ECLI:CZ:US:2007:3.US.885.06
sp. zn. III. ÚS 885/06
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Kůrky a soudců Pavla Holländera a Miloslava Výborného - ze dne 10. ledna 2007 sp. zn. III. ÚS 885/06 ve věci ústavní stížnosti J. S., Ing. P. H., M. H., MUDr. K. H., R. L., E. M., B. M., V. T., MUDr. M. B., T. J., Ing. M. J., Z. J., L. M., M. M., P. N., F. B., P. C., J. K., Ing. Z. K., O. P., V. P., J. D., V. K., S. K., A. S., Ing. P. S., I. S., M. P. a městské části Praha 4 proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72, jímž bylo rozhodnuto, že volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve 2. volebním obvodu ve dnech 20. a 21. října 2006 jsou neplatné.
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72 se zrušuje.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci dle ústavní stížnosti
Návrhy podanými k doručení Ústavnímu soudu dne 4. a 5. prosince 2006, tj. ve lhůtě stanovené v §72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelé J. S., Ing. P. H., M. H., MUDr. K. H., R. L., E. M., B. M., V. T., MUDr. M. B., T. J., Ing. M. J., Z. J., L. M., M. M., P. N., F. B., P. C., J. K., Ing. Z. K., O. P., V. P., J. D., V. K., S. K., A. S., Ing. P. S., I. S., M. P. a městská část Praha 4 domáhají zrušení usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72, jímž bylo rozhodnuto, že volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve 2. volebním obvodu ve dnech 20. a 21. října 2006 jsou neplatné. Uvedeným rozhodnutím obecného soudu se cítí být dotčeni v základním právu občanů na svobodnou volbu svých zástupců, plynoucím z čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4, čl. 8 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1, čl. 2 odst. 1, 2, čl. 4 a čl. 21 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i v základním právu občanů na výkon samosprávy, zaručeném v čl. 99 až 102 Ústavy.
Dle §63 zákona č. 182/1993 Sb. ve spojení s ustanovením §112 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") Ústavní soud může spojit ke společnému řízení věci, které byly u něho zahájeny a skutkově spolu souvisí nebo se týkají týchž účastníků.
Vzhledem ke skutečnosti, že ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. III. ÚS 885/06, I. ÚS 781/06, I. ÚS 782/06, I. ÚS 783/06, I. ÚS 784/06, I. ÚS 785/06, I. ÚS 786/06, I. ÚS 788/06, II. ÚS 780/06, II. ÚS 781/06, II. ÚS 782/06, II. ÚS 783/06, II. ÚS 784/06, II. ÚS 785/06, II. ÚS 786/06, III. ÚS 878/06, III. ÚS 879/06, III. ÚS 880/06, III. ÚS 882/06, III. ÚS 883/06, III. ÚS 884/06, IV. ÚS 763/06, IV. ÚS 766/06, IV. ÚS 767/06, IV. ÚS 768/06, IV. ÚS 769/06, IV. ÚS 770/06, II. ÚS 793/06 a IV. ÚS 781/06 směřovaly do usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72, týkaly se tudíž téže věci, Ústavní soud je usnesením ze dne 12. prosince 2006 č. j. III. ÚS 885/06-14 spojil ke společnému projednání a rozhodnutí s tím, že budou nadále vedeny pod sp. zn. III. ÚS 885/06.
II.
Rekapitulace věci v řízení před obecnými soudy
Z obsahu spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 12 Ca 117/2006, jejž si Ústavní soud vyžádal, jakož i z příloh ústavních stížností, bylo zjištěno následující:
Volební strana Česká strana sociálně demokratická (ČSSD), se sídlem Lidový dům, Hybernská 7, Praha 1, se u Městského soudu v Praze domáhala neplatnosti hlasování ve 2. obvodu pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve dnech 20. a 21. října 2006. Svoji aktivní legitimaci odůvodnila poukazem na skutečnost, že jako politická strana podala kandidátní listiny ve všech pěti volebních obvodech pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4, a je tedy volební stranou dle §20 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále též jen "volební zákon"). Uvedla dále, že ve volebním okrsku č. 279 v Praze 4, který byl součástí 2. volebního obvodu pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4, byly nesprávně sečteny odevzdané hlasy způsobem, který mohl zásadně ovlivnit výsledek hlasování i voleb. Dle názoru navrhovatele v řízení před volebním soudem nebyly v daném okrsku započteny všechny platně odevzdané hlasy pro kandidátní listinu České strany sociálně demokratické.
Své tvrzení Česká strana sociálně demokratická odůvodnila poukazem na skutečnost, dle níž ve 2. volebním obvodu pro volby do zastupitelstva bylo voleno 9 jeho členů a při volbách v předmětném okrsku bylo odevzdáno celkem 440 obálek. Maximální možný počet hlasů, které mohlo 440 voličů odevzdat pro kandidáty do zastupitelstva byl, 3 960 hlasů, avšak podle protokolu bylo odevzdáno pouze 3 340 platných hlasů. Tento počet je sice dle České strany sociálně demokratické teoreticky možný, v ostatních okrscích kandidát na 9. místě kandidátky vždy získal platné hlasy (v průměru 53,875 hlasů na jeden okrsek), přičemž v žádném jiném okrsku nenastala situace, v níž by ostatní kandidáti získali platné hlasy a uvedený kandidát žádný platný hlas.
Česká strana sociálně demokratická v návrhu podaném obecnému soudu na základě uvedeného dospívá k závěru o relevantní volební vadě, protože při správném sečtení hlasů v okrsku č. 279 ve 2. volebním obvodu pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 by se změnilo pořadí podílů stanovené podle §45 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb.
Městský soud si k návrhu České strany sociálně demokratické za účelem provedení dokazování vyžádal od Úřadu městské části Praha 4 "Zápis o výsledku voleb do Zastupitelstva městské části Praha 4", "Zápis o průběhu a výsledku hlasování ve volebním okrsku č. 279", jakož i v zapečetěných krabicích uschované úřední obálky s hlasovacími lístky, odevzdanými ve volebním okrsku č. 279. Soud v rámci důkazního řízení přepočítáním hlasů z hlasovacích lístků z volebního okrsku č. 279 zjistil, že volební strana Česká strana sociálně demokratická byla označena křížkem jako celek na 53 hlasovacích lístcích, na kterých nebyli vyznačeni žádní kandidáti jiných stran, pročež každý lístek tak představoval pro Českou stranu sociálně demokratickou 9 hlasů. Na dalších hlasovacích lístcích bylo označeno křížkem 34 jednotlivých kandidátů České strany sociálně demokratické. Přepočítáním tak soud zjistil, že ve volebním okrsku č. 279 ve 2. volebním obvodu pro volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 bylo odevzdáno pro volební stranu Českou stranu sociálně demokratickou celkem 511 hlasů, podle zápisu o průběhu a výsledku hlasování v tomto volebním okrsku bylo ale započteno této volební straně pouze 459 hlasů. Pro uvedené dospěl Městský soud v Praze k závěru, že 52 hlasů odevzdaných České straně sociálně demokratické nebylo započteno.
S ohledem na takto zjištěný výsledek hlasování v okrsku č. 279 ve 2. volebním obvodu si soud vyžádal od Českého statistického úřadu přepočítání rozdělení mandátů podle ustanovení §45 volebního zákona. Z tohoto stanoviska soud zjistil, že po připočítání 52 hlasů pro kandidátní listinu č. 2 České strany sociálně demokratické dochází ke změně v rozdělení mandátů, a to následujícím způsobem: "kandidátní listina č. 2 Česká strana sociálně demokratická plus jeden mandát, kandidátní listina č. 7 Unie pro Prahu 4 mínus jeden mandát".
Vycházeje z uvedených skutkových zjištění, dospěl soud k závěru o důvodnosti návrhu, protože ze strany okrskové volební komise došlo k porušení ustanovení §40 odst. 5 písm. a), b), c) volebního zákona nesprávným sečtením hlasů odevzdaných pro volební stranu Českou stranu sociálně demokratickou, přičemž v daném případě dosáhla míra intenzity protizákonnosti takového stupně, jež měla za následek odlišný výsledek voleb.
Městský soud se rovněž zabýval návrhem účastníka předmětného řízení, Úřadu městské části Praha 4, aby v případě zjištění nesprávného sečtení hlasů vyslovil neplatnost hlasování pouze v daném volebním okrsku. Nepřijetí uvedeného návrhu opřel soud o konstatování, dle něhož zákon č. 491/2001 Sb. termíny "neplatnost hlasování" a "neplatnost voleb" obsahově ani územně explicitně nevymezuje. Při stanovení obsahu těchto termínů soud vyšel ze systematického výkladu předmětného zákona. Uvedl, že hlava čtvrtá volebního zákona, označená názvem "Hlasování", pojednává mimo jiné o volebních okrscích, volebních obvodech, seznamech voličů, volební kampani a též o zahájení, zásadách a způsobu hlasování až po jeho ukončení, které končí uzavřením volebních místností po uplynutí stanovené doby. V následující hlavě páté s názvem "Zjišťování výsledků voleb do zastupitelstev obcí" v §40 volebního zákona je pak upraveno sčítání hlasů okrskovou volební komisí. Z uvedeného soud dovodil, že sečtení hlasů okrskovou volební komisí představuje jeden z úkonů při zjišťování výsledků voleb, pročež porušení ustanovení hlavy čtvrté mají za následek neplatnost hlasování ve volebním okrsku, zatímco chyby v procesu zjišťování výsledků hlasování dle hlavy páté mají jako konečný následek neplatnost výsledku voleb v příslušném volebním obvodu. Soud vzal přitom v úvahu, že v daném případě proběhlo vlastní hlasování ve volebním okrsku č. 279 plně v souladu s ustanoveními hlavy čtvrté volebního zákona, chybné sečtení hlasů okrskovou komisí mající za následek nesprávné přidělení mandátů ve volebním obvodu č. 2 proto interpretoval ve smyslu neplatnosti voleb v daném volebním obvodu. Z takto vyložené argumentace vyplynulo, že formální označení podaného návrhu neodpovídá přesně soudem provedené interpretaci volebního zákona, pročež soud vycházel z toho, že navrhovatel se ve skutečnosti domáhal neplatnosti voleb ve volebním obvodu č. 2 pro volbu do Zastupitelstva městské části Praha 4. Vycházeje z uvedených důvodů, "rozhodl soud tak, že volby ve volebním obvodu č. 2 jsou neplatné v důsledku špatného sečtení hlasů okrskovou volební komisí č. 279 s tím, že samotné hlasování v daném okrsku proběhlo v souladu se zákonem".
III.
Rekapitulace stížnostních bodů a petitu ústavních stížností
Stěžovatelé, vyjma městské části Praha 4, v identicky koncipovaných ústavních stížnostech vyjadřují přesvědčení, dle něhož napadené usnesení Městského soudu v Praze je v rozporu s ústavním pořádkem, a to z toho důvodu, že se závažným způsobem dotklo výsledků volební procedury a nad přiměřenou míru zasáhlo do procesu demokratických voleb [dle §54 odst. 1 písm. a) volebního zákona totiž v jeho důsledku nedošlo ke zvolení zastupitelstva městské části].
Stěžovatelé poukazují na skutečnost, že volby do zastupitelstva byly řádně vyhlášeny, řádně proběhla předvolební kampaň jednotlivých volebních stran i jednotlivých kandidátů, řádně proběhlo i hlasování ve všech volebních okrscích na území celé městské části, volby do Zastupitelstva městské části Praha 4, včetně okrsku č. 279 ve 2. volebním obvodu, měly tudíž zcela regulérní průběh. Volby se proto dle názoru stěžovatelů uskutečnily v souladu s autonomními projevy vůle jednotlivých voličů registrovaných jak v okrsku č. 279, tak ve 2. volebním obvodu i v celé městské části Praha 4. Projev volební vůle voličů byl regulérně zachycen ve výsledcích hlasování i v následném rozdělení mandátů, a to tak, že správně v celé městské části Praha 4 bylo přiděleno 44 mandátů z 45 rozdělovaných.
Chyba administrativní povahy způsobená aparátem volebního orgánu, na níž voliči, volební strany ani samotní kandidáti neměli žádný podíl, její vznik nezpůsobili ani nezavinili, měla pak za následek pouze vyhotovení nesprávného zápisu o výsledku hlasování v předmětném okrsku č. 279 a v jeho důsledku i nesprávné přidělení jednoho mandátu volební straně, které tento mandát nenáležel (Unii pro Prahu 4) a nepřidělení tohoto mandátu jiné volební straně, které náležel (České straně sociálně demokratické).
Městský soud v Praze dle stěžovatelů ve svém rozhodnutí nepřihlédl k regulérnosti průběhu voleb, k okolnosti, že uvedenou chybu nikdo z kandidátů či zvolených zastupitelů nezavinil, a dále nerespektoval tu skutečnost, že právní úprava volebního práva nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení volebního předpisu, které by mělo bez dalšího za následek zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Relevantní právní úpravu stěžovatelé z tohoto důvodu interpretují v tom smyslu, že všechny možné vady a pochybení nutno považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality, pročež řízení dle §60 zákona č. 491/2001 Sb. musí být založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním při respektování práva menšiny (která ve volbách neuspěla). Soudní moc tak dle stěžovatelů může rozhodnutí voličů jako suveréna změnit jen ve výjimečných případech, ve kterých vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak. Pro uvedené považují zrušení výsledků voleb v daném případě za rozporné s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci, za popření procesu svobodného vytváření vůle voličů a za nepřiměřený zásah státu do svobody voleb.
Městský soud v Praze měl dle stěžovatelů zvážit povahu chyby, ke které při zjišťování volebních výsledků došlo, a měl se zabývat možností nápravy této chyby při respektování principu proporcionality. Za adekvátní z tohoto pohledu považují opravu zápisu okrskové komise tak, aby odpovídal výsledkům hlasování, které v tomto okrsku řádně proběhlo, a dále opravu výsledku hlasování a opravu zápisu o výsledku voleb do zastupitelstva městské části Českým statistickým úřadem s následným vyhlášením výsledků voleb. Při použití tohoto postupu by nebylo nutné prohlásit volby ve 2. volebním obvodu a neplatné.
Nadto stěžovatelé poukazují na negativní dopady opakovaných voleb, především na skutečnost, že opakované volby by se týkaly pětiny území, voličů i zastupitelů městské části Praha 4, nebylo by možné je zopakovat v podmínkách, ve kterých se konaly volby původní, opakování voleb by paralyzovalo na delší dobu činnost celého Zastupitelstva městské části Praha 4 a znemožnilo výkon samosprávy. V důsledku nesprávného výkonu státní správy (dle §19 volebního zákona je činnost volebních orgánů výkonem státní správy) je tak dle stěžovatelů dotčeno právo občanů na svobodnou volbu svých zástupců, garantované v čl. 2 Ústavy a čl. 21 Listiny, v konečném důsledku i právo občanů na výkon samosprávy dle čl. 101 odst. 4 Ústavy.
Nadto městská část Praha 4 ve své ústavní stížnosti namítá i nesprávnost postupu Městského soudu v Praze v dané věci při posuzování petitu žalobního návrhu České strany sociálně demokratické podle jeho obsahu, a nikoli dle jeho doslovného znění.
Pro uvedené, zejména v důsledku dotčení práva volit, být volen a práva na samosprávu, plynoucích z čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4, čl. 8 Ústavy a čl. 1, čl. 2 odst. 1, 2, čl. 4 a čl. 21 Listiny a z čl. 99 až 102 Ústavy, stěžovatelé navrhují usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72, jímž bylo rozhodnuto, že volby do Zastupitelstva městské části Praha 4 konané ve volebním obvodu č. 2 ve dnech 20. a 21. října 2006 jsou neplatné, zrušit.
Vzhledem k dopadu předmětné věci na práva a zájmy více než 100 000 občanů celé městské části Praha 4, jakož i k jejímu dopadu na činnost zastupitelstva této městské části ji stěžovatelé považují za naléhavou a navrhují s poukazem na ustanovení §39 zákona č. 182/1993 Sb. její projednání Ústavním soudem mimo pořadí.
IV.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka
Na základě výzvy Ústavního soudu podle §42 odst. 4 a §76 odst. l zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podal dne 12. prosince 2006 Městský soud v Praze k předmětným ústavním stížnostem vyjádření, v k argumentaci stěžovatelů v plném rozsahu odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí. V doplnění svého vyjádření ze dne 8. ledna 2007 účastník řízení připomíná, že přepočtením hlasů v daném okrsku dospěl k závěru o chybném sečtení hlasů, a to v důsledku ať již administrativního nebo účelového pochybení, jež mělo dopad na výsledné rozdělení mandátů v Zastupitelstvu městské části Praha 4. Neplatný výsledek voleb byl pro soud stěžejním důvodem pro rozhodnutí o neplatnosti voleb. Respekt vůči vůli voličů vyjádřené hlasováním vedl ale soud dle jeho vyjádření k tomu, že v odůvodnění předmětného usnesení konstatoval, že vlastní hlasování voliči v daném volebním okrsku proběhlo v souladu se zákonem č. 491/2001 Sb. Z tohoto důvodu rovněž překlasifikoval původní návrh na vyslovení neplatnosti hlasování na návrh na vyslovení neplatnosti voleb, čímž dal dotčeným volebním orgánům možnost napravit pouze tu část volební procedury, která se odehrála po uzavření volebních místností. Účastník řízení se plně ztotožňuje se stěžovateli v tom, že k nápravě výsledku voleb stačí, aby příslušné volební orgány rozhodly o novém rozdělení mandátů na základě soudem zjištěného součtu hlasů. Pro uvedené Městský soud v Praze ve svém vyjádření navrhuje, aby předmětné ústavní stížnosti byly odmítnuty jako neopodstatněné, přičemž oprava výsledku hlasování - nový přepočet mandátů - je dle něj plně v kompetenci příslušných volebních orgánů.
V.
Aktivní legitimace
Dle §90 odst. 1 soudního řádu správního (dále též jen "s. ř. s.") za podmínek stanovených zvláštními zákony (§60 zákona č. 491/2001 Sb.) se může občan, politická strana nebo nezávislý kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta, přičemž dle odstavce 2 uvedeného zákonného ustanovení účastníky předmětného řízení jsou navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena. Dle §60 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, podáním návrhu na neplatnost hlasování, na neplatnost voleb nebo na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu každá osoba zapsaná do seznamu ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva obce volen, jakož i každá volební strana, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do tohoto zastupitelstva.
Dle §72 odst. 1 písm. a), b) zákona o Ústavním soudu jsou oprávněni podat ústavní stížnost fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem, nebo zastupitelstvo obce nebo vyššího územního samosprávného celku podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu.
Jakkoli navrhovatelé v předmětné věci nebyli účastníky řízení před Městským soudem v Praze vedeného pod sp. zn. 12 Ca 117/2006, všichni, vyjma městské části Praha 4, splňovali podmínky účastenství v řízení dle §90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §60 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. v dané věci, čili disponovali aktivní legitimací k podání návrhu dle §90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení §60 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. ve věci neplatnosti voleb ve volebním obvodu č. 2 v městské části Praha 4 konaných ve dnech 20. a 21. října 2006. Vycházeje tedy z potenciality účastenství v řízení o soudním přezkumu hlasování, voleb, případně volby kandidáta, dále z povahy soudního rozhodování ve volebních věcech, jakož i ze skutečnosti, že napadené rozhodnutí obecného soudu se dotýká sféry základních práv stěžovatelů, Ústavní soud přiznal navrhovatelům v předmětné věci J. S., Ing. P. H., M. H., MUDr. K. H., R. L., E. M., B. M., V. T., MUDr. M. B., T. J., Ing. M. J., Z. J., L. M., M. M., P. N., F. B., P. C., J. K., Ing. Z. K., O. P., V. P., J. D., V. K., S. K., A. S., Ing. P. S., I. S., M. P. aktivní legitimaci v řízení o ústavní stížnosti [§72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, per analogiam]. Ústavní soud obdobně posuzoval splnění podmínek aktivní legitimace pro podání ústavní stížnosti i ve věci vedené pod sp. zn. I. ÚS 768/06.
Podává-li městská část Praha 4 proti unesení Městského soudu v Praze tzv. komunální ústavní stížnost, přičemž uplatňuje námitku nesprávného výkonu státní správy (dle §19 zákona č. 491/2001 Sb.), promítajícího se do práva občanů na výkon samosprávy dle čl. 101 odst. 4 Ústavy, Ústavní soud konstatuje naplnění podmínek aktivní legitimace k podání návrhu dle §72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud tak činí u vědomí skutečnosti, že předmětná komunální ústavní stížnost nebyla podána ve smyslu zákonné podmínky zastupitelstvem, nýbrž starostou městské části. Činí tak na základě postupu reductionis ad absurdum, jelikož postup opačný by v situaci neexistence zastupitelstva po nabytí právní moci ústavními stížnostmi napadeného usnesení volebního soudu měl za následek odepření možnosti efektivního uplatnění práva plynoucího z čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy.
VI.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. stěžovatelé v podáních ze dne 22. prosince 2006 a 4. ledna 2007 a účastník řízení ve vyjádření ze dne 12. prosince 2006, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
VII.
Posouzení ústavnosti interpretace a aplikace
ve věci relevantního jednoduchého práva
Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod se skládá z několika komponentů (sp. zn. III. ÚS 102/94, III. ÚS 114/94, III. ÚS 84/94, III. ÚS 142/98, III. ÚS 224/98 a další, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, nález č. 61; svazek 3, nálezy č. 9 a 34; svazek 11, nález č. 65; svazek 15, nález č. 98). Prvním je posouzení ústavnosti aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z §78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Dalšími komponenty jsou hodnocení dodržení ústavních procesních práv a konečně posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva.
Z pohledu jednoduchého práva relevantního v rozsahu ústavněprávního posouzení na předmětnou věc dopadají ustanovení §60 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, a §90 odst. 1 s. ř. s.
V předmětné věci Ústavní soud důvod pro postup dle §78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, neshledal.
Dle §90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §60 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, se aktivně legitimovaný subjekt může návrhem u soudu domáhat neplatnosti hlasování, neplatnosti voleb nebo neplatnosti volby kandidáta, přičemž důvodem takového návrhu (§60 odst. 2 až 4 zákona č. 491/2001 Sb.) je tvrzení, dle kterého byla porušena ustanovení zákona č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, způsobem, který mohl ovlivnit výsledky hlasování, výsledky voleb nebo výsledek volby kandidáta.
Smyslem a účelem institutu volebního soudnictví v demokratickém právním státě je nezávislý přezkum regulérnosti průběhu a výsledků voleb, garance legitimity moci dodržením legality jejího utváření.
Žalobní tituly dle soudního řádu správního, jakož i zákona č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňují přezkum organizačně přípravného stadia voleb, přezkum hlasování, jakož i přezkum zjištění volebních výsledků a jejich vyhlášení.
Základní interpretační maximu zákonné úpravy volebního soudnictví zformuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 36, nález č. 17, vyhlášen pod č. 140/2005 Sb.). Vycházeje z demokratického principu legitimity veřejné moci, dle něhož je lid jejím zdrojem a v této roli se podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 Ústavy), vyslovil základní tezi, dle níž pro volební soudnictví z principu demokracie plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů a předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá.
Konstatoval dále, že právní úprava volebního soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek automatické zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování, a všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality. Řízení ve věcech volebního soudnictví je proto dle právního názoru vyjádřeného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny (viz rovněž nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č. 476/2002). Úprava ověřování voleb je přitom alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Tuto možnou příčinnou souvislost je však třeba vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost. Z čl. 21 odst. 4 Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 3, vyhlášen pod č. 31/1996 Sb.), rozhodnutí voličů jako suveréna může tudíž soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát.
Jinými slovy vyjádřeno, volební soudnictví je z pohledu ústavního založeno na příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru (a to objektivní nebo potenciální) a zároveň na vyvratitelné domněnce, dle níž volební výsledek odpovídá vůli voličů. Z těchto dvou maxim plyne kromě jiného i významný důsledek pro vztah vyslovení neplatnosti hlasování, voleb, příp. volby kandidáta a opakování voleb. Obsahem tohoto důsledku je skutečnost, dle níž každé vyslovení neplatnosti nemusí mít za následek opakování voleb. Shodné stanovisko zastává v této souvislosti i doktrína: "Volební zákony umožňují napadnout volební výsledek ze tří důvodů - pro neplatnost hlasování, pro neplatnost voleb a pro neplatnost volby kandidáta. Ne vždy bude třeba volby z tohoto důvodu opakovat (např. za zvoleného bude po přepočtení prohlášen jiný kandidát)." (J. Filip, Ústavní právo České republiky. 1., Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. vydání, Brno 2003, s. 463).
Tyto základní teze v plném rozsahu dopadají i na ústavně konformní interpretaci a aplikaci v rozhodované věci relevantního jednoduchého práva.
Obsahuje-li procesní úprava v ustanovení §90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §60 zákona č. 491/2001 Sb. možnost domáhat se neplatnosti hlasování, voleb, případně volby kandidáta, nutno takto zakotvené alternativy žalobních petitů a jim odpovídající alternativy soudních výroků interpretovat jednak s ohledem na celou zákonnou úpravu voleb a jednak s ohledem na principy kauzality a ochrany legitimity ve volebním soudnictví.
Městský soud v Praze v odůvodnění svého usnesení ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72 opakovaně zdůraznil, že v daném případě proběhlo vlastní hlasování ve volebním okrsku č. 279 ve volebním obvodu č. 2 ve volbách do Zastupitelstva městské části Praha 4 konaných ve dnech 20. a 21. října 2006 plně v souladu s ustanoveními hlavy čtvrté volebního zákona. Konstatoval dále, že nesprávné přidělení mandátů ve volebním obvodu č. 2 bylo důsledkem chybného sečtení hlasů okrskovou komisí. Konečně petit žalobního návrhu posoudil dle jeho obsahu, a nikoli označení; uvedl totiž, že formální označení podaného návrhu neodpovídá přesně soudem provedené interpretaci volebního zákona, pročež soud vycházel z toho, že navrhovatel (takto vedlejší účastník v řízení před Ústavním soudem) se ve skutečnosti domáhal neplatnosti voleb ve volebním obvodu č. 2 pro volbu do Zastupitelstva městské části Praha 4.
Úvahou obdobnou, vycházející ale z výše naznačených ústavních kautel plynoucích pro volební soudnictví, se pro volební soud, a to v návaznosti na provedené dokazování a přijatá skutková zjištění, otevírá jiná než jím v dané kause přijatá alternativa rozhodnutí.
Posoudil-li soud petit žalobního návrhu dle jeho obsahu, a nikoli doslovného znění (v této souvislosti Ústavní soud toliko poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kadlec a další proti České republice ze dne 25. května 2004), pak vzhledem k provedenému dokazování a konstatovaným skutkovým zjištěním jej bylo adekvátní posoudit ve smyslu návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidáta. V případě vyslovení neplatnosti voleb lze totiž jenom stěží přesvědčivě vést úvahu o možnosti reparace konstatované volební vady jiným postupem než opakováním voleb.
Vycházíme-li tudíž z předpokladu, dle něhož každé vyslovení neplatnosti nemusí mít za následek opakování voleb, že takový následek má toliko volební vada, v jejímž důsledku volební výsledek neodpovídá vůli voličů, pak pro rozhodovanou věc platí závěr, dle něhož konstatovaná volební vada není založena skutečným anebo potenciálním deformováním vůle voličů, a jejího odstranění lze dosáhnout uložením povinnosti provést opravu zápisu o výsledku voleb do Zastupitelstva městské části Praha 4, jakož i opravu vyhlášení výsledku voleb do Zastupitelstva městské části Praha 4 (§46 a 47 zákona č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Kromě vyslovení neplatnosti volby konkrétního kandidáta výrok soudu musí obsahovat i takto vyjádřené uložení povinnosti. Ústavní soud v této souvislosti neopomíjí argumentaci účastníka řízení obsaženou v jeho vyjádření a je si dobře vědom jak doslovného znění platné právní úpravy (jež v §90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §60 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, umožňuje aktivně legitimovanému subjektu návrhem u soudu domáhat se neplatnosti hlasování, neplatnosti voleb nebo neplatnosti volby kandidáta a v §71 zákona č. 491/2001 Sb. pro postup dle tohoto zákona vylučuje působnost správního řádu), tak i tomuto doslovnému znění odpovídající aplikační praxe volebních soudů (viz např. usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 14. listopadu 2006 č. j. 30 Ca 206/2006-32, jímž po vyslovení neplatnosti volby konkrétního kandidáta pro volby do Zastupitelstva města Šlapanice uvedený soud odmítl návrh na vyslovení povinnosti Českému statistickému úřadu odstranit chybu z výsledků voleb a uvést je do souladu se skutečně odevzdanými hlasy, přičemž s poukazem na ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. konstatoval, že "není v jeho kompetenci o takto formulované části petitu rozhodnout, neboť ve smyslu ust. §90 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, může soud rozhodnout pouze o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování, anebo neplatnosti voleb kandidáta").
Dospěl-li Ústavní soud při ústavně konformní interpretaci relevantního jednoduchého práva k právnímu názoru, dle něhož každé vyslovení neplatnosti ve volebním soudnictví nemusí mít za následek opakování voleb, a vychází-li z maximy, dle níž rozhodnutí ve věci samé vysloví soud ve výroku rozsudku (§64 s. ř. s. ve spojení s §155 a 157 o. s. ř.), pak z uvedených východisek vyplývá závěr, dle něhož volební soud po vyslovení neplatnosti volby kandidáta, jež nemá za následek opakování voleb, má ale za následek nutnost opravy zápisu o výsledku voleb do zastupitelstva obce (města), jakož i opravu vyhlášení výsledku voleb, příslušným volebním orgánům provedení této opravy ve výroku svého rozhodnutí uloží.
Vyslovení neplatnosti hlasování, neplatnosti voleb nebo neplatnosti volby kandidáta volebním soudem musí tudíž obsahovat i její důsledek ve vazbě na opakování voleb. Nejsou-li důsledkem takového rozhodnutí opakované volby, musí zahrnout i určení povinnosti volebním orgánům konstatované relevantní volební vady reparovat. V opačném případě by pouhé vyslovení neplatnosti založilo právní nejistotu, jak má být po takovém rozhodnutí soudu volebními orgány postupováno.
Ústavní soud v řadě svých nálezů konstatoval, že jedním z důvodů kasace rozhodnutí obecných soudů v řízení o ústavních stížnostech je aplikace principu priority ústavně konformní interpretace jednoduchého práva v případě existence plurality jeho interpretačních alternativ (např. sp. zn. II. ÚS 22/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 55, III. ÚS 114/94, uveřejněn tamtéž, svazek 3, nález č. 9, a další).
Pro uvedené, tj. s ohledem na porušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 1 Listiny, jakož i čl. 102 odst. 1 Ústavy, Ústavní soud usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. listopadu 2006 č. j. 12 Ca 117/2006-72 zrušil [§82 odst. 1, odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů].
Jelikož Ústavní soud v souladu s rozvrhem práce, a vycházeje z naléhavosti věci, meritorně rozhodl o předmětných ústavních stížnostech v nejkratším možném termínu, pozbylo tím posouzení návrhu na jejich projednání mimo pořadí dle §39 zákona č. 182/1993 Sb. rozumného smyslu.