ECLI:CZ:US:2005:2.US.503.03
sp. zn. II. ÚS 503/03
Usnesení
II.ÚS 503/03
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Michaely Židlické a soudců JUDr. Elišky Wagnerové a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci stěžovatele Ing. J. K., zastoupeného Prof. JUDr. A. G. CSc., o ústavní stížnosti proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR v Brně, č. j. 6 A 30/2001-37, ze dne 20. srpna 2003 ve spojení s návrhem na zrušení ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností napadl stěžovatel výše uvedené rozhodnutí obecného soudu. V ní uvádí, že jím byla porušena jeho ústavní práva zaručená čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě a čl. 2 odst. 1 a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Stížnost byla podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), spojena s návrhem na zrušení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů. K zásahu do výše uvedených základních práv mělo dojít tím, že stěžovateli jako bývalému vojáku z povolání nebyl zpětně přiznán výsluhový příspěvek za jeho službu v armádě.
Z obsahu spisu 6A 30/2001 Vrchního soudu v Praze Ústavní soud zjistil, že stěžovatel byl po dobu 22 roků, čtyř měsíců a šesti dnů vojákem z povolání. Po propuštění ze služebního poměru na vlastní žádost dnem 31. prosince 1993 mu byl přiznán od 1. ledna 1994 výsluhový příspěvek podle §33 odst. 1 písm. c) zákona č. 76/1959 Sb. v částce 4.366,- Kč po dobu od 1. ledna 1994 do 12. července 2013. Po přijetí zákona č. 34/1995 Sb. byl stěžovateli výsluhový příspěvek upraven a dnem 1. listopadu 1996 bylo jeho vyplácení zcela zastaveno s odkazem na ustanovení §33 odst. 1 písm. b) zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb. Po účinnosti nového zákona o vojácích z povolání (z. č. 221/1999 Sb.), který zrušil zákon předešlý (včetně jeho novel), dospěl stěžovatel k tomu, že pro něj nastala zcela nová situace, a proto požádal Vojenský úřad sociálního zabezpečení, aby mu jej zpětně přiznal, což bylo výše uvedeným rozhodnutím zamítnuto. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání k Ministerstvu obrany ČR. To však ministerstvo rozhodnutím č. j. 45/3-3158/2001-8201 dne 25. ledna 2001 zamítlo. Stěžovatel podal následně dne 5. března 2001 žalobu k Vrchnímu soudu v Praze, kde se domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva obrany. To bylo dle stěžovatelova názoru v rozporu s §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., neboť oba dva správní orgány nesprávně a nezákonně interpretovaly a aplikovaly poznámku pod čarou č. 48 za slovem "reatestován", která podle stěžovatele není součástí normativního textu právního předpisu, a nemá proto normativní povahu. Nemůže tak být závazným vodítkem interpretace a nemůže navíc zakládat nerovnost. Stěžovatel se tak domnívá, že podmínky "reatestace" v duchu zákona splňuje, neboť byl např. v roce 1990 na základě rozkazu ministra národní obrany ČSSR nazvaného "Atestační řízení v ČSLA" komplexně individuálně prověřen co do předpokladů pro výkon zastávané funkce. Na základě rozkazu ministra obrany ČR č. 23 z 11. května 1993 byl v rámci mimořádného hodnocení vojáků z povolání opětovně osvědčen, tedy vlastně "reatestován" jako způsobilý pro další službu v armádě.
Po reorganizaci správního soudnictví se celou věcí podle §132 zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním, již nezabýval Vrchní soud v Praze, ale Nejvyšší správní soud ČR. Ten žalobu rozsudkem č. j. 6 A 30/2001-37, ze dne 20. srpna 2003 zamítl jako nedůvodnou. V odůvodnění svého rozhodnutí mimo jiné uvedl, že stěžovatel nikterak nekonkretizuje, v čem je ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. v rozporu s Listinou. Konkrétněji nemohl Nejvyšší správní soud dovodit, že by bylo možné od Listinou chráněných hospodářských, sociálních a kulturních práv dovodit základní lidské právo v podobě práva na výsluhový příspěvek. Rovněž z dalších žalobcem uváděných smluv není možné dovodit, že by ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. bylo s nimi v rozporu. Nejvyšší správní soud konstatoval, že je mu z úřední činnosti známo, že rozkaz ministra národní obrany č. 11 byl vydán dne 16. února 1990 s názvem "Atestační řízení v Československé lidové armádě". Dne 26. listopadu 1990 byl vydán rozkaz ministra obrany ČSFR č. 015/1990 s názvem "Reatestace důstojníků vojenského obranného zpravodajství", v němž bylo nařízeno provést reatestace. Rozkazem ministra obrany ČR z 11. května 1993 bylo nařízeno "mimořádné hodnocení vojáků z povolání Armády ČR". Přitom reatestace se týkala výlučně důstojníků vojenského obranného zpravodajství, kdežto mimořádné hodnocení vojáků z povolání dle rozkazu č. 23/1993 se této skupiny vojáků nedotýkalo. Podle §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., vojákovi, který byl na základě dobrovolnosti reatestován a shledán způsobilým konat dále službu nebo jehož služební poměr trvá ke dni účinnosti tohoto zákona, se do doby trvání služebního poměru, rozhodné pro přiznání výsluhových náležitostí, započítává doba služby v rozsahu uvedeném v odstavci 7 bez přihlédnutí k vyloučení doby služby podle zvláštního právního předpisu. Pokud byl takovému vojákovi po skončení služebního poměru přiznán výsluhový příspěvek, který mu byl snížen nebo zastaven z důvodu uvedeného zvláštním právním předpisem, přiznává se výsluhový příspěvek zpětně a jeho výše se přepočte ode dne účinnosti tohoto zákona, a to za podmínek a ve výši náležející ke dni skončení služebního poměru po přičtení všech zvýšení, která by k němu náležela od tohoto dne, pokud nárok na výsluhový příspěvek nezanikl uplynutím doby nebo dosažením věku 60 let. Stěžovatel ani Ministerstvo obrany nerozporovali skutkový stav, který byl vylíčen oběma účastníky shodně, není sporu ani o průběhu vykonané služby stěžovatele ani o době skončení činné služby, avšak jde o otázku výkladu ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., na jehož základě se zpětné přiznání výsluhového příspěvku přiznává. Rozhodující podle názoru Nejvyššího správního soudu bylo, co lze do pojmu "reatestace" zahrnout. Zákon v citovaném ustanovení §165 odst. 8 uvádí pojem reatestace spolu s odkazem na poznámku pod čarou č. 48, v níž se poukazuje na rozkaz ministra obrany č. 015/1990 a usnesení branných a bezpečnostních výborů Federálního shromáždění ČSFR ze dne 18. prosince 1990, č. 47. Problematikou, jak posuzovat poznámku pod čarou, se zabýval Ústavní soud ČR, mj. ve věcech I. ÚS 277/96 a II. ÚS 276/96, kdy vyšel z toho, že poznámky pod čarou nejsou součástí právního předpisu a jedná se o informaci k výkladu e ratione legis. S tímto vědomím přistupoval Nejvyšší správní soud k řešení věci samé. Dle něj se pojem reatestace poprvé objevil v branném zákonodárství spolu se zákonem č. 221/1999 Sb. Poté až vyhláška č. 473/2000 Sb. Ministerstva zdravotnictví a Ministerstva zemědělství pracuje s pojmem reatestace, avšak v jiných souvislostech. Český právní řád zná pojem atest, atestace či atestování, avšak s výjimkou nařízení vlády ČR č. 79/1994 Sb. vždy mimo oblast branného zákonodárství. Soud při výkladu tohoto pojmu také zvážil, že reatestace není zařazena do slovníku spisovné češtiny. Neobvyklost a výrazná ohraničenost užití tohoto cizího slova tak z pohledu gramatického výkladu nutí soud vnímat tuto zákonnou podmínku v souvislosti s poskytnutím dobrodiní zákona jako vážící se toliko k určité ohraničené skupině vojáků z povolání. Zákon přiznává materiální výhody rovněž jen jedné skupině občanů, totiž vojákům z povolání. Tato specifičnost zabezpečení občanů není chápána jako diskriminační; soud pak nevnímá jako diskriminační opatření, kdy v rámci této skupiny dochází k jisté diferenciaci. Z hlediska gramatického nelze užít výklad, jež by se opíral pouze o volný překlad slova reatestace, jak žalobce naznačuje, protože výjimečnost užití tohoto slova neumožňuje chápat jej v extenzivním rozsahu. Nejvyšší správní soud proto chápe reatestace podle zákona č. 221/1999 Sb. výlučně ve vazbě na RMO č. 015/1990 ze dne 26. listopadu 1990, neboť jiný podklad zákon nenabízí. Jestliže se tedy nelze opřít o obecně závazný právní předpis, jež by pojem reatestace dříve uváděl, nelze než v duchu zásady e ratione legis vztáhnout dobrodiní ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. právě k odkazu pod čarou, tedy na RMO č. 015/1990 a navazující usnesení výborů FS ČSFR. Jakkoliv tedy mohly být prováděny prověrky obdobné povahy před vydáním tohoto rozkazu Ministerstva obrany či po něm, přiznání výsluhového příspěvku zpětně se váže jen na reatestace, jež byly uskutečněny na jeho základě, resp. pokud byly uskutečněny na základě takového rozkazu, jež výslovně pohovory či prověrky za reatestaci označil. Případná obsahová podobnost s dříve či posléze prováděnými prověrkami či pohovory tak není rozhodující. Skutečnost, že reatestaci dle RMO č. 015/1990 se stěžovatel nepodrobil, jím nebyla zpochybňována. Stěžovatel se tak dle Nejvyššího správního soudu zcela jednoznačně nepodrobil reatestaci na základě RMO č. 015/1990 a nepřiznáním výsluhového příspěvku stěžovateli tak žádný zákon porušen nebyl.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu napadl stěžovatel včas podanou ústavní stížností. V ní stěžovatel mj. vyjádřil své přesvědčení, že na straně jedné nezpochybňuje skutková zjištění, ze kterých Nejvyšší správní soud vycházel. Na straně druhé však namítá, že soud došel k nesprávnému závěru, když zaujal stanovisko, že výraz "reatestován" je třeba vztáhnout výlučně k rozkazu ministra obrany č. 015/90. Stěžovatel pak mj. poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), kde Evropský soud pro lidská práva dovodil, že i právo na výsluhový příspěvek je chráněno čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy. Stěžovatel dále uvádí, že zákonodárce postupoval zcela libovolně a nezvážil, že v důsledku zákonné úpravy vznikne skupina osob - bývalých vojáků z povolání, kteří jsou diskriminováni na určitých výhodách ve vztahu k jiné skupině vojáků z povolání, a to na základě kritérií, které nemohli žádným způsobem ovlivnit. Proto podal stěžovatel současně návrh na zrušení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, v platném znění.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníka řízení - Nejvyššího správního soudu. Z tohoto vyjádření, které bylo Ústavnímu soudu doručeno 27. listopadu 2003, plyne, že Nejvyšší správní soud se nedomnívá, že by výraz "reatestován" v napadeném rozhodnutí byl vyložen ústavně nekonformním způsobem. Učinil tak v mezích, které mu právní řád dovoluje, přičemž své závěry podrobně zdůvodnil. Při rozhodování právní věci stěžovatele byl soudu znám rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), soud však má za to, že právní věc stěžovatele vychází z jiného skutkového stavu i jiné právní úpravy, a proto závěry citovaného rozsudku nelze vztáhnout na právní věc stěžovatele. Proto Nejvyšší správní soud navrhl ústavní stížnost zamítnout.
Ústavní soud došel k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. V mnoha svých předchozích rozhodnutích Ústavní soud judikoval, že není vrcholem soustavy obecných soudů a nemůže proto na sebe brát právo přezkumného dohledu nad jejich činností. To ovšem jen v případech, kdy tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny a pokud napadeným rozhodnutím nebylo porušeno základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou, kterou je ČR vázána. Nic takového však ve výše uvedené věci zjištěno nebylo.
Co se týká stěžovatelova odkazu na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), toto rozhodnutí se týkalo skutkově jiné situace, neboť zákon č. 304/1993 Sb. přímo stanovil, že pokud soudce vojenského soudu udělí souhlas s přidělením k určitému (obecnému) soudu, nepřísluší mu po dobu funkce soudce nárok na výplatu výsluhového příspěvku. V tomto případě řešil Evropský soud pro lidská práva nestejné postavení propuštěných vojáků (vojáků, kteří udělili souhlas s přidělením k obecnému soudu a vojáky, kteří tento souhlas neudělili). Tento případ však na stěžovatele aplikovat nelze.
Jádro právního problému celého případu leží především ve výkladu pojmu "reatestace". Ten si stěžovatel interpretuje po svém, když za "reatestaci" považuje různé prověrky, kterým se po svém dlouholetém působení v armádě komunistického Československa podrobil po roce 1989. Nejvyšší soud však později zcela jednoznačně vysvětlil, proč nelze stěžovatelovu interpretaci připustit a proč lze za "reatestaci" v duchu českého právního řádu považovat jedině prověrku vykonanou na základě Rozkazu ministra obrany č. 015/1990. Jen ta byla nezbytnou podmínkou přiznání výsluhového příspěvku. Na celé věci nic nemění ani fakt, že odkaz na Rozkaz ministra obrany je v zákoně uveden v poznámce pod čarou, která - jak plyne z ustálené judikatury Ústavního soudu - není součástí právního předpisu. K této problematice se Ústavní soud (dokonce přímo v souvislosti s výsluhovými příspěvky) vyslovil například ve svém dřívějším rozhodnutí IV. ÚS 508/03. V něm konstatoval, že posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky. Ta z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení. Mohou však sloužit obecným soudům jako jedna z pomůcek, které při výkladu právní normy soud použije.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku přesvědčivě a logicky vysvětlil, jaké úvahy jej vedly k napadenému výroku a k provedenému výkladu pojmu reatestace a nevybočil přitom podle Ústavního soudu z mezí ústavnosti. Ústavní soud se rovněž ztotožňuje s názorem obsaženým v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, který správně dovodil, že z Listiny chráněných hospodářských, sociálních a kulturních práv lze stěží dovodit základní lidské právo v podobě nároku na výsluhový příspěvek. Odepření výsluhového příspěvku stěžovateli tak nejen že nemůže být protiústavní, a tedy porušující principy rovnosti, ale je navíc zcela v rámci zákonnosti.
Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu nebylo zasaženo do žádných základních práv stěžovatele. Proto podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
V souvislosti se stěžovatelovým návrhem na zrušení ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, pak Ústavní soud v souladu se svou judikaturou konstatuje, že byla-li ústavní stížnost podle výše uvedeného ustanovení odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného podle §74 zákona o Ústavním soudu. Je-li totiž samotná ústavní stížnost zjevně neopodstatněná, a tedy věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení. Ústavní soud proto tento návrh podle §43 odst. 2 písmeno b) zákona o Ústavním soudu, odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2005
JUDr. Michaela Židlická
předsedkyně senátu