ECLI:CZ:US:2008:1.US.520.06.1
sp. zn. I. ÚS 520/06
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Františka Duchoně (soudce zpravodaj) - ze dne 23. ledna 2008 sp. zn. I. ÚS 520/06 ve věci ústavní stížnosti BISTROT DE MARLENE, s. r. o., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2006 č. j. 3 Ads 21/2005-71 a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 35/2004-41, vydaným ve věci platebního výměru Pražské správy sociálního zabezpečení, jímž bylo stěžovatelce předepsáno k úhradě dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti.
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2006 č. j. 3 Ads 21/2005-71 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 12 Cad 35/2004-41 byla porušena základní práva a svobody stěžovatelky plynoucí z čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, stejně jako byla porušena ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.
II. Uvedená rozhodnutí se proto zrušují.
Odůvodnění:
I.
1. Včas podanou ústavní stížností stěžovatelka navrhla zrušení shora uvedených rozhodnutí pro jejich rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 1 Ústavy České republiky. V záhlaví označeným rozsudkem Městský soud v Praze zamítl žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") ze dne 21. 7. 2004 č. j. 332-6003-506-15.7.2004/Ve, kterým bylo zamítnuto její odvolání proti platebnímu výměru Pražské správy sociálního zabezpečení. Ta stěžovatelce předepsala platebním výměrem ze dne 14. 6. 2004 č. 493/1485/04 k úhradě dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně penále. Dluh stěžovatelky na pojistném dovodila z toho, že Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášená pod č. 215/1949 Sb., změněná Dodatkovou úmluvou, vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb., (dále také jen "Úmluva") je součástí právního řádu České republiky. Pak podle čl. 10 Ústavy České republiky, stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. S tímto právním názorem se v zásadě ztotožnil i Městský soud v Praze (dále též "městský soud").
2. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku zaujal poněkud odlišný právní názor a mj. dovodil, že postavení Úmluvy jako pramene práva za situace, kdy k ratifikaci Úmluvy nikdy nedal Parlament souhlas, je podmíněno zákonným odkazem. Zákonem obsahujícím takový odkaz je zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění. Na základě §1 tohoto zákona je třeba dovodit vnitrostátní účinnost ustanovení v ní obsažených. Pravidla obsažená v Úmluvě jsou proto aplikovatelná přímo a Úmluva sama je k zákonu č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, v poměru předpisu speciálního k obecnému.
3. Stěžovatelka v obsáhlé ústavní stížnosti uvedla, že soudními rozhodnutími nelze stanovovat dodatečně povinnosti, o kterých adresáti normy nemohli v rozhodné době vědět. Upozornila na rozpory mezi argumentací městského soudu a Nejvyššího správního soudu. Zdůraznila, že nejasný právní stav existoval jen v letech 2002 a 2003 [počínaje 1. 6. 2002, účinností novelizace čl. 10 Ústavy České republiky, a konče 31. 12. 2003, kdy následujícím dnem nabyl účinnosti zákon novelizující ustanovení §2 odst. 1 písm. n) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, který nejasnou situaci na legislativní úrovni vyřešil]. Nikdo z francouzských zaměstnanců do dubna 2004 nepobíral ani mu nebyly vypláceny žádné dávky sociálního zabezpečení. Stěžovatelka zpochybnila inkorporaci Úmluvy, k níž mělo dojít v důsledku účinnosti novely Ústavy České republiky ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., neboť tato Úmluva nikdy nebyla ratifikována Parlamentem. Navíc tato Úmluva sama o sobě účast na sociálním zabezpečení nezakládá, ale naopak odkazuje na zákonodárství československého státu. Stěžovatelka současně polemizuje s právním zdůvodněním tzv. stanoviska Ministerstva práce a sociálních věcí k provádění mezinárodních smluv při posuzování účasti na nemocenském pojištění ze dne 11. února 2003. Upozornila rovněž na nejednotnost judikatury správních soudů.
II.
4. Ústavní soud požádal o vyjádření účastníky řízení. Městský soud v Praze odmítl závěr, že by rozhodnutí správních orgánů mohlo být pro stěžovatelku překvapivé. Současně odmítl poukaz na nekonzistentnost rozhodování senátu 12 Cad, byť připouští, že některé senáty téhož soudu nebo jiné soudy mohly celou věc posoudit v individuálním případě jinak. Konečně odmítl výklad práva správními orgány v této věci s tím, že tímto výkladem ostatně soud v žádném případě vázán nebyl. Rozhodl se proto pro výklad jiný.
5. Nejvyšší správní soud odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku, ze kterého vyplývá, jakými úvahami se řídil. Aplikovatelnost Všeobecné úmluvy o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, podepsané v Paříži dne 12. 10. 1948 a vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 Sb., dovodil z ustanovení §1 zákona č. 100/1932 Sb., podle něhož ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti také účinnost vnitrostátní. Zmíněná Úmluva se stala pramenem práva na základě zákonného odkazu, daného právě zákonem č. 100/1932 Sb. Úmluva nebyla dosud ani zrušena, ani nahrazena jinou, takže její mezinárodní účinnost trvá. Z uvedeného vyplývá, že její ustanovení jsou aplikovatelná přímo, a to přednostně před zákonem. Z toho pak vyplynul závěr, že věcná působnost §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. ve znění do 31. 12. 2003 (výluka z účasti na pojištění) se neuplatní proto, že existuje platná mezinárodní smlouva stanovící, že francouzští státní příslušníci podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání, tedy v České republice.
III.
6. Ústavní soud si v souladu s ustanovením §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyžádal od účastníků řízení souhlas s upuštěním od ústního jednání, neboť dospěl k závěru, že od ústního jednání již nelze očekávat další objasnění věci. Po udělení jejich souhlasu rozhodl věc bez ústního jednání ve věci.
IV.
7. Ústavní stížnost je důvodná.
IV./a
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). Do rozhodnutí obecných nebo správních soudů proto může zasáhnout jen tehdy, došlo-li v jejich činnosti k porušení základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem. V mezích realizace této pravomoci ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně poukázal na jeden z nejvýznamnějších aspektů právního státu, tj. na to, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 215/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 30, str. 227, a konstantní judikaturu). Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán (viz citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 a konstantní judikaturu).
9. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takovéhoto předpisu ze strany orgánů veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Takováto konstantní správní praxe a na ni případně navazující rozhodování správních soudů (vyvolá-li ovšem taková správní praxe vůbec potřebu žalob ve správním soudnictví) a interpretace v nich obsažená tvoří, v materiálním smyslu, součást příslušné interpretované právní normy, od níž se odvíjí ochrana důvěry adresátů právních norem v právo (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85, rozhodnutá dne 24. 4. 1990).
10. Přehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů jistě není vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy v každé individuální situaci. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, za nezměněných právních předpisů, zejména se zřetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy, změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo správní judikatury se za nezměněného stavu právních předpisů může stát jen na základě závažných a principiálních důvodů, směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se nesmí dít svévolně.
11. Podobný závěr nyní vyslovil i Nejvyšší správní soud, když konstatoval, že: "Pokud se totiž ohledně postupů celních orgánů, k nimž jsou zmocněny zákonem [...], který jinak není regulován obecně závazným pravidlem chování, vytvořila správní praxe a tato je nepochybně všeobecně dodržována, nelze než konstatovat, že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná. Správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. [...] Obecně se od vytvořené určité správní praxe lze odchýlit, avšak zásadně pouze pro futuro a z racionálních důvodů. Je totiž zcela v dispozici příslušného orgánu tuto správní praxi [...] změnit anebo nestanovit pravidla žádné, ovšem něco takového může platit vždy pouze do budoucna." (Sbírka rozhodnutí NSS č. 12/2007, č. 1383/2007).
IV./b
12. Aplikace premis uvedených v předchozí části vede k závěru, že napadená rozhodnutí správních soudů nemohou z ústavního hlediska obstát. Nejvyšší správní soud jako kterýkoli jiný soud není vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy České republiky, z něhož vyplývá ústavní požadavek ústavně konformního výkladu podústavního práva. Podle názoru Ústavního soudu tomuto imperativu ani Nejvyšší správní soud, ani Městský soud v Praze nevyhověly. Naopak, jak bude níže ukázáno, Nejvyšší správní soud poté, co odmítl výklad práva učiněný ČSSZ a městským soudem jako nesprávný, legitimoval zřejmý protiústavní exces v postupu správního úřadu zcela novou a evidentně nesprávnou interpretací českého ústavního pořádku.
13. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že ústavní otázky vyvolává toliko praxe ČSSZ za dobu počínaje 1. červnem 2002 (účinnost novely Ústavy České republiky provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. - tzv. euronovela) a konče 1. lednem 2004, kdy celou věc vyřešila nová zákonná úprava. ČSSZ a městský soud na jedné straně a Nejvyšší správní soud na straně druhé zaujaly dva různé výklady Ústavy České republiky, které - jakkoliv jsou navzájem odlišné - oba odůvodnily uložení povinnosti stěžovatelce zaplatit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně penále.
14. Podle ČSSZ a městského soudu je s ohledem na znění čl. 10 Ústavy České republiky počínaje 1. červnem 2002 Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášená pod č. 215/1949 Sb., změněná Dodatkovou úmluvou, vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb., součástí právního řádu České republiky. Stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Výkladem Úmluvy, která byla použita místo zákona [zákon č. 54/1956 Sb. francouzské i jiné cizí státní příslušníky z účasti na pojištění vyjímal ustanovením §5 písm. b), pokud tito neměli na území České republiky trvalý pobyt a byli činní v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů], došly uvedené orgány veřejné moci k závěru, že francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, byli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003.
15. Takovýto výklad je ve zjevném rozporu s doslovným zněním čl. 10 Ústavy České republiky účinným od 1. června 2002. Předpokladem toho, aby mezinárodní smlouva byla součástí právního řádu, je i to, že byla ratifikována se souhlasem Parlamentu, resp. některým z předchůdců Parlamentu na území České republiky nebo bývalého Československa. Tak tomu ovšem nebylo ani u Úmluvy, v původním znění vyhlášené pod č. 215/1949 Sb., ani u Dodatkové úmluvy k Všeobecné úmluvě o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášené pod č. 68/1970 Sb. V obou případech nebyla mezinárodní smlouva ratifikována se souhlasem Národního shromáždění ČSR, respektive Federálního shromáždění ČSSR.
16. Podstatnější pro tuto věc je skutečnost, že i kdyby snad byl dán předpoklad čl. 10 Ústavy České republiky, a Úmluva by tedy byla součástí právního řádu České republiky (což v tomto případě ovšem není), novela Ústavy České republiky zákonem č. 395/2001 Sb. nemůže být orgány veřejné moci vykládána tak, že překvapivě a v rozporu s principem ochrany oprávněného očekávání adresátů právní normy zasahuje do práv a povinností těchto adresátů.
17. Nejvyšší správní soud závěry městského soudu a ČSSZ sice odmítl, ale přesto dovodil aplikovatelnost Úmluvy, která má podle něj přednost před zákonem. Bez jakékoliv právní argumentace uvedl, že všechny mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány "dříve, tj. před účinností" novely Ústavy České republiky provedené ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., si zachovávají dosavadní status. K tomu Ústavní soud uvádí, že takovýto právní závěr je zjevně nesprávný a je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu, podle které i mezinárodní smlouvy ratifikované před 1. červnem 2002, splňují-li jinak podmínky čl. 10 Ústavy České republiky, jsou součástí právního řádu (srov. např. sp. zn. II. ÚS 405/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č. 80, str. 245, aplikující jako součást právního řádu Smlouvu mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášenou pod č. 228/1993 Sb.).
18. V daném případě je podle Nejvyššího správního soudu postavení Úmluvy jako pramene práva podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze, existuje-li zákon, který jí takový právní status přiznává. Takovým zákonem má být zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, jehož §1 říká, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Na základě zákona č. 100/1932 Sb. jsou proto pravidla obsažená v Úmluvě aplikovatelná přímo a Úmluva sama byla podle Nejvyššího správního soudu v relevantní době k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru předpisu speciálního k obecnému. Proto měla přednost před zákonem ve smyslu čl. 10 věty za středníkem Ústavy České republiky.
19. Uvedeným právním závěrem sice Nejvyšší správní soud postup správních orgánů legalizoval, ovšem způsobem poněkud nepředvídatelným. Správní orgány postupovaly vůči stěžovatelce zmíněným způsobem proto, že jednaly s ohledem na nové znění čl. 10 Ústavy České republiky. Pokud ovšem tento postup s ohledem na výklad čl. 10 Ústavy České republiky učiněný v dané věci Nejvyšším správním soudem ztratil svou oporu, nebylo možno celý postup správních úřadů zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Úmluvy na základě 70 let starého zákona. Tento zákon nikdy nebyl ve vztahu ke stěžovatelce aplikován a podle publikované judikatury, např. č. 941/2006 Sb. NSS, nebyl aplikován ani vůči jiným subjektům. Přitom podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem mohl být aplikován i kdykoliv v době před rokem 2002. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění. Ostatně stěžovatelka sama, v duchu těchto úvah Ústavního soudu, tvrdí, že nikdo z jejích francouzských zaměstnanců v relevantní době nepobíral žádné dávky sociálního zabezpečení. Tito zaměstnanci (francouzští státní příslušníci) platili podle stěžovatelky do 1. ledna 2004, v duchu do té doby existující praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, své pojistné na sociální zabezpečení ve Francii.
20. V duchu těchto závěrů je nutno zásadně odmítnout i úvahu Nejvyššího správního soudu, podle které i "když nebyla právní úprava stanovící povinnost odvádět pojistné a příspěvek za zaměstnance vyjádřena z hlediska legislativně-technického ideálně, v žádném případě však nemůže paní S. připravit o výhody, které jí český právní řád v oblasti sociálního zabezpečení v rozhodné době přiznával". Takovéto výhody byly totiž zcela iluzorní, jestliže ani samotná zaměstnankyně těchto výhod nemohla nikdy využít, neboť vycházela z důvěry v existující správní praxi, podle které byla, ve smyslu shora citovaného zákona, až do konce roku 2003 pojištěna nikoliv v České republice, ale ve Francii, a orgány správy sociálního zabezpečení změnily svůj výklad ex post teprve v roce 2004.
21. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, kontinuálně existující až do počátku roku 2004, tedy dotvořila české právo v jeho materiální podobě tak, že v relevantní době nemohla být Úmluva použita místo zákonné úpravy. Tedy francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní v České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003 [s odkazem na §5 písm. b) citovaného zákona].
22. V okamžiku, kdy Nejvyšší správní soud odmítl důvod změny praxe orgánů sociálního zabezpečení spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy České republiky účinné počínaje 1. červnem 2002, bylo na správních soudech v čele s Nejvyšším správním soudem, aby chránily oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností za právního stavu trvajícího v nezměněné podobě až do 31. prosince 2003. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud nevylučuje ani případnou změnu kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona. V daném případě poté, co jako nesprávný odpadl argument použití čl. 10 Ústavy České republiky v novém znění, však změna praxe orgánů správy sociálního zabezpečení nemohla být ničím jiným než svévolí, a nikoliv legitimní a principiální změnou výkladu práva. Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe zcela novým způsobem ex post de facto justifikoval, dopustil se sám libovůle mající protiústavní rozměry. Postupem správních soudů byla tedy porušena základní práva a svobody stěžovatelky plynoucí z čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.
23. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti a napadená rozhodnutí obou správních soudů z výše uvedených důvodů zrušil podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu.