ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.37.06.1
sp. zn. Pl. ÚS 37/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojena Gűttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů o návrhu ministra vnitra ČR Mgr. Františka Bublana na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Karlovy Vary č. 12/1991, o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům, změněném návrhem ministra vnitra ČR Mgr. Františka Bublana ze dne 26. 6. 2006 na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Karlovy Vary č. 20/2006, o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům, takto:
Návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Karlovy Vary č. 20/2006, o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům, se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Návrhem podaným dne 26. 4. 2006 navrhl ministr vnitra ČR (dále jen "MV") podle ust. §64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a podle §124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích") zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Karlovy Vary č. 12/1991, o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům, (dále jen "vyhláška č. 12/1991"). Tvrdil, že její čl. 1 a čl. 2 jsou v rozporu s ústavním pořádkem, zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 258/2000 Sb.") a se zákonem o obcích, neboť statutární město Karlovy Vary překročilo meze své působnosti především tím, že v rozporu se zákonem č. 258/2000 Sb. nařídilo opakované preventivní provádění speciální ochranné deratizace a v této souvislosti protizákonně uložilo též povinnosti právnickým a fyzickým osobám. MV v návrhu uvedl, že důvody nezákonnosti byly se statutárním městem Karlovy Vary (dále jen "KV") projednány, náprava však zjednána nebyla. Proto Ministerstvo vnitra (dále jen "MV") zahájilo správní řízení o pozastavení uvedené vyhlášky. Město KV bylo o zahájení správního řízení informováno přípisem ze dne 31. 1. 2006, č.j. ODK-253/1-2005. Současně bylo v souladu s §53 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "SŘ"), usnesením ze dne 14. 2. 2006, č.j. ODK-253-3/1-2006, vyzváno, aby ve stanovené lhůtě dodalo podklady nutné pro další řízení. Přípisem ze dne 27. 3. 2006, č.j. ODK-253/1-2006, bylo město KV v souladu s §36 odst. 3 SŘ poučeno o zákonném právu seznámit se s podklady řízení. Vzhledem k tomu, že nezjednalo nápravu, MV rozhodnutím ze dne 7. 4. 2006, č.j. ODK-253-8/1-2006, účinnost vyhlášky 12/1991 pozastavilo. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 10. 4. 2006, kdy bylo doručeno Magistrátu statutárního města Karlovy Vary.
MV podáním ze dne 26. 6. 2006 předložilo změnu návrhu na zrušení vyhlášky č. 12/1991. MV totiž dne 13. 6. 2006 obdrželo potřebné podklady, z nichž vyplynulo, že zastupitelstvo města KV schválilo na zasedání konaném dne 18. 4. 2006 obecně závaznou vyhlášku č. 14/2006, kterou zrušilo vyhlášku č. 12/1991 a přijalo novou obecně závaznou vyhlášku č. 20/2006, o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům (dále jen "vyhláška č. 20/2006"). V souladu s §12 zákona o obcích byly obě vyhlášky vyvěšeny na úřední desce magistrátu dne 28. 4. 2006, odkud byly dne 16. 5. 2006, po uplynutí 15ti-denní zákonné lhůty, sejmuty. Účinnosti nabyly dnem 17. 5. 2006.
MV dále uvedlo, že posoudilo zákonnost obou vyhlášek a usoudilo, že město KV "z větší části, alespoň pokud jde u ukládání povinností fyzickým a právnickým osobám, nápravu zjednalo. Nicméně současně shledalo, že obecně závazná vyhláška č. 20/2006, o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům ve svém čl. 1, stejně jako zrušená vyhláška č. 12/1991, stále nařizuje opakované preventivní provádění speciální ochranné deratizace, což je v rozporu se zákonem o ochraně veřejného zdraví. Město tak v daném ustanovení opět překročilo meze zákonného zmocnění §96 tohoto zákona ve spojení s jeho dalšími relevantními ustanoveními".
Proto MV - v zájmu "efektivnosti, rychlosti a hospodárnosti řízení" a s ohledem na skutečnost, že nově přijatá vyhláška č. 20/2006 je zčásti obsahově totožná s vyhláškou č. 12/1991 a současně s ohledem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, v níž byla připuštěna změna návrhu z důvodu zrušení předmětného aktu a přijetí nového (obsahově totožného) aktu (s odkazem na usnesení ve věch sp. zn. Pl. ÚS 8/02, Pl ÚS 49/04, Pl. ÚS 50/04) - nevydalo rozhodnutí o pozastavení účinnosti nové vyhlášky č. 20/2006, nýbrž přímo přistoupilo ke změně návrhu podaného Ústavnímu soudu. MV proto navrhlo, aby Ústavní soud vydal nález, podle něhož se vyhláška č. 20/2006 dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů zrušuje.
MV podáním ze dne 15. 3. 2007 doplnilo výše uvedený návrh na zrušení vyhlášky č. 12/1991, změněný podáním návrhu ze dne 26. 6. 2006 na zrušení vyhlášky č. 20/2006, neboť dospělo k závěru "o potřebě doplnění návrhu na zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 12/1991 Sb.". Uvedlo, že při tomto postupu zohlednilo nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 57/05, Pl. ÚS 41/04 a usnesení Pl. ÚS 11/06, jakož i usnesení vlády ČR ze dne 18. 10. 2006, č. 1181, o Postupu ústředních orgánů státní správy, krajských úřadů a magistrátu hlavního města Prahy a územně členěných statutárních měst při realizaci systému dozoru a kontroly územně samosprávných celků. MV proto doplnilo původní návrh o listinné materiály, které prokazují metodická jednání dozorového orgánu MV s představiteli města KV z doby předcházející podání návrhu (k osobnímu jednání s obcí došlo dne 17. 12. 2004). MV nad tento rámec uvedlo, že dne 7. 3. 2007 telefonicky kontaktovalo Magistrát města KV a zjistilo, že město KV nezměnilo svůj názor, a prohlásilo, že vyhlášku měnit ani rušit nebude a že vyčká nálezu Ústavního soudu.
II.
Ústavní soud zaslal návrh k vyjádření městu KV a Veřejnému ochránci práv, (§69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Město KV potvrdilo zrušení vyhlášky č. 12/1991 a přijetí vyhlášky č. 20/2006 (podrobněji uvedeno výše). Prohlásilo, že trvá na svém postoji k zachování platnosti vyhlášky č. 20/2006, neboť ta je potřebná k zdravému životu a růstu města tím, že chrání obyvatele a návštěvníky města před škodlivými hlodavci. Město KV odkázalo na dosud platné usnesení vlády ze dne 18. 1. 1956, č. 135/1956, kterým byl vydán Statut lázeňského místa, kde je soustavná deratizace jako taková přímo zakotvena [čl. IV. odst. 13 písm. h) - Hygienická a protiepidemická opatření v lázeňském místě] a zohledňuje význam města KV a jeho lázeňské poslání. Město KV také připomnělo bezproblémový průběh platnosti již zrušené vyhlášky č. 12/1991 a nové vyhlášky č. 20/2006 a jejich pozitivní vliv na kvalitu života ve městě.
Veřejný ochránce práv (dále jen "VOP") se rozhodl vstoupit do řízení jako vedlejší účastník. Ve svém vyjádření poukázal na ústavní a zákonné zakotvení autonomní a originální normotvorné pravomoci obcí (čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR; §§10 a 35 zákona o obcích) a uvedl, že díky "hypertrofii zákonných právních předpisů" dochází stále více jednak (1) k faktickému vyprazdňování "maximy svobody" zakotvené v čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina), jednak (2) k výraznému omezování prostoru pro svobodnou a racionální normotvorbu územních samospráv, neboť "lze dnes v podstatě ve všech oblastech najít potenciální konflikt mezi normotvornou kompetencí územních samospráv a zákonnou regulací. Základním prismatem v nahlížení na normotvorbu územních samospráv by tak mělo být kritérium kontroly zjevného vybočení (jednání "ultra vires") z oblasti normotvorné kompetence, kritérium přimeřenosti ("proportionality"), a především kritérium rozumnosti regulace ("reasonabless" - srov. nález Ústavního soudu Pl. Ús 57/05), nikoliv kritérium konfliktu mezi regulací zákonnou a regulací cestou obecně závazných vyhlášek". VOP nesdílí názor, podle něhož by se výsledky normotvorné kompetence územních samospráv absolutně nesměly překrývat s výsledky normotvorné kompetence zákonodárce a v dané souvislosti poukázal na vhodnost ústavně konformního výkladu vzájemného vztahu obou forem regulace. VOP v tomto názoru vychází z toho, že jedním z principů demokratického právního státu je kromě principu "legality veřejné moci" i princip "efektivity regulace společenských vztahů" a že vybrané záležitosti by měly být regulovány právě územními samosprávnými celky, které realitě společenských vztahů nejsou vzdáleny.
VOP, ačkoli si vědom skutečnosti, že se Ústavní soud k otázce, jež je předmětem návrhu, vyjádřil již v nálezu Pl. ÚS 15/06, jímž zrušil obecně závaznou vyhlášku statutárního města Havířova č. 4/2002, má za to, že nelze ztotožňovat materiální podmínky obou návrhů, nehledě k tomu, že "díky absolutizaci právních závěrů obsažených v tomto nálezu by mohlo docházet k absurdním formalistickým postupům samospráv". VOP považuje za poněkud absurdní názor MV obsažený v návrhu, (že "obec by měla přistoupit k nařízení plošné speciální deratizace až v okamžiku zvýšeného výskytu škodlivých živočichů, nikoliv ji nařídit jako řešení preventivní"), byť striktně formálně právně může odpovídat znění §55 písm. b) ve spojení s ustanovením §96 zákona č. 258/2000 Sb. Jestliže však v konkrétní obci existují faktické důvody proto, aby byla pravidelně prováděna speciální ochranná deratizace, potom, dle názoru VOP, není namístě právní argumentace obsažená v návrhu MV, jež se opírá pouze o formální stránku věci. VOP navíc upozorňuje, že zcela totožného efektu by obec dosáhla, pokud by každoročně schválila ad hoc obecně závaznou vyhlášku, která by měla v podstatě totožné znění, jako vyhláška napadená návrhem, s tím rozdílem, že by neobsahovala ustanovení o pravidelném provádění deratizací.
VOP proto shrnul tak, že pokud by MV tvrdilo a prokázalo, že k vydání předmětné vyhlášky nejsou/nebyly věcné důvody, tj. že v městě KV pravidelně nedochází ke zvýšenému výskytu "objektů speciální ochranné deratizace" a že z tohoto důvodu nemůže dojít k naplnění hypotézy §96 zákona č. 258/2000 Sb., potom by jeho návrh mohl být důvodný. Taková argumentace však v návrhu MV obsažena není (pozn.: VOP současně odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/04); ten se opírá pouze o formalistický a dogmatický výklad právní normy, aniž by se navrhovatel snažil o prokázání toho, že k ochraně zdraví před vznikem a šířením infekčních onemocnění nejsou pravidelné speciální ochranné deratizace v městě KV namístě.
VOP proto navrhl, aby soudce zpravodaj především posoudil, zda návrh, vzhledem k absenci věcných argumentů, byl vůbec návrhem přípustným (VOP v této souvislosti odkázal na nález Ústavního osudu sp. zn. Pl. ÚS 32/06, v němž Ústavní soud odmítl návrh právě s odkazem na otázku konkrétní materiální argumentace). V případě přípustnosti návrhu VOP navrhl jeho zamítnutí a ponechání napadené vyhlášky v platnosti.
III.
V souvislosti s posouzením přípustnosti změněného návrhu MV ze dne 26. 6. 2006, i podmínek event. zastavení řízení byl Ústavní soud konfrontován se situací, kdy zastupitelstvo města KV v průběhu řízení o původním návrhu (podaném MV dne 26. 4. 2006) napadenou právní úpravu zrušilo a přijalo právní úpravu novou. (Podle obsahu spisu zastupitelstvo města KV schválilo na zasedání konaném dne 18. 4. 2006 vyhlášku č. 14/2006, kterou zrušilo vyhlášku č. 12/1991 a přijalo novou vyhlášku č. 20/2006; vyhlášky č. 14/2006 a č. 20/2006 nabyly účinnosti dnem 17. 5. 2006.) Na to navrhovatel reagoval tak, že původní návrh na zrušení vyhlášky č. 12/1991 změnil - neboť byla zrušena městem KV samým - a navrhl zrušení vyhlášky č. 20/2006, o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům.
Ústavní soud byl již v minulosti před obdobnou situaci postaven v řízení sp. zn. Pl. ÚS 8/02, kdy Ministerstvo financí ČR v průběhu řízení zrušilo napadenou úpravu regulace nájemného a přijalo formálně novou úpravu, obsahově shodnou. Obdobně tomu bylo v řízení sp. zn. Pl. ÚS 49/03, kdy zastupitelstvo obce Jindřichovice pod Smrkem rovněž v průběhu řízení před Ústavním soudem zrušilo napadenou obecně závaznou vyhlášku a přijalo vyhlášku obsahově totožnou, či v řízení sp. zn. Pl ÚS 37/06, kdy vláda v průběhu řízení o původním návrhu na zrušení ustanovení §3 nařízení č. 364/2004 Sb. napadenou právní úpravu formálně zrušila a přijala nařízení č. 548/2004 Sb., v němž dikce ustanovení §3 byla sice odlišná, avšak co do materie obdobná úpravě předchozí. Ústavní soud ve všech těchto případech změnu návrhu připustil.
V nyní projednávaném případě Ústavní soud shledal důvody stejného postupu, neboť zastupitelstvo města KV v průběhu řízení o původním návrhu napadenou právní úpravu formálně zrušilo a přijalo novou právní úpravu, materiálně obdobnou úpravě předchozí. Ústavní soud má zato, že pokud by tak neučinil, mohlo by zastupitelstvo obce takovým postupem docílit toho, že by byl Ústavní soud kdykoliv v budoucnu stejným způsobem vyloučen z možnosti jakoukoliv napadenou právní úpravu přezkoumat a došlo by vůbec k popření a účelu a smyslu abstraktní kontroly norem.
S ohledem na tyto skutečnosti Ústavní soud podle §63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s §95 odst. 1 o.s.ř. návrhu na připuštění změny návrhu vyhověl.
Za tohoto procesního stavu Ústavní soud řízení o návrhu na zrušení původní vyhlášky č. 12/1991 formálně nezastavil, neboť změněný návrh směřuje toliko proti nové vyhlášce č. 20/2006, nikoli proti původní vyhlášce č. 12/1991.
IV.
Původně napadená vyhláška č. 12/1991 zněla takto:
Obecně závazná vyhláška města Karlovy Vary
O podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům č. 12/1991
Zastupitelstvo města Karlovy Vary se usneslo dne 7. 5. 1991 vydat podle zákona č. 20/1966, v úplném znění zákona ČNR č. 86/1992 Sb., o péči o zdraví lidu, a vyhlášky č. 91/1984 Sb., o opatření proti přenosným nemocem, a v souladu s ustanovením §16 odst. 1 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, tuto obecně závaznou vyhlášku:
Článek 1
V zájmu účinného boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům magistrát města nařizuje povinné hubení krys a potkanů na území města Karlovy Vary každoročně v době od 1. 4. do 30. 4. a od 1. 10. do 31. 10.
Článek 2
Povinnosti právnických a fyzických osob
1. Vlastníkům, trvalým uživatelům, soukromým podnikatelům, nájemcům, odpovědným správcům veřejných budov, restaurací, jídelen lázeňských domů, zotavoven, výkrmen, stájí, chlévů, skladišť, skládek, kanalizačních zařízení a jiných objektů a pozemků se nařizuje, aby v souladu se zvláštními předpisy1) dali na svůj náklad v určenou dobu provést deratizační práce. Za tím účelem přijmout pracovníky organizací nebo soukromých firem, oprávněných provádět deratizační práce, kteří se k nim dostaví, prokáží svou totožnost a provedou položení hubících nástrah.
2. Dále jsou povinni důležitý úkol těchto pracovníků usnadňovat a poskytnout jim potřené údaje, související s hubením hlodavců.
Zejména:
a. vyčistit objekty od všech nepotřebných předmětů,
b. udržovat objekty v pořádku a čistotě, aby nemohly hlodavcům poskytnout úkryt, hnízdiště nebo obživu,
c. uskladnit nebo urovnat ostatní předměty tak, aby byly přehledné a snadno přístupné pro založení hubící nástrahy,
d. ukládat potraviny a krmivo tak, aby k nim škodlivý hlodavci neměli přístup,
e. zajisti dozor nad domácími zvířaty v době probíhající akce.
Článek 3
Poplatek za deratizaci
Ceny za provedení deratizačních prací budou dodavateli účtovány dle dohody.
Článek 4
Sankce
1. Dle zákona o přestupcích2) lze uložit pokutu do výše 5 000,- Kč každému, kdo poruší zákaz nebo nesplní povinnost ustanovenou nebo uloženou v souvislosti s předcházením a výskytem přenosných chorob.
2. Právnické osobě a podnikateli, který poruší tuto vyhlášku, může být uložena pokuta do výše 100 000,- Kč dle zvláštních předpisů3).
Článek 5
Účinnost a zrušovací ustanovení
1. Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 23. 5. 1991.
2. Tímto dnem se zároveň ruší vyhláška MěstNV Karlovy Vary ze dne 6. 12. 1983 č.j. vnitř. 2533/83.
3. Formální úpravy byly schváleny radou města dne 23. 11. 1993.
Primátorka města Karlovy Vary
Ing. Miroslava Štorkánová v.r.
Náměstek primátorky města Karlovy Vary
Petr Masák v.r.
1 )§46 odst. 2 vyhláška č. 91/1984 Sb., o opatření proti přenosným nemocem.
2) §29 odst. 2 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
3 )§50 zákona ČNR č. 367/1990, o obcích.
Zrušovací vyhláška č. 14/2006 (srov. i na http://www.mmkv-cz/dokumenty/Informace/hotove%020vyhlasky/Platne/2006/14_2006.doc, navštíveno dne 10. 7. 2007) zní takto:
Obecně závazná vyhláška města Karlovy Vary č. 14/2006,
kterou se zrušuje obecně závazná vyhláška města Karlovy Vary č. 12/1991, o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům.
Zastupitelstvo města Karlovy Vary se na svém zasedání dne 18.4.2006 usneslo vydat na základě §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), tuto obecně závaznou vyhlášku:
Čl. 1
Zrušuje se obecně závazná vyhláška č. 12/1991 o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům.
Čl. 2
Účinnost
Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dnem 17.5.2006.
Mgr. Jana Petříková Mgr. Zdeněk Roubínek
1. náměstek primátora Města Karlovy Vary primátor Města Karlovy Vary
Napadená vyhláška zní takto (srov. i na http://www.mmkv-cz/dokumenty/Informace/hotove%020vyhlasky/Platne/2006/20_2006.doc, navštíveno dne 10. 7. 2007):
Obecně závazná vyhláška města Karlovy Vary č. 20/2006,
o podmínkách boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům
Zastupitelstvo města Karlovy Vary se na svém zasedání dne 18.4.2006 usneslo vydat na základě §96 zákona č.258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů ve znění zákona č.274/2003 Sb., a v souladu s §10 zákona č.128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona 313/2002 Sb. a §84 odst. 2 písm. i) zákona č.128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) tuto obecně závaznou vyhlášku:
Článek 1
V zájmu účinného boje proti přenosným nemocem a škodlivým hlodavcům magistrát města nařizuje povinné hubení krys a potkanů na území města Karlovy Vary každoročně v době od 1.4. do 30.4. a od 1.10. do 31.10.
Článek 2
1. Deratizaci je povinna v určenou dobu ve své provozovně zajistit každá právnická osoba a fyzická osoba, která je podnikatelem. U obytných místností, pobytových místností a nebytových prostor nesloužící k podnikání, má povinnost zajistit deratizaci vlastník nemovitosti nebo společenství vlastníků.
2. Deratizaci podle odst.1 provedou osoby stanovené zvláštním právním předpisem1).
Článek 3
Účinnost
Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 17.5. 2006.
Mgr. Jana Petříková Mgr. Zdeněk Roubínek
1. náměstek primátora Města Karlovy Vary primátor Města Karlovy Vary
1) §57 a §58 zákona č.258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
V.
Z příloh zaslaných navrhovatelem a z vyjádření města KV Ústavní soud zjistil, že:
1. vyhláška č. 20/2006 byla vydána dle ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, ustanovení §10 a §84 odst. 2 písm. i) zákona o obcích a ustanovení §96 zákona č. 258/2000 Sb. Město KV se tedy pohybovalo ve věcné oblasti, která mu zákonem byla svěřena do jeho samostatné působnosti. Vyhláška byla přijata dne 18. 4. 2006 hlasy 32 zastupitelů z 34 přítomných členů zastupitelstva (celkový počet členů zastupitelstva je 38), tj. nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva města KV (hlasování zastupitelstva č. 73), byla řádně vyhlášena a účinnosti nabyla dne 17. 5. 2006. Napadená vyhláška byla řádně vydána orgánem města KV k tomu zmocněným, zastupitelstvem, a Ústavní soud má tedy za to, že město KV postupovalo jak z hlediska pravomoci, tak z hlediska věcné působnosti ústavně souladným a zákonem předepsaným způsobem.
2. dopisem ze dne 31. 1. 2006, sp. zn. ODK-2531/1-2006, MV, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, oznámilo podle §46 SŘ a §124 odst. 2 zákona o obcích zahájení správního řízení správní řízení o pozastavení účinnosti vyhlášky č. 12/1991 pro možný rozpor se zákonem. MV současně uvedlo, že jeho přípis s přehledem možných rozporů se zákonem bude městu KV zaslán do 10 pracovních dnů od odeslání tohoto oznámení;
3. rozhodnutím ze dne 7. 4. 2006, č. j. ODK-253-8/1-2006, MV pozastavilo účinnost vyhlášky č. 12/1991. V odůvodnění tohoto rozhodnutí se mj. (s odkazem na ustanovení §55 písm. b) a §57 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb.) uvádí, že obec by měla přistoupit k nařízení plošné speciální ochranné deratizace až v okamžiku zvýšeného výskytu škodlivých živočichů, nikoli ji nařídit jako řešení preventivní. Pro tento závěr (dle názoru MV) svědčí rovněž stanovisko Ministerstva zdravotnictví ČR (dále jen "MZ") ze dne 2. 4. 2004, zn. HEM-381-19.3.04/8355, jakožto gestora citovaného zákona, které si MV vyžádalo v rámci dřívějšího správního řízení ve věci preventivního nařízení speciální ochranné deratizace obcí. MZ zastává názor, že obce by měly přistupovat k nařízení plošné deratizace "pouze na základě průzkumu a objektivně zjištěného vysokého výskytu hlodavců, při němž by mohlo být ohrožováno zdraví lidí ... až za této situace by obec měla co nejdříve, v horizontu několika málo týdnů, vyhláškou nařídit provedení plošné deratizace". Podle MV Město KV konečně překročilo meze zákonného zmocnění uvedeného v §96 zákona č. 258/2000 Sb. a dostalo se do rozporu s ustanovením §57 odst. 2 citovaného zákona. Stanovení povinnosti fyzickým a právnickým osobám nad rámec zákonného zmocnění je rovněž v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny, jak ostatně několikrát judikoval též Ústavní soud (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/02);
4. město KV obecně závaznou vyhláškou č. 14/2006 ze dne 18. 4. 2006, která nabyla účinnosti dnem 17. 5. 2006, zrušilo vyhlášku č. 12/1991;
5. město KV přijalo vyhlášku č. 20/2006 ze dne 18. 4. 2006, která nabyla účinnosti dnem 17. 5. 2006;
6. MV ČR výše již zmíněným podáním ze dne 15. 3. 2007 doplnilo návrh na zrušení vyhlášky č. 12/1991, změněný podáním ze dne 26. 6. 2006 na zrušení vyhlášky č. 20/2006, o kopie následujících listinných materiálů:
* záznam z jednání MV ČR, odboru pro místní správu, oddělení dozoru Karlovy Vary s tajemnicí a dalšími pracovníky magistrátu města KV, ze dne 17. 12. 2004, z něhož vyplývá, že předmětem jednání bylo "neformální projednání obecně závazných vyhlášek a nařízení, ve kterých jsou spatřovány možné rozpory se zákony", mezi kterými je také uvedena vyhláška č. 12/1991. Město KV bylo požádáno o přehodnocení takových obecně závazných vyhlášek a nařízení, a o podání informace o případné nápravě nebo jiného opatření. Zástupci města uvedli, že jednotlivé odbory se budou vznesenými připomínkami zabývat,
* materiál MV ČR - odbor pro místní správu, oddělení dozoru Karlovy Vary, ze dne 21. 6. 2004, č.j. S 17/2004 - stanovisko k vyhlášce č. 12/1991,
* záznam o telefonickém jednání zástupce MV ČR - odboru dozoru a kontroly veřejné správy s pracovnicí magistrátu města KV ze dne 7. 3. 2007 J. V., z něhož vyplynulo, že město KV na vyhlášce č. 20/2006 město KV trvá, nápravu zjednávat nechce a trvá na projednání před Ústavním soudem.
VI.
Za této situace Ústavní soud posuzoval, zda bylo MV osobou oprávněnou k podání návrhu na zrušení vyhlášky č. 20/2006, resp. zda jde o návrh přípustný.
Rozhodování o zrušení obecně závazných vyhlášek obcí se opírá o ust. čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Ústavodárce je svěřil Ústavnímu soudu, který je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Z toho vyplývá, že účelem řízení o zrušení obecně závazných vyhlášek je náprava vad těchto právních předpisů a to tehdy, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem nebo zákonem. Řízení před Ústavním soudem je krajním prostředkem nápravy, jež nastupuje až poté, co ostatní prostředky nápravy selhaly. I v tomto řízení se totiž uplatňuje zásada subsidiarity.
Zákon o Ústavním soudu a zákon o obcích, o něž MV opřelo svou aktivní legitimaci, předepisují závazný postup, který je nutno dodržet, aby byl návrh věcně projednatelný Ústavním soudem. V opačném případě je takový návrh nepřípustný, neboť nebyl vyčerpán zákonem předvídaný postup vedoucí k nápravě protiústavního či protizákonného stavu. Jinými slovy se v takovém případě uplatňuje již zmíněná zásada subsidiarity návrhů podávaných Ústavnímu soudu k rozhodnutí. Pro úplnost Ústavní soud připomíná, že posuzování dodržení stanoveného postupu je neopominutelnou součástí řízení o zrušení podzákonného právního předpisu (zde srov. např. odstavce 19-22 nálezu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06 publikovaného pod č. 475/2006 Sb. nebo část IV. nálezu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 9/04 publikovaného pod č. 90/2005 Sb.).
Zákon o obcích v ustanovení §124 (ve znění platném do 30. 6. 2006, tj. do doby zahájení správního řízení) MV ČR a MV předepisoval závazný postup, který m.j. zahrnoval vyzvání obce ke zjednání nápravy. Podle ust. §124 odst. 2 zákona mělo totiž MV pozastavit účinnost vyhlášky na základě návrhu krajského úřadu, který byl zavázán vyzvat obec ke zjednání nápravy. MV bylo sice za určitých podmínek oprávněno (srov. ustanovení §124 odst. 2 věta druhá zákona o obcích v tehdy platném znění) pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky i bez takového návrhu; ze systematického výkladu, jakož i z povahy věci však vyplývá, že takový postup by byl postupem výjimečným, a toto oprávnění bylo zjevně ochrannou proti nečinnosti krajského úřadu (srov. formulaci "pokud není takový podán do 30 dnů ode dne účinnosti obecně závazné vyhlášky obce"). Bez významu jistě není ani to, že s účinností od 1. 7. 2006 je možnost MV pozastavit účinnost vyhlášky nově vázána na "zřejmý rozpor obecně závazné vyhlášky obce s lidskými právy a základními svobodami" (srov. ust. §123 odst. 2 zákona o obcích v platném znění).
O takové případy se však v nyní souzené věci nejedná.
MV totiž již ve svém původním návrhu na zrušení vyhlášky č. 12/1991 uvedlo, že důvody nezákonnosti byly s městem KV projednány (poznámka: čímž je zřejmě nutno rozumět - výše uvedený - záznam z jednání MV, odboru pro místní správu, oddělení dozoru Karlovy Vary s tajemnicí a dalšími pracovníky magistrátu města KV, ze dne 17. 12. 2004, který měl podobu neformálního projednání obecně závazných vyhlášek a nařízení, ve kterých jsou spatřovány možné rozpory se zákony, mezi nimiž byla také uvedena vyhláška č. 12/1991, resp. telefonické jednání s městem KV dne 7. 3. 2007 ve vztahu k vyhlášce č. 20/2006) a že náprava zjednána nebyla. Ani z průběhu řízení před MV ani z výše uvedených příloh k jeho podání ze dne 15. 3. 2007 však v žádném případě nevyplývá, že by byl krajský úřad vyzval město KV ke zjednání nápravy, popřípadě že by (krajský úřad) navrhl MV pozastavení účinnosti ať již původní vyhlášky č. 12/1961, či nové vyhlášky č. 20/2006, jež byla vydána poté, že samo město KV původní vyhlášku č. 12/1991 zrušilo.
Ústavní soud dovozuje, že obsah MV napadené (a městem nezrušené) vyhlášky č. 20/2006 není natolik extrémní, aby vyžadoval její neprodlené zrušení, aniž by mu předcházelo příslušné řízení před krajským úřadem ve smyslu cit. ustanovení §124 zákona o obcích. To platí navíc za situace, kdy - jak samo MV uvedlo v podání ze dne 26. 6. 2006 (tedy v návrhu na změnu návrhu na zrušení vyhlášky č. 12/1991) - MV dospělo k závěru, že město KV z větší části, alespoň pokud jde o ukládání povinností fyzickým a právnickým osobám, nápravu zjednalo (účel dohledového řízení alespoň v tomto rozsahu a ohledu byl proto naplněn). Ústavní soud v této souvislosti připomíná vyjádření VOP, pokud zdůrazňuje neexistenci prokázaných věcných důvodů v návrhu MV a připomíná princip efektivity regulace společenských vztahů v podmínkách znalosti reality (místních) konkrétních společenských vztahů. V opačném případě, jak VOP správně uvádí, by nařizování plošné deratizace až v okamžiku zvýšeného/vysokého výskytu škodlivých živočichů (jak sdělilo MV ve svém rozhodnutí ze dne 7. 4. 2006, č.j. ODK-253-8/1-2006), vedlo až k absurdním formalistickým postupům samospráv, tj. například ke každoročnímu schvalování (tedy ad hoc) obecně závazné vyhlášky s prakticky totožným obsahem (zněním).
MV - které v rámci podání měnícího návrh na zrušení vyhlášky č. 12/1991 ze dne 26. 6. 2006 konstatovalo, že i vyhláška č. 20/2006 stále (ve smyslu i nadále) nařizuje opakované preventivní provádění speciální ochranné deratizace (kdy, dle názoru MV, město KV opět překročilo meze zmocnění §96 daného zákonem č. 258/2000 Sb.) - současně kladně akceptovalo změnu v ukládání povinnosti fyzickým a právnickým zakotvenou ve vyhlášce č. 20/2006. MV navíc již nevydalo rozhodnutí o pozastavení účinnosti vyhlášky č. 20/2006 a přímo přistoupilo ke změně návrhu podaného Ústavnímu soudu.
Na základě takto vedeného řízení, v němž nebyly ze strany orgánů veřejné správy vyčerpány všechny zákonem předvídané prostředky, které mají vést k nápravě případného protiústavního či protizákonného stavu, je zřejmé, že přípustný návrh Ústavnímu soudu na zrušení vyhlášky č. 20/2006 s úspěchem podat nelze.
Ústavní soud konečně připomíná, že uvedené procesní požadavky nemají povahu bezúčelného formalismu, neboť kromě toho, že sledují dodržování správně právních předpisů (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR), korespondují s vývojem judikatury Ústavního soudu vztahující se k municipálním předpisům; konec konců reflektují i požadavek prokázání věcných důvodů návrhu jako podmínky naplnění hypotézy §96 zákona č. 258/2000 Sb., konkrétně zajištění reálné (ve smyslu včasné a účinné) speciální deratizace a tedy efektivní regulace společenských vztahů mimo jiné připomínané a zdůrazňované ve vyjádření VOP.
Ostatně, i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/04 (publikovaný pod č. 476/2005 Sb., plný text dostupný na www.judikatura.cz) Ústavní soud ve vztahu k nárokům kladeným na MV, které navrhuje zrušení podzákonného předpisu, konstatoval, že: "Má-li [Ústavní soud] v případě podzákonných předpisů zkoumat jejich soulad se zákonem, ...musí být nesoulad s konkrétním zákonem navrhovatelem přesně vymezen, neboť není v silách orgánu povolaného k výkladu ústavního pořádku konfrontovat podzákonný předpis s prakticky celým právním řádem ČR. Naopak předkladatel disponuje dostatečně vybaveným odborným aparátem a jako součást exekutivy má možnost spolupracovat s dalšími odborníky státní správy působícími u jiných organizačních složek státu specializujících se na danou problematiku, a proto takový požadavek kladený na navrhovatele není nepřiměřený.".
Proto Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků předmětný návrh podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný odmítl.
Stejně rozhodl Ústavní soud ve srovnatelné věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 32/06 ze dne 16. ledna 2007.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. července 2007
Vojen Gűttler
předseda senátu Ústavního soudu