ECLI:CZ:NSS:2022:8.AZS.205.2020:28
sp. zn. 8 Azs 205/2020-28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra
Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobkyně: S. U., zastoupená JUDr. Irenou
Strakovou, advokátkou, sídlem Karlovo náměstí 287/18, Praha 2, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4,
proti rozhodnutí žalované ze dne 1. 11. 2018, čj. MV-34300-6/SO-2017, o kasační stížnosti
žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 8. 2020, čj. 9 A 226/2018-32,
ve znění opravného usnesení ze dne 14. 10. 2020, čj. 9 A 226/2018-38,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 8. 2020, čj. 9 A 226/2018-32, ve znění opravného
usnesení ze dne 14. 10. 2020, čj. 9 A 226/2018-38, se ru š í a věc se v rac í tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo vnitra rozhodnutím z 27. 1. 2017, čj. OAM-28538-20/DP-2015 (dále
„prvostupňové rozhodnutí“), zamítlo žádost žalobkyně ze 17. 8. 2015 o prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání
z důvodů dle §44a odst. 3 ve spojení s §35 odst. 3, §37 odst. 2 písm. b) a §56 odst. 1 písm. j)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále „zákon o pobytu cizinců“). Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím odvolání žalobkyně
zamítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila.
[2] Správní orgány obou stupňů kvalifikovaly jednání žalobkyně, která v období od ledna
2015 do srpna 2015 nezajistila správnou výši odvodů na sociální zabezpečení a státní politiku
zaměstnanosti, tj. neplnila svoji povinnost platit pojistné dle §3 odst. 1 písm. b) bod 14
ve spojení s §5 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti (dále „zákon o pojistném na sociální zabezpečení“), jako jinou závažnou
překážku v dalším pobytu žalobkyně na území ČR ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců.
[3] Městský soud v Praze výše uvedeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalované a věc jí vrátil
k dalšímu řízení. Důvodem byla nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů
spočívající v nedostatečném skutkovém a právním posouzení jednání žalobkyně jako „jiné
závažné překážky“ jejího pobytu na území ČR, a to v souhrnu všech okolností, které porušení
právních předpisů z její strany provázely. Možnost podřazení porušení povinnosti při odvodech
pojistného pod neurčitý právní pojem „jiná závažná překážka“ dle městského soudu vyžaduje
uvážlivé posouzení všech konkrétních okolností, za kterých došlo k porušení povinnosti, tj. čím
bylo zapříčiněno, zda bylo dlouhodobé, zda spočívalo v neplacení pojistného vůbec
či v neodpovídající výši, resp. jak byla tato neodpovídající výše v době trvání porušení závažná,
to vše vzhledem k pobytové historii účastnice řízení a i s přihlédnutím k tomu, zda a jak bylo
následně porušení povinnosti napraveno. Musí jít tedy o jednání takové intenzity a závažnosti,
že další prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu neumožňuje. Nutné je zohlednit
i skutkový a právní stav v době rozhodování správních orgánů obou stupňů. Žalovaná
však nepřihlížela k následnému skutkovému stavu (k žalobkyní následně doloženým
vyměřovacím základům ani k nově uvedeným skutečnostem). Nezabývala se a přezkoumatelným
způsobem nezdůvodnila, jak dospěla k závěru, že neplacení pojistného v plné výši kontinuálně
představovalo takovou míru porušení právních předpisů, že představuje „jinou závažnou
překážku“ pobytu žalobkyně na území ČR.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Žalovaná (dále „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodů nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnosti rozsudku spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů či v jiné
vadě řízení před soudem [§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.].
[5] Stěžovatelka namítla, že její rozhodnutí je plně přezkoumatelné, je z něj zcela zřejmé,
z jakého důvodu byla žádost účastnice řízení zamítnuta. Jak vyplývá z podané žaloby, tyto důvody
jsou patrné i žalobkyni, jen s nimi nesouhlasí. K výtkám městského soudu ohledně
nedostatečného posouzení všech konkrétních okolností stěžovatelka uvedla, že tyto okolnosti
posoudila, přičemž odkázala zejména na stranu 7 svého rozhodnutí, kde odůvodňuje, proč
považuje neplacení pojistného za zásadní porušení zákona, které by z hlediska povolení dalšího
pobytu žalobkyně nemělo být tolerováno. Zároveň se tam vyjadřuje i k době trvání nezákonného
jednání žalobkyně a ke skutečnosti, že nepodnikla žádné kroky k nápravě. V obou správních
rozhodnutích je přesně uvedena zjištěná minimální délka neplacení pojistného a výše pojistného,
která nebyla placena. Pobytovou historií žalobkyně se podrobně zabývalo prvostupňové
rozhodnutí, stěžovatelka se touto otázkou nezabývala, neboť proti pobytové historii nesměřovala
odvolací námitka. Podle stěžovatelky tak městskému soudu nic nebránilo v přezkumu jejího
rozhodnutí a mohl se přímo vyjádřit k otázce, zda zjištěný skutkový stav lze podřadit pod „jinou
závažnou překážku“ pobytu žalobkyně, nebo zda skutečnost, že neodváděla platby z příjmu
na pojistné na sociální zabezpečení, představuje pouze nepodstatné porušení zákona, které
má Česká republika tolerovat a i nadále udělovat pobytová oprávnění.
[6] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasačních námitek a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že odkaz stěžovatelky na §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
nepovažuje za samostatnou kasační námitku. Jde v zásadě o podřazení uplatněné námitky
pod nesprávný kasační důvod, kterým však Nejvyšší správní soud není vázán. K důvodům
uvedeným pod výše zmíněným ustanovením by nicméně Nejvyšší správní soud musel
přihlédnout z moci úřední (§109 odst. 4 s. ř. s.). V tomto ohledu však Nejvyšší správní soud
konstatuje, že rozsudek městského soudu není nepřezkoumatelný. Soud neshledal ani jinou vadu
řízení, k níž by musel přihlédnout z moci úřední. Napadený rozsudek obsahuje v dostatečné míře
jasné a srozumitelné důvody, na nichž je založen, a Nejvyššímu správnímu soudu nic nebrání
v jeho kasačním přezkumu. Prostý nesouhlas s názory městského soudu či jiný pohled na věc
nemůže založit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku (rozsudek NSS ze 7. 5. 2019,
čj. 7 As 382/2018-21, bod 11 a tam uvedené další rozsudky NSS).
[10] Podstatou kasační stížnosti je tak namítaná nezákonnost rozsudku městského soudu.
Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem městského soudu, že je její rozhodnutí nepřezkoumatelné,
v čemž spatřuje nesprávné posouzení právní otázky. Nesporuje výklad městského soudu,
že porušení předpisů o pojistném na sociální zabezpečení nelze bez dalšího podřadit pod neurčitý
právní pojem „jiné závažné překážky“ bránící prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Ani nenamítá
nesprávnost podmínek, jež městský soud vymezil pro to, aby bylo možné porušení povinnosti
při odvodech pojistného pod uvedený pojem podřadit. Nesouhlasí však s tím, že by její
rozhodnutí, v kombinaci s prvostupňovým rozhodnutím, takové posouzení všech konkrétních
okolností neobsahovalo.
[11] Nejvyšší správní soud se proto zabýval výhradně tím, zda rozhodnutí stěžovatelky je,
či není nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, tedy zda ve spojení s prvostupňovým
rozhodnutím, s nímž tvoří jeden celek (viz rozsudek NSS z 20. 5. 2020, čj. 5 As 319/2019-36,
bod 25 a tam uvedené další rozsudky NSS, a bod 30), obsahuje městským soudem vyžadované
úvahy a posouzení (viz bod [3] výše), či nikoli.
[12] Podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání
rozsudkem a) pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí
(zvýraznění NSS).
[13] Nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí pro nedostatek důvodů je založena
na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění rozhodnutí. Musí
se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž správní orgán opírá své rozhodovací důvody.
Za takové vady lze považovat případy, kdy správní orgán opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy
není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny (rozsudek NSS ze 4. 12. 2003,
čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS) nebo pokud je zcela opomenuta některá z námitek
účastníka řízení, zpravidla žadatele, resp. odvolatele (např. rozsudek NSS z 18. 10. 2005,
čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS, či z 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004-74).
Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou tedy zejména taková rozhodnutí, u nichž není
z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se správní orgán řídil při hodnocení skutkových i právních
otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. rozsudek z 29. 7. 2004,
čj. 4 As 5/2003-52).
[14] Nepřezkoumatelnost je však třeba vykládat v souladu s jejím skutečným smyslem. Jedná
se totiž o jednu z nejzávažnějších vad rozhodnutí, kterou lze konstatovat pouze v případě,
že pro výše uvedené důvody skutečně nelze seznat, proč správní orgán rozhodl tak, jak
je uvedeno ve výroku posuzovaného rozhodnutí, resp. proč považoval námitky žadatele
či odvolatele za nedůvodné (usnesení rozšířeného senátu NSS z 19. 2. 2008,
čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS, či rozsudek NSS z 12. 4. 2021,
čj. 5 As 116/2020-22, bod 11).
[15] V rámci nezbytného posouzení všech konkrétních okolností, za kterých došlo k porušení
povinnosti při odvodech pojistného na sociální zabezpečení, městský soud v rozhodnutí
stěžovatelky postrádá mj. úvahy stran toho, čím bylo porušení zapříčiněno. Dle Nejvyššího
správního soudu však rozhodnutí stěžovatelky takové úvahy obsahuje. Objektivní příčiny,
tj. v čem spočívalo porušení povinnosti, stěžovatelka rozebírá na str. 6 svého rozhodnutí, kde
popisuje, že žalobkyně jako jediná jednatelka společnosti SV.ART. s.r.o. po dobu sedmi měsíců
v období od ledna 2015 do srpna 2015 nezajistila správnou výši odvodů na sociální zabezpečení,
neboť odváděla platby z nižších vyměřovacích základů (v lednu až červenu 9 200 Kč měsíčně,
v srpnu 12 833 Kč), jež neodpovídaly vyměřovacímu základu dle smlouvy o výkonu funkce
jednatele z 30. 9. 2014 (13 467 Kč měsíčně). Důsledkem takto sníženého vyměřovacího základu
bylo dle stěžovatelky odvedení nižšího pojistného. Shodné posouzení obsahuje i prvostupňové
rozhodnutí na str. 4. K subjektivním příčinám pak na str. 7 (v reakci na odvolací námitku)
stěžovatelka uvedla, že pro závěr o porušení povinnosti není forma zavinění relevantní, neboť
zásadní je, že k porušení došlo.
[16] Z rozhodnutí stěžovatelky tedy plyne i to, že porušení povinnosti spočívalo „pouze“
v neodvedení pojistného ve správné výši, nikoli v jeho neodvedení vůbec. Co se týče městským
soudem vyžadované úvahy o tom, jak byla tato neodpovídající výše v době trvání porušení
povinnosti závažná, není dle Nejvyššího správního soudu podstatné, že se stěžovatelka
ani prvostupňový orgán explicitně nezabývaly konkrétní výší neodvedeného pojistného, neboť
ji lze odvodit z uvedeného rozdílu mezi vyměřovacími základy. Především však konkrétně
vymezené jednání žalobkyně, tedy minimálně implicitně včetně zohlednění výše neodvedeného
pojistného, stěžovatelka vyhodnotila jako natolik závažné nezákonné jednání, že naplňuje
neurčitý právní pojem „jiná závažná překážka“ ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců (str. 7 rozhodnutí). Poukázala při tom nejen na základní veřejný zájem na dodržování
právních předpisů, ale i významnou funkci pojistného na sociální zabezpečení pro státní
rozpočet. Nevypočítání konkrétní výše by tak dle Nejvyššího správního soudu mohlo
představovat maximálně dílčí nedostatek odůvodnění, jež však nezpůsobuje nepřezkoumatelnost
správního rozhodnutí (viz bod [14] výše).
[17] Rovněž délkou porušování povinnosti se stěžovatelka zabývala, neboť vzala v úvahu
konkrétní období, po něž k nesprávným sníženým odvodům docházelo, což na str. 7 v rámci
posouzení závažnosti takového jednání výslovně vyhodnotila jako nezákonné jednání
dlouhodobého rázu. Totožné úvahy, byť stručněji vyjádřené, obsahuje opět na str. 4
i prvostupňové rozhodnutí. Stěžovatelka neopomněla přihlédnout ani k tomu, zda bylo porušení
následně napraveno. Na str. 7 a 8 svého rozhodnutí opakovaně uvedla, že žalobkyně v průběhu
správního řízení nedoložila žádné doklady, z nichž by vyplývalo, že se své pochybení snažila
napravit, např. oznámením chyby příslušné správě sociálního zabezpečení a doplacením
neodvedené části pojistného.
[18] Stejně jako prvostupňový orgán i stěžovatelka stručně shrnula pobytovou historii
žalobkyně (str. 2 a 5). Na tomto podkladě pak vedly své další úvahy o porušení povinnosti
při odvodech pojistného na sociální zabezpečení ze strany žalobkyně, jakož i intenzitě takového
porušení z hlediska naplnění pojmu „jiná závažná překážka“. Dle Nejvyššího správního soudu
tak z celkového vyznění odůvodnění obou správních rozhodnutí plyne, že stěžovatelka
i prvostupňový orgán v rámci svých úvah, minimálně implicitně (např. rozsudek NSS
z 27. 5. 2015, čj. 6 As 152/2014-78, bod 23), pobytovou historii žalobkyně zohlednily, jak
požadoval městský soud.
[19] Městský soud stěžovatelce dále vytkl, že nepřihlížela k následnému skutkovému stavu,
k tomu, jak žalobkyně následně dokládala vyměřovací základ mzdovými listy a uváděla nové
skutečnosti. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelka na str. 7 rozhodnutí uvedla,
že nové skutečnosti prokazující pozdější změnu okolností, jež se týkají pracovněprávního vztahu,
jakož i doložené mzdové listy z let 2016, 2017 a 2018, se vztahují až k pozdějšímu období,
a proto nemají vliv na závěr o dřívějším porušování povinnosti při odvodech pojistného
na sociální zabezpečení. Shodně, byť stručněji, se vyjádřil i prvostupňový orgán na str. 5 svého
rozhodnutí. Jinými slovy, správní orgány se neopomněly vyjádřit k novým skutečnostem, neboť
se s nimi výslovně vypořádaly tak, že je pro své závěry označily za irelevantní. Ze správních
rozhodnutí je tedy zřejmé, z jakého skutkového stavu správní orgány vyšly, jak vyhodnotily
pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudily. Takový postup
nezakládá nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí pro nedostatek důvodů (obdobně rozsudek
NSS z 26. 7. 2018, čj. 8 As 203/2016-45, bod 17).
[20] Dále městský soud uvedl, že při úvaze o „jiné závažné překážce“ pobytu cizince na území,
je třeba zohlednit i skutkový a právní stav v době rozhodování správních orgánů obou stupňů.
Ani v tomto ohledu nelze považovat správní rozhodnutí za nepřezkoumatelná, neboť především
stěžovatelka na str. 7 a 8 rozhodnutí uvedla, že žalobkyně svá tvrzení buď nedoložila, případně jí
doložené doklady k jejímu pracovněprávnímu vztahu nevyvrací skutečnost o dřívějším
porušování povinnosti, či že se nesnažila své pochybení nijak napravit. Ve stručnější podobě
se na str. 5 vyjádřil rovněž prvostupňový orgán.
[21] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městskému soudu nic nebránilo v přezkumu
rozhodnutí stěžovatelky, neboť ta se všemi městským soudem akcentovanými otázkami zabývala
a přezkoumatelným způsobem zdůvodnila, jak dospěla k závěru, že neplacení pojistného v plné
výši po uvedenou dobu dosáhlo takové míry (intenzity) porušení právních předpisů, jež
představovalo „jinou závažnou překážku“ pobytu žalobkyně na území ČR ve smyslu §56 odst. 1
písm. j) zákona o pobytu cizinců. Zda tento závěr obstojí i věcně, je samozřejmě již otázkou
jinou, kterou se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat, neboť se jí z důvodu vadného závěru
o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí nezabýval ani městský soud (srov. rozsudek NSS
ze 7. 12. 2021, čj. 8 As 105/2020-59, bod 21).
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Právním názorem vysloveným v tomto rozsudku je městský
soud v dalším řízení vázán (§110 odst. 4 s. ř. s.), bude se tedy věcně zabývat otázkou, zda zjištěný
skutkový stav lze podřadit pod pojem „jiná závažná překážka“ ve smyslu §56 odst. 1 písm. j)
zákona o pobytu cizinců a vysloví v tomto směru konkrétní závazný právní názor.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 21. března 2022
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu