ECLI:CZ:US:2000:1.US.620.99
sp. zn. I. ÚS 620/99
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Klokočky a soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Vladimíra Paula ve věci návrhu stěžovatele Českého investičního holdingu, a. s., zastoupeného JUDr. P. T., advokátem, proti rozhodnutí Katastrálního úřadu Praha - město ze dne 13. 10. 1999, čj. V-11-22316/99, a o návrhu na zrušení §4 odst. 1, §5 odst. 1 poslední věta, §5 odst. 3 druhá věta zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, takto:
Návrh ústavní stížnosti se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel je věřitelem A. S. a dne 13. 7. 1999 bylo Krajským obchodním soudem v Praze A. S. pravomocně uloženo, aby stěžovateli zaplatil částku Kč 4 500 000,-- s příslušenstvím. Vzhledem k tomu, že tato částka nebyla A. S. ani druhým povinným, kterým je J. K., ve stanovené lhůtě dobrovolně zaplacena, podal stěžovatel dne 26. 7. 1999 Obvodnímu soudu pro Prahu 5 návrh na nařízení výkonu rozhodnutí prodejem A. S. náležející jedné ideální poloviny nemovitostí (druhá ideální polovina byla ve vlastnictví D. S.). Dne 29. 7. 1999 navíc stěžovatel podal návrh na vydání předběžného opatření proti A. S., "a to s ohledem na zánik předběžného opatření vydaného Krajským obchodním soudem v Praze". Jelikož soud o tomto návrhu nerozhodl do 10. 9. 1999, vzal jej stěžovatel zpět, protože podle jeho názoru bylo exekuční řízení jednáním A. S. a D. S. zmařeno. Dne 30. 7. 1999 totiž uvedení předložili Katastrálnímu úřadu Praha - město kupní smlouvu, kterou A. S. prodává ideální polovinu předmětných nemovitostí D. S.. Vklad vlastnického práva byl povolen dne 13. 8. 1999. Dne 6. 9. 1999 pak D. S. předložila Katastrálnímu úřadu Praha - město další kupní smlouvu, jejímž předmětem byl prodej předmětných nemovitostí (bez stavby) R. B. Následně stěžovatel podal dne 10. 9. 1999 k Obvodnímu soudu pro Prahu 7 odpůrčí žalobu o neúčinnost kupní smlouvy mezi A. S. a D. S. a současně návrh na vydání předběžného opatření, kterým by bylo D. S. uloženo zdržet se dispozic s předmětnými nemovitostmi. Obvodní soud pro Prahu 7 dne 16. 9. 1999 vydal předběžné opatření, kterým uložil D. S. zdržet se nakládání s uvedenými nemovitostmi. Rozhodnutí o předběžném opatření bylo Katastrálnímu úřadu Praha - město stěžovatelem doručeno dne 17. 9. 1999. Katastrální úřad Praha - město povolil vklad vlastnického práva k předmětným pozemkům na K. B. dne 13. 10. 1999.
Stěžovatel svou ústavní stížností napadá poslední uvedené rozhodnutí Katastrálního úřadu Praha - město, kterým bylo rozhodnuto o vkladu práva, resp. zápisu vlastnického práva do katastru nemovitostí. Domnívá se, že tímto rozhodnutím došlo - ve vztahu k němu, neboť nebyl účastníkem řízení o vkladu - k jinému zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených práv. Konkrétně pak namítá porušení čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 38 odst. 2, čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod. Navrhuje pak zrušení napadeného rozhodnutí. V souladu s §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, stěžovatel podává i návrh na zrušení §4 odst. 1, §5 odst. 1 poslední věty a §5 odst. 3 druhé věty zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem.
Ústavní soud po posouzení obsahu ústavní stížnosti a příslušného spisového materiálu dospěl k závěru, že návrh je nutno považovat za zjevně neopodstatněný.
Ve věci je třeba nejdříve konstatovat, že Ústavní soud není běžnou třetí instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným soudům obecným a nezkoumá celkovou zákonnost vydaných rozhodnutí. Neposuzuje ani stanoviska a výklady obecných soudů ke konkrétním zákonným ustanovením ani jejich právní úvahy, názory a závěry, pokud nejde o otázky základních práv a svobod. Jeho úkolem taktéž není zabývat se eventuálním porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob chráněných obyčejným zákonodárstvím, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem či mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR, neboť Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). Jeho úkolem taktéž není, jak správně naznačuje stěžovatel, nahrazovat činnost zákonodárce, resp. zasahovat do výkonu moci zákonodárné jako moci autonomní v rámci existujícího systému dělby moci, pokud zákonodárný akt (jeho část) není protiústavní, případně rozporný s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Listiny základních práv a svobod.
Pokud jde o namítané porušení čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, Ústavní soud neshledal tuto námitku důvodnou. Je nesporné, že stěžovateli žádné vlastnické právo k nemovitosti, u které katastrální úřad rozhodoval o povolení zápisu vkladu práva, nesvědčí. Samotnou peněžitou pohledávku vůči majiteli nemovitosti, resp. právo odporovatelnosti podle
§42a obč. zákoníku, nelze subsumovat pod právo vlastnické. Právní teorie i soudní praxe je jednotná v názoru, že peněžitá pohledávka je vztahem závazkovým (srov. §488 a násl. obč. zákoníku), a nikoliv právem věcným, a proto nezakládá vlastnický vztah věřitele k věci, a tudíž ani nemůže požívat ochrany, která je ústavně zaručena právu vlastnickému (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 402/97). Na tom nic nemění skutečnost, že stěžovatel podal návrh na exekuci prodejem dotčené nemovitosti. Ochranu závazkového vztahu, tj. uznání existence a vynutitelnosti plnění pohledávky, resp. jakési základní právo na exekuci prodejem nemovitostí či základní právo odporovatelnosti Listina základních práv a svobod ani jiný ústavní právní předpis neznají. Ani námitku porušení čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nelze akceptovat. Sotva lze považovat za zneužití vlastnického práva samotnou dispozici (převod) s majetkem. Ostatně i za předpokladu, že by Ústavní soud akceptoval možnost námitky porušení vlastnického práva, musel by konstatovat, jako již v řadě svých rozhodnutí, že čl. 11 Listiny základních práv a svobod chrání toliko vlastnické právo skutečné, již existující, a nikoliv takové, které má teprve vzniknout nebo jehož povaha je sporná (srov. např. III. ÚS 23/93, resp. č. 5, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1).
Článek 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod zaručuje právo na projednání právní věci veřejně, za přítomnosti toho, jehož se věc týká, s možností vyjádřit se ke všem důkazům. Uvedená oprávnění však požívá jen osoba, o jejíž věc jde. Musí zde tedy existovat přinejmenším legitimní právní zájem podložený zákonem. V daném případě však rozhodnutím katastrálního úřadu nebyla práva stěžovatele přímo dotčena, nedochází ke změně jeho právního postavení, i když určitý zprostředkovaný vliv na jeho zájmy nelze popřít. Zákonodárce nicméně takové zprostředkované zájmy - nejde totiž o subjektivní práva - chrání jen do určité míry, resp. upřednostňuje ochranu subjektivního práva vlastnického jako práva základního. Proto zákonodárce sice ukládá správnímu úřadu zkoumat i otázku (dispozičního) omezení účastníka řízení rozhodnutím soudu, ale pouze ke dni podání návrhu na vklad (§5 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů), což souvisí se skutečností, že právní účinky vkladu nastávají dnem podání návrhu (§2 odst. 3 citovaného zákona). Ostatně od podání návrhu o povolení zápisu vkladu práva do vydání rozhodnutí obvykle uplyne relativně krátká doba (v daném případě asi jeden měsíc). V tomto směru nemohlo dojít k porušení stěžovatelova práva na spravedlivý proces, neboť správní úřad jednal v souladu se zákonem stanoveným postupem; nebyla totiž projednávána stěžovatelova "věc".
S uvedenými závěry nutně souvisí i stěžovatelova námitka vymezení účastníků řízení o povolení zápisu vkladu práva. Jak potvrzuje odborná literatura (Kopecký, M.: Účastníci správního řízení, Právní rozhledy 3/1998, str. 105 a násl.) i judikatura Ústavního soudu (usnesení sp. zn. I. ÚS 208/96), účastníky řízení vymezuje především ustanovení §14 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) a dále některé zvláštní zákony. Zvláštní zákon může okruh účastníků řízení jak rozšířit, tak i zúžit, neboť speciální úprava účastníků řízení v některých zvláštních správních řízeních má nepochybně své racionální opodstatnění (srov. též např. zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, aj.). Na tom nic nemění skutečnost, že ustanovení §14 odst. 2 správního řádu stanoví, že zvláštní zákon může za účastníky řízení označit i další subjekty. Dané ustanovení je vlastně nadbytečné, neboť zákon č. 265/1992 Sb., stejně jako zákon o správním řízení, mají právní sílu (obyčejného) zákona a uvedený odkaz ve správním řádu proto nelze chápat jako odkaz na zvláštní zákon, např. zákon č. 265/1992 Sb. Pozdější (a navíc speciální) zákon může přinést odlišnou úpravu bez dalšího. V době schválení zákona o správním řádu však zřejmě mělo toto ustanovení - i v souladu s dobovými komentáři - ten význam, že bylo zaměřeno na předpisy nižší právní síly (vyhlášky ministerstev). Šlo o to, že těmito předpisy nebylo možné zúžit okruh účastníků řízení. V současné době, kdy ústavní pořádek striktně stanoví podmínku zákonnosti v jednání správních úřadů, má dané ustanovení již charakter ustanovení obsolentního, resp. nadbytečného, neboť zákon (a pouze zákon), tj. předpis stejné právní síly jako správní řád, může - a skutečně často stanoví - závažné odchylky od správního řádu.
V praxi se tak vyskytují tři případy vymezení okruhu účastníků správního řízení. V prvním případě platí úprava obecná, neboť zvláštní zákon problematiku účastníků řízení neřeší, a proto se subsidiárně aplikuje §14 zákona č. 71/1967 Sb. Druhým případem jsou situace, kdy zákon výslovně provádí úpravu účastníků řízení (z různých důvodů) odlišně od úpravy obecné, a proto, na základě obecně uznávaného předpisu speciálního a předpisu obecného (k tomu srov. též sp. zn. III. ÚS 331/98, publ. Jako usnesení č. 1, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13), má přednost úprava zvláštní a správní řád nelze použít ani subsidiárně. Třetí skupinu tvoří případy, kdy zvláštní zákon rozšiřuje okruh účastníků řízení nad rámec §14 správního řádu, tedy aniž by obecně definovaný okruh účastníků řízení vylučoval. Zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, nutno zařadit do skupiny druhé, jak to vyplývá z jeho platné dikce. V §3 odst. 2 zákona se uvádí, že na řízení o povolení zápisu vkladu práva se vztahuje zákon o správním řízení, pokud zákon č. 265/1992 Sb. nestanoví jinak. V ustanovení §4 odst. 1 zákona jsou pak explicitně vymezeni účastníci dotčeného řízení. V daném případě tedy, pokud jde o stanovení okruhu účastníků řízení, nelze aplikovat §14 správního řádu, ale výlučně jen ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb. Je si třeba uvědomit, že účelem speciálních úprav účastníků řízení je především odstranění pochybností, kdo je účastníkem řízení, neboť definice v ustanovení §14 pocházející z roku 1967 je nepřesná, resp. příliš široká.
Ostatně stěžovatel sám uznává, že v daném případě, z hlediska účastenství v řízení, platí §4 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., když navrhuje zrušení citovaného ustanovení a uvádí, že "zrušením ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb. by pro vkladové řízení bylo rozhodné vymezení účastníků správního řízení podle §14 správního řádu" (str. 9 návrhu). Ústavní soud nepokládal za potřebné zkoumat, zda by za této hypotetické situace stěžovatel byl (měl být) účastníkem řízení. Jak vyplývá i ze shora uvedeného, kladný závěr není prima facie zřejmý.
Námitka zkrácení ústavně garantovaného práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod není případná. Soudní ochrana (závazkového) práva stěžovateli odepřena nebyla, ale byla zákonem stanoveným postupem poskytnuta. Co se týče námitky porušení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, toto ustanovení zakotvuje problematiku tzv. správního soudnictví, kterou podrobněji upravuje občanský soudní řád v
§244 a násl. Je použita konstrukce tzv. generální klauzule s negativním enumerativním výčtem, tzn. že lze přezkoumat každé správní rozhodnutí, pokud zákon výslovně nějakou skupinu rozhodnutí z přezkumu nevyloučí. Ustanovení §248 odst. 1 a 2 o. s. ř. obecně vypočítává, které správní akty nepodléhají přezkumu, v odst. 3 téhož ustanovení pak dále uvádí, že "kromě toho jsou z přezkoumávání soudem vyloučena rozhodnutí správních orgánů vydaná na základě ustanovení uvedených v příloze A...jakož i rozhodnutí, jejichž přezkoumávání vyloučí zvláštní zákony". Podle zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, lze ve správním soudnictví přezkoumávat jen ta rozhodnutí katastrálního úřadu, kterými nepovolil vklad práva (§5 odst. 3, arg. a contrario). Pokud se dále v citovaném ustanovení uvádí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí, týkajících se základních práv a svobod podle Listiny základních práv a svobod, ve vztahu k stěžovateli není možné tuto námitku uplatnit, jelikož, jak vyplývá z výše uvedeného, jeho základní subjektivní právo (vlastnické) nemohlo být ohroženo, neboť neexistuje; zprostředkovanému zájmu toto ustanovení ochranu neposkytuje.
Pokud jde o nález sp. zn. I. ÚS 279/95 (publ. jako nález č. 73, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8), na který stěžovatel ovšem poukazuje v rámci argumentace k návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 265/1992 Sb., je si třeba uvědomit, že jde o zcela jinou situaci skutkovou i právní. Skutkově šlo o případ účastenství stěžovatelů - spoluvlastníků podílu, který nebyl předmětem smlouvy předložené katastrálnímu úřadu k rozhodnutí o povolení zápisu vkladu práva - šlo tedy o skutečnou ochranu práva vlastnického podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Z hlediska právní situace byl aplikován zákon č. 265/1992 Sb., ve znění platném do 30. 6. 1996, tj. před novelou provedenou zákonem č. 90/1996 Sb. Zákon č. 265/1992 Sb., v tehdy platném znění, účastníky řízení o povolení zápisu vkladu práva explicitně nevymezil, a proto bylo subsidiární použití ustanovení §14 správního řádu adekvátní.
Pro úplnost Ústavní soud konstatuje, že i v případě meritorního posuzování ústavní stížnosti a respektování petitu formulovaného stěžovatelem, by nemohl návrhu vyhovět. Jedná se totiž o ústavní stížnost směřující proti "jinému zásahu orgánu veřejné moci". Ústavní soud by nemohl napadené rozhodnutí katastrálního úřadu (které má ve vztahu k stěžovateli právě charakter "jiného zásahu") zrušit, neboť zákon č. 182/1992 Sb., kterým jsou soudci Ústavního soudu vázáni (čl. 88 odst. 2 Ústavy ČR), mu umožňuje toliko zakázat příslušnému státnímu orgánu, aby v porušování práva pokračoval a přikázat mu, aby, pokud je to možné, obnovil stav před porušením (§82 odst. 3 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.).
Z obecnějšího pohledu pak není možné opominout, že i pro Ústavní soud, dokonce tím spíše, neboť se jedná o státní orgán garantující ochranu ústavnosti, platí stejně jako pro jiné státní orgány jedna ze stěžejních zásad právního státu upravená v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Ústavní soud jako nositel státní moci může vydat pouze takový akt, k jehož vydání ho opravňuje zákon. U státních orgánů totiž neplatí pravidlo platné pro soukromé osoby, že každý může činit, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). I tato argumentace podporuje závěr, že Ústavní soud nemůže zrušit rozhodnutí, které je napadáno jako "jiný zásah orgánu veřejné moci", protože zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, mu takové oprávnění nedává.
Jelikož Ústavní soud v daném případě nezjistil nic, co by nasvědčovalo tomu, že byla porušena ústavně zaručená práva, nezbylo než ústavní stížnost považovat za návrh zjevně neopodstatněný. Senát Ústavního soudu proto mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení usnesením podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, návrh ústavní stížnosti odmítl.
Ústavní soud není toho názoru, že by současný návrh byl v rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 279/95, protože nejde o totožný problém jako v tomto případě, kde nedospěl k závěru, že by ústavní práva stěžovatele, který byl v jiném postavení než stěžovatel v právě citovaném nálezu Ústavního soudu, byla porušena. Ovšem právě tato skutečnost svědčí o tom, že právní úprava správních předpisů, které platí pro tuto oblast, vykazuje takové nedostatky, že za určitých předpokladů může vzniknout situace, že stěžovateli bude odepřen přístup k obecnému soudu jen proto, že mu nebude přiznáno odpovídající postavení a přístup k soudu. V takovém případě by mohlo jít o situaci, že by mu byla odepřena možnost domáhat se nápravy porušení práv u obecného soudu a mohla by být porušena ustanovení mezinárodní Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Řešení této situace, mimo konkrétní případ, nepřísluší ovšem Ústavnímu soudu, ale buď moci zákonodárné nebo moci výkonné jako navrhovateli zákonů, a je proto na těchto orgánech, aby v tomto oboru správního práva, resp. správního soudnictví, sjednalo potřebnou nápravu, protože všechny případy nemohou být řešeny v kompetenci Ústavního soudu v rámci jeho pravomoci rušit rozhodnutí obecných soudů nebo jiných orgánů veřejné moci.
Jelikož byla ústavní stížnost odmítnuta, Ústavní soud se nezabýval návrhem na zrušení ustanovení §4 odst. 1, §5 odst. 1 poslední věty a §5 odst. 3 druhé věty zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. května 2000 JUDr. Vladimír Klokočka
předseda I. senátu Ústavního soudu