ECLI:CZ:NSS:2022:KONF.11.2018:64
sp. zn. Konf 11/2018 - 64
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy Mgr. Ing. Radovana Havelce a soudců JUDr. Pavla Simona, Mgr. Víta
Bičáka, JUDr. Romana Fialy, JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Jitky Zavřelové rozhodl o návrhu
ředitele Ochranné služby Policie České republiky na rozhodnutí kompetenčního sporu
mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 7, a dalších účastníků sporu vedeného u Obvodního
soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 15 C 279/2016, o náhradu nemajetkové újmy: žalobce M. H.,
zastoupeného Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem se sídlem třída Přátelství 1960, Písek,
a žalované České republiky - Ministerstva vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7,
takto:
I. P ř ís l u š n ý vydat rozhodnutí o nároku žalobce na náhradu škody a nemajetkové újmy
je so ud.
II. Usnesení Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 2. 1. 2017, čj. 15 C 279/2016-45,
se zru š u j e.
Odůvodnění:
1. Podáním doručeným dne 4. 4. 2018 ředitel Ochranné služby Policie České republiky (dále
jen „ředitel Ochranné služby PČR“ nebo „navrhovatel“) navrhl, aby zvláštní senát zřízený
podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon
o některých kompetenčních sporech“), rozhodl spor o pravomoc podle §1 odst. 1 písm. a) téhož
zákona, který vznikl mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 7, ve věci náhrady škody
a nemajetkové újmy, které měly žalobci vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí
navrhovatele.
2. Z návrhu na zahájení kompetenčního sporu, jeho příloh a předložených spisů vyplynuly
následující skutečnosti:
3. Rozhodnutím ředitele Ochranné služby PČR ze dne 18. 4. 2011 byl M. H., dále
jen „žalobce“, uznán vinným ze spáchání kázeňského přestupku, za což mu byl uložen kázeňský
trest spočívající ve snížení základního tarifu platu o 15 % na dobu tří měsíců. Odvolání žalobce
proti tomuto rozhodnutí bylo rozhodnutím náměstka policejního prezidenta ze dne 7. 9. 2011
zamítnuto. Zamítavé rozhodnutí žalobce napadl žalobou, které Městský soud v Praze rozsudkem
ze dne 9. 4. 2015, čj. 6 Ad 25/2011 - 77, vyhověl a rozhodnutí náměstka policejního prezidenta
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Náměstek policejního prezidenta v dalším řízení
rozhodnutím ze dne 14. 9. 2015 zrušil rozhodnutí ředitele Ochranné služby PČR ze dne
18. 4. 2011 a řízení ve věci kázeňského přestupku žalobce zastavil.
4. Žalobce následně, dne 22. 3. 2016, uplatnil u Ministerstva vnitra s odkazem na zákon
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též „zákona č. 82/1998 Sb.“ nebo „zákon
o odpovědnosti státu“), nárok na náhradu škody a nemajetkové újmy, která mu měla být
způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí. Ministerstvo vnitra se jeho návrhem odmítlo
zabývat s odůvodněním, že o návrhu by měl rozhodnout příslušný služební funkcionář, kterým je
ředitel Ochranné služby PČR, v řízení podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, a proto návrh tomuto služebnímu funkcionáři Ministerstvo
vnitra postoupilo. Ředitel Ochranné služby PČR však s postoupením návrhu nesouhlasil, neboť
měl za to, že není věcně příslušný k vyřízení uvedené žádosti, a návrh vrátil k vyřízení
Ministerstvu vnitra. Ministerstvo vnitra o tomto postupu vyrozumělo žalobce s tím, že setrvává
na již vyslovené nepříslušnosti Ministerstva vnitra k vyřízení této žádosti
podle zákona č. 82/1998 Sb.
5. Po předběžném uplatnění nároku žalobce podal dne 22. 9. 2016 žalobu k Obvodnímu
soudu pro Prahu 7, věcně a místně příslušnému soudu žalované České republiky – Ministerstva
vnitra. Žalobou se žalobce, stejně jako při předběžném projednání nároku, domáhal přiznání
zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., která mu měla vzniknout
v důsledku nezákonného rozhodnutí. Újma žalobce měla spočívat v nedůvodném kázeňském
stíhání, v jehož rámci bylo proti žalobci postupováno excesivním a šikanózním způsobem, došlo
k dehonestaci žalobce v jeho profesní sféře, což vedlo k degradaci jeho vážnosti, důstojnosti
a postavení ve společnosti. Řízení pro žalobce též znamenalo snížení příjmu a značné nervové
vypětí, které mělo vliv i na jeho soukromý a rodinný život. Žalobce se též domáhá náhrady škody
spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení.
6. Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 2. 1. 2017, čj. 15 C 279/2016-45, řízení
zastavil (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
(výrok II) s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena řediteli Útvaru
pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby Policie České republiky (pozn. zvláštního senátu -
ode dne 1. 9. 2016 tento útvar přejmenován na Ochranná služba Policie České Republiky)
(výrok III). V odůvodnění svého rozhodnutí Obvodní soud pro Prahu 7 odkázal na rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, a rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, a uvedl, že o výkon státní (veřejné) moci nejde tam,
kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako
jejich účastník rovný s účastníky ostatními. U nároků, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel, je
dána jeho pracovněprávní odpovědnost. Tomu se blíží i specifické vztahy služební, tedy vztahy
svou podstatou zaměstnanecké s určitými modifikacemi, které zdánlivě mohou evokovat jisté
rysy výkonu veřejné moci. Příslušné služební zákony však obsahují konkrétní právní úpravu
odpovědnosti státu za škodu v těchto vztazích. Požadavek žalobce na náhradu újmy se odvíjí
od porušení právních povinností zaměstnanci žalované jednajícími jejím jménem, nejedná
se tedy o odpovědnostní vztah veřejnoprávní povahy vyplývající z rozhodnutí žalované
při výkonu svrchované veřejné moci, na který by bylo možné vztáhnout působnost
zákona č. 82/1998 Sb. Obvodní soud pro Prahu 7 na základě uvedeného dospěl k závěru,
že pravomoc k projednání a rozhodnutí dané věci, která souvisí se služebním poměrem, není
svěřena soudu v rámci občanského soudního řízení, a proto řízení pro nedostatek pravomoci
zastavil a věc postoupil k dalšímu řízení, dle svého názoru příslušnému orgánu, a to řediteli
Ochranné služby PČR s tím, že by mělo proběhnout řízení ve věcech služebního poměru, v němž
služební funkcionář rozhodne o náhradě škody a nemajetkové újmy žalobce. Proti takovému
rozhodnutí pak může žalobce podat žalobu u příslušného správního soudu.
7. Žalobce s uvedeným závěrem Obvodního soudu pro Prahu 7 nesouhlasil a následně
podal návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu, který zvláštní senát odmítl usnesením
ze dne 22. 2. 2018, sp. zn. Konf 14/2017 pro absenci kompetenčního sporu, neboť v době
vydání daného rozhodnutí ředitel Ochranné služby PČR kvalifikovaně nepopřel svou pravomoc
ve věci rozhodnout.
8. V nyní předloženém návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu ředitel Ochranné
služby PČR již výslovně popírá pravomoc rozhodnout o žádosti žalobce na náhradu újmy vzniklé
nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního
poměru včetně řízení ve věcech kázeňských. V úvodu své argumentace upozorňuje
na obezřetnost při aplikovatelnosti judikatury vztahující se k rozhodnutím vydaným podle zákona
č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, který byl nahrazen
zákonem č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále
jen „zákon o služebním poměru“), neboť tyto zákony jsou postaveny na odlišných premisách.
Navrhovatel nepovažuje odkaz Obvodního soudu pro Prahu 7 na rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 9. 1. 2013, čj. 30 Cdo 2470/2012 - 73, za přiléhavý, neboť v něm byla, na rozdíl od nyní
projednávané věci, posuzována údajná diskriminace příslušnice Policie ČR z důvodu těhotenství
služebním funkcionářem, ke které mělo dojít v roce 2006, tedy před účinností zákona
o služebním poměru. Přitom právní úprava posuzování diskriminace před účinností zákona
o služebním poměru doznala podstatných změn, neboť zákon č. 186/1992 Sb. v tomto směru
explicitně odkazoval na právní úpravu obsaženou v zákoně č. 65/1965 Sb., zákoníku práce
(viz §155 zákona č. 186/1992 Sb.). Ve vztahu k řízením vedeným podle zákona o služebním
poměru však aplikace zákoníku práce nepřipadá v úvahu. Nelze proto podle navrhovatele
připodobňovat posuzování diskriminace vzniklé de facto v rámci zaměstnaneckého vztahu k řízení
ve věcech služebního poměru vedenému podle zákona o služebním poměru, u něhož nelze
souhlasit s názorem, že se jedná o řízení charakterizované vzájemnými vztahy rovnosti
služebního funkcionáře a příslušníka, s nímž je vedeno správní řízení. Závěry učiněné
v citovaném rozsudku Nejvyššího soudu tak nejsou aplikovatelné na posuzování žádostí
o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem, která měla vzniknout postupem služebních funkcionářů při rozhodování podle zákona
o služebním poměru.
9. Zároveň předestřený názor Obvodního soudu v Prahu 7 podle navrhovatele
nezohledňuje specifika služebního poměru a nekoresponduje s ustálenou judikaturou správních
soudů (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 79/2011 - 62 ze dne
21. 9. 2011, č. j. 4 Ads 153/2011 - 75 ze dne 30. 4. 2012 nebo č. j. 3 Ads 133/2012 - 19 ze dne
27. 11. 2013), z níž vyplývá, že v otázkách týkajících se služebního poměru příslušníků
bezpečnostních sborů služební funkcionáři vykonávají vrchnostenskou pravomoc; řízení
ve věcech služebního poměru je řízením správním, ve kterém jedna strana reprezentující státní
moc rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení, kteří se služebními funkcionáři,
správními orgány, nemají rovné postavení. Služební funkcionáři tak rozhodují ve správním řízení
z pozice vykonavatele státní moci, tedy v řízení, které je charakteristické potlačením rovnosti
obou subjektů ve prospěch nadřízenosti státní moci. V této souvislosti navrhovatel na okraj
připomíná, že služební funkcionáři jsou věcně příslušní vést s příslušníky mimo jiné též řízení
o jednání majícím znaky přestupku. Ve vztahu k tomuto řízení nemůže být sebemenších pochyb
o tom, že služební funkcionáři vedou s příslušníky správní řízení, neboť služební funkcionáři
rozhodují o vině a trestu za dané deliktní jednání.
10. Pokud tedy řízení ve věcech služebního poměru (včetně řízení ve věcech kázeňských)
je řízením správním vedeným správním orgánem, tj. příslušným služebním funkcionářem,
pak si podle navrhovatele vnitřně odporuje názor Obvodního soudu pro Prahu 7, je-li založen
na tvrzení, že předmětem úpravy provedené zákonem č. 82/1998 Sb. není odpovědnost za škodu
vzniklou ze služebně-právních vztahů, nýbrž odpovědnost za škodu, která byla způsobena
při výkonu státní moci nezákonným rozhodnutím, které v řízení správním vydal státní orgán
nebo právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem, a dále
za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů nesprávným úředním postupem.
Jinými slovy se jedná o názor, že na řešení tvrzených škod vzniklých v řízení ve věcech
služebního poměru, tedy v řízení správním, není možné aplikovat zákon č. 82/1998 Sb., protože
škoda nevznikla v rámci vedeného správního řízení. Nadto podle navrhovatele právní názor,
že služebně-právní vztahy jsou charakterizovány vzájemnou rovností jejich účastníků (státu
na jedné straně a příslušníka bezpečnostního sboru na straně druhé), nemá oporu ani v platné
právní úpravě, ani v ustálené judikatuře. Podle §5 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb. přitom stát
odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena
rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení
podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním. Vzhledem k tomu, že řízení ve věcech
služebního poměru je řízením správním, je zřejmé, že ve věci žádosti o poskytnutí náhrady škody,
případně zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v souvislosti s vedením správního řízení
je aplikace zákona č. 82/1998 Sb. zcela namístě.
11. Oproti tomu dikce §98 odst. 1 zákona o služebním poměru týkající se obecné
odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu, se vztahuje toliko na škodu způsobenou
příslušníkovi v souvislosti s vykonáváním služebních úkolů. Ačkoli zákon o služebním poměru
hovoří o „obecné odpovědnosti“ bezpečnostního sboru, má navrhovatel za to, že ani obecná
odpovědnost není zcela bezbřehá, přičemž musí být naplněny zákonem stanovené předpoklady,
při kterých se obecná odpovědnost uplatní, a sice že škoda byla způsobena příslušníkovi
porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon
služby. Pokud se účastník řízení domáhá náhrady škody a nemajetkové újmy, která měla
vzniknout v souvislosti se správním řízením, je zřejmé, že tvrzenou škodu nelze posuzovat
podle obecné odpovědnosti za škodu upravené v §98 odst. 1 zákona o služebním poměru, když
je tato oblast komplexně upravena samostatným právním předpisem, zákonem č. 82/1998 Sb.
Mimoto zákon o služebním poměru jakožto kogentní právní úprava, v níž je zakázáno vše,
co není výslovně dovoleno, neupravuje jakoukoli možnost posuzování nemajetkové újmy
a přiznávání satisfakce ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.
12. V této souvislosti navrhovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013 - 37, a ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 102/2014 - 39, z nichž se podává,
že v případě řešení situace, ve které by v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem
služebního funkcionáře vznikla stěžovateli prokazatelná újma a za splnění dalších zákonných
podmínek, bylo by možné uvažovat o jiném titulu právní ochrany, a to postupem podle zákona
č. 82/1998 Sb. dopadající i na soukromoprávní aspekt věci, který v řešení veřejnoprávního
nároku v odpovídajícím řízení zohlednit nelze. Ve druhém z citovaných rozsudků pak Nejvyšší
správní soud konstatoval, že ve své judikatuře opakovaně dovodil, že řízení ve věcech služebního
poměru je správním řízením, ve kterém služební funkcionář vystupuje jako správní orgán,
přičemž od tohoto právního názoru není třeba se jakkoli odchýlit. Komplexní posouzení otázky
náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem však není v pravomoci správních
soudů, Nejvyšší správní soud nevyjímaje.
13. Navrhovatel rovněž upozorňuje na možné krácení práv žadatelů (příslušníků
bezpečnostních sborů) o náhradu škody v případě, kdy by tyto žádosti byly posuzovány
podle zákona o služebním poměru, oproti tomu, kdyby byly řešeny podle zákona č. 82/1998 Sb.
Rozhodnutí služebních funkcionářů o žádostech o náhradu škody by totiž následně podléhaly
soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, v němž jsou soudy toliko oprávněny žalované
správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit služebnímu funkcionáři k dalšímu řízení (pokud k tomuto
postupu soud shledá zákonné důvody). Správní soudy tedy nemohou jakkoli zasahovat do výše
přiznané náhrady škody, případně náhradu škody přiznat tam, kde by ji služební funkcionáři
nepřiznali, tak, jak k tomu jsou oprávněny civilní soudy rozhodující po řešení náhrady škody
v režimu zákona č. 82/1998 Sb. V této souvislosti podle navrhovatele nelze odhlédnout též
od skutečnosti, že rozhodování služebních funkcionářů o předmětných žádostech o náhradu
škody by vedlo k absurdním situacím, v nichž by služební funkcionáři sami měli objektivně
a nestranně rozhodnout o tom, zda svým postupem způsobili příslušníkům, s nimiž vedli řízení
ve věcech služebního poměru, materiální či nemateriální škodu, což je ostatně případ žalobce.
Dále v praxi leckdy žadatelé požadují náhradu tvrzené újmy, která měla vzniknout v řízení
o odvolání proti rozhodnutí ředitele krajského ředitelství policie (například nerozhodnutím
policejního prezidenta v zákonem stanovené lhůtě 90 dnů). O takových žádostech by pak byl
příslušný rozhodovat služební funkcionář, kterému by náležela personální pravomoc; kupříkladu
náměstek ředitele krajského ředitelství policie pro ekonomiku by tak rozhodoval, zda policejní
prezident způsobil žadateli škodu, a o odvolání proti takovému rozhodnutí o náhradě škody
by pak rozhodoval ředitel krajského ředitelství, tedy správní orgán, který je bezprostředně
podřízený správnímu orgánu, který měl škodu způsobit. Takový postup by zřejmě vedl k řetězení
námitek podjatosti a systémové podjatosti (nutno dodat, že z pochopitelných důvodů).
14. Dále navrhovatel namítá, že kdyby byli služební funkcionáři příslušní o těchto žádostech
rozhodovat věcně, de facto by tím bylo přistoupeno na názor, že řízení ve věcech služebního
poměru, jehož vedením měla nemajetková újma či škoda vzniknout, není správním řízením,
protože kdyby bylo správním řízením, je namístě postup podle zákona č. 82/1998 Sb.;
pak je tedy otázkou, zda by meritorní rozhodnutí ve věcech služebního poměru vydané v tomto
(ne)správním řízení, v němž měla vzniknout škoda, je oprávněn přezkoumávat správní soud,
což se ovšem po celou dobu existence správního soudnictví děje, neboť řízení ve věcech
služebního poměru je považováno za řízení správní. Podle navrhovatele je zároveň krajně
nežádoucí, aby bylo na řízení ve věcech služebního poměru v některých případech pohlíženo jako
na správní řízení, v němž je vydáváno autoritativní správní rozhodnutí podléhající soudnímu
přezkumu v rámci správního soudnictví, a v jiných případech jako na jakési „neřízení“, v němž
mají služební funkcionáři rovné postavení s příslušníky, kteří jsou účastníky řízení ve věcech
služebního poměru, přičemž by bylo otázkou, ke kterému soudu by pak bylo možné podat žalobu
proti rozhodnutí vydanému v řízení, které by nebylo považováno za správní řízení.
15. S ohledem na uvedené má navrhovatel za to, že vyřizování žádostí o náhradu škody
způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem v řízení ve věcech služebního poměru, a to včetně řízení ve věcech kázeňských,
by mělo probíhat podle příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., přičemž o případných
žalobách jsou následně příslušné rozhodovat soudy v občanském soudním řízení. Podle ředitele
Ochranné služby PČR je tudíž příslušným rozhodnout ve věci Obvodní soud pro Prahu 7.
K tomu též navrhovatel dodal, že zákon č. 82/1998 Sb. stanoví, že ve věcech náhrady škody
způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o regresních
úhradách jednají jménem státu ministerstva a jiné ústřední správní úřady. Žádný z útvarů Policie
ČR přitom v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
České socialistické republiky za ústřední orgán státní správy označen není. V daném případě
je tedy příslušné jednat jménem státu Ministerstvo vnitra.
16. Zvláštní senát již jednou v uvedené věci o kompetenčním sporu rozhodl usnesením
ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 11/2018-16, tak, že k projednání a rozhodnutí věci je příslušný
služební funkcionář. V tomto usnesení zvláštní senát shledal, že rozhodování o kázeňském
provinění příslušníka ozbrojeného sboru je rozhodováním v řízení o služebním poměru
ve smyslu §170 a násl. zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů,
a tedy výkonem služby podle §1 odst. 4 písm. a) téhož zákona. Zákon o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů obsahuje přitom v §98 a násl. komplexní úpravu náhrady
škody způsobené ozbrojeným sborem jeho příslušníku, a to včetně škody vzniklé porušením
právní povinnosti při výkonu služby nebo v přímé souvislosti s ním, tj. též při rozhodování
v řízení o služebním poměru. Z komplexní úpravy odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu
způsobenou příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti
s ním nebo pro výkon služby, vyplývá, že nelze uvažovat o aplikaci zákona č. 82/1998 Sb.
na náhradu týchž škod. Zvláštní senát se proto neztotožnil se rozhodnutími Nejvyššího
správního soudu s odůvodněním, že vycházejí toliko z postavení služebního funkcionáře jako
správního orgánu, aniž by zohlednila komplexnost úpravy odpovědnosti za újmu v zákoně
o služebním poměru. K nebezpečí systémové podjatosti zvláštní senát konstatoval, že neočekává,
že by služební funkcionář postupoval v rozporu se zájmy poškozeného, pojistkou však v každém
případě je odvolací orgán a správní soud. K případnému výkladu zákona o služebním poměru,
podle kterého nároky poškozených příslušníků ozbrojených sborů nemusí být v důsledku absence
právního základu v zákoně o služebním poměru odškodněny, zvláštní senát uvedl, že bude
na posouzení služebních funkcionářů, případně následně správních soudů, zda skutečně specifika
služebního poměru umožňují některá práva příslušníků ozbrojeného sboru omezit.
17. Uvedené usnesení zvláštního senátu ze dne 15. 1. 2019, čj. Konf 11/2018-16,
však Ústavní soud nálezem pléna ze dne 30. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 1/19, zrušil a věc vrátil
zvláštnímu senátu k dalšímu řízení.
18. Ústavní soud v odůvodnění svého zrušovacího nálezu uvedl, že institut náhrady škody
způsobené jednomu ze subjektů služebního poměru zakotvený v §93 a násl. zákona o služebním
poměru má, byť je služební poměr státně zaměstnaneckým vztahem, své kořeny
v soukromoprávní úpravě. Obecná odpovědnost bezpečnostního sboru za škodu způsobenou
příslušníkovi sboru předpokládá, že škoda příslušníkovi vznikla při výkonu služby nebo v přímé
souvislosti s ním. Deliktní odpovědnost bezpečnostního sboru za škodu způsobenou
příslušníkovi sboru při výkonu služby podle ustanovení §98 odst. 1 zákona o služebním poměru
tedy v zásadě spočívá v odpovědnosti za materiální újmu způsobenou příslušníkovi sboru
při plnění služebních úkolů a svou povahou se podobá odpovědnosti zaměstnavatele za škodu
vzniklou při plnění pracovních úkolů podle §265 odst. 1 zákonu č. 262/2006 Sb., zákoníku práce
(srov. nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, bod 33 a 34).
19. Určujícím znakem pro stanovení, zda se jedná o odpovědnost podle služebního zákona,
je podle Ústavního soudu skutečnost, že činnost příslušníka sboru, kterou vyvíjel při vzniku
škody, byla konána při výkonu služby nebo v přímé souvislosti s ním. Služební zákon přitom
neobsahuje definici toho, co je výkonem služby. Při aplikaci tohoto pojmu je tak třeba vycházet
z názoru, že za výkon služby se považuje výkon povinností, které vyplývají pro příslušníka sboru
ze služebního poměru, výkonu zastávaného služebního místa a rozkazu nebo pokynu vedoucího
příslušníka. Jinými slovy, výkon služby spočívá především v plnění služebních úkolů vyplývajících
z právních předpisů, interních předpisů a rozkazů vedoucích příslušníků sboru (srov. nález pléna
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, bod 35).
20. Oproti tomu rozhodování ve věcech služebního poměru je podle názoru Ústavního
soudu výkonem veřejné moci. Služební funkcionář podle něj při rozhodování ve věcech
služebního poměru vystupuje ve vrchnostenském postavení a rozhoduje o právech
a povinnostech příslušníků bezpečnostního sboru; jedná se proto o zvláštní druh správního
řízení. Poškozený má proto ústavně zaručené právo obrátit se na soud a tvrdit, že mu byla
způsobena újma nezákonným výkonem veřejné moci, tedy právo na zákonné úrovni garantované
v intencích čl. 36 odst. 3 Listiny zákonem o odpovědnosti státu (srov. nález pléna Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, bod 36 a 37).
21. Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním orgánem a soudem se proto
zvláštní senát při novém rozhodnutí o kompetenčním sporu řídil následující úvahou v intencích
závazného právního názoru Ústavního soudu. Zvláštní senát přitom rozhoduje o kompetenčním
sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. č. 485/2005 Sb. NSS).
22. Podle §7 odst. 1 o. s. ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy
spory a jiné právní věci, které vyplývají z poměrů soukromého práva, pokud je podle zákona
neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány.
23. Podle §1 odst. 4 zákona o služebním poměru se výkonem služby pro účely tohoto
zákona mimo jiné rozumí úkony a činnosti realizující oprávnění a povinnosti stanovené právními
předpisy upravujícími působnost bezpečnostních sborů.
24. Podle §5 odst. 1 zákona o služebním poměru služební předpis stanoví zejména rozsah
oprávnění příslušníků, kteří řídí výkon služby dalších příslušníků (dále jen "vedoucí příslušník"),
dávat podřízeným příslušníkům rozkazy k výkonu služby.
25. Podle §93 odst. 1 zákona o služebním poměru je bezpečnostní sbor povinen zajišťovat
příslušníkům podmínky k výkonu služby, při nichž by nedocházelo ke vzniku škod; zjistí-li
závady, je povinen učinit opatření k jejich odstranění. Dále je povinen kontrolovat, zda příslušníci
plní své služební úkoly tak, aby nedocházelo ke škodám.
26. Podle §98 odst. 1 zákona o služebním poměru bezpečnostní sbor odpovídá za škodu
způsobenou příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti
s ním nebo pro výkon služby.
27. V posuzované věci se žalobce domáhá náhrady nemajetkové újmy, která mu měla být
způsobena nezákonným rozhodnutím vydaným navrhovatelem v kázeňském řízení a náhrady
škody spočívající v nákladech správního řízení, ve kterém se proti nezákonnému rozhodnutí
navrhovatele bránil. V obou případech jde dle tvrzení žalobce o nárok na náhradu újmy
způsobené vydáním nezákonného rozhodnutí.
28. Zvláštní senát je vázán závěry nálezu pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19,
vyjádřenými zejména v bodech 35 až 37, jež jsou uvedeny shora. Zvláštní senát je proto nucen
odchýlit se od své předchozí rozhodovací praxe (zejm. usnesení ze dne 15. 1. 2019,
čj. Konf 11/2018-16, ze dne 19. 6. 2019, čj. Konf 13/2018-19, a ze dne 13. 11. 2019,
čj. Konf 17/2019-14), podle níž v případech škody způsobené příslušníku ozbrojeného sboru
vydáním nezákonného rozhodnutí je k projednání a rozhodnutí příslušný služební funkcionář,
a přiklonit se k závěru, že v uvedené věci je příslušný rozhodnout soud v občanském soudním
řízení podle zákona č. 82/1998 Sb. Tento odklon od své judikatury považuje zvláštní senát
za aplikovatelný i v obdobných věcech do budoucna.
29. Zvláštní senát však nadto jako obiter dictum upozorňuje, že Ústavní soud se již v minulosti
vyjádřil k problematice přezkumu rozhodnutí zvláštního senátu, zejména pak v nálezu pléna
ze dne 10. 12. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 33/18, kdy judikoval, že by překračoval svoji kompetenci,
pokud by si osvojoval právo rozhodovat o rozdělení agendy správního soudnictví
podle veřejnoprávní a soukromoprávní povahy vztahů, které jsou předmětem správních řízení.
Nalézat hranici mezi množinou veřejnoprávních a soukromoprávních vztahů, která může být
nezřetelná, je věcí obecné justice. Ústavní soud jako justiční orgán povolaný k ochraně základních
práv poté, co selžou jiné administrativní a justiční orgány tyto právně-teoretické spory neřeší.
Rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitostí podústavního práva, nikoli otázkou
základních lidských práv, ať už hmotných nebo procesních. Není-li tedy rozlišování soukromého
a veřejného práva otázkou základních práv a svobod, nemůže Ústavní soud do posouzení otázky,
zda stěžovatelova věc má veřejnoprávní nebo soukromoprávní povahu, tomuto zvláštnímu
senátu zasahovat (srov. usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 2. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 32/09,
bod 22 a 23). Jestliže v této věci Ústavní soud postupoval v rozporu se svou dřívější plenární
judikaturou, aniž by vysvětlil, proč se od ní odklání (viz odlišné stanovisko soudců Vladimíra
Sládečka a Radovana Suchánka k danému nálezu), lze mít pochybnost o tom, zda jeho kasační
nález v této věci nebyl vydaný ultra vires. Zvláštní senát nevysvětlený odklon Ústavního soudu
od jeho vlastní zažité praxe považuje za politováníhodný. Nemíní se však závěrům Ústavního
soudu, jakkoli s nimi nesouhlasí, při vědomí závaznosti nálezu nijak vzpěčovat a prodlužovat
tak řízení k tíži jeho účastníků, zejména žalobce.
30. Ústavní soud rovněž nedal zvláštnímu senátu při výzvě k vyjádření k ústavní stížnosti
najevo, že se hodlá odchýlit od uvedené rozhodovací praxe, pročež zvláštní senát svou
argumentaci zaměřil pouze na procesní aspekt v přesvědčení, že rozhodnutí zvláštního senátu
v otázce pravomoci stojí mimo možnosti přezkumu ze strany Ústavního soudu. V případě,
že by Ústavní soud zvláštnímu senátu poskytl potřebné poučení o záměru překonat svou
dosavadní judikaturu, zvláštní senát by argumentaci ve svém vyjádření směřoval k důvodům
svého rozhodnutí. Nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 je proto rozhodnutím
překvapivým z obdobného důvodu, jenž Ústavní soud sám zvláštnímu senátu vytýkal.
31. Zvláštní senát přitom poznamenává, že nerozhoduje o nároku na náhradu újmy,
ale pouze o pravomoci o něm rozhodnout, a při svém rozhodování nepředjímá rozhodnutí
ve věci samé. Stejně tak mu nepřísluší posuzovat, zda je úprava náhrady újmy vhodná či nikoliv,
či jak by o věci případně rozhodly správní orgány nebo soudy. Tato otázka má být předmětem
jiného řízení. Za nesprávné a rozporné s celou jeho dosavadní judikaturou zvláštní senát naopak
považuje promítat do úvah o pravomoci soudů či správních orgánů předpokládaný výsledek
řízení. Pravomoc státního orgánu by neměla být určována podle toho, u kterého orgánu
je snadnější se nároku domoci. Systémové řešení problematiky je pak spíše otázkou rozhodnutí
zákonodárce, nikoli orgánu právo aplikujícího.
32. Zvláštní soud je proto toho názoru, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 1/19
postupoval v rozporu s uvedenými principy, zejména pak pokud předjímal závěr orgánu
příslušného k projednání a rozhodnutí věci, když uvedl, že zákon o služebním poměru
„neupravuje zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, čímž zvláštní senát nepřípustně
deformoval a omezil právo příslušníků bezpečnostních sborů na náhradu újmy způsobené
nezákonným výkonem veřejné moci (nezákonným výkonem kázeňské pravomoci ředitele sboru),
ústavně zaručené čl. 36 odst. 3 Listiny“ (srov. rovněž odlišné stanovisko k nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 1/19).
33. Tímto přístupem Ústavní soud z příslušníků bezpečnostních sborů vytvořil
privilegovanou skupinu zaměstnanců, kterým se dostává vyšší ochrany než jiným zaměstnancům,
byť jim náleží i další benefity, respektive kompenzace, jež se pojí s výkonem činnosti
ve služebním poměru. Zvláštní senát totiž poukazuje na to, že zaměstnancům podléhajícím
režimu zákoníku práce by náhrada z titulu nemajetkové újmy způsobené vydáním nezákonného
rozhodnutí zcela jistě nepříslušela v režimu objektivní odpovědnosti, na kterém stojí zákon
č. 82/1998 Sb., a mohli by se jí zřejmě domáhat jen v rámci subjektivní odpovědnosti v režimu
ochrany osobnosti, tedy za výrazně méně výhodných podmínek, než příslušníci ozbrojených
sborů po zásahu Ústavního soudu v této věci.
34. Pokud jde o otázku systémové podjatosti ředitele sboru, když podle Ústavního soudu
by tento vedoucí bezpečnostního sboru měl rozhodovat o náhradě nemajetkové újmy
za nezákonné rozhodnutí ve věcech služebního poměru, jež sám vydal, zvláštní senát tuto obavu
nesdílí.
35. Nelze totiž souhlasit se základním východiskem úvahy Ústavního soudu, podle kterého
„V důsledku napadeného rozhodnutí by měl o náhradě imateriální újmy za nezákonné rozhodnutí ve věcech
služebního poměru rozhodovat tentýž vedoucí příslušník sboru, který vydal předmětné nezákonné rozhodnutí.“
Působnost služebních funkcionářů určuje Závazný pokyn policejního prezidenta č. 75, ze dne
12. 4. 2013, ve znění jeho zněm a doplnění. Ten v článcích 3 odst. 2 a 9 odst. 2 eliminuje
Ústavním soudem dovozené riziko systémové podjatosti tím, že pravomoc rozhodovat o právu
příslušníka na náhradu škody nesvěřuje služebnímu funkcionáři, který má personální pravomoc
ve věcech služebního poměru, ale svěřuje ji náměstku policejního prezidenta pro ekonomiku,
resp. náměstku ředitele krajského ředitelství pro ekonomiku, nebo ekonomickému řediteli
krajského ředitelství policie. Nemůže tedy dojít k tomu, že by o nároku na náhradu újmy
příslušníka z důvodu vydání nezákonného rozhodnutí rozhodoval tentýž služební funkcionář,
který nezákonné rozhodnutí vydal.
36. I z toho důvodu dává zvláštní senát Ústavnímu soudu příležitost, aby revidoval své výše
zmíněné závěry ve věci Konf 13/2020, ve které se na něj zvláštní senát obrátil s návrhem
na zrušení ustanovení §77 odst. 9 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „jiným jednáním než rozhodnutím
služebního funkcionáře“.
37. Konečně zvláštní senát dodává, že nerozumí úvaze Ústavního soudu o tom,
že by rozhodováním služebního funkcionáře mělo dojít k porušení práva na přístup soudu
ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Rozhodnutí služebního funkcionáře je poté, co je potvrzeno
v rozkladovém řízení, přezkoumatelné soudy. Jsou to přitom primárně soudy, jak ostatně
ze znění čl. 36 odst. 1 Listiny zřetelně plyne, kdo má soudní ochranu poskytovat. Zvláštní senát
nevidí důvod, proč by to v posuzovaném případě mělo být jinak a v čem by měly správní soudy
ve své funkci dle úvahy Ústavního soudu selhávat při nápravě případných pochybení
v rozhodování služebních funkcionářů.
38. Zvláštní senát podle §5 odst. 3 zákona o řešení některých kompetenčních sporů zruší
rozhodnutí, kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat,
ačkoliv podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu
na zahájení řízení v její pravomoci. Zvláštní senát proto výrokem zrušil usnesení Obvodního
soudu pro Prahu 7 ze dne 2. 1. 2017, čj. 15 C 279/2016 - 45.
39. Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o řešení některých
kompetenčních sporů závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor
vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Obvodní soud pro Prahu 7 bude
tedy dále pokračovat v řízení náhrady škody a nemajetkové újmy, které měly žalobci vzniknout
v důsledku nezákonného rozhodnutí navrhovatele.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 14. ledna 2022
Mgr. Ing Radovan Havelec
předseda zvláštního senátu