ECLI:CZ:US:2005:1.US.550.03
sp. zn. I. ÚS 550/03
Usnesení
I.ÚS 550/03
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera ve věci ústavní stížnosti S. H., zastoupeného Prof. JUDr. A. G., CSc., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2003, čj. 6 A 28/2001 - 49, takto:
1. Ústavní stížnost se odmítá .
2. Návrh na zrušení "dotčených ustanovení zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání", se odmítá .
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností se stěžovatel domáhal zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2003, čj. 6 A 28/2001 - 49, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva obrany ze dne 30. 1. 2001, čj. 45/3-3159/2001-8201. Tímto rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení (dále jen "VÚSZ") ze dne 12. 1. 2001, čj. 550407/1045-211/7, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o zpětné přiznání výsluhového příspěvku. Spolu s ústavní stížností podal stěžovatel návrh na zrušení dotčených ustanovení zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. V návrhu konkrétně neuvedl, která ustanovení navrhuje zrušit.
Podle názoru stěžovatele došlo rozsudkem Nejvyššího správního soudu k porušení čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dále čl. 1 Ústavy ČR, čl. 6 odst. 1 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 této Úmluvy a dále čl. 2 odst. 1 a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. V odůvodnění ústavní stížnosti stěžovatel uvedl, že byl ke dni 31. 10. 1994 propuštěn ze služebního poměru vojáka z povolání a byl mu, podle §33 zákona č. 76/1959 Sb., přiznán výsluhový příspěvek ve výši 4 500,-- Kč na dobu od 1. 11. 1994 do 6. 4. 2015. Na základě zákona č. 34/1995 Sb. byla stěžovateli výplata výsluhového příspěvku zastavena ke dni 31. 10. 1996, neboť podle tohoto zákona byly ze započtení vyloučeny některé doby, rozhodné pro výpočet výsluhového příspěvku. Nový zákon o vojácích z povolání č. 221/1999 Sb., účinný od 1. 12. 1999, nově upravil problematiku výsluhových příspěvků a v ustanovení §165 odst. 8 přiznal výsluhový příspěvek některým vojákům z povolání. První skupinu tvoří vojáci, jejichž služební poměr trval ke dni účinnosti zákona, druhou skupinu tvoří vojáci, jejichž služební poměr před účinností zákona zanikl, ale kteří byli na základě dobrovolnosti reatestováni. Citovaný zákon tedy umožnil, aby vyloučené doby byly opět započítány a aby výsluhový příspěvek byl opět vyplácen.
Stěžovatel podal dne 8. 1. 2001 žádost o zpětné přiznání výsluhového příspěvku. VÚSZ žádost stěžovatele zamítl, Ministerstvo obrany toto rozhodnutí potvrdilo a Nejvyšší správní soud jeho žalobu zamítl. Podle tvrzení stěžovatele hlavním důvodem pro zamítnutí žaloby byl výklad pojmu reatestován. Podle Nejvyššího správního soudu výraz "reatestován" je třeba vztáhnout výlučně k rozkazu ministra obrany č. 015/90, neboť zákon neposkytuje jiné vodítko pro výklad tohoto výrazu. Stěžovatel, ve smyslu tohoto rozkazu, reatestován nebyl a ani být nemohl, protože v době reatestací nevykonával žádnou funkci ve vojenském obranném zpravodajství. Stěžovatel považuje závěr soudu opírající se o uvedený výklad za nesprávný a domnívá se, že tímto výkladem bylo zasaženo do jeho výše uvedených základních práv.
Podle stěžovatele Nejvyšší správní soud zvolil ústavně nekonformní výklad výrazu "reatestován", který vedl k diskriminačním důsledkům, a je tedy v rozporu s citovanými ustanoveními Listiny. Stěžovatel zdůraznil, že v armádě probíhaly od roku 1989 různé druhy prověrek. Jednou z nich byly i "reatestace" podle rozkazu ministra obrany č. 015/90. Z tohoto rozkazu jasně vyplývá, že se prověrek nemohli zúčastnit vojáci z povolání, kteří v době provádění "reatestací" nesloužili u vojenského obranného zpravodajství (dále jen "VOZ"), resp. předtím u vojenské kontrarozvědky. Stěžovatel působil ve funkci, jejíž výkon mu nebyl započítán do doby rozhodné pro určení výše výsluhového příspěvku, režim "reatestací" podle uvedeného rozkazu se proto na stěžovatele nemohl vztahovat. Stěžovatel však absolvoval jiné formy hodnocení. Podle výkladu Nejvyššího správního soudu zákon vázal vznik práva na obnovení výplaty výsluhového příspěvku na právní skutečnost, kterou stěžovatel nemohl nijak ovlivnit a díky tomuto výkladu byl stěžovatel uvedeným rozhodnutím soudu diskriminován. Této diskriminaci by bylo možno zabránit tím, že by byl rozšířen význam pojmu "reatestován" tak, že by zahrnul i prověrky, hodnocení a pohovory, týkající se vojáků z povolání, bez ohledu na to, podle kterého rozkazu byly konkrétně prováděny.
Závěrem stěžovatel upozornil na skutečnost, že v opravném prostředku k Nejvyššímu správnímu soudu rozváděl důvody protiústavnosti ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. Soud se těmito námitkami vůbec nezabýval, odmítl je paušálním tvrzením, že ze stěžovatelem uváděných ustanovení ústavních předpisů a mezinárodních smluv nevyplývá, že by mezi základní lidská práva patřilo právo na výsluhový příspěvek. Toto stěžovatel netvrdil, ovšem všechna jím zmiňovaná ustanovení chrání princip rovnosti, který je stěžejním principem právního státu. Důsledkem tohoto principu je vyloučení libovůle ze strany zákonodárce v rozlišování subjektů a práv (nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 Ústavního soudu).
V souladu s ustanovením §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, si Ústavní soud vyžádal vyjádření účastníků řízení.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že vyložil-li §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. způsobem, uvedeným v odůvodnění svého rozsudku, učinil tak v mezích, které mu právní řád dovoluje a své závěry podrobně odůvodnil. Uvedl dále, že při rozhodování mu byl znám rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice. Podle jeho názoru však právní věc stěžovatele vychází z jiného skutkového základu i z jiné právní úpravy.
Ministerstvo obrany, zastoupené sekcí personální (dále jen "ministerstvo"), uvedlo, že ustanovení §165 odst. 7, ve znění zákona č. 254/2002 Sb., bylo do tohoto zákona zapracováno teprve na základě poslaneckého návrhu při projednávání zákona v Poslanecké sněmovně. Důvodem byla snaha "odškodnit" vojáky z povolání, příslušníky VOZ, kteří byli "reatestováni" a kteří se podíleli na ochraně rodin vojáků nasazených v roce 1991 v akci "Pouštní bouře" v Perském zálivu. Proto §165 odst. 7 citovaného zákona jednoznačně stanovil, že vojákovi, který byl na základě dobrovolnosti "reatestován" a shledán způsobilým konat dále službu, se do doby rozhodné pro přiznání výsluhových náležitostí započítává doba služby bez přihlédnutí k jejímu vyloučení podle zákona č. 34/1995 Sb. Toto ustanovení mělo dopad pouze na ty vojáky z povolání, jejichž služební poměr zanikl podle zákona č. 76/1959 Sb. a kterým byly, podle tohoto zákona, přiznány i výsluhové náležitosti. Na vojáky z povolání, kterým zanikl služební poměr podle zákona č. 221/1999 Sb., se již vyloučení dob podle zákona č. 34/1995 nevztahuje, neboť tento zákon byl zrušen zákonem č. 221/1999 Sb.
V souvislosti s výkladem pojmu "reatestován" ministerstvo poukázalo na problematiku posuzování poznámek pod čarou, které i podle stanoviska Ústavního soudu nejsou součástí právního předpisu. Podle názoru ministerstva při posuzování pojmu "reatestace" je třeba zohlednit skutečnost, že poprvé se tento pojem objevuje až v zákoně č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Pojem "reatestace" je proto třeba chápat podle zákona o vojácích z povolání pouze výlučně v návaznosti na rozkaz ministra obrany (dále jen "RMO") č. 015/1990 ze dne 26. 11. 1990. Jestliže se nelze opřít o obecně závazný právní předpis, který by pojem "reatestace" dříve uváděl, nelze než v duchu zásady "e ratione legis" vztáhnout dobrodiní ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., ve znění zákona č. 254/2002 Sb., k odkazu pod čarou, a tedy na RMO č. 015/1990. Podle názoru ministerstva, i když podobné prověrky byly prováděny před vydáním citovaného rozkazu i po jeho vydání, zpětné přiznání výsluhového příspěvku se váže jen na "reatestace", které byly učiněny pouze na základě RMO č. 015/1990.
Ministerstvo dále poukázalo na nález Ústavního soudu ČSFR, publikovaný pod č. 11/92 Sbírky nálezů ÚS ČSFR, ve kterém vyložil, že rovnost není kategorií abstraktní a že z tohoto principu neplyne, že by každému muselo být automaticky přiznáno jakékoliv právo. Je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Nesmí však postupovat libovolně, ale musí tak činit ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Kritéria, podle nichž tak činí, musí být objektivní. Cílem ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb. bylo preferovat určitou složku armády. Zákonodárce tak přiznal více výhod určité skupině osob, která byla zařazena ve speciální složce armády. Podle ministerstva je nesporné, že takový přístup státu byl ve veřejném zájmu. Zákonodárce tak projevil preferenční přístup, který nenese znaky diskriminace ani nerovnosti, neboť každá ze skupin vojáků, na které měl zákon č. 34/1995 Sb. dopad, je definována rozličnými znaky. Závěrem ministerstvo poukázalo na to, že případ "Bucheň proti České republice", na který se odvolává stěžovatel, nelze stavět do jedné roviny s věcí stěžovatele.
Z rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 12. 1. 2001, čj. 550407/1045-211/7, Ústavní soud zjistil, že tímto rozhodnutím nebylo vyhověno žádosti stěžovatele o zpětné přiznání výsluhového příspěvku, podané dne 8. 1. 2001. Podle odůvodnění tohoto rozhodnutí, ze zrušení zákona č. 34/1995 Sb. nevyplývá pro stěžovatele nárok na opětovné přiznání výsluhového příspěvku ve výši odpovídající zápočtu doby služby v délce 20 ukončených roků, neboť právní vztahy hmotného i procesního práva, které vznikly za platnosti práva starého, tj. zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb., se řídí zásadně tímto právem, a to až do doby účinnosti práva nového, kterým je zákon č. 221/1999 Sb. Stěžovatel nesplnil podmínky pro přiznání výsluhového příspěvku podle tohoto zákona, neboť jeho služební poměr skončil v roce 1994 podle zákona č. 76/1959 Sb. a v průběhu služebního poměru nebyl "reatestován", jak to vyžaduje §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., s odkazem na RMO č. 015/1990. Podle tohoto rozkazu se "reatestace" týkaly pouze těch vojáků z povolání, kteří byli zařazeni ve VOZ. Vojáci, kteří v době provádění "reatestací" ve VOZ zařazeni nebyli, byli sice v letech 1990 až 1993 rovněž prověřováni, ale nejednalo se o "reatestace", jak to vyžaduje ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb.
Rozhodnutím Ministerstva obrany - finanční sekce, jako orgánu odvolacího, ze dne 30. 1. 2001, čj. 45/3-3159/2001-8201, bylo odvolání stěžovatele zamítnuto a napadené rozhodnutí v plném rozsahu potvrzeno. Podle odůvodnění tohoto rozhodnutí stěžovatel, v době provádění "reatestací" podle RMO č. 015/1990, nebyl zařazen ve vojenském obranném zpravodajství, nepodrobil se "dobrovolné reatestaci", proto nesplňuje zákonem vyžadovanou podmínku "reatestace", uvedenou v §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., pro opětovné přiznání výsluhového příspěvku. Ministerstvo uvedlo, že základním východiskem pro VÚSZ i pro odvolací orgán je text zákona č. 221/1999 Sb., který v §165 odst. 8 užívá pojem "reatestován". Tento pojem je dále použit pouze v RMO č. 015/1990, v žádném jiném rozkazu ministra obrany se nevyskytuje. Vojáci z povolání, kteří v době provádění "reatestací" (listopad a prosinec 1990, leden 1991) nebyli zařazeni ve VOZ, byli v letech 1990 až 1993 rovněž prověřováni různými formami, ale v žádném případě se u nich nejednalo o "reatestace" podle §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. RMO č. 015/1990 se týkal výhradně vojáků z povolání zařazených ve VOZ, kteří do ledna 1990 vykonávali službu v bývalé vojenské kontrarozvědce. Z tohoto důvodu byl v odkazu 48) v §165 odst. 8 citovaného zákona uveden pouze RMO č. 015/1990. Nelze proto do okruhu osob, kterých se "reatestace" podle RMO č. 015/1990 týkaly, zahrnout ty vojáky z povolání, kteří nebyli v rozhodné době zařazeni ve VOZ.
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2003, čj. 6 A 28/2001 -49, Ústavní soud zjistil, že žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva obrany ze dne 30. 1. 2001, čj. 45/3-3159/2001-8201, byla zamítnuta. V odůvodnění Nejvyšší správní soud uvedl, že k tomu, aby soud mohl posoudit zákonnost napadeného rozhodnutí odvolacího orgánu, musel se vypořádat s otázkou, co lze zahrnout do pojmu "reatestace". Citovaný zákon v §165 odst. 8 uvádí pojem "reatestace" a odkazuje na poznámku pod čarou č. 48, v níž se poukazuje na RMO č. 015/1990 a usnesení branných a bezpečnostních výborů FS ČSFR o vyslání poslanců FS do prověrkových komisí Ministerstva obrany ČSFR. Problematikou, jak posuzovat poznámku pod čarou, se zabýval i Ústavní soud ve věcech sp. zn. I. ÚS 277/96 a sp. zn. II. ÚS 276/96. Vyjádřil závěr, že poznámky pod čarou nejsou součástí právního předpisu, ale jedná se o informaci k výkladu "e ratione legis". Pojem "reatestace" se poprvé objevil v branném zákonodárství v zákoně č. 221/1999 Sb. Soud při výkladu tohoto pojmu vzal v úvahu, že z hlediska gramatického nelze užít výklad, který by se opíral pouze o volný překlad slova "reatestace", protože výjimečnost užití tohoto pojmu jej neumožňuje chápat v extenzivním rozsahu. Z uvedených důvodů je třeba vyložit pojem "reatestace" podle zákona č. 221/1999 Sb. výlučně ve vazbě na RMO č. 015/1990, neboť jiný podklad zákon nenabízí. Jestliže se nelze opřít o obecně závazný právní předpis, který by pojem "reatestace" dříve uváděl, je nutno, podle zásady "e ratione legis", vztáhnout dobrodiní ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. právě k odkazu pod čarou, tj. na RMO č. 015/1990 a navazující usnesení výborů FS ČSFR. I když byly prováděny jiné prověrky obdobné povahy, přiznání výsluhového příspěvku zpětně se váže jen na "reatestace", které byly uskutečněny na jeho základě. Případná obsahová podobnost s dříve nebo později prováděnými prověrkami tak není rozhodující. Skutečnost, že stěžovatel se nepodrobil "reatestaci" podle RMO č. 015/1990, jím nebyla zpochybňována.
Po zhodnocení všech výše uvedených skutečností, s odvoláním na svou dosavadní judikaturu (sp. zn. IV. ÚS 508/03, ze dne 21. 4. 2004, sp. zn. III. ÚS 481/03, ze dne 2. 6. 2004, či sp. zn. III. ÚS 288/04, ze dne 16. 9. 2004), dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud se neztotožnil s námitkou stěžovatele, že rozhodnutím Nejvyššího správního soudu byl diskriminován tím, že soud neprovedl ústavně konformní výklad ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., pokud jde o výraz "reatestován". Stěžovatel v ústavní stížnosti polemizuje s právním názorem Nejvyššího správního soudu, vyjadřuje nesouhlas s jeho výkladem §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. a předestírá svůj vlastní výklad. Skutečnost, že stěžovatel nesouhlasí s právním názorem obecného soudu, ještě automaticky neznamená, že došlo k porušení jeho základních práv a nezakládá to důvod pro úspěšnost ústavní stížnosti.
Podle názoru Ústavního soudu se jak odvolací správní orgán, tak zejména Nejvyšší správní soud všestranně a velmi podrobně zabývaly výkladem pojmu "reatestace", který (zcela ojediněle) užívá §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. a dospěly ke shodnému závěru, že tento pojem je třeba chápat pouze v návaznosti na RMO č. 015/1990. Oba orgány své závěry řádně a přiléhavě odůvodnily.
Ústavní soud plně odkazuje na závěry, které již vyjádřil i Ústavní soud ČSFR v nálezu č. 11/1992 Sbírky nálezů a rozhodnutí ÚS ČSFR, podle kterého z principu rovnosti neplyne, že by každému muselo být automaticky přiznáno jakékoliv právo. Stát může stanovit, že určité skupině občanů poskytne méně výhod, než skupině jiné. Nesmí však uplatňovat libovůli, musí tak činit ve veřejném zájmu a kritéria, podle nichž tak činí, musí mít objektivní charakter. Předmětné ustanovení zákona č. 221/1999 Sb. preferuje, ve veřejném zájmu, určitou speciální složku armády. Zákonodárce tak stanovil preference pro určitý okruh osob, ale tento přístup nenese znaky diskriminace ani nerovnosti. Jinými slovy, pokud zákon stanoví určité výhody pro určitou skupinu osob z určitých objektivních důvodů, nejedná se ani o porušení rovnosti, ani o diskriminaci.
Podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle názoru stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem, popřípadě zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
Stěžovatel využil tohoto práva a podal návrh na zrušení "dotčených ustanovení zákona č. 221/1999 Sb." Na tomto místě je nutno poznamenat, že tento návrh stěžovatele vykazuje nedostatky, které by bylo nutno odstranit v případě, že by přicházelo v úvahu jeho projednání. Návrh neobsahuje ani přesné označení ustanovení, jehož zrušení požaduje, ani není z hlediska ústavně-právního dostatečně odůvodněn. Z ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že návrh na zrušení zákona a jiného právního předpisu má akcesorickou povahu, protože jej lze podat pouze spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydaného na základě aplikace napadeného právního předpisu či jeho části. Z toho důvodu je-li ústavní stížnost sama zjevně neopodstatněná, je zjevně neopodstatněný i akcesorický návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení. Proto Ústavní soud nepokládal za nutné vyzývat stěžovatele k upřesnění této části návrhu.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěl Ústavní soud k závěru, že jsou splněny podmínky ustanovení §43 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Proto, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení, ústavní stížnost, stejně jako návrh na zrušení části zákona č. 221/1999 Sb., odmítl, neboť se jedná o návrhy zjevně neopodstatněné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. května 2005
JUDr. Ivana Janů
předsedkyně I. senátu Ústavního soudu