, č. j. 10 Azs 266/2021 - 102, body 26 a 27). Nyní
rozhodující senát dodává, že i na nyní projednávanou věc nedopadají závěry rozsudku velkého
senátu ESLP ze dne 15. 10. 2020 ve věci Muhammad a Muhammad proti Rumunsku
(č. 80982/12). ESLP ve věci Muhammad a Muhammad vykládal článek 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod, tedy procesní ochranu cizince legálně pobývajícího
na území státu před vyhoštěním. Tato ochrana již pojmově nemůže dopadat na cizince,
který v zahraničí teprve usiluje o to získat pobytový titul, což byl i případ stěžovatele.
[21] K námitkám dovozujícím neústavnost §169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců
pak Nejvyšší správní soud ve shodě se závěry obsaženými v bodě 38 a násl. rozsudku
č. j. 10 Azs 438/2021 - 47 uvádí, že toto ustanovení omezuje procesní práva cizince a omezuje
obsah odůvodnění správního rozhodnutí. Právo na odůvodnění rozhodnutí a zákaz svévole
orgánů veřejné moci plyne z práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny). Je nepřípustné,
aby se stát dopouštěl autoritativních zásahů do právní sféry jednotlivce, aniž by tento zásah
odůvodnil. Jedním z principů představujících součást práva na řádný proces a vylučujících
libovůli při rozhodování je nezbytná návaznost mezi skutkovými zjištěními a úvahami
při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, vyjádřená v odůvodnění
rozhodnutí orgánu veřejné moci [takto nález ze dne 11. 10. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 5/16 (N 186/83
SbNU 43; 393/2016 Sb.) - odůvodnění rozhodnutí o neudělení státního občanství z důvodu ohrožení
bezpečnosti státu, bod 53]. Na nynější věc dopadá krom českého ústavního pořádku též právo EU.
U omezení základních práv, jaké představuje §169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců, je proto
třeba zvážit rovněž dopad článku 47 Listiny základních práv EU, dle něhož adresát rozhodnutí
musí mít možnost seznámit se s důvody přijatého rozhodnutí, které se ho týká, buď přečtením
samotného rozhodnutí, nebo na základě sdělení těchto důvodů na jeho žádost, „aby mu tak bylo
umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné
obrátit se na příslušný soud, jakož i k tomu, aby byl tento soud plně schopen provést přezkum legality dotčeného
aktu“. Článek 52 odst. 1 Listiny EU nicméně umožňuje omezit výkon práv v ní zakotvených,
pokud takové omezení respektuje podstatu dotčeného základního práva a je s ohledem na zásadu
proporcionality nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu uznaným Unií
(viz přiměřeně rozsudek velkého senátu SDEU ze dne 18. 7. 2013 ve spojených věcech C-584/10
P, C-593/10 P a C-595/10 P, EU:C:2013:518, Kadi II, body 100 a 101).
[22] Dle Nejvyššího správního soudu jsou jistá omezení v rozsahu odůvodnění správního
orgánu, který pracuje s utajovanými informacemi, nezbytná, plynou z povahy věci a odpovídají
ústavně chráněným hodnotám. Pokud by snad v odůvodnění správního rozhodnutí musel
správní orgán přesně a jmenovitě uvést veškeré skutečnosti, které z utajovaných informací
plynou, ztratilo by jejich utajení smysl a takový postup by ohrozil jiná ústavně chráněná práva
a hodnoty, typicky ochranu bezpečnostních zájmů státu a ochranu práv jiných osob (srov. nález
Pl. ÚS 5/16, bod 55). Pro ústavnost §169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců je důležité,
že se zákonodárce snažil alespoň o nějakou míru rovnováhy mezi ochranou základních
(procesních) práv cizinců, konkrétně o rovnováhu mezi právem na spravedlivý proces a ústavně
rovněž významnou ochranou utajovaných skutečností. Nejvyšší správní soud na rozdíl
od stěžovatele v tomto ohledu nevidí nějaký dramatický rozdíl mezi §169m odst. 2 zákona
o pobytu cizinců a obecnou úpravou §68 odst. 3 správního řádu.
[23] Sporné ustanovení §169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců obsahuje v podstatě dva
požadavky. První požadavek (povinnost správního orgánu uvést v odůvodnění rozhodnutí odkaz
na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení), je důležitý jednak z pohledu
přezkumu odvolacím orgánem, jednak z pohledu přezkumu správními soudy,
které přezkoumávají podklady rozhodnutí do značné míry samostatně, nezávisle na žalobních
námitkách. Ovšem nelze pomíjet ani druhý zákonný požadavek uvedený v §169m odst. 2 větě
druhé zákona o pobytu cizinců. Správní orgán, byť v rozhodnutí vychází z utajovaných
informací, nemůže rezignovat na odůvodnění s poukazem na to, že vše je „schováno“
v utajovaných podkladech. Právě naopak, i ve vztahu k utajovaným informacím musí správní
orgán rozvést alespoň nějaké úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení. Stejně tak musí rozvést
důvody vydání rozhodnutí, byť obojí pouze v tom rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými
informacemi. Jde tedy o to, aby správní orgán vydal alespoň v nějaké míře přezkoumatelné
rozhodnutí, které bude určitým způsobem hodnotit utajované informace, aniž ohrozí jejich
charakter a důvody jejich utajení. Správní orgán by měl v této souvislosti v odůvodnění výslovně
uvést též „podstatu důvodů“, na kterých své rozhodnutí založil, respektive skutečnosti,
které z utajovaných informací v obecné rovině plynou (viz výše). Jen tak může správní orgán
zachovat minimální požadavky na kontradiktornost řízení, jak o tom hovoří Soudní dvůr EU
s odkazem na čl. 47 Listiny EU. Text §169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců takovýto výklad
umožňuje; ústavní a unijní požadavky spravedlivého procesu včetně již zmíněného čl. 47 Listiny
EU takový výklad vyžadují. Zvláštní ochranu musí správní orgán dát takovým informacím,
které se přímo vztahují k bezpečnosti státu, jeho svrchovanosti a územní celistvosti,
demokratickým základům, případně ohrožení života nebo zdraví občanů. Správní orgán musí
v jednotlivých případech respektovat princip proporcionality a rozlišovat jednotlivé stupně
bezpečnostních rizik. Výluku z odůvodnění může uplatnit toliko v případě, kdy se jedná
o podstatné, nikoli marginální bezpečnostní riziko. Zákonná úprava tak má vést k tomu,
že konkrétní důvody nevyhovění žádosti nebudou žadateli sdělovány jen v těch případech, kdy je
zde reálná obava, že by jejich zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob
(srov. obdobně Pl. ÚS 5/16, body 59 až 61). Naproti tomu ochrany hodné nejsou takové
informace, které fakticky nic utajovaného neobsahují, jsou veřejně dostupné, například se objevily
v médiích a jsou veřejně známé (srov. nález Pl. ÚS 5/16 a nález III. ÚS 2116/21).
[24] Optikou uvedeného Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 Azs 438/2021 - 47,
dovodil, že neshledal důvod pro předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
Tento závěr Nejvyšší správní soud přejímá i pro nyní projednávanou věc. Nejvyšší správní soud
však dodává, že správní orgány v této věci nedostály ani minimalistickým požadavkům
na odůvodnění, jak je zakotvil §169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců (shora vyložen).
[25] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud pochybil, pokud
rozhodnutí správních orgánů nezrušil. Správní orgány v dané věci porušily procesní práva
stěžovatele (viz argumentaci k §36 odst. 3 správního řádu), přičemž skutková podstata věci,
z níž správní orgány vycházely, nemá dostatečnou oporu ve spisech (viz argumentaci k obsahu
utajovaných informací) a konečně ani obsah odůvodnění obou správních rozhodnutí nepromítá
v minimální míře důvody, pro které byla žádost zamítnuta (viz argumentaci k 169m odst. 2
zákona o pobytu cizinců).
[26] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou,
proto rozsudek krajského soudu zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.). Současně za použití §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. zrušil i napadené rozhodnutí žalované a věc vrátil žalované k dalšímu řízení (§78
odst. 3 a 4 s. ř. s.). Žalovaná je vázána právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110
odst. 2 ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.).
[27] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Ve vztahu k výsledku je pak nutno posuzovat procesní
úspěšnost účastníků řízení. Podle §60 odst. 1 ve spojení §120 s. ř. s. má úspěšný účastník řízení
právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníku řízení, který úspěch ve věci
neměl. Z tohoto pohledu je nutno za úspěšného účastníka považovat stěžovatele. Naopak
žalovaná v řízení neuspěla.
[28] V řízení o žalobě představovaly náklady řízení stěžovatele zaplacený soudní poplatek
ve výši 3 000 Kč a odměnu a náhradu hotových výdajů jeho zástupce. Odměna zástupce činí
za tři úkony právní služby (převzetí věci, podání žaloby a repliky) v hodnotě 3 100 Kč za jeden
úkon [§1 odst. 1, §7, §9, §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu]
celkem částku 9 300 Kč. Náhrada hotových výdajů pak sestává z paušální částky 900 Kč
(3x 300 Kč dle §13 odst. 4 advokátního tarifu). Protože je advokát plátcem daně z přidané
hodnoty (dále jen „daň“), zvyšuje se tento nárok o částku odpovídající dani, kterou je povinen
z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb.,
o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Celkem tedy činí náhrada nákladů
za řízení o žalobě 15 342 Kč.
[29] V řízení o kasační stížnosti představovaly náklady řízení stěžovatele zaplacený soudní
poplatek ve výši 5 000 Kč a odměnu a náhradu hotových výdajů jeho zástupce. Odměna zástupce
činí za jeden úkon právní služby (podání kasační stížnosti) částku 3 100 Kč [§1 odst. 1, §7, §9
odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů; dále
jen „advokátní tarif“]. Náhrada hotových výdajů pak sestává z paušální částky 300 Kč (§13
odst. 4 advokátního tarifu). Protože je advokát plátcem daně, zvyšuje se tento nárok o částku
odpovídající dani, která činí 714 Kč. Celkem tedy činí náhrada nákladů za řízení o kasační
stížnosti 9 114 Kč.
[30] Žalovaná je tedy povinna stěžovateli uhradit náklady řízení o žalobě i kasační stížnosti
ve výši 24 456 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2022
Mgr. David Hipšr
předseda senátu