ECLI:CZ:NSS:2022:8.AS.393.2021:32
sp. zn. 8 As 393/2021-32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: J. K., zastoupený Mgr. Terezou Mazlovou,
advokátkou se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Státní pozemkový úřad,
se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2019,
čj. SPU 467444/2019, sp. zn. SP13954/2019-202001, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 25. 11. 2021, čj. 62 A 12/2020-47,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 11. 2021, čj. 62 A 12/2020-47, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Kraj Vysočina (dále „správní orgán
I. stupně“) rozhodnutím ze dne 27. 6. 2019, čj. SPU 189958/2019, rozhodl podle §13 odst. 3
zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona
č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění
účinném do 31. 12. 2020 (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“), v rámci jednoduchých
pozemkových úprav pro rekonstrukci přídělů o určení hranic pozemků v katastrálním území B..
Žalovaný výrokem I. v záhlaví uvedeného rozhodnutí zamítl odvolání žalobce a potvrdil
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, výrokem II. zamítl jako opožděné odvolání jiného
účastníka řízení. Žalovaný dospěl mimo jiné k závěru, že s ohledem na kvalitu grafických
podkladů se ve věci jedná o jednoduché pozemkové úpravy s upřesněním přídělů podle §13
odst. 1 zákona o pozemkových úpravách a nikoli s rekonstrukcí přídělů podle §13 odst. 2 téhož
zákona. Tento nedostatek ale nemá dopad do práv účastníků řízení, neboť procesní postup
je v obou případech shodný a rozdíl spočívá v technických podkladech.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou, ve které namítl, že správní orgány činily
v řízení o jednoduchých pozemkových úpravách kroky, které lze činit pouze v řízení
o komplexních pozemkových úpravách. Z §13 odst. 2 a 3 zákona o pozemkových úpravách
plyne, že při rekonstrukci přídělů mohly rozhodnout jen o určení (zpřesnění) hranic pozemků,
nikoli o jejich nové výměře. Správní orgány přesto upravily i výměry pozemků. K faktické změně
prostorového určení pozemků navíc dojít nemohlo, protože jsou hranice pozemků v terénu
ustáleny (cestou, mezemi apod.). Skutečnost, že celková výměra žalobcových pozemků zůstala
stejná, je irelevantní. Správní orgány nebyly v řízení o jednoduchých pozemkových úpravách
oprávněny ani k rozdělení a scelení pozemků žalobce či ke stanovení jiného (nového) druhu
pozemku. Nesouhlasí ani s posunutím hranic některých pozemků v grafické části výstupního
soupisu nároků, neboť to neodpovídá skutečným poměrům v terénu. Hranice sporných pozemků
jsou ve skutečnosti v přímce a na stejné úrovni z obou stran potoka.
[3] Krajský soud v Brně rozsudkem označeným v záhlaví žalobu zamítl. Poukázal na to,
že žalobce v žalobě uplatnil totožné námitky jako ve správním řízení. Správní orgány je podrobně
vypořádaly a vysvětlily žalobci, že při změně hranic pozemků dochází vždy i ke změně jejich
výměry. Upřesnění hranic, které by se neprojevilo ve změně výměry, není možné provést.
Podstatné je, že celková výměra pozemků žalobce podle soupisu nároků upravených opravným
koeficientem zůstala stejná, stejně jako zůstalo zachováno jejich umístění dle přídělového plánu
a byl zachován druh pozemků, jak je evidován v katastru nemovitostí. Uvedené žalobce ničím
nevyvrátil a nezpochybnil ani podklady, ze kterých správní orgány vyšly. Žalobce se šetření hranic
osobně účastnil a jejich průběh při něm odsouhlasil. Jak zdůraznil žalovaný, v rámci
jednoduchých pozemkových úprav nedošlo ke změně vlastnických práv, nýbrž k zajištění
vlastnického práva tak, jak byl založen původním přídělovým řízením s ohledem na současný stav
v terénu. Žalovaný dále zjistil hrubý nesoulad silničních komunikací s obsahem katastrální mapy.
Proto části pozemků, které jsou komunikací nebo do ní zasahují, označil samostatnými
parcelními čísly a zaevidoval skutečný druh pozemků dle stavu v terénu. Tyto pozemky ale nadále
zůstaly ve vlastnictví svých majitelů. Takový postup není nezákonný a není zřejmé, jak by jím
mohl být žalobce zkrácen na svých právech. Co se týče posunutí hranic pozemků, správní orgány
vysvětlily, že k mírnému posunu došlo (hranice už netvoří přímku) a žalovaný vysvětlil,
že důvodem byl rozdíl mezi původním přídělovým plánem a výměrami evidovanými v operátu
katastru nemovitostí. Hranice byly posunuty tak, aby byly zachovány výměry grafického přídělů,
ale nedošlo k tomu, že by pozemky byly vymezeny v rozporu s tím, jaká je situace v terénu.
Žalobce tento závěr nijak nevyvrátil. Pokud by žalobce usiloval o změnu hranic svých pozemků
z důvodu, že ve skutečnosti mají být ohraničeny jinak (tj. že v terénu je například část pozemku
užívána jinou osobou, oplocena atd.), jednalo by se o spor o vlastnické právo, k jehož řešení jsou
příslušné civilní soudy.
II. Obsah kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
Namítl, že závěr krajského soudu, podle kterého v rámci jednoduchých pozemkových úprav
(konkrétně v rámci rekonstrukce přídělu ve smyslu §4 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách)
může dojít ke změně výměry, rozdělení či změně druhu pozemků, je nesprávný a odporuje
zákonné úpravě rekonstrukce přídělu. Rekonstrukce přídělu je nutno považovat za poddruh
jednoduchých pozemkových úprav, v jejichž rámci lze podle §13 odst. 3 zákona o pozemkových
úpravách rozhodovat výlučně o určení (zpřesnění) hranic pozemků, nikoli o jejich výměře.
Závěry krajského soudu v tomto směru kromě poukazu na nelogičnost argumentace postrádají
bližší odůvodnění. Pokud by probíhaly klasické pozemkové úpravy, bylo by např. nutné ztráty
na výměře jednotlivým vlastníkům kompenzovat podle §14 zákona o pozemkových úpravách.
V rámci rekonstrukce přídělu nelze rozhodnout ani o rozdělení či změně druhu řešených
pozemků, neboť se jedná o větší zásah do vlastnického práva než v případě změny jejich výměry.
[5] Stěžovatel nepopírá, že uznal průběh hranic, nicméně má za to, že tento úkon nemůže
odůvodnit změnu výměry, rozdělení a změnu druhu pozemků v jeho vlastnictví a založit
pravomoc pozemkového úřadu k takovému postupu v rámci rekonstrukce přídělu. Odsouhlasil
pouze to, co může být předmětem rekonstrukce přídělu a k čemu toto řízení slouží,
tedy upřesnění hranic pozemků tak, aby odpovídaly skutečnému stavu v terénu při chybějících
nebo nepoužitelných podkladech. Proti návrhu výstupního soupisu nároků, jehož obsahem byl
zaskočen, pak již podal námitky.
[6] Nerozhodná je i skutečnost, že nedošlo ke změně ve vlastnictví řešených pozemků.
K té totiž v daném řízení dojít nemůže. Ze systematiky §4 zákona o pozemkových úpravách lze
dovodit, že rekonstrukce přídělu představuje spolu s upřesněním přídělu nejjednodušší formu
pozemkových úprav, která se vyznačuje ještě nižší administrativní náročností než obyčejné
jednoduché pozemkové úpravy. Řada ustanovení o průběhu pozemkových úprav se při nich
použije podle §13 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách jen přiměřeně.
[7] Stěžovatel považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Z jeho odůvodnění totiž nejsou patrné úvahy či právní argumenty, které by závěry krajského
soudu odůvodňovaly. Krajský soud se zabýval převážně konstatováním průběhu pozemkových
úprav, avšak žalobním bodům se prakticky nevěnoval a konstatoval jen nelogičnost argumentace
stěžovatele. Otázce, zda lze v rámci rekonstrukce přídělu přistoupit k rozdělení či změně druhu
pozemků se nevěnoval vůbec. Tím odebral stěžovateli možnost s jeho závěry polemizovat.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby ji Nejvyšší správní soudu zamítl.
Odkázal na závěry žalobou napadeného rozhodnutí s tím, že na nich setrvává.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a ověřil, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Stěžovatel uplatnil kasační námitky, kterými zpochybňuje správnost posouzení právní
otázky krajským soudem v předchozím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Vedle toho namítá
též nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť vypořádání
žalobních námitek považuje za nedostatečné.
[12] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou směřující k nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu. Teprve dospěje-li kasační soud k závěru, že napadené rozhodnutí
je přezkoumatelné, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz např. rozsudek NSS
ze dne 8. 3. 2005, čj. 3 As 6/2004-105, č. 617/2005 Sb. NSS). Dle konstantní judikatury
se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje především takové rozhodnutí, v němž
nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé,
proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky
považoval za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna
zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud
by z rozhodnutí nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (viz například rozsudky
NSS ze dne 28. 8. 2007, čj. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005,
čj. 7 As 10/2005-298, č. 1119/2007 Sb. NSS, či ze dne 11. 8. 2004, čj. 5 A 48/2001-47,
č. 386/2004 Sb. NSS).
[13] Jak bylo již výše uvedeno, stěžovatel v žalobě namítl, že v řízení podle §13 zákona
o pozemkových úpravách mohly správní orgány pouze určit hranice pozemků, ale nemohly měnit
jejich výměru, druh a pozemky rozdělit. Nesouhlasil dále ani s posunutím hranice některých
pozemků z důvodu nesouladu se situací v terénu. Podstatu svých námitek odvozoval
od §13 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách, podle kterého platí, že v řízení o jednoduchých
pozemkových úpravách, jejichž předmětem je upřesnění nebo rekonstrukce přídělu, postupuje pozemkový úřad
po projednání s katastrálním úřadem podle tohoto zákona; ustanovení §3, 5, 6, 8, 9, 10, 11 a 12
se však použijí pouze přiměřeně. V těchto řízeních pozemkový úřad rozhodne pouze o určení
hranic pozemků (zvýraznění doplnil NSS).
[14] Na žalobní námitku stěžovatele týkající se změny výměry pozemků krajský soud
v napadeném rozsudku výslovně reagoval. Uvedl především, že nelze provést upřesnění hranic
pozemků, které by se neprojevilo ve změně jejich výměry, přičemž celková výměra pozemků
stěžovatele zůstala stejná (viz zejm. bod 20. napadeného rozsudku). Takové (byť stručné)
odůvodnění ve svém základu výše uvedeným požadavkům judikatury na vypořádání žalobní
námitky obstojí. Nelze však přehlédnout, že podstata žalobních námitek stěžovatele (čemuž
odpovídá i jeho kasační argumentace) se týkala charakteru jednoduchých pozemkových úprav
jako takových. Ve vztahu k této otázce, resp. k vypořádání navazujících žalobních námitek, již
ale nelze odůvodnění napadeného rozsudku za dostatečné považovat. Zmíněnou podstatou
žalobní argumentace a v souvislosti s ní ani námitkami týkajícími se nemožnosti měnit v řízení
o určení hranic přídělů také druh pozemků, resp. pozemky dělit, se totiž krajský soud nijak blíže
nezbýval a přezkoumatelně je nevypořádal, přestože dané námitky byly i z hlediska struktury
podané žaloby stěžovatelem jasně vymezeny [viz zejm. body 2) a 3) žaloby].
[15] Kasační soud nepřehlédl, že v bodě 25. napadeného rozsudku krajský soud sice popsal,
co správní orgán I. stupně vedlo k označení silniční komunikace samostatnými parcelními čísly
a zaevidování odpovídajícího druhu pozemku na základě zjištěného stavu v terénu (tj. zjištěný
nesoulad silničních komunikací s obsahem katastrální mapy), přičemž uvedl, že jeho postup
nepovažuje za nezákonný. Tím ale nikterak nereagoval na námitku stěžovatele, podle které
k takovému postupu správní orgán nebyl v daném řízení (o určení hranic) vůbec oprávněn.
Je třeba připomenout, že stěžovatel v žalobě výslovně namítl, že v souladu s §13 odst. 3 zákona
o pozemkových úpravách bylo možné pouze určit hranice pozemků. Úvahy krajského soudu
se však vztahují k odlišným otázkám, neboť odpovídají na to, zda v situaci, kdy správní orgán I.
stupně některé pozemky rozdělil a na základě stavu v terénu stanovil jejich druh, byl způsob,
jakým tak učinil zákonný a odpovídal zjištěnému skutkovému stavu. Nereagují ale na prvotní
(předběžnou) otázku, zda tak vůbec správní orgán I. stupně v daném typu řízení učinit mohl
a na základě jakého ustanovení, resp. zda takovému postupu brání poslední věta §13 odst. 3
zákona o pozemkových úpravách, na kterou stěžovatel již v žalobě odkazoval, a pokud nikoli,
proč je tvrzení stěžovatele nedůvodné. Jinými slovy, skutečnost, zda rozdělení pozemků
a stanovení jejich druhu bylo odůvodněno zjištěnou situací v terénu, není odpovídající reakcí
na výslovnou žalobní námitku, zda pozemky bylo vůbec možné rozdělit a stanovit jejich druh
v řízení o určení hranic přídělu podle §13 zákona o pozemkových úpravách,
nebo zda je tak možné učinit jen v rámci jiného typu pozemkových úprav.
[16] Nejvyšší správní soud si je dále vědom i toho, že krajský soud v bodě 20. napadeného
rozsudku (úvodem vlastního posouzení věci) též odkázal na odůvodnění správních rozhodnutí
s tím, že již v nich byly námitky stěžovatele podrobně vypořádány. Takový postup je v obecné
rovině akceptovatelný v situaci, kdy jsou tato rozhodnutí řádně odůvodněna, je z nich zřejmé,
proč správní orgány nepovažovaly právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho
námitky považovaly za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami
odvolacími a nedochází-li krajský soud k jiným závěrům (viz např. rozsudek NSS ze dne
27. 7. 2007, čj. 8 Afs 75/2005-130). V nyní projednávané věci však ani správní rozhodnutí
nedávají jednoznačnou odpověď, jak provedené pozemkové úpravy obstojí ve světle
stěžovatelem zdůrazňované argumentace odvíjející se od poslední věty §13 odst. 3 zákona
o pozemkových úpravách.
[17] Stěžovatel nenamítal, že by snad dané pozemky nezůstaly v jeho vlastnictví. Tudíž
ani závěr krajského soudu, podle kterého pozemky po rozdělení a stanovení jejich druhu zůstávají
majitelům, nepředstavuje vypořádání daných žalobních námitek. To platí také pro konstatování
krajského soudu, že z „žalobní argumentace ani není zřejmé, jak by uvedeným postupem mohl být žalobce
zkrácen na svých právech“. Jestliže stěžovatel v žalobě namítl, že správní orgány rozhodly o otázkách,
o kterých podle jeho názoru v daném typu řízení podle zákona o pozemkových úpravách
rozhodnout nemohly, není z hlediska posouzení důvodnosti takové námitky nutné, aby stěžovatel
současně popisoval, jaký konkrétní dopad takové rozhodnutí mělo do jeho práv. Tím spíše
za situace, kdy kupříkladu §2 zákona o pozemkových úpravách výslovně stanovuje, že „výsledky
pozemkových úprav slouží pro obnovu katastrálního operátu a jako neopomenutelný podklad pro územní
plánování.“ Z uvedeného je zřejmé, že pokud by tedy například správní orgány nově stanovily
ve vztahu k určité části stěžovatelových pozemků právě odlišný druh, jedná se o otázku, která
by mohla mít význam pro územní plánování a není nutné, aby za těchto okolností stěžovatel
z hlediska dotčení svých práv cokoliv blíž uváděl (v této souvislosti srov. např. též §12 odst. 3
zákona o pozemkových úpravách). Za odpovídající reakci na dané žalobní námitky pak nelze
považovat ani to, že krajský soud stěžovateli vytkl, že v žalobě nekonkretizoval, v čem je situace
na jeho pozemcích v důsledku vzniku nových pozemků jiná. Kromě výše uvedeného
stěžovatelem přímo tvrzeného odlišného stanovení druhů pozemku již z podstaty žalobní
námitky plyne, že jiná je podle stěžovatele situace i v tom, že dříve vlastnil např. jedinou
parcelu č. XA, která byla rozdělena na tři samostatné parcely č. XB, XC a XD, čímž z hlediska
právního došlo k rozdělení jeho věci (a to - dle tvrzení stěžovatele - aniž by k takovému rozdělení
měly správní orgány v řízení o určení hranic přídělu pravomoc).
[18] Nejvyšší správní soud v návaznosti na výše uvedené zdůrazňuje, že samotná otázka,
zda správní orgány mohly sporné změny činit v rámci jednoduchých pozemkových úprav,
nebo zda povaha daných změn vyžadovala, aby proběhly komplexní pozemkové úpravy, není
pouhou formalitou. Uvedené typy pozemkových úprav se od sebe mohou lišit nejen rozdílným
okruhem otázek, které v nich lze řešit, ale například i rozsahem zpracovávaných podkladů
a způsobem jejich projednávání (viz např. §4 odst. 1 větu poslední zákona o pozemkových
úpravách a z ní plynoucí možnost upustit od zpracování tzv. plánu společných zařízení). Za této
situace je třeba trvat na tom, aby se stěžovateli dostalo konkrétní přezkoumatelné odpovědi
na jeho námitky, podle kterých správním orgánům ze zákona neplynulo oprávnění rozhodovat
o sporných změnách v rámci jednoduchých pozemkových úprav, jejichž vymezeným předmětem
je upřesnění přídělů podle §13 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách. Lze dodat, že Nejvyšší
správní soud nemůže být v řízení o kasační stížnosti prvním soudem, který se k dané otázce
vysloví.
[19] S ohledem na výše uvedené je tedy třeba uzavřít, že kasační námitka týkající se nedostatků
odůvodnění napadeného rozsudku je důvodná, přičemž zdejší soud se s ohledem na shledané
vady odůvodnění krajského soudu nemohl v tomto kasačním řízení ani zabývat zbývajícími
kasačními námitkami stěžovatele souvisejícími s věcí samou. V dalším řízení tedy bude především
třeba, aby se krajský soud v návaznosti na uplatněné žalobní námitky blíže zaměřil na otázku
vzájemného vztahu komplexních pozemkových úprav a jednoduchých pozemkových úprav
a na rozsah oprávnění, která správním orgánům pro tyto typy pozemkových úprav ve světle §13
odst. 3 věty poslední zákona o pozemkových úpravách plynou.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal kasační stížnost důvodnou,
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm
tento soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[21] Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. května 2022
Milan Podhrázký
předseda senátu