Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 08.10.1997, sp. zn. Pl. ÚS 17/97 [ nález / HOLLÄNDER / výz-4 ],paralelní citace: N 123/9 SbNU 125 [ 350/1997 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.17.97
Obecně závazná vyhláška obce Slatiňany - regulace provozu (doby, času) hudebních produkcí
Právní věta1) Ustanovení §14 odst. 1 písm. o) a §17 zákona o obcích zakládají pravomoc obce přijímat obecně závazné vyhlášky v místních záležitostech veřejného pořádku. Podle §48 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze těmito obecně závaznými vyhláškami obcí stanovit skutkové podstaty přestupků proti veřejnému pořádku (na základě argumentu a contrario potom platí, že předmětem úpravy přestupků proti pořádku ve věcech územní samosprávy dle §46 odst. 2 zákona o obcích jsou jiné, než přestupky proti veřejnému pořádku). Rozsah předmětu takovéto právní regulace obcí je však omezen základními právy a svobodami, plynoucími z ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy, jakož i na ně navazujícími zákony.Podle ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž dle čl. 26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit pouze zákon.V českém právním řádu nebyl vydán zákon, jenž by umožňoval omezit provozní dobu pohostinských zařízení, oprávněných provozovat taneční a poslechové zábavy. Není tedy ani úkolem ani v pravomoci obce v oblasti její samostatné působnosti upravovat rozsah podnikatelských aktivit a provozní dobu pohostinských zařízení, byť v souvislosti s ochranou veřejného pořádku, zejména při dodržování nočního klidu.2) V případě, kdy návrh soudce zpravodaje nezíská většinu devíti hlasů, potřebnou pro změnu právního názoru vyjádřeného již v nálezu, nutno větu druhou ustanovení §13 zákona o Ústavním soudu ve vztahu k ustanovení věty první §13 zákona č. 182/1993 Sb. interpretovat ve smyslu normy speciální (pročež pro jejich vztah platí interpretační pravidlo lex specialis derogat legi generali). Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko té části pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a to i v tom případě, když takového rozhodnutí vede ke zrušení obecně závazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu.
ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.17.97
sp. zn. Pl. ÚS 17/97NálezÚstavní soud rozhodl po ústním jednání dne 8. října 1997 v plénu o návrhu přednosty Okresního úřadu v Ch. na zrušení ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. 3. 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, takto:Čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č.1/97 ze dne 19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města,se z r u š u j e dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.Odůvodnění:I.Přednosta Okresního úřadu v Ch. podáním ze dne 9. května1997 navrhl zrušení ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecnězávazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. března 1997,o veřejném pořádku a čistotě města. Toto ustanovení zní: "Dále jeve městě zakázáno: provozovat veřejné hudební produkce typudiskotéky, rockotéky na veřejně přístupných místech a ve veřejněpřístupných objektech umístěných v bezprostřední návaznosti neboblízkosti obytné zástavby po 22.00 hod."Důvodem podaného návrhu je skutečnost, že citované ustanoveníobecně závazné vyhlášky odporuje zákonu, neboť nad jeho rámecreguluje provozování (dobu, čas) hudebních produkcí typudiskotéka, rockotéka na celém správním území města S. Tím dlenázoru navrhovatele jednostranně zakládá povinnosti právnickýcha fyzických osob v rozporu s čl. 4 odst. 1Listiny základních práva svobod (dále jen "Listina") a čl. 2 odst. 4Ústavy a čl. 2 odst.3 Listiny. Dále je dle přesvědčení navrhovatele vyhláška v rozporui s ustanovením §16 odst. 2 zákona o obcích a zasahuje donormotvorné kompetence Parlamentu České republiky. Navrhovatel máza to, že záležitosti veřejného pořádku ve městě dostatečněa zákonným způsobem upravuje čl. 10 bod 2 písm. a) předmětnévyhlášky, který zní: "Dále je ve městě zakázáno: a) nadměrnýmhlukem, křikem, hlasitě provozovanou hudbou či hlukem nářadía strojů obtěžovat obyvatele města v době nočního klidu, t. j. od22.00 do 6.00 hod.".Přílohou návrhu je rozhodnutí přednosty Okresního úřadu v Ch.ze dne 10. dubna 1997, čj. PŘ 186/97, kterým byl výkon citovanéhoustanovení obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19.března 1997 pozastaven, a to z důvodu překročení rámce samostatnépůsobnosti obce a zásahu do oblasti pravomoci státní správy.V rozhodnutí se dále uvádí, že podmínky uvedeného druhu podnikáníupravuje živnostenský zákon (zákon č. 455/1991 Sb.,o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů) a všempodnikatelským subjektům je uloženo dodržovat podmínky tohotoi zvláštních zákonů. Ze žádného právního předpisu však nevyplývámožnost omezit výše uvedenou činnost tak, jak je uvedenov citované vyhlášce.Přednosta okresního úřadu k návrhu přiložil i stanoviskoMinisterstva vnitra ze dne 17. března 1997, čj. I/s-OAK-563/97,v němž se praví, že ochrana před nepříznivými účinky hlukua vibrací je upravena vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č.13/1977 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hlukua vibrací, které poškozují nebo ohrožují lidské zdraví. Stanoveníprovozní doby diskoték či rockoték stejně jako prodejní dobyobchodů, dle názoru obsaženého v uvedeném vyjádření, není svěřenoani do samostatné ani přenesené působnosti obcí. Obec nemák vydání takové vyhlášky zmocnění, jak plyne ze zrušeného zákonao vnitřním obchodě, a proto nemůže provozní dobu diskotékystanovit. K zajištění klidu v nočních hodinách by obec, dlepřesvědčení Ministerstva vnitra, mohla obecně závaznou vyhláškoustanovit podnikateli povinnost zdržet se např. činnostízpůsobujících nadměrný hluk nebo překračujících přípustné hodnotyhladiny zvuku, stanovené citovanou vyhláškou Ministerstvazdravotnictví. Podnikateli a provozovateli diskotéky však totoomezení lze uložit pouze tehdy, pokud jde o jím provozovanézařízení. Rušení nočního klidu a znečišťování veřejnéhoprostranství návštěvníky diskotéky je, jak se uvádí v uvedenémvyjádření, přestupkem podle zákona o přestupcích a lze za něpostihnout jen konkrétní osobu, která se tohoto jednání dopustila.Za porušení obecně závazné vyhlášky obce by obecní rada mohlasankcionovat právnické osoby a podnikatele podle ustanovení §50zákona o obcích. K možnosti použití ustanovení §17 zákonao obcích Ministerstvo vnitra uvedlo, že se toto ustanovení týkásamostatné působnosti obcí a zákaz lze vztáhnout pouze na některávyhláškou přesně určená místa, nikoliv plošně a neurčitě. Totoustanovení však, dle názoru obsaženého ve vyjádření, nelze v danémpřípadě aplikovat, protože se nejedná o samostatnou působnostobce. Předmětná vyhláška totiž upravuje pořádání diskoték, jejichdobu a čas, což má podléhat režimu živnostenského zákona a jevýkonem státní správy. Živnostenský zákon uvádí, že připrovozování živnosti je subjekt povinen dodržovat podmínkystanovené tímto zákonem nebo zvláštními předpisy, což je, dlepřesvědčení Ministerstva vnitra, s uvedenými argumenty v souladu.Ve svém vyjádření k podanému návrhu starostka města S.uvedla, že zásadně nesouhlasí s názorem navrhovatele, pokud jdeo protiústavnost a protizákonnost napadeného ustanovení obecnězávazné vyhlášky. Citované ustanovení je, dle jejího názoru,v souladu s ustanovením §17 zákona o obcích, které obcím umožňujeformou obecně závazné vyhlášky stanovit činnosti způsobilé narušitveřejný pořádek v obci a tyto činnosti buď vázat na určené místoa čas nebo je na některých veřejně přístupných místech zakázat.Proto městské zastupitelstvo - v souladu s výše uvedenýmustanovením zákona o obcích - záležitost provozování veřejnýchhudebních produkcí typu diskotéky a rockotéky posoudilo, přihlédlok četným stížnostem občanů na rušení veřejného pořádku, nadevastaci soukromého i obecního majetku a ohrožování bezpečnostiobčanů a rozhodlo tuto činnost ve vymezených částech městazakázat. Uvedený zákaz se přitom nevztahuje na celé správní územíměsta, ale pouze na místa, uvedená ve vyhlášce. V napadenémustanovení městské zastupitelstvo spatřuje jediný účinný nástroj,jímž je na daném úseku možno uspokojivým způsobem zajistit místnízáležitosti veřejného pořádku.II.V řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu jeÚstavní soud povinen podle ustanovení §68 odst. 2 zákona č.182/1993 Sb. v prvé řadě zkoumat, zda byl napadený právní předpisvydán i v mezích Ústavou dané kompetence a ústavně předepsanýmzpůsobem. Proto si Ústavní soud od města S. vyžádal zaslánídokumentů, osvědčujících řádné přijetí předmětné vyhlášky, jakoži její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích,v platném znění (dále jen "zákon o obcích").Z vyjádření starostky města a ze zápisu ze zasedání Městskéhozastupitelstva ve S. ze dne 19. března 1997 bylo zjištěno, ženapadená vyhláška byla schválena Městským zastupitelstvem ve S.dne 19. března 1997 usnesením č. 16/97, pro něž z celkového počtu23 zastupitelů a z celkového počtu 19 přítomných zastupitelůhlasovalo 17 členů, nikdo nehlasoval proti a 2 členové sehlasování zdrželi. Je tedy zřejmé, že usnesení o přijetí vyhláškybylo schváleno kvórem, které je zákonem stanoveno (§38 odst. 5zákona o obcích). Napadená vyhláška byla vyvěšena na úřední desceve dnech od 20. března 1997 do 7. dubna 1997 a nabyla účinnostidnem vyhlášení, což je v ní i výslovně uvedeno (§16 odst. 3 a 4zákona o obcích). Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadenýpředpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.III.Další otázkou, kterou se Ústavní soud z procesního hlediskazabýval, bylo posouzení, zda napadená vyhláška spadá do oblastisamostatné nebo přenesené působnosti obcí. Podle ustanovení §64odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. má totiž přednosta okresního úřaduprávo podat návrh na zrušení právního předpisu nebo jehojednotlivých ustanovení vydaného obcí v její samostatnépůsobnosti. Pokud by Ústavní soud nedospěl k názoru, že napadenávyhláška byla vydána v samostatné působnosti obce, zvažoval by,zda nemá být návrh odmítnut proto, že byl v souzené věci podánněkým zjevně neoprávněným [§43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavnímsoudu].Podle ustanovení §24 zákona o obcích může obec vydávatobecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesenépůsobnosti na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích. Protoževšak žádný zákon obec k vydání obecně závazné vyhlášky výslovněumožňující zakázat provozování veřejné hudební produkce naurčitých místech a v určitou dobu nezmocňuje, Ústavní soudusuzuje, že napadené ustanovení citované vyhlášky do oblastipřenesené působnosti obcí nepatří.Výčet kompetencí obce v samostatné působnosti stanoví zákono obcích, případně zvláštní zákony. Podle §14 odst. 1 písm. o)uvedeného zákona do oblasti samostatné působnosti obce výslovněpatří "místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní(městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích". Totoustanovení dále konkretizuje ustanovení §17 citovaného zákona,podle něhož "k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku[§14 odst. 1 písm. o)] může obec obecně závaznou vyhláškoustanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádekv obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškouurčených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupnýchmístech v obci jsou takové činnosti zakázány." Z toho Ústavní souddovozuje, že napadená vyhláška vymezením upravované problematikydo samostatné působnosti obce patří.Proto se Ústavní soud dále zabýval návrhem po stránce věcné.IV.Ustanovení §14 odst. 1 písm. o) a §17 zákona o obcíchzakládají pravomoc obce přijímat obecně závazné vyhláškyv místních záležitostech veřejného pořádku. Podle §48 zákona č.200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze těmito obecnězávaznými vyhláškami obcí stanovit skutkové podstaty přestupkůproti veřejnému pořádku (na základě argumentu a contrario potomplatí, že předmětem úpravy přestupků proti pořádku ve věcechúzemní samosprávy dle §46 odst. 2 zákona o obcích jsou jiné, nežpřestupky proti veřejnému pořádku). Rozsah předmětu takovétoprávní regulace obcí je však omezen základními právy a svobodami,plynoucími z ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle čl. 10Ústavy, jakož i na ně navazujícími zákony.Ústavností obecně závazných vyhlášek obcí, vydaných v rámcijejich samostatné působnosti podle §14 odst. 1 písm. o) a §17zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, které sev rámci úpravy místních záležitostí veřejného pořádku dotýkajípráv, vyplývajících z čl. 26Listiny, se Ústavní soud zabývalv nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 31/95. Závěry obsaženév uvedeném nálezu, od nichž nemá Ústavní soud důvodu seodchylovat, se plně vztahují i na posuzovaný případ.Podle ustanovení čl. 26 odst. 1Listiny má každý právopodnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž dle čl.26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolánínebo činností může stanovit pouze zákon.V českém právním řádu nebyl vydán zákon, jenž by umožňovalomezit provozní dobu pohostinských zařízení, oprávněnýchprovozovat taneční a poslechové zábavy. Není tedy ani úkolem aniv pravomoci obce v oblasti její samostatné působnosti upravovatrozsah podnikatelských aktivit a provozní dobu pohostinskýchzařízení, byť v souvislosti s ochranou veřejného pořádku, zejménapři dodržování nočního klidu. Opačný postup obce, jak je tomuv posuzovaném případě, jehož výsledkem je napadená vyhláška, pakzakládá rozpor jejího ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) s čl. 26odst. 2 Listiny. Tím není dotčeno právo obce podle §14 odst. 1písm. p) zákona o obcích upravit obecně závaznou vyhláškouprovozování zařízení, sloužících k uspokojování potřeb občanů,pokud jsou tato ve vlastnictví obce.Nutno dále poznamenat, že rušení veřejného pořádku (zejménarušením nočního klidu) při provozování pohostinských zařízení (připořádání tanečních a poslechových zábav s reprodukovanou hudbou)lze postihovat podle příslušných ustanovení přestupkového zákonaa případně i zrušením živnostenského oprávnění (dle §58 zákona č.455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějšíchpředpisů).S ohledem na uvedené důvody Ústavní soud ustanovení čl. 10odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, zrušilV.Ústavní soud v několika případech řešil otázku interpretaceustanovení §12 a 13 zákona č.182/1993 Sb., upravujících postuppři přijímání rozhodnutí pléna Ústavního soudu.S ohledem na podmínku kvalifikované většiny devíti soudců připřijímání rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a g) nebo h)Ústavy nebo rozhodnutí, jež se odchyluje od právního názoruÚstavního soudu vysloveného v nálezu, v posledním z nálezů,týkajících se uvedeného problému (Pl. ÚS 3/96) Ústavní soudkonstatoval následující:"Podle §13 zákona č. 182/1993 Sb. se pro zrušení zákona nebojeho ustanovení, tj. pro rozhodnutí podle čl. 87 odst.1 písm. a)Ústavy, vyžaduje většina alespoň devíti přítomných soudců. Podlenázoru Ústavního soudu (Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 4/95) je návrh nazrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení zamítnutv případě, jestliže se pro něj tato zákonem požadovaná většinanevysloví, tj. i v případě, kdy se pro zamítnutí vysloví pouzemenšina soudců, většina, hlasující pro zrušení, čítá však méně neždevět soudců. V rozhodované věci se většina osmi soudců vyslovilapro zrušení §35 zákona č. 247/1995 Sb. a pro zamítnutí návrhu nazrušení §65 a §92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., menšina sedmisoudců se vyslovila pro zamítnutí návrhu v celém rozsahu."V odůvodnění uvedeného nálezu pak Ústavní soud uvedl "stanoviskorelevantní menšiny, vedoucí k nedosažení zákonem požadovanýchdevíti hlasů pro zrušení zákona nebo jeho ustanovení".Uvedená interpretace dotčených ustanovení zákona o Ústavnímsoudu vychází z akceptace principu suverenity lidu (projevující sev dominantním postavení parlamentu v soustavě ústavních orgánů),jenž je spjat s presumpcí ústavnosti zákonů. Kontrola ústavnosti,která je úkolem Ústavního soudu a která může vyústit do zrušenízákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, vyžaduje pro průlom douvedené dominance parlamentu a tedy i presumpce ústavnosti zákonůkvalifikovanou většinu soudců. Pokud tato není dosažena, platívýchozí principy. Pro věcné odůvodnění zamítavého nálezu pak nenírozhodné, že mohl být přijat menšinou soudců. Pokud akceptaceurčité procedury vede k rozhodnutí orgánu veřejné moci, úkolemjeho odůvodnění je objasnění právních (a případně skutkových)argumentů, opodstatňujících výrok, a to bez ohledu na způsob jehopřijetí. Jedná se tudíž o odůvodnění rozhodnutí orgánu veřejnémoci, a nikoli o odůvodnění stanoviska té části členůrozhodovacího grémia, jejíž názor vedl k přijetí danéhorozhodnutí.Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 17/97 byl návrh soudcezpravodaje na zamítnutí návrhu na zrušení obecně závazné vyhláškyobce spjat se změnou právního názoru, vysloveného již v nálezechÚstavního soudu. V této situaci, dle §13zákona o Ústavním soudu,je rozhodnutí pléna přijato, jestliže se pro ně vysloví alespoňdevět přítomných soudců.V posuzované věci se pro zamítnutí návrhu na zrušenípředmětné vyhlášky vyslovilo šest soudců a stejný počet šestisoudců se vyslovil pro její zrušení (resp. pro zrušení jejíchpřesně vymezených ustanovení).Výsledek hlasování Ústavní soud interpretoval, vycházejez těchto dvou principů:- z principu zákazu denegatio iustitiae, ze kterého plynei maxima, dle níž normy upravující proceduru soudního rozhodovánínutno interpretovat jako úplný systém, umožňující při splněnízákonem vyžadovaného kvora interpretovat každý výsledek hlasováníve smyslu přijetí meritorního (hmotněprávního nebo procesního)rozhodnutí,- z principu kontinuity a stability vlastního rozhodování,jež se při změně vlastního právního názoru, vyjádřeného jižv nálezu Ústavního soudu, projevuje v zákonné podmíncekvalifikované většiny.V případě, kdy návrh soudce zpravodaje nezíská většinu devítihlasů, potřebnou pro změnu právního názoru vyjádřeného jižv nálezu, nutno tudíž větu druhou ustanovení §13 zákonao Ústavním soudu ve vztahu k ustanovení věty první §13 zákona č.182/1993 Sb. interpretovat ve smyslu normy speciální (pročež projejich vztah platí interpretační pravidlo lex specialis derogatlegi generali). Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko téčásti pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a toi v tom případě, když takového rozhodnutí vede ke zrušení obecnězávazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu.Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.V Brně dne 8. října 1997
ODLIŠNÉ STANOVISKOk výrokové části i k odůvodnění nálezu Ústavního souduPl. ÚS 17/97I.Ústava České republiky zřetelně rozlišuje mezi vydávánímvyhlášek obcemi v jejich samostatné působnosti a v jejichpřenesené působnosti. Zatímco v čl. 104 odst. 3 je zastupitelstvůmpřiznáno právo vydávat "v mezích své působnosti" obecně závaznévyhlášky (samostatná působnost), mohou ministerstva, jiné správníúřady a orgány územní samosprávy v souladu s čl. 79 odst. 3 Ústavy"na základě a v mezích zákona" vydávat právní předpisy, jsou-lik tomu zákonem zmocněny" (přenesená působnost). To znamená, žemezi oběma druhy těchto předpisů existuje - z hlediska jejichvztahu k zákonům - zásadní rozdíl, který by se měl projevovati v praxi. Tento rozdíl spočívá v rozlišování původnícha odvozených normativních právních aktů. Z toho vyplývá, že obcev samostatné působnosti k vydávání obecně závazných vyhlášekzákonné zmocnění zásadně nepotřebují, neboť je vydávají v mezíchsvé působnosti. Tyto vyhlášky obcí musí však být "v souladu sezákony a obecně závaznými předpisy vydanými ústředními orgánystátní správy k jejich provedení" (§16 odst. 2 zákona o obcích).Ústavní soud měl tedy poté, co dospěl k závěru, že napadenéustanovení citované vyhlášky patří do oblasti samostatnépůsobnosti obce, posoudit, zda není v rozporu s čl. 104 odst. 3Ústavy, podle něhož je zastupitelstvům přiznáno právo obecnězávazné vyhlášky vydávat "v mezích své působnosti". Pod pojmem"v mezích své působnosti" je nutno v kontextu s čl. 4 odst. 1Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko "nazákladě zákona", rozumět zákonem vymezenou působnost obcí. Z čl.4 odst. 1 Listiny dále vyplývá, že povinnosti mohou být ukládánypouze "v mezích zákona". Toto ustanovení je dále rozvedenov ustanovení §16 odst. 2 zákona o obcích, podle něhož mohou býtobecně závazné vyhlášky vydávány, pokud jsou "v souladu se zákonya obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgányk jejich provedení". To znamená, že Ústavní soud měl zvážit, zdanapadené ustanovení citované vyhlášky bylo vydáno v rámci zákonemstanovené působnosti obce (tj. "na základě zákona") a zda jímnebyl porušen zákon nebo obecně závazný předpis, který ústředníorgány k jeho provedení vydaly (tj. "v mezích zákona").K první otázce, tj. k působnosti obce vydat napadenéustanovení předmětné vyhlášky, zastávají podepsaní soudci názor,že ustanovení §17 ve spojení s §14 odst. 1 písm. o) zákonao obcích umožňuje obcím v jejich samostatné působnosti vydatobecně závaznou vyhlášku "k zabezpečení místních záležitostíveřejného pořádku", přičemž obec může stanovit, "které činnosti,jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouzena místech a v čase vyhláškou určených. nebo stanovit, že naněkterých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnostizakázány." Z uvedeného tedy vyplývá, že napadené ustanovenícitované vyhlášky bylo vydáno v souladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy,tj. v mezích působnosti obce.Na tom nic nemění ani skutečnost, že k vydání napadenévyhlášky obec již nemá zmocnění, které vyplývalo ze zrušenéhozákona o vnitřním obchodě. Ústavní soud by totiž měl vycházet zestanoviska, že v souzené věci nebylo k vydání vyhlášky obcevýslovné zákonné zmocnění nutné, takže měl toliko posoudit, zdanapadené ustanovení vyhlášky není v rozporu se zákony a obecnězávaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejichprovedení. Na tuto otázku měl - podle našeho názoru - Ústavní soudodpovědět záporně.Uvedené názory se do značné míry liší od stávající praxeÚstavního soudu.Podle dosavadní judikatury Ústavního soudu je výčet, obsaženýv citovaném §14 odst. 1 zákona o obcích, "nutno z hlediska jehointerpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecnězávazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jehodemonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávnépůsobnosti obce obsaženou v §14 odst. 2 zákona o obcích nutnovztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obecnevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnostijednostrannými příkazy a zákazy" (nález Pl. ÚS 5/93, Ústavní soudČeské republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1., C.H. Beck,Praha, 1994, str. 35). Ostatně Ústavní soud již několikrátjudikoval, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnostiukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a že podle čl.2 odst. 4 Ústavy a podle čl. 2 odst. 3 Listiny nesmí být nikdonucen činit, co zákon neukládá. Podle stávající judikaturyz těchto ustanovení pro oblast působnosti obce vyplývá, žev případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občanapovinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže zejménavydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právnípovinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonnéhozmocnění (srov. např. citovaný nález Pl. ÚS 5/93 nebo Pl. ÚS26/93, tamtéž, str. 35 a 87). K obdobným závěrům došel Ústavnísoud i ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 31/95 (Ústavní soud Českérepubliky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 5., C.H. Beck, Praha,1996, str. 203 a násl.), na niž se Ústavní soud v tomto nálezuvýslovně odvolává.Stručně shrnuto, dosavadní judikatura Ústavního souduv oblasti návrhů na zrušení obecně závazných vyhlášek dovozuje, že(1.) všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce v §14zákona o obcích je nutno chápat jako taxativní výčet všude tam,kde obec vystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti,a že (2.) - vzhledem k ustanovení čl. 4 odst. 1 a čl. 2 odst. 3Listiny, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko nazákladě zákona a v jeho mezích a nikdo nesmí být nucen činit, cozákon neukládá - pokud obec vystupuje jako subjekt, určující proobčana povinnosti, může tak činit pouze v případě výslovnéhozákonného zmocnění.Tímto postupem však dochází ke stírání rozdílů mezisamostatnou a přenesenou působností obce, neboť podle dosavadnípraxe Ústavního soudu je nutné zákonné zmocnění k vydání obecníchvyhlášek nejen v případech, kdy se jedná o působnost přenesenou,nýbrž i v případech působnosti samostatné, pokud v jejím rámciobec stanoví povinnosti pro občany. Ústavní soud tedy ve svéstávající rozhodovací činnosti dospěl k závěru, že i vyhlášky obcív samostatné působnosti (výše uvedeného typu) vyžadují zákonnézmocnění a že nestačí, že jsou vydány pouze v "mezích působnostizastupitelstev". Tento závěr je však - se zřetelem na citovaný čl.104 odst. 3 Ústavy - více než diskutabilní.Pro názor, odchylný od stávající praxe Ústavního soudu,svědčí i samotná podstata vyhlášek obcí v jejich samostatnépůsobnosti. Jejich vydávání je jedním z projevů územní samosprávy(viz název hlavy sedmé Ústavy) a zastupitelstva, která jevydávají, jsou ke své činnosti přímo legitimována občanyprostřednictvím voleb. Jedná se o zastupitelské orgány, stejnějako je Parlament, pouze na nižší úrovni. Obecně závazné vyhláškyzastupitelstev mají proto zcela jinou podstatu a legitimitu nežnapř. vyhlášky ministerstev nebo nařízení vlády. Stávající praxeÚstavního soudu však uvedené skutečnosti opomíjí, převážnouvětšinu obecních vyhlášek ruší a tím činnost obecníchzastupitelstev v této oblasti do značné míry neutralizuje.Naznačený postup není podle názoru Ústavního soudu v rozporuani s uvedenými čl. 2 odst. 3 a s čl. 4 odst. 1 Listiny. Podlecitovaných ustanovení "každý může činit, co není zákonem zakázáno,a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá" (čl. 2 odst.3), přičemž "povinnosti mohou být ukládány toliko na základězákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práva svobod" (čl. 4 odst. 1). Pokud totiž zákon o obcích (zejménaustanovení §14) vymezuje samostatnou působnost obce a v jejímrámci obec vydává obecně závazné vyhlášky, jimiž jsou respektovánazákladní práva a svobody, nepochybně tím je čl. 4 odst. 1 Listinynaplněn. Toto ustanovení nevyžaduje výslovné zákonné zmocnění, alehovoří pouze o ukládání povinností "na základě zákona a v jehomezích". Jinak řečeno, pojem "na základě zákona" nelze ztotožnit(a tedy zúžit) s pojmem "zákonného zmocnění", neboť např. právěv případě vyhlášek obcí v samostatné působnosti je možno za pojem"na základě zákona" označit uvedený §14 zákona o obcích bez toho,že by bylo třeba výslovného zákonného zmocnění. Problém nelzespatřovat ani v čl. 2 odst. 3 Listiny, neboť mezi oběma citovanýmiustanoveními existuje úzká vazba a souvislost. Zatímco totiž čl.2 odst. 3 hovoří o jednom ze základních principů demokratickéhoprávního státu, čl. 4 odst. 1 tento článek konkretizuje, jestližestanoví, jakým způsobem je svoboda člověka omezena, tj. že pojem"zákonem" fakticky znamená "na základě zákona a v jeho mezích".K námitce, že napadené ustanovení citované vyhlášky porušuječl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož "zákon může stanovit podmínkya omezení pro výkon určitých povolání nebo činností" lze uvést, žetato námitka by byla namístě, pokud by napadenou vyhláškou bylvýkon určitých povolání nebo činností skutečně omezen. V danémpřípadě však cílem a smyslem vyhlášky nebylo takto formulovanéomezení, nýbrž úprava místních záležitostí veřejného pořádku vesmyslu ustanovení §14 odst. 1 písm. o) a §17 zákona o obcích.Jinak řečeno: danou vyhláškou obec pouze upravila místnízáležitosti veřejného pořádku pro případy, kdy některépodnikatelské aktivity tento pořádek narušovaly. K porušení čl.26 odst. 2 Listiny tedy nedošlo.V této souvislosti nelze přehlédnout skutečnost, že žádné zezákladních lidských práv nebo svobod nepředstavuje zcelasamostatnou a izolovanou hodnotu, nýbrž že se vždy nacházív určitém vztahu k jiným základním právům nebo svobodám. Aniv souzené věci proto nelze právo podnikat a provozovat jinouhospodářskou činnost ve smyslu čl. 26 Listiny chápat jako základníprávo, zcela oddělené od práv jiných, ale je nutno přihlížeti k jiným právům, např. k právu na soukromí podle čl. 7 odst. 1Listiny. Možnou námitku, že napadené ustanovení vyhlášky směřujek zajištění veřejného pořádku, zatím co čl. 7 odst. 1 Listiny(popř. i čl. 10 odst. 2 Listiny) chrání toliko život soukromý,považují podepsaní soudci za příliš formalistickou, neboťv podstatě vychází z gramatické interpretace obou textů.Nález Ústavního soudu v této věci konečně poukazuje na to, žeřešení veřejného pořádku (zejména nočního klidu), lze postihovatpodle přestupkového zákona, popř. i zrušením živnostenskéhooprávnění. Tyto možnosti - jenž patrně nejsou v praxi přílišdostačující - však podle názoru podepsaných soudců nevylučujíprávo obce vydat v samostatné působnosti vyhlášku, která spornouproblematiku upravila. Proto měl být podle názoru podepsanýchsoudců návrh přednosty Okresního úřadu v Ch. na zrušení ustanoveníčl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97ze dne 19. 3. 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, zcelazamítnut.V Brně dne 8. října 1997II.JUDr. V.G. dále vyjadřuje své odchylné stanovisko rovněžk proceduře přijetí nálezu. V souzené věci totiž hlasování plénaÚstavního soudu skončilo tak, že se pro zamítnutí návrhu nazrušení citovaných ustanovení vyhlášky vyslovilo šest soudcůa stejný počet šesti soudců se vyslovil pro její zrušení. Tentovýsledek hlasování Ústavní soud vyložil tím způsobem, že nutno"větu druhou ustanovení §13 zákona o Ústavním soudu ve vztahuk ustanovení věty první ... interpretovat ve smyslu normyspeciální". "Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko téčásti pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a toi v tom případě, když takovéto rozhodnutí vede ke zrušení obecnězávazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu."Lze souhlasit s názorem, že věta druhá §13 zákona o Ústavnímsoudu představuje - ve vztahu k větě první - v jistém aspektuustanovení speciální. Vztah mezi oběma větami však přesto nenímožno chápat jako vztah konkurující, kdy uplatnění jedné z obouvět vylučuje uplatnění věty druhé. Právě naopak, věta první,upravující princip, podle něhož "rozhodnutí pléna je přijato,jestliže se pro ně vyslovila většina přítomných soudců",představuje obecné východisko, které je větou druhou (tj.požadavkem kvalifikované většiny devíti soudců v taxativněuvedených případech) pouze modifikováno, nikoliv vylučováno. Toznamená, že ustanovení §13 zákona o Ústavním soudu je nutnointerpretovat tak, že ke každému rozhodnutí pléna je potřebnávětšina přítomných soudců; v taxativně uvedených případech je všaknutno většiny kvalifikované. Zvolený postup pléna Ústavního souduje proto problematický a diskusní.Pokud v této věci Ústavní soud upřednostnil "dosavadní právnínázor" a "princip kontinuity a stability vlastního rozhodování",lze namítnout, že kontinuitu své judikatury Ústavní soudrespektoval pouze z věcného, nikoliv však už z procesního pohledu.Již dříve totiž vyslovil názor, že "z ustanovení §13 zákona č.182/1993 Sb. o Ústavním soudu, plyne, že vyhovění návrhu na ...zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení v prvé řaděpředpokládá, že se pro něj vysloví alespoň 9 přítomných soudců.Tato podmínka splněna nebyla, neboť kvalifikovaná většinapřítomných soudců se ani pro návrh ... ani pro zamítnutí tohotonávrhu nevyslovila. Proto Ústavní soud i návrh skupiny poslanců nazrušení uvedeného ustanovení zamítl, aniž se po materiální stráncezabýval otázkou, zda ustanovení §27 odst. 8 citovaného zákona ječi není v souladu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvoupodle čl. 10 Ústavy" (Pl. ÚS 36/93 4. Ústavní soud ČR: Sbírkanálezů a usnesení, sv. 1., C.H. Beck Praha, 1994, str. 183a 184). Citovaný nález se sice týkal poněkud odlišné situacev tom, že se jednalo o zákon a nyní se jedná o obecně závaznouvyhlášku obce. Tato odlišnost je v odůvodnění současného nálezunavíc zdůrazněna tím, že postup Ústavního soudu akceptoval"princip suverenity lidu, jenž je spjat s presumpcí ústavnostizákonů". Podepsaný soudce však zastává názor, že principsuverenity lidu se neprojevuje pouze v činnosti ústředníchzastupitelských orgánů typu parlamentu, nýbrž i v poslánía činnosti místních zastupitelských orgánů, které představujíorgány územní samosprávy a mají právo - v rámci své samostatnépůsobnosti - vydávat obecně závazné vyhlášky. Je zřejmé, žei u těchto vyhlášek platí princip presumpce jejich ústavnosti,protože při opačném názoru by mohlo být vážně narušeno právnívědomí a právní jistota ve společnosti. Pokud tedy Ústavní soudpreferuje "princip kontinuity a stability vlastního rozhodování",měl přihlédnout i ke své dosavadní procedurální praxi a poté, cose v plénu prostá většina soudců pro zrušení citovaných ustanovenípředmětné vyhlášky nenašla, měl návrh na jejich zrušení i z výšeuvedených důvodů zamítnout.V Brně dne 8. října 1997
Souhrné informace o rozhodnutí
Identifikátor evropské judikatury
ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.17.97
Název soudu
Ústavní soud České republiky
Spisová značka
Pl. ÚS 17/97
Paralelní citace (Sbírka zákonů)
350/1997 Sb.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)
N 123/9 SbNU 125
Populární název
Obecně závazná vyhláška obce Slatiňany - regulace provozu (doby, času) hudebních produkcí
Datum rozhodnutí
8. 10. 1997
Datum vyhlášení
10. 12. 1997
Datum podání
12. 5. 1997
Datum zpřístupnění
15. 10. 2007
Forma rozhodnutí
Nález
Typ řízení
O zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam
4
Navrhovatel
PŘEDNOSTA OKRESNÍHO ÚŘADU - Chrudim
Dotčený orgán
Soudce zpravodaj
Holländer Pavel
Napadený akt
obecně závazná vyhláška obce/kraje; 1/97; obecně závazná vyhláška města Slatiňany o veřejném pořádku a čistotě města; čl.10/2/d