ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.213.2014:187
sp. zn. 10 As 213/2014 - 187
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Daniely Zemanové,
soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: statutární město
Jihlava, se sídlem Masarykovo nám. 1, Jihlava, zast. JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem
se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem
Nad Štolou 3, Praha 7, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Svaz vodovodů a kanalizací
Jihlavsko, svazek obcí, se sídlem Žižkova 93, Jihlava, zast. JUDr. Oldřichem Chudobou,
advokátem se sídlem Při Trati 1084/12, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 4. 2014,
čj. MV-427-14/ODK-2014, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 14. 8. 2014, čj. 30 A 46/2014-43,
takto:
I. V řízení se p okr a č u je .
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 14. 8. 2014, čj. 30 A 46/2014-43, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se dne 16. 9. 2013 obrátil na Krajský úřad Kraje Vysočina s návrhem na zahájení
sporného řízení podle §141 správního řádu a žádal, aby mu odpůrce – Svaz vodovodů
a kanalizací Jihlavsko, svazek obcí – zaplatil částku 52 189 015,03 Kč s příslušenstvím. Žalobce
byl zakládajícím členem svazku, z něhož vystoupil dne 31. 12. 2012, a odpůrce mu nevyplatil jeho
peněžitý podíl na majetku svazku. Zakladatelská smlouva svazku je podle žalobce veřejnoprávní
smlouvou, a k řešení sporů z ní vyplývajících, je příslušný krajský úřad.
[2] Krajský úřad Kraje Vysočina (dále jen „správní orgán I. stupně“) o věci rozhodl dne
26. 11. 2013; výrokem I uložil svazku, aby žalobci zaplatil požadovanou částku, a výrokem II
vyslovil, že žádnému z účastníků se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
[3] Žalobce se žalobou u krajského soudu domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného
označeného v záhlaví, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti výroku II rozhodnutí správního
orgánu I. stupně.
[4] Krajský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 2 s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že spor je
soukromoprávní, a nikoliv veřejnoprávní, povahy, a k jeho projednání jsou příslušné soudy
v občanském soudním řízení. Krajský soud uvedl: „V posuzovaném případě správní orgán I. stupně
rozhodoval podle ust. §141 správního řádu, přičemž žalobce svůj nárok na vypořádací podíl opíral o stanovy
odpůrce a rovněž i usnesení valné hromady odpůrce ze dne 4. 11. 2013. Nejedná se tedy přímo o vypořádací podíl,
jehož výše by vycházela ze zakladatelské smlouvy dobrovolného svazku měst a obcí uzavřené dne 2. 7. 1993
podle §20 a odst. 1 a 2 zák. č. 367/1990 Sb., o obcích a §20f a násl. zák. č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník a označené žalovaným jako veřejnoprávní smlouva. Jde o vypořádací podíl žalobce, tedy obdobu
vypořádacího podílu dle §213 a násl. zák. č. 92/2012 Sb., zákona o obchodních společnostech a družstvech,
tj., vzájemné práva a povinnosti společníků právnické osoby majetkové (soukromoprávní povahy).
Vypořádací podíl nemá v posuzovaném případě veřejnoprávní charakter, ale soukromoprávní dle ust. §7 zák.
č. 99/1963 Sb., s. ř. s. Soudu rozhodujícímu ve správním soudnictví proto ani nepřísluší rozhodovat spor týkající
se nákladů řízení.“
II. Shrnutí kasační stížnosti
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení Krajského soudu v Brně označené
v záhlaví kasační stížností. Stěžovatel namítá nezákonnost usnesení o odmítnutí žaloby ve smyslu
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a poukazuje přitom na nesprávné právní posouzení věci [§103 odst.
1 písm. a) s. ř. s. ] a nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]
Závěr soudu je v rozporu s §50 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), podle kterého mají stanovy svazku obsahovat podmínky vypořádání
majetkového podílu vystupující obce. Platná právní úprava majetkového podílu obce ve svazku
obcí a obchodního podílu společníka v obchodní společnosti jsou navíc rozdílné instituty,
a stejně tak i vypořádání majetkového podílu obce ve svazku obcí na straně jedné a vypořádací
podíl v obchodní společnosti na straně druhé. Stěžovatel nesouhlasí s odkazem na §31 zákona
č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích),
který upravuje podíl účasti společníka v obchodní společnosti a s tím související práva
a povinnosti. Krajský soud navíc neodůvodnil odkaz na právní úpravu vypořádacího podílu
dle §213 a násl. zákona č. 90/2012 Sb. Stanovy odpůrce upravují v čl. 12.4. a násl. způsob
vypořádání vystoupivší obce, avšak neupravují žádnou výši vypořádacího podílu, jak tvrdí krajský
soud. Stěžovatel v návrhu na zahájení sporného správního řízení a ani nikdy v tomto řízení
netvrdil, že by uplatnil nárok na vypořádací podíl. V této souvislosti upozorňuje na nesprávnou
terminologii užitou krajským soudem.
[6] Krajský soud věc nesprávně posoudil a dokonce ani neodůvodnil, proč by „vypořádací
podíl“ navrhovatele (zde v procesním postavení stěžovatele) jako vystoupivší obce měl vyplývat
přímo ze zakladatelské smlouvy dobrovolného svazku měst a obcí uzavřené dne 2. 7. 1993 podle
§20 a odst. 1 a 2 zák. č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), a §20f a násl. zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Krajský soud nesprávně dospěl k závěru, že stěžovatel svůj nárok
na vypořádací podíl opíral pouze o stanovy odpůrce, a nikoliv o smlouvu o založení odpůrce
jako svazku obcí. Stěžovatel odůvodnil svůj nárok odkazem na stanovy, které jsou součástí
smlouvy o založení odpůrce, a také odkazem na usnesení valné hromady ze dne 4. 12. 2012,
která v souladu se stanovami schválila způsob vypořádání stěžovatele. Vypořádání peněžitého
majetku tudíž mohla učinit a také učinila na základě čl. 5.7. písm. a) stanov, které jsou součástí
smlouvy o založení svazku. Stěžovatel je přesvědčen, že podle zákona č. 128/2000 Sb.
Jsou stanovy svazku obcí přílohou, a tedy součástí smlouvy o založení svazku obcí. Právní úvaha
soudu, že stěžovatel svůj nárok na vypořádací podíl opíral o stanovy odpůrce a usnesení valné
hromady odpůrce ze dne 4. 11. 2013, a proto se nejedná o vypořádací podíl, jehož výše by
vycházela ze zakladatelské smlouvy dobrovolného svazku měst a obcí, je v přímém rozporu
s §50 odst. 2 cit. zákona.
[7] Právní názor krajského soudu je podle stěžovatele v rozporu s podstatou svazku obcí
jako právnické osoby sui generis, sdružující obce, a také v rozporu se smyslem právní úpravy
tohoto institutu, která zakazuje, aby se na svazky obcí užila ustanovení jiných právních předpisů
než zákona č. 128/2000 Sb., nestanoví-li zákon jinak. Krajský soud navíc v rozporu s §75 odst. 1
s. ř. s. aplikoval zákon č. 90/2012 Sb., který nebyl v době vydání rozhodnutí správního orgánu I.
stupně účinný. Závěr soudu, že vypořádací podíl nemá v posuzovaném případě veřejnoprávní
charakter, ale soukromoprávní dle §7 zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, je nesprávný.
[8] V odůvodnění napadeného rozhodnutí chybí výčet důkazů, o které soud opřel svá
skutková zjištění; absentuje uvedení relevantní části obsahu smlouvy o založení odpůrce
(ta vůbec není součástí správního spisu), a také stanov odpůrce, a stejně tak i usnesení valné
hromady odpůrce ze dne 4. 11. 2013 (krajský soud vycházel z listiny, která také není součástí
správního spisu). Není zřejmé, jaká skutková zjištění soud z těchto důkazů učinil, a chybí také
úvahy, kterými se soud při jejich hodnocení řídil.
[9] Stěžovatel navrhuje, aby NSS napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[10] Podle žalovaného se jedná o spor z veřejnoprávní smlouvy, a není tak možné souhlasit
se závěry soudu v napadeném usnesení. Žalovaný podrobně rekapituluje průběh správního řízení
a shrnuje argumenty, které podporují jeho závěr, že spory vyplývající z veřejnoprávních smluv
jsou oprávněny řešit správní orgány podle §141 správního řádu, a nikoliv soudy v občanském
soudním řízení.
[11] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uvedla, že se ztotožňuje s právním
názorem Ministerstva vnitra a konstantní judikaturou Nejvyššího soudu v tom, že majetkové
spory související s vystoupením člena (obce) z dobrovolného svazu obcí může rozhodovat pouze
soud v občanském soudním řízení. Poukazuje na skutečnost, že krajský soud jí nezaslal žalobu
k vyjádření, a neumožnil jí tak během celého řízení uplatnit práva osoby zúčastněné na řízení.
Osoba zúčastněná na řízení však závěrem uvádí, že napadené usnesení krajského soudu považuje
za nesprávné a nezákonné, neboť soud měl i bez návrhu vyslovit nicotnost rozhodnutí Krajského
úřadu Kraje Vysočina ze dne 26. 11. 2013, čj. KUJI 79781/2013, a nicotnost rozhodnutí
Ministerstva vnitra ze dne 3. 4. 2014, čj. MV-427-14/ODK-2014. Navrhuje proto, aby NSS zrušil
napadené usnesení a současně vyslovil nicotnost správních rozhodnutí.
IV. Přerušení řízení
[12] NSS předně uvádí, že řízení o kasační stížnosti bylo usnesením ze dne 28. 1. 2016
přerušeno, a to z důvodu probíhajícího řízení, jehož výsledek mohl mít vliv na rozhodnutí
o kasační stížnosti stěžovatele. Tímto řízení bylo řízení vedené u Městského soudu v Praze
ve věci sp. zn. 9 A 186/2015, jehož předmětem byl přezkum zákonnosti prohlášení nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Podstatou tohoto sporu je, že dne 29. 6. 2015
Ministerstvo vnitra prohlásilo rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 26. 11. 2013,
za nicotné ve smyslu §77 odst. 1 správního řádu, neboť k vydání tohoto rozhodnutí nebyl
správní orgán I. stupně věcně příslušný. Ministerstvo vnitra považovalo majetkové spory mezi
obcí a dobrovolným svazkem obcí za spory soukromoprávního charakteru, byť byly založeny
veřejnoprávní smlouvou.
[13] V řízení o kasační stížnosti stěžovatele je předmětem přezkumu rozhodnutí správního
orgánu II. stupně. Pokud by však městský soud ve shora uvedeném řízení prohlásil nicotnost
rozhodnutí vydaného v prvním stupni správního řízení, pak by bylo jakožto rozhodnutí na ně
navazující nicotné rovněž i rozhodnutí správního orgánu II. stupně, tj. rozhodnutí žalovaného
označené v záhlaví. V souladu s judikaturou Ústavního soudu přitom platí: „Soudy jsou v rámci
tohoto řízení proto povinny přihlédnout i ke skutečnosti, že správní orgán (včetně orgánu odvolacího) překročil
při rozhodování svou pravomoc a vydal nulitní (a tudíž nezákonný) správní akt, a takový nezákonný správní akt
zrušit.“ [k tomu viz nález Ústavního soudu nálezu ze dne 10. 10. 2002, sp. zn. III. ÚS 728/01
(Sb. n. u., sv. 28, č. 125, s. 79, s. 82 - 83)]. Vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu
I. stupně by tudíž ovlivnilo i rozhodnutí v projednávané věci.
[14] Městský soud v Praze však rozsudkem ze dne 30. 11. 2017, čj. 9 A 186/2015-148, zrušil
rozhodnutí Ministerstva vnitra o prohlášení nicotnosti správního orgánu I. stupně. Rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, jakožto rozhodnutí vydané věcně příslušným správním orgánem,
tudíž obživlo. V následném řízení o kasační stížnosti byl rozsudek městského soudu jako věcně
správný potvrzen rozsudkem NSS ze dne 22. 3. 2018, čj. 4 As 269/2017-97. Na základě těchto
rozhodnutí je tedy postaveno najisto, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne
26. 11. 2013 a na něj navazující rozhodnutí žalovaného nejsou nicotná z důvodu nedostatku
věcné příslušnosti na straně správních orgánů. Důvody, pro které NSS přerušil řízení o kasační
stížnosti, tudíž odpadly.
[15] NSS proto výrokem I tohoto rozsudku vyslovil, že se v řízení o kasační stížnosti
stěžovatele pokračuje (§48 odst. 6 s. ř. s.).
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je přípustná; stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem a jsou splněny i obsahové náležitosti
kasační stížnosti.
[17] NSS přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů; neshledal přitom vady, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
[18] NSS je oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody,
o které se rozhodnutí o zastavení řízení opírá, jsou v souladu se zákonem. Podle rozsudku NSS
ze dne 17. 2. 2016, čj. 6 As 2/2015-128, může tato nezákonnost spočívat i v nesprávném
posouzení právní otázky soudem (např. aplikuje-li soud výluku ze soudního přezkumu,
která na věc nedopadá), nebo v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů,
zejména skutkových (např. odmítne-li soud podání pro opožděnost, ačkoliv rozhodné
skutečnosti nezjistil) [k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004-53].
[19] Krajský soud žalobu stěžovatele odmítl, neboť dospěl k závěru, že stěžovatel své nároky
opírá o stanovy a usnesení valné hromady ze dne 4. 11. 2013, a k rozhodování sporu je tudíž
příslušný civilní soud. Krajský soud tedy předmět sporu považoval za soukromoprávní,
k jehož projednání jsou příslušné soudy v občanském soudním řízení, a nikoliv soudy
ve správním soudnictví.
[20] V projednávané věci je sporná otázka, zda je předmět sporu v řízení o žalobě
veřejnoprávního, či soukromoprávního charakteru. Posouzení této otázky je otázkou právní,
a nikoliv skutkovou. NSS dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Krajský soud shora
uvedenou otázku nesprávně právně posoudil, na tomto posouzení založil výrok svého
rozhodnutí, a napadené usnesení o odmítnutí žaloby je tudíž nezákonné.
[21] Shora uvedenou otázkou se NSS zabýval již v rozsudcích ze dne 22. 3. 2018,
čj. 4 As 269/2017-97, a ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176; i tato rozhodnutí se týkala
stěžovatele a majetkových nároků souvisejících s vystoupením obce ze svazku. V těchto věcech
se soudy zabývaly (mimo jiné) určením povahy zakladatelské smlouvy ze dne 2. 7. 1993,
kterou byl založen svazek za účelem zabezpečení činností v oblasti vodovodů a kanalizací
(zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod) a vymáháním nároků opírajících se o stanovy
tohoto svazku, které byly sjednány v rámci zakladatelské smlouvy, a o usnesení valné hromady
ze dne 4. 12. 2012. NSS proto níže pouze ve stručnosti odkazuje na relevantní právní úpravu,
z níž vycházel při posouzení sporné otázky, a vychází z právních závěrů přijatých NSS ve shora
cit. rozhodnutích.
[22] Podle §20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., ve znění účinném v době uzavření
zakladatelské smlouvy, [o]bce mohou vytvářet dobrovolné svazky obcí (dále jen "svazky"). Postavení svazků,
jejich vznik a zánik upravuje zvláštní zákon.3h) Poznámka 3h) odkazovala na §20f starého obč. zák.,
podle kterého [k] ochraně svých zájmů nebo k dosažení jiného účelu mohou právnické osoby vytvářet zájmová
sdružení právnických osob (dále jen "sdružení"). Podle §20a odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb. [p]ředmětem
činnosti svazku mohou být jen pravomoci obce uvedené v §14 odst. 1 písm. n), p) a r). Svazek může zakládat
právnické osoby k plnění úkolů, pro něž byl vytvořen. Podle odst. 3 [o]bec může na svazek převést svůj majetek
včetně finančních prostředků jen v rozsahu, který slouží k vykonávání činností, které na svazek přenesla.
Podle odst. 4 [o]bce se nemohou sdružovat podle předpisů o sdružování občanů. Podle §14 odst. 1 písm. r)
zákona č. 367/1990 Sb. [d]o samostatné působnosti obce patří zejména čistota obce, odvoz domovních odpadů
a jejich nezávadná likvidace, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod.
[23] Podle §160 odst. 6 správního řádu [ú]zemní samosprávné celky mohou vzájemně uzavírat
veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci,
jen stanoví-li tak zvláštní zákon. Podle §182 odst. 2 správního řádu [u]stanoveními tohoto zákona se řídí
i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; vznik těchto smluv, jakož i nároky
z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se však posuzují podle dosavadních právních předpisů.
[24] Skutečnost, že zakladatelská smlouva byla uzavřena dne 2. 7. 1993, tj. za účinnosti zákona
o obcích č. 367/1990 Sb., účinného do 11. 11. 2000, není sporná; ode dne 12. 11. 2000 je účinný
nový zákon o obcích č. 128/2000 Sb. Mezi stranami není sporné ani to, že smlouva o založení
svazku obcí neobsahuje ustanovení o vypořádání majetku pro případ vystoupení obce z tohoto
svazku, že ukončení obce ve svazku se řídí čl. 12.4. stanov a že majetkové vypořádání je součástí
usnesení valné hromady ze dne 4. 12. 2012. Pouze pro úplnost pak NSS uvádí, že odkaz
krajského soudu v napadeném usnesení na usnesení valné hromady ze dne 4. 11. 2013 není
správný; zřejmě se však jedná o chybu v psaní, neboť stěžovatel se v žalobě zmiňuje pouze
o usnesení valné hromady ze dne 4. 12. 2012 a tato skutečnost je zřejmá i z rozhodnutí
žalovaného.
[25] Podle ustálené judikatury NSS není pro veřejnoprávní smlouvu významné její označení,
ani to, kdo jsou její smluvní strany, nýbrž její obsah (je rozhodující materiální pojetí,
o čemž svědčí i přechodné ustanovení §182 odst. 2 správního řádu) – k tomuto závěru
se přiklonil i zvláštní senát ve svém usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82.
Těmito smlouvami se zakládaly, měnily nebo rušily práva a povinnosti při výkonu působnosti
v oblasti veřejné správy, avšak nikoli pouze na poli vrchnostenské, ale i pečovatelské veřejné
správy.
[26] V §160 odst. 6 správního řádu je napříště výslovně stanoveno, že územní samosprávné
celky mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy za předpokladu, že: a) se týkají plnění
úkolů plynoucích z jejich samostatné působnosti a b) zároveň tak stanoví zvláštní zákon.
Nicméně za těchto podmínek se uzavíraly veřejnoprávní smlouvy i dříve (viz citovaná právní
úprava obsažená v §20a zákona č. 367/1990 Sb., která dopadá na zakladatelskou smlouvu
svazku), přičemž se jednalo o plnění úkolů v rámci samostatné působnosti obce (§14 odst. 1
písm. r/ zákona č. 367/1990 Sb.). Rovněž i podle zákona o obcích č. 128/2000 Sb. je dovoleno
uzavírat veřejnoprávní smlouvy k založení dobrovolného svazku obcí, a to i za účelem
zabezpečování zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod (viz §49 a §50 odst. 1
písm. b/ zákona), přičemž se jedná o plnění úkolů v rámci samostatné působnosti obce
(§35 zákona č. 128/2000 Sb.).
[27] Nároky plynoucí ze stanov, potažmo založené valnou hromadou svazku, jež má svůj
původ ve stanovách, jsou neoddělitelné od smlouvy o dobrovolném svazku obcí a jako takové
mají tyto nároky veřejnoprávní povahu. I kdyby tato právní úprava o stanovách svazku obcí
neexistovala, bylo by z povahy věci zřejmé, že smlouva o založení svazku obcí musí obsahovat
i smluvní ujednání řešící jejich práva a povinnosti včetně majetkových vztahů pro případ
vystoupení obce ze svazku. Nároky ze stanov svazku či plynoucí z usnesení valné hromady
svazku nejsou nezávislé na uvedené zakladatelské smlouvě, a nepředstavují tudíž
„soukromoprávní prvek“ uvnitř zakladatelské smlouvy (k tomu viz závěry zvláštního senátu
z usnesení čj. Konf 13/2010-7).
[28] Podle usnesení zvláštního senátu čj. Konf 10/2015-11, č. 3481/2016 Sb. NSS:
„Sporem z veřejnoprávní smlouvy“ ve smyslu §169 odst. 1 správního řádu je nutno rozumět podstatně širší okruh
nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání
o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné může
jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních
smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání
bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky
podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem.“ Z uvedeného rozhodnutí je zřejmé, že i v případě
mimosmluvního nároku (např. nároku na vydání bezdůvodného obohacení) u neplatné
či dokonce neuzavřené veřejnoprávní smlouvy je namístě, aby o vymáhaném nároku rozhodl,
jak výslovně uvedl zvláštní senát, jeden orgán, a to správní orgán. S použitím interpretačního
principu „a maiori ad minus“ („od většího k menšímu“) je tím spíše nutno odmítnout výklad,
že o (ne)existenci nároku, byť plynoucího z veřejnoprávní smlouvy, nemá rozhodovat správní
orgán, nýbrž civilní soud.
[29] V již citovaném rozsudku čj. 10 As 258/2017-176 (na který odkázal NSS i v rozsudku
čj. 4 As 269/2017-97) dospěl NSS k následujícímu závěru: „Smlouva o založení dobrovolného svazku
obcí uzavřená dle §20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, jejímž předmětem činnosti bylo zabezpečení
zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod, je smlouvou veřejnoprávní. O nárocích z takové smlouvy
je oprávněn rozhodnout správní orgán dle §141 správního řádu. Mezi takové nároky patří i nároky vyplývající
ze stanov svazku, jakož i založené valnou hromadou svazku.“ Ustanovení §141 správního řádu v daném
případě zakládá pravomoc správních orgánů rozhodovat spory z veřejnoprávních smluv,
včetně sporů mezi účastníky, kteří předmětnou veřejnoprávní smlouvu uzavřeli; jiný výklad
označil NSS v rozsudku čj. 10 As 258/2017-176 za iracionální. Nejvyšší správní soud nemá
ani v této věci důvod se odlišit od uvedených závěrů, které se navíc týkaly přímo stěžovatele
a jejichž předmětem bylo posouzení totožné zakladatelské smlouvy (včetně stanov a usnesení
valné hromady ze dne 4. 12. 2012).
[30] NSS k tomu dále uvádí, že rozhodnutí příslušného orgánu ze sporu z veřejnoprávní
smlouvy je, za splnění dalších zákonem stanovených podmínek, rozhodnutím přezkoumatelným
podle §65 s. ř. s. ve správním soudnictví (viz např. rozsudek NSS ze dne 7. 11. 2013,
čj. 9 Afs 38/2013-53, Sb. NSS 2984/2014, k tomu srov. také rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2014,
čj. 2 Afs 75/2013-55). Pravomoc soudu v občanském soudním řízení je založena až tehdy,
kdy správní orgán rozhodne věcně o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající
ze soukromoprávních vztahů (viz usnesení zvláštního senátu ze dne 20. 9. 2007,
čj. Konf 22/2006-8).
[31] Na shora uvedeném nemění nic ani skutečnost, že stěžovatel napadl pouze výrok
správního orgánu o nákladech správního řízení. I akcesorický výrok o nákladech řízení
je rozhodnutím (částí rozhodnutí) orgánu moci výkonné o věci; soudní ochrana práv a povinností
ze souvisejícího výroku tak zcela logicky nemůže spadat pod dosah jiného věcně příslušného
režimu soudní ochrany než hlavní výrok, který určuje povahu předmětu správního řízení - k tomu
viz obdobně usnesení zvláštního senátu NSS ze dne 20. 3. 2007, čj. Konf 37/2006-31,
ve kterém uvedl: „výrok o nákladech řízení je akcesorickým výrokem k výroku ve věci samé a nelze požadovat,
aby o tomto výroku bylo rozhodováno samostatně a nezávisle v jiném druhu řízení, než ve kterém je rozhodováno
o věci samé“. (k tomu srov. také rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2007, čj. 2 As 67/2006-50, Sb. NSS
1322/2007). Přezkum výroku správního orgánu o nákladech řízení v řízení o žalobě
před krajským soudem přitom není vyloučen ze soudního přezkumu (k tomu viz §68 ve spojení
s §70 s. ř. s.).
[32] Jelikož shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou, zrušil usnesení krajského
soudu. S ohledem na výše podaný závazný právní názor se bude krajský soud žalobou stěžovatele
meritorně zabývat, neboť je dána jeho pravomoc ve smyslu §4 odst. 1 s. ř. s.
VI. Závěr a náhrada nákladů řízení
[33] Napadené rozhodnutí žalovaného měl krajský soud přezkoumat věcně
v rozsahu žalobních bodů. Jelikož tak neučinil, zatížil své usnesení nezákonností podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Tato nezákonnost měla původ jednak v nesprávném právním posouzení
věci a rovněž v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. NSS proto napadené usnesení
zrušil a věc soudu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
V něm bude krajský soud vázán zde vysloveným právním názorem (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu