ECLI:CZ:US:2006:4.US.355.05
sp. zn. IV. ÚS 355/05
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 22. března 2006 v senátě složeném z předsedkyně Vlasty Formánkové, soudce Miloslava Výborného a soudkyně Michaely Židlické o ústavní stížnosti 1) D. T. a 2) Ing. K. P., obou zastoupených JUDr. Milanem Hulmákem, advokátem, AK Botičská 4, Praha 2, 128 00 Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2005, č. j. 4 As 29/2003-116, a proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 5. 2003, č. j. 30 Ca 123/2002-58, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ve svých včas podaných a obsahově shodných ústavních stížnostech se stěžovatelé domáhají kasace v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů, neboť dle jejich tvrzení byli zkráceni na svém právu na přístup k soudu podle článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a to tím, že Krajský soud v Plzni správní žalobu stěžovatelů odmítl, protože nepodali nepřípustné odvolání, přičemž soud na tuto žalobu retroaktivně aplikoval soudní řád správní. Dále v soudním řízení mělo dojít k porušení základních pravidel spravedlivého procesu podle článku 36 odst. 1 Listiny tak, že Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti, aniž by si opatřil správní spis.
Ústavní soud z důvodu hospodárnosti a efektivity řízení podle ustanovení §63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") ve spojení s ustanovením §112 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen "o.s.ř") usnesením ze dne 14. 7. 2005, č. j. IV. ÚS 355/05-12, obě ústavní stížnosti spojil ke společnému řízení s tím, že budou nadále vedeny pod sp. zn. IV. ÚS 355/05.
Ústavní soud si vyžádal spis Krajského soudu v Plzni, sp. zn. 30 Ca 123/2002, spisy Magistrátu města Karlovy Vary č. SÚ/1324/02/Nov a SÚ/6336/01/Nov, z nichž zjistil následující.
Magistrát města Karlovy Vary, stavební úřad, vydal dne 28. 3. 2002 stavební povolení, č. j. SÚ/1324/02/Nov-330, pro stavbu autoservisu Manfred Schöner na pozemku čp. 88 v katastrálním území Tašovice. Dne 17. 4. 2002 podali stěžovatelé u Okresního úřadu Karlovy Vary odvolání proti tomuto rozhodnutí, přičemž vadu řízení spatřovali v tom, že s nimi nebylo jednáno jako účastníky řízení a rozhodnutí jim nebylo doručeno, ač účastníky byli. Dne 27. 5. 2002 podali žalobu u Krajského soudu v Plzni, kde mj. tvrdili totéž, co v odvolání. Okresní úřad v Karlových Varech odvolání stěžovatelů posoudil jako podnět k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle ustanovení §60 správního řádu, a proto Krajský soud v Plzni k podnětu účastníků řízení přerušil. Poté, co bylo mimoodvolací řízení pravomocně skončeno rozhodnutím Krajského úřadu Karlovarského kraje, odboru regionálního rozvoje, ze dne 28. 3. 2003, č. j. 495/RR/RO/SP/03, (nabytí právní moci dne 14. 4. 2003), přičemž napadené rozhodnutí nebylo pravomocně zrušeno, změněno ani nahrazeno jiným, čímž odpadla překážka řízení, soud vyslovil, že se pokračuje v řízení a žalobu usnesením ze dne 14. 5. 2003, č. j. 30 Ca 123/2002-58, odmítl. V odůvodnění uvedl, v souladu s ustanovením §130 soudního řádu správního (dále jen "s.ř.s.") řízení zahájené, avšak nedokončené před nabytím účinnosti s.ř.s. bude dokončeno podle tohoto nového právního předpisu, a žalobu odmítl proto, že stěžovatelé nepodali proti napadenému rozhodnutí odvolání, čímž nevyčerpali řádné opravné prostředky podle ustanovení §5 s.ř.s. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. března 2005, č. j. 4 As 29/2003-116, kasační stížnost zamítl s odůvodněním, že stěžovatelé podali správní žalobu v době, kdy o jejich odvolání ještě nebylo rozhodnuto správním orgánem II. stupně, a tak nesplnili podmínku uvedenou v ustanovení §5 s.ř.s.
Stěžovatelé Nejvyššímu správnímu soudu vytýkají, že rozhodl, aniž by měl k dispozici správní spis, a proto není jasné, v jakém rozsahu měl možnost se s celou záležitostí seznámit a posoudit faktickou reálnost a efektivnost postupu, jenž měli stěžovatelé zachovat. Stěžovatelé konstatují, že závěry formulované Nejvyšším správním soudem nemají v podstatném rozsahu oporu v soudním spisu.
Další výtky stěžovatelé směřují vůči posouzení přípustnosti žaloby podle s.ř.s., kterážto žaloba byla podána za účinnosti předchozí právní úpravy. Podle předchozí právní úpravy by žaloba nebyla odmítnuta jako nepřípustná, jestliže byla podána někým, kdo tvrdil, že mu rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno, ač s ním jako s účastníkem mělo být jednáno. V takovém případě soud ověřil správnost tohoto tvrzení, uložil správnímu orgánu doručit tomuto účastníkovi rozhodnutí a následně o žalobě rozhodl (§250b odst. 2 o.s.ř.). Soudní řád správní takové ustanovení neobsahuje, avšak stěžovatelé při podání žaloby nemohli předvídat, že se žaloba následně stane nepřípustnou. Postup obecných soudů představuje pravou retroaktivitu soudního řádu správního, když ve své podstatě ex tunc dochází k odmítnutí žaloby pro nepřípustnost. Dále soudy trvají na tom, aby stěžovatelé podali odvolání, které je ovšem nepřípustné, jak vyplývá z judikatury Krajského soudu v Plzni (rozhodnutí sp. zn. 58 Ca 52/2003, 58 Ca 16/2004). V požadavku podat nepřípustné odvolání stěžovatelé spatřují přepjatý formalismus stojící v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (III. ÚS 138/2000). To, že jsou stěžovatelé nuceni podat zjevně nepřípustné odvolání, které bude následně posuzováno jako podnět k přezkumu mimo odvolací řízení, je také v rozporu s ustanovením §5 s.ř.s., které vyžaduje vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zákon. Podnět k zahájení přezkumu mimo odvolací řízení není řádným opravným prostředkem. Stěžovatelé uvádějí, že oba soudy shledávají své rozhodnutí problematické a zabývají se otázkou, zda tímto způsobem nedochází k odepření spravedlnosti, a konstatují, že stěžovatelé do jisté míry nemohou ovlivňovat postup správních orgánů v tom směru, jakým způsobem posuzovat podání výslovně označená jako odvolání. Formalismus se projevuje o to více, že Krajský soud v Plzni na poměrně dlouhou dobu řízení o žalobě přerušil. Pokud byla žaloba nepřípustná, neměl řízení přerušovat, ale žalobu ihned odmítnout jako nepřípustnou. Argumentace obou soudů, že je možné napadnout rozhodnutí o odvolání, je mylná, jelikož případ stěžovatelů ukazuje, že takto odložená soudní ochrana není ve skutečnosti účinná.
Předseda senátu Krajského soudu v Plzni ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvádí, že soud je v žalobních návrzích vázán intertemporálním ustanovením §130 odst. 1 s.ř.s., které výslovně řeší konflikt staré procesní úpravy správního soudnictví a úpravy nové kategorickým požadavkem provést řízení neskončená do 31. 12. 2002 podle právní úpravy v části třetí, hlavě druhé, dílu prvním s.ř.s. Obě právní úpravy za základní procesní podmínku řízení označují povinnost žalobců vyčerpat řádné opravné prostředky, připouští-li je zvláštní zákon (§247 odst. 2 o.s.ř., §5 s.ř.s.), jinak soud žalobu odmítne jako nepřípustnou. Meritorní projednání žaloby při nedostatku vyčerpání řádných opravných prostředků neumožňoval ani postup dle ustanovení §250b odst. 2 o.s.ř, protože jeho smyslem bylo pouze docílit stavu, kdy žalobci, s nimž správní orgán nejednal v procesní pozici účastníka řízení, bude problematizované rozhodnutí doručeno. Po doručení rozhodnutí však následovalo vždy procesní rozhodnutí soudu. Nelze tudíž opodstatněně tvrdit, že změna právní úpravy jde v neprospěch stěžovatelů. Posouzení přípustnosti správní žaloby podle právní úpravy účinné v době podání žaloby by ve své podstatě nemohla přivodit žalobcům příznivějším právní důsledky, zejména by jejich věc nemohla být na základě jimi podané žaloby soudem meritorně vyřešena.
K citovaným rozhodnutím Krajského soudu v Plzni předseda senátu uvádí, že je v nich právní úvaha stran odvolání opomenutých účastníků dovedena dále a mj. je vysloven v podstatě obecný právní závěr o jeho nepřípustnosti. Podání řádného opravného prostředku však neztrácí svůj význam, neboť rozhodnutí podle ustanovení §60 správního řádu se neomezuje jen na výrok o nepřípustnosti odvolání, nýbrž je odvolací orgán povinen přezkoumat i nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení nebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení. K okamžitému neodmítnutí žaloby předseda senátu upřesňuje, že z podané žaloby nebylo zřejmé, že stěžovatelé napadli rozhodnutí stavebního úřadu odvoláním. Poněvadž krátce poté požádali o přerušení řízení vzhledem k zahájení řízení podle ustanovení §65 správního řádu, soud návrhu vyhověl, aniž by měl k dispozici správní spis. Předseda senátu navrhuje, aby ústavní stížnost byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná, případně zamítnuta, a souhlasí s upuštěním od ústního jednání.
Předsedkyně senátu Nejvyššího správního soudu ve vyjádření k ústavní stížnosti konstatuje, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že i bez dispozice se správním spisem je možno o kasační stížnosti rozhodnout, neboť veškeré podstatné listinné materiály byly založeny ve spise Krajského soudu v Plzni. Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovatelům, že by podle předchozí právní úpravy nemohla být žaloba pouze odmítnuta jako nepřípustná a odkazuje na rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 1993, sp. zn. 29 Ca 19/93, podle kterého nemůže soud věcně projednat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, jestliže proti rozhodnutí nebyl podán řádný opravný prostředek, pokud je připuštěn; stalo-li se tak proto, že správní úřad žalobce jako účastníka řízení nesprávně opomenul, uloží soud současně se zastavením řízení správnímu úřadu povinnost rozhodnutí doručit takovému účastníkovi. Z uvedeného plyne, že i kdyby bylo v dané věci postupováno podle právní úpravy platné do dne 31. 12. 2002, nemohla by být žaloba stěžovatelů věcně projednána. Nadto posuzování přípustnosti žaloby podle o.s.ř. je vyloučeno ustanovením §130 s.ř.s. a stěžovateli navrhovaný postup by tak byl v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud si není vědom toho, že by svým postupem porušil kogentní ustanovení s.ř.s. či by se jeho činnost vyznačovala formalismem. Pokud jde o napadený výklad soudu, že měli stěžovatelé vyčkat rozhodnutí o odvolání, Nejvyšší správní soud poukazuje na usnesení Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 407/97. Dále odkazuje na svá rozhodnutí, která podmiňují projednatelnost správní žaloby vyčerpáním opravných prostředků ve správním řízení. Na závěr Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatelé nepostupovali korektně, když žalobu podali následně po podání odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně a kdy věděli, že o jejich odvolání nebylo ještě rozhodnuto, přičemž v žalobě tento svůj postup nezmínili a teprve v kasační stížnosti se ho dovolávali. Předsedkyně senátu navrhuje zamítnutí ústavní stížnosti a souhlasí s projednáním věci bez ústního jednání.
Ústavní soud dospěl k závěru, že podaná ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Problematika retroaktivity právních norem je otázkou, kterou řeší vícero nálezů Ústavního soudu, neboť se úzce dotýká ochrany nabytých práv a ústavní stížnost obsahující takovou argumentaci zřetelně posunuje věc do ústavní roviny. Ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo. Tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Jestliže tedy někdo jedná v důvěře v nějaký zákon, nemá být v této své důvěře zklamán (srov. nález IV. ÚS 215/94, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 3, č. 30, s. 227). Právní teorie činí rozdíl mezi pravou a nepravou retroaktivitou, kdy v případě pravé retroaktivity se dle nové právní úpravy posuzují i právní vztahy vzniklé před její účinností. Naopak pro nepravou retroaktivitu je charakteristické, že právní vztahy vzniklé před účinností nové právní úpravy se řídí právem starým a po nabytí účinnosti právem novým, přičemž vznik právních vztahů a právní nároky z nich vzniklé se posuzují v souladu se zrušenou právní úpravou. Ústavní soud setrvává na stanovisku, že z hlediska právní jistoty je nepravá retroaktivita akceptovatelná (srov. nález Pl. ÚS 3/94, Sbírka nálezů a usnesení sv. 1, č. 38, s. 279). Ústavní soud současně formuloval zásady pro uplatnění zpětné působnosti zákona, neboť i v takovém případě je nutno šetřit legitimní očekávání dotčených subjektů, zvláště mají-li nároky vzniklé za předešlé právní úpravy zaniknout v důsledku stanovení odlišných podmínek v novém právním předpisu. Zákonodárce pak režim dříve vzniklých nároků obvykle upraví v přechodných ustanoveních nového zákona. Za situace, kdy zákonodárce mlčí k otázce, zda je nárok podle předchozí úpravy zachován, je třeba k aplikovatelnosti nové úpravy přijmout takový výklad, který šetří smysl a podstatu základního práva, v daném případě práva legitimního očekávání. Je na obecných soudech, aby při aplikaci příslušných zákonných ustanovení přijaly výklad respektující ústavní ochranu již vzniklému nároku (srov. nález I. ÚS 344/04, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 35, č. 191, s. 497).
V případě stěžovatelů je tedy nejprve nutno zkoumat, jak bylo zasaženo do jejich legitimního očekávání, jinými slovy jaký dříve vzniklý nárok jim přijetím správního řádu soudního zanikl. Primárním účelem ustanovení §250b odst. 2 o.s.ř. je zajistit, aby osobě, jež tvrdí, že jí rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno, ač s ní jako s účastníkem řízení mělo být jednáno, přičemž správnost jejího tvrzení je soudem ověřena, bylo zajištěno doručení rozhodnutí správního orgánu. Ústavní soud se ztotožňuje se stanovisky obecných soudů přednesených ve vyjádřeních k ústavní stížnosti, že ani ustanovení §250b odst. 2 o.s.ř. neumožňovalo vyhovět správní žalobě a důsledky obou právních úprav jsou fakticky totožné. Za právní úpravy účinné do 31. 12. 2002 po nařízení správnímu orgánu I. stupně doručit jeho rozhodnutí by bylo řízení před krajským soudem zastaveno, neboť napadené stavební povolení by představovalo rozhodnutí, jež nemůže být předmětem přezkoumávání soudem pro nevyčerpání všech opravných prostředků (srov. §250d ods. 3 o.s.ř., též Bureš/Drápal/Mazanec: Občanský soudní řád - komentář, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001, s. 1176). Soud tak pouze vstupoval do již zdánlivě ukončeného správního řízení, které nařízením doručení rozhodnutí správního orgánu prvého stupně nabralo nový směr tak, že opomenutému účastníku řízení byla znovu poskytnuta lhůta k podání odvolání, která se počítala od doručení tohoto rozhodnutí. Stejně tak nyní v době účinnosti správního řádu soudního by žalobě nebylo vyhověno pro nepřípustnost. Očekávání stěžovatelů, že jejich správní žaloba nebude odmítnuta jako nepřípustná, je tedy liché. Poškození stěžovatelů a dotčení jejich legitimního očekávání lze snad spatřovat pouze ve vztahu k povinnosti stavebního úřadu doručit jim rozhodnutí, kterou s.ř.s. nedovoluje. Ústavní soud však neshledal, že by ve svém důsledku tato změna vedla k poškození stěžovatelů, neboť obsah nároku specifikovaného v již neexistujícím zákonném ustanovení - doručení rozhodnutí pro umožnění seznámit se s ním a pro možnost podání odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu - byl naplněn i bez aplikace tohoto ustanovení, když stěžovatelé povědomost o nedoručeném rozhodnutí získali z jiných zdrojů; jinak by se proti rozhodnutí nemohli odvolat. Stěžovatelé měli vyčkat rozhodnutí o odvolání, ať bylo posouzeno jakkoliv. Ústavní soud je proto přesvědčen, že nedošlo k zásahu do legitimního očekávání stěžovatelů. Mimoto Krajský soud v Plzni nad rámec obvyklého odůvodnění rozhodnutí poučil stěžovatele, že pokud nebudou spokojeni s konečným rozhodnutím v rámci soustavy správních orgánů, nic jim nebrání v tom, aby se znovu obrátili na soud se správní žalobou dle s.ř.s.; další poučení v tomto směru považoval nadbytečné, neboť stěžovatelé byli zastoupeni advokátkou. V době doručení předmětného usnesení Krajského soudu v Plzni stěžovatelům právě běžela dvouměsíční lhůta k podání správní žaloby proti výše uvedenému pravomocnému rozhodnutí správního orgánu (§72 odst. 1 s.ř.s.); stěžovatelům nelze upírat právo neřídit se návodem soudu a zvolit jinou procesní taktiku, avšak stěžovatelé pak musí být připraveni nést riziko, že si takto uzavřou cestu k meritornímu přezkumu ústavnosti správního řízení a z něho vzešlých správních rozhodnutí.
V souvislosti s přípustností správní žaloby je nutno zkoumat efektivitu odvolání podaného opomenutým účastníkem stavebního řízení proti stavebnímu povolení. Jak správně poukazuje předsedkyně senátu Nejvyššího správního soudu ve svém vyjádření, Ústavní soud ve svém usnesení II. ÚS 407/97 ze dne 19. 8. 1998 (publikováno na www.judikatura.cz) uvedl, že opomenutý účastník řízení poté, co se dozví o příslušném rozhodnutí, je povinen jej napadnout odvoláním, aby splnil podmínku vyčerpání všech řádných opravných prostředků. Třebaže je zřejmé, že odvolání bude odmítnuto jako nepřípustné, je správní orgán povinen podle ustanovení §60 správního řádu jej zkoumat z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení či změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení. Stěžovatelé se pozastavují efektivitou stanoveného postupu domáhání se svého práva. Nelze upřít opodstatněnost jejich výhradám k přiměřenosti naznačeného postupu, jakož i k poukazu na rozpor s ustanovením §5 s.ř.s., které požaduje vyčerpání řádných opravných prostředků, ovšem pouze takových, které připouští zvláštní zákon, což není splněno v případě odvolání již od počátku zjevně nepřípustného. Zákonodárci nelze než vytknout krkolomnost právní úpravy pro postup opomenutého účastníka řízení v úsilí o zrušení nezákonného rozhodnutí, stejně tak nelogičnost a neprovázanost správního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2005 se správním řádem soudním. Ústavní soud však znovu opakuje, že v případě stěžovatelů neshledal porušení jejich legitimního očekávání, neboť tento výklad soudů a vyžadování takového postupu byl stěžovatelům evidentně znám, když proti stavebnímu povolení podali včas odvolání.
Na okraj Ústavní soud vyjadřuje naději, že v budoucnosti k podobným sporným situacích nebude docházet, neboť zákonodárce podrobně upravil postavení opomenutého účastníka řízení ve správním řádu účinném od 1. 1. 2006 (zákon č. 500/2004 Sb.), podle jehož ustanovení §28 bude v pochybnostech za účastníka považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak; o tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Jestliže osoba, o níž bylo usnesením rozhodnuto, že není účastníkem, podala proti tomuto usnesení odvolání, jemuž bylo vyhověno, a mezitím zmeškala úkon, který by jako účastník mohla učinit, je oprávněna tento úkon učinit do 15 dnů od oznámení rozhodnutí o odvolání.
Pokud stěžovatelé namítají, že Nejvyšší správní soud rozhodoval bez správního spisu, Ústavní soud kontruje, že takový postup sám o sobě není nezákonný a protiústavní; soud musí však pečlivě uvážit, zda lze i bez správního spisu bezpečně zjistit skutkový stav tak, aby mohl zaujmout adekvátní právní závěr. Ve věci stěžovatelů byl Nejvyšší správní soud obeznámen se všemi rozhodnými okolnostmi tak, aby mohl náležitě rozhodnout.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení legitimního očekávání stěžovatelů, podané ústavní stížnosti odmítl jako zjevně neopodstatněné podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti tomuto usnesení odvolání není přípustné.
V Brně dne 22. března 2006
Vlasta Formánková
předsedkyně senátu