ECLI:CZ:NSS:2022:KONF.6.2021:11
sp. zn. Konf 6/2021-11
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců Mgr. Jitky Zavřelové, Mgr. Víta
Bičáka, JUDr. Romana Fialy, JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Pavla Simona, rozhodl o návrhu
Městského soudu v Praze, jako soudu rozhodujícího ve správním soudnictví,
na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 4, a dalších
účastníků řízení vedeného u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 6 A 186/2018, ve věci žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu: žalobce Statutárního města Karviná,
IČO 00297534, se sídlem Karviná, Fryštátská 72/1, zastoupeného Mgr. Janou Zwyrtek
Hamplovou, advokátkou se sídlem Mohelnice, Olomoucká 261/36, a žalovaného Státního
fondu životního prostředí České republiky, IČO 00020729, se sídlem Praha 4,
Kaplanova 1931/1,
takto:
Návrh se od m ít á .
Odůvodnění:
[1] Návrhem doručeným dne 21. 4. 2021 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon
č. 131/2002 Sb.“), se Městský soud v Praze, jako soud rozhodující ve správním soudnictví (dále
též jen „navrhovatel“), domáhá, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc vzniklý ve smyslu
§1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb. mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 4 ve věci
vedené u městského soudu pod sp. zn. 6 A 186/2018, ve věci žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu (u obvodního soudu byla věc vedena
pod sp. zn. 19 C 123/2017).
[2] Z předložených soudních spisů se podává, že žalobce s žalovaným uzavřeli smlouvu
č. 70180413 – FS o poskytnutí podpory z Fondu soudržnosti a ze Státního fondu životního
prostředí České republiky na realizaci projektu „Karviná – rozšíření kanalizace“ (dále jen „smlouva
o poskytnutí podpory“). Tato smlouva byla uzavřena mimo jiné na základě rozhodnutí Komise
Evropských společenství ze dne 21. 12. 2004 CCI 2004/CZ/16/C/PE/001 a rozhodnutí
ministra životního prostředí ze dne 26. 9. 2005, č. 70180413 – FS a č. 70180413 – SFŽP.
Posledně uvedeným rozhodnutím ministra životního prostředí bylo schváleno poskytnutí
podpory ze Státního fondu životního prostředí České republiky ve výši 27 045 400 Kč, což
představovalo 4 % základu pro stanovení podpory [676 134 000 Kč, tj. částky odpovídající
22 062 000 eur podle kurzu ČNB (střed) platného v měsíci vydání shora uvedeného rozhodnutí
Komise]. V přílohách rozhodnutí ministra životního prostředí bylo stanoveno, že výše podpory
(celkem, i jejích jednotlivých složek) je limitována jak stanoveným procentním podílem,
tak stanovenou částkou. Totéž bylo ujednáno i v bodě 4 smlouvy o poskytnutí podpory.
Rozhodnutí ministra životního prostředí zároveň pro účely smlouvy o poskytnutí podpory
stanovila mechanismus pro přepočet mezi měnami EUR a CZK. Podle bodu 6 písm. c) smlouvy
o poskytnutí podpory byl příjemce povinen „[v]rátit tu část poskytnutých finančních prostředků, která
odpovídá případnému překročení procentního podílu dle bodu 4. této smlouvy, a to do 30 dnů ode dne zjištění této
skutečnosti“.
[3] Poté, co byla z rozpočtu žalovaného vyplacena částka 24 340 824 Kč, vyzval žalovaný
dopisem ze dne 30. 3. 2015 žalobce, aby podle bodu 6 písm. c) smlouvy o poskytnutí podpory
vrátil přeplatek 965 411 Kč, který vznikl tím, že se v důsledku změny kurzu EUR/CZK snížila
částka odpovídající 4 % ze základu pro stanovení podpory v měně CZK (podpora měla být
poskytnuta pouze ve výši 23 375 413 Kč). Žalobce přeplatek dne 29. 4. 2015 vrátil.
[4] Žalobce následně podal žalobu na vydání bezdůvodného obohacení k Obvodnímu soudu
pro Prahu 4. Uvedl, že přeplatek vrátil v souladu se zásadou hospodárnosti, aby se daná částka
dále nezvyšovala z důvodu úročení, avšak s právními důvody jejího vrácení nesouhlasil. O této
žalobě obvodní soud rozhodl usnesením ze dne 16. 10. 2018, čj. 19 C 123/2017-40, kterým
vyslovil ve věci svou věcnou nepříslušnost (výrok I.) s tím, že po právní moci usnesení bude věc
postoupena Městskému soudu v Praze jako soudu věcně příslušnému (výrok II.). V odůvodnění
obvodní soud uvedl, že k projednání žaloby jsou věcně příslušné soudy ve správním soudnictví,
neboť poskytování dotací spadá do oblasti veřejných financí. Obrany se lze domáhat v řízení
na ochranu před nezákonným zásahem, který může představovat jak výzva k vrácení dotace,
tak zadržování žalovaných finančních prostředků. Postupem předvídaným v §104b odst. 2 o. s. ř.
proto vyslovil ve věci svou nepříslušnost a rozhodl o postoupení věci místně příslušnému
správnímu soudu.
[5] Městský soud nejprve žalobu usnesením ze dne 4. 2. 2020, čj. 6 A 186/2018-55, odmítl
pro opožděnost. Toto usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 12. 2020,
čj. 5 Afs 56/2020-39, zrušil a věc městskému soudu vrátil k dalšímu řízení s tím, aby si městský
soud vyjasnil, o jaký typ nezákonného zásahu šlo. S ohledem na žalobní tvrzení a tedy vymezení
tvrzeného nezákonného zásahu by totiž teoreticky přicházel v úvahu nejen zásah spočívající
ve výzvě k vrácení části dotace, ale také v případném dalším zadržování finančních prostředků,
které sice žalobce na základě výzvy žalovanému vrátil, ovšem požadoval jejich opětovné
vyplacení, neboť k jejich zadržování neměl žalovaný podle názoru žalobce žádný právní důvod.
[6] Žalobce na výzvu městského soudu, učiněnou v návaznosti na právní názor Nejvyššího
správního soudu, v doplnění své žaloby upřesnil, že spatřuje trvající nezákonný zásah žalovaného
v tom, že nezákonně zadržuje částky 965 411 Kč (kterou žalobce na základě výzvy žalovaného
vrátil) a 2 704 576 Kč (kterou žalovaný nevyplatil s odůvodněním, že s ohledem na změny kurzu
EUR/CZK přesahuje maximální limit 4 %). V petitu navrhl, aby soud uložil žalovanému uhradit
nezákonně vyžádanou a přijatou částku 965 411 Kč a nezákonně zadrženou částku 2 704 576 Kč,
a to spolu s úroky.
[7] Městský soud s postupem obvodního soudu nesouhlasí. V návrhu na zahájení řízení
o kompetenčním sporu uvedl, že z petitu doplnění žaloby neplyne, že by se žalobce domáhal
buď určení nezákonnosti zásahu v minulosti, nebo ochrany proti němu, neboť žalobce se nadále
domáhá zaplacení částky z titulu tvrzeného neoprávněného postupu žalovaného při vydání výzvy
k vrácení částky a nevyplacení další částky. Taková žaloba není projednatelná ve správním
soudnictví, protože jde o žalobu na plnění podle občanského soudního řádu. Samotná povaha
tvrzeného nároku (zda se jedná o titul soukromoprávní či veřejnoprávní) není pro posouzení
žalobního typu rozhodná, neboť se jedná o věcné posouzení uplatněného nároku, nikoli
o procesní podmínku možnosti podat takovou žalobu. Je zcela na úvaze příjemce dotace,
zda zvolí cestu obrany ve správním soudnictví, nebo podá žalobu na plnění podle občanského
soudního řádu. To platí zvláště v posuzované věci, v níž jde o peněžní prostředky ze smlouvy
o poskytnutí podpory, která byla uzavřena podle zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku,
byť jejím obsahem jsou práva a povinnosti vyplývající ze zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů. Žádný procesní předpis
nestanoví, že by nebylo možné podat žalobu na plnění v případě, kdy je povaha tvrzeného
porušení práva veřejnoprávní povahy.
[8] Zvláštní senát se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky pro vydání
rozhodnutí o kompetenčním sporu dle §5 odst. 1, případně i odst. 3, zákona č. 131/2002 Sb.
Vycházel z následujících skutečností a úvah:
[9] Podle §1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. se podle tohoto zákona postupuje při kladných
nebo záporných kompetenčních sporech o pravomoc nebo věcnou příslušnost (dále
jen „pravomoc“) vydat rozhodnutí, jehož stranami jsou: a) soudy a orgány moci výkonné,
územní, zájmové nebo profesní samosprávy, b) soudy v občanském soudním řízení a soudy
ve správním soudnictví.
[10] Z ustanovení §1 odst. 2 téhož zákona plyne, že kompetenčním sporem je buď spor,
ve kterém si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně
určených účastníků, o níž již druhá strana vydala pravomocné rozhodnutí (pozitivní kompetenční
spor), anebo spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci
individuálně určených účastníků (spor negativní).
[11] Takto vymezené kompetenční spory projednává a rozhoduje zvláštní senát
(srov. §2 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.). Ten pak rozhodne, kdo je příslušný vydat rozhodnutí
ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení (§5 odst. 1 téhož zákona), a případně také zruší
rozhodnutí, kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat,
ačkoli podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu
na zahájení řízení v její pravomoci (§5 odst. 3 téhož zákona).
[12] V posuzované věci je zřejmé, že žalobce nejprve u obvodního soudu uplatnil nárok
na uhrazení částky 965 411 Kč s příslušenstvím opírající se o tvrzení o nezákonně vyžádané
a přijaté částce ze strany žalovaného. Po postoupení věci městskému soudu a výzvě tohoto soudu
k upřesnění žalobního typu tento nárok žalobce rozšířil o nárok na uhrazení částky 2 704 576 Kč
s příslušenstvím opírající se o tvrzení o nezákonně zadržené částce dotace. Žalobce
se tedy domáhá svého nároku na zaplacení částek 965 411 Kč a 2 704 576 Kč s příslušenstvím
plynoucího ze smlouvy o poskytnutí podpory uzavřené s žalovaným.
[13] Zásadní pro věc je skutečnost, že smlouva o poskytnutí podpory je svým charakterem
veřejnoprávní smlouvou ve smyslu §159 správního řádu (dále jen „spr. ř.“). Právní vztah vzniklý
poskytnutím dotace je veřejnoprávním vztahem (viz usnesení zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010,
č. j. Konf 14/2010-8, č. 2115/2010 Sb. NSS). Podle ustálené judikatury zvláštního senátu
i Nejvyššího správního soudu jsou smlouvy o poskytnutí podpory (dotace) veřejnoprávními
smlouvami subordinačními ve smyslu §161 spr. ř., ať už jde o dotace podle rozpočtových
pravidel nebo územních rozpočtových pravidel či jiných předpisů (srov. usnesení zvláštního
senátu ze dne 21. 8. 2014, čj. Konf 62/2012-49, nebo ze dne 30. 7. 2015, čj. Konf 5/2014-8,
a rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022,
čj. 4 As 65/2018-85, bod 55).
[14] Jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle §161 spr. ř., spory z takové veřejnoprávní smlouvy
rozhoduje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy
[§169 odst. 1 písm. d) spr. ř.]. Spory z veřejnoprávních smluv se řeší ve sporném (správním)
řízení (§141 spr. ř.). Teprve rozhodnutí příslušného orgánu o sporu z veřejnoprávní smlouvy
je za splnění dalších zákonem stanovených podmínek rozhodnutím přezkoumatelným podle §65
s. ř. s. ve správním soudnictví (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013-53, č. 2984/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 19. 4. 2018,
čj. 10 As 213/2014-187, bod 30), neboť tyto spory je nutné v souladu se zásadou subsidiarity
soudní ochrany primárně posuzovat v rámci veřejné správy.
[15] Pokud jde o otázku, zda se v projednávané věci jedná o spor z veřejnoprávní smlouvy,
je třeba předeslat, že prostřednictvím řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy je poskytována
ochrana kterékoli smluvní straně v případě námitky porušení ustanovení veřejnoprávní smlouvy,
nesouhlasu s jejich výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné (rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 9 Afs 38/2013-53). V projednávaném případě se žalobce domáhá plnění
z titulu veřejnoprávní smlouvy. Tvrdí, že je žalovaný povinen vyplatit mu celou částku
27 045 400 Kč sjednanou ve smlouvě o poskytnutí podpory, neboť z této smlouvy nevyplývá
žádný mechanismus, podle něhož by se výše dotace z prostředků Státního fondu životního
prostředí České republiky poskytnuté v měně CZK a proplácené v měně CZK nějak dodatečně
upravovala, popřípadě snižovala. Je proto třeba mít za to, že posouzení oprávněnosti tohoto
nároku se bude primárně odvíjet od výkladu příslušných ustanovení smlouvy o poskytnutí
podpory, a to včetně těch popsaných v bodě [2] tohoto usnesení (případně vykládaných v souladu
s rozhodnutími ministra životního prostředí o schválení poskytnutí podpory označenými v témže
bodě). Z těchto důvodů tedy zvláštní senát dospěl k závěru, že se projednávaná věc přímo týká
nároku vyplývajícího z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v uzavřené veřejnoprávní
smlouvě, uplatněného jedním z jejich smluvních stran.
[16] Vzhledem k tomu, že v projednávané věci jde o spor z veřejnoprávní smlouvy,
jehož rozhodnutí spadá do pravomoci nadřízeného správního orgánu žalovaného (tj. Ministerstva
životního prostředí), nelze uplatnit postup podle soudního řádu správního (žaloba
proti nezákonnému zásahu) ani podle občanského soudního řádu (žaloba na plnění). Proto je
také pro věc nerozhodné, jestli byl samotný petit žaloby formulován způsobem odpovídajícím
žalobě na plnění, nebo žalobě proti nezákonnému zásahu.
[17] Za stávající situace, kdy dosud nebylo vedeno správní řízení podle §141 spr. ř.,
tedy rozhodování o návrzích vznesených u obvodního (resp. městského) soudu nespadá vůbec
do pravomoci soudů. Nepřichází proto v úvahu, aby zvláštní senát dle §5 odst. 1 zákona
č. 131/2002 Sb. mohl rozhodnout, zda je příslušný vydat rozhodnutí soud v občanském soudním
řízení, nebo soud ve správním soudnictví.
[18] Není-li tu soud, v jehož pravomoci je o návrhu meritorně rozhodnout (lhostejno
zda kladně či záporně), chybí jedna ze základních podmínek řízení o kompetenčním sporu.
Zkoumání těchto podmínek se musí zásadně dít bezprostředně po zahájení řízení, nicméně soud
je povinen tyto podmínky sledovat po celou dobu řízení. Dojde-li tedy k tomu, že soud, u něhož
bylo řízení zahájeno, neodhalí chybějící podmínku řízení, pro kterou je třeba řízení zastavit,
a namísto toho věc pravomocně postoupí soudu jinému, je na tomto soudu, aby se sám
s nedostatkem podmínky řízení vypořádal.
[19] Bezesporu otázku pravomoci soudů měl již zvážit Obvodní soud pro Prahu 4.
V současné době je však vedeno řízení u Městského soudu v Praze. Ani tomuto soudu nic
nebrání, aby (i se zřetelem k zásadě hospodárnosti) ze stejného důvodu sám rozhodl o odmítnutí
žaloby a postoupení věci za přiměřeného použití §104 odst. 1 věty druhé o. s. ř. příslušnému
orgánu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, čj. Nad 39/2006-16,
č. 2082/2010 Sb. NSS).
[20] Proto byl podle §4 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. a §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. návrh
na rozhodnutí kompetenčního sporu odmítnut.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné (§5 odst. 4
zákona č. 131/2002 Sb.).
V Brně 4. května 2022
Mgr. Radovan Havelec
předseda zvláštního senátu